Nota Reserves en voorzieningen

De Nota Reserves en Voorzieningen 2025 geeft het kader voor het instellen, wijzigen en opheffen van reserves en voorzieningen van de gemeente. De nota onderscheidt reserves (voor specifieke doelen en onzekere risico's) en voorzieningen (voor verplichtingen en voorzienbare risico's) en beschrijft hoe deze worden gevormd en besteed. De nota is een actualisatie van de Nota Reserves en voorzieningen uit 2020. Aanleidingen voor deze actualisatie zijn gewijzigde landelijke wetgeving, gemeentelijke (beleids)kaders en de Financiële verordening 2023.

Reserves en voorzieningen dienen om de gemeentelijke financiële stabiliteit te waarborgen door een bufferfunctie, financieringsfunctie en egalisatiefunctie. Ze dienen om onvoorziene risico's en tegenvallers op te vangen, toekomstige investeringen en lasten te financieren, en schommelingen in de jaarlijkse uitgaven te egaliseren.

De kaders zijn ingesteld om de raad zoveel mogelijk transparantie en grip op de (ontwikkeling van) reserves en voorzieningen te geven. Door inzicht in de reserves en voorzieningen wordt de beleidsruimte beter zichtbaar. Deze nota presenteert (naast de wettelijke regelgeving) de specifieke Zoetermeerse beleidsuitgangspunten.

De nadruk ligt op een generiek kaderstellend beleid op raadsniveau. Zo worden er geen financiële overzichten met standen van reserves en voorzieningen gepresenteerd, omdat deze informatie minimaal jaarlijks wijzigt en dus snel veroudert. Bovendien wordt dit soort informatie in de jaarrekening en begroting opgenomen (wettelijke verplichting).

Leeswijzer

Na de inleiding geeft hoofdstuk 2 een omschrijving van de meest voorkomende begrippen in deze nota. Hoofdstuk 3 verwijst naar de wettelijke – en gemeentelijke (beleids)kaders en presenteert de beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen.

Bijlage 1 bevat de relevante (wettelijke) voorschriften voor reserves en voorzieningen opgenomen in:

• –

  het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV);

• –

  de notitie Materiële activa van de Commissie BBV;

• –

  de Financiële verordening 2023.

Reserve

Reserves zijn vermogensbestanddelen die onderdeel zijn van het eigen vermogen. Er wordt onderscheid gemaakt tussen algemene reserves en bestemmingsreserves.

Algemene reserve

Een algemene reserve is dat deel van het eigen vermogen waaraan in principe geen bestemming is gegeven en dat vrij besteedbaar is. De belangrijkste functie is het vormen van een buffer voor onvoorziene financiële tegenvallers (risico’s). Daarmee zijn algemene reserves ook de belangrijkste onderdelen van de weerstandscapaciteit.

Bestemmingsreserve

Bestemmingsreserves zijn dat deel van het eigen vermogen dat door de raad is ingesteld met een specifiek doel.

Voorzieningen

Voorzieningen zijn vermogensbestanddelen die onderdeel zijn van het vreemd vermogen. Daardoor zijn voorzieningen niet vrij besteedbaar.

Risico

Een kans op het optreden van een onvoorspelbare gebeurtenis met een bepaald negatief gevolg. Vaak is sprake van financiële gevolgen die niet specifiek zijn af te dekken. Daarbij is het bruto risico het risico dat de organisatie loopt zonder enige beheersmaatregelen. Netto risico is het risico is dat overblijft nadat beheersmaatregelen zijn getroffen. Het netto risico is dus het risico dat resteert en wordt berekend na de implementatie van maatregelen, die de kans en/of impact van het risico verkleinen.

Weerstandscapaciteit

Weerstandscapaciteit is het geheel aan beschikbare en vrij aanwendbare financiële middelen om onverwachte, niet begrote lasten te kunnen dekken. Het gaat om de ruimte om onverwachte eenmalige of tijdelijke financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van gemeentelijke taken.

Weerstandsvermogen

Het vermogen om financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder afbreuk te doen aan beleidsdoelstellingen. Het bestaat uit de verhouding tussen de financiële weerstandscapaciteit en de berekende ongedekte financiële risico’s. Het weerstandsvermogen is groter naarmate risico’s beter kunnen worden afgedekt en opgevangen.

Het wettelijk kader voor reserves en voorzieningen wordt gevormd door het Besluit begroting en verantwoording (BBV) met voorschriften voor de inrichting van de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening. Daarnaast geldt regelgeving uit de notitie Materiële activa van de Commissie BBV en de Financiële verordening gemeente Zoetermeer. Hiervan zijn de relevante artikelen voor de reserves en voorzieningen in bijlage 1 opgenomen.

Het BBV bevat een aantal artikelen over reserves en voorzieningen. Reserves en voorzieningen worden vaak in één adem genoemd. Toch is het onderscheid groot. Reserveren is een vorm van sparen. Meestal gaat het om lasten die niet direct binnen de reguliere exploitatie kunnen worden opgevangen en vaak incidenteel van aard zijn. Reserves kunnen in principe vrij worden besteed. De gemeenteraad kan aan reserves een bepaalde bestemming geven en de bestemming wijzigen.

Bij voorzieningen ligt dat anders. Voorzieningen worden gevormd vanwege verliezen of verplichtingen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker maar wel redelijkerwijs te schatten is. De raad kan de bestemming en de omvang van voorzieningen niet wijzigen.

In aansluiting op de geldende regelgeving worden in het volgende hoofdstuk een aantal Zoetermeerse beleidsuitgangspunten voor de omgang met reserves en voorzieningen gepresenteerd.

Dit hoofdstuk zoomt allereerst in paragraaf 4.1 in op de algemene Zoetermeerse beleidsuitgangspunten die zowel voor reserves als voor voorzieningen gelden. Vervolgens presenteert paragraaf 4.2 uitgangspunten specifiek gericht op algemene - en bestemmingsreserves. Paragraaf 4.3 richt zich op voorzieningen.

Tot slot is een tabel met een samenvatting van het onderscheid tussen reserves en voorzieningen opgenomen.

4.1 Algemene beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen

• 1.

  Reserves en voorzieningen worden ingesteld met een duidelijk doel.

• 2.

  De inzet van algemene reserves is in principe alleen toegestaan om incidentele tekorten of uitgaven te dekken. Structurele tekorten moeten worden afgedekt met structurele middelen door aanpassing van de begroting.

• 3.

  Normaliter is het niet toegestaan om structurele tekorten op te vangen met reserves, maar nood breekt wet. Vanaf 2024 mogen gemeenten onder voorwaarden een deel van de reserves inzetten om structurele tekorten te dichten. Er mag tot tien procent van een surplus in de algemene reserve worden aangewend om structurele tekorten te dekken. Dit onder de voorwaarde dat de solvabiliteit van de gemeente groter of gelijk aan 20 procent is en blijft.

• 4.

  Voor een goede, overzichtelijke besluitvorming wordt het aantal reserves en voorzieningen zo veel mogelijk beperkt. Lasten worden zoveel mogelijk in de exploitatie opgevangen.

• 5.

  Jaarlijks wordt in de begroting een toelichting gegeven op het verloop van de reserves en voorzieningen (meerjarenbestedingsplan).

• 6.

  Jaarlijks wordt bij de jaarrekening in de toelichting op de balans de aard en het doel van elke reserve en voorziening en de toevoegingen, onttrekkingen/aanwendingen en vrijval ten gunste van de rekening toegelicht.

• 7.

  Jaarlijks bij het opstellen van de jaarrekening worden de reserves en voorzieningen beoordeeld op toereikendheid, nut en noodzaak.

• 8.

  Aan reserves en voorzieningen wordt geen rente toegevoegd.

• 9.

  Reserves en voorzieningen kunnen waardevast worden gehouden door een bijschrijving gekoppeld aan de inflatie ten laste van het begrotingssaldo. 1+2

  Om in aanmerking te komen voor de inflatiebijschrijving is een raadsbesluit nodig en een reserve/voorziening moet voldoen aan de volgende criteria:

  • –

    de omvang van de reserve/voorziening hangt samen met een vastgesteld meerjarig bestedingsplan;

  • –

    er is sprake van een omvang van minimaal € 250.000;

  • –

    de looptijd is langer dan drie jaar.

• Bij uitzondering kan desgewenst een andere methode dan inflatiebijschrijving worden toegepast om een reserve of voorziening waardevast te houden.

• In de jaarrekening vindt geen nacalculatie van het inflatiepercentage plaats. Een verschil tussen het geraamde en werkelijke inflatiepercentage wordt bij de eerstvolgende begroting gecorrigeerd.

• In de jaarrekening wordt wel rekening gehouden met de werkelijke stand van de reserves en voorzieningen per 1-1 van het betreffende jaar. Bij een hogere stand dan begroot, leidt dit tot een hogere waardeaanpassing dan geraamd.

• 10.

  Het BBV kent geen nader onderscheid tussen (bestemmings)reserves. De besteding is naar tijd en omvang onzeker en er staat (nog) geen verplichting tegenover. Zoetermeer onderscheidt vier verschillende functies voor (bestemmings)reserves:

  • a.

    Bestedingsfunctie met als oogmerk om gereserveerde middelen in de toekomst voor een specifiek bestedingsdoel uit te geven. Jaarlijks bij de begroting worden de toevoegingen en onttrekkingen voor het komende jaar begroot. De inzet van (bestemmings)reserves met een bestedingsfunctie wordt integraal bij de begroting geraamd (integrale afweging tijdens begrotingsdebat). Voorbeeld: Reserve Fonds Zoetermeer 2040.

  • b.

    Risicoafdekking van eventuele risico’s/claims met een kans van < 70% die een substantiële impact hebben op de resultaten van de gemeente (= algemene reserve als buffer voor het weerstandsvermogen). Er worden pas middelen aan de reserve onttrokken als het risico zich voordoet (realisatiebasis) dan wel als de reserve boven een maximum uitkomt. Voorbeelden: vrij inzetbare reserve en reserve risico’s grondbedrijf.

  • c.

    Egalisatiefunctie bestemd om jaarlijkse fluctuaties in de lasten te egaliseren/nivelleren en ongewenste schommelingen in de exploitatie op te vangen. Onttrekking vindt plaats op basis van realisatie. Voorbeeld: Reserve egalisatie investeringen schoolgebouwen.

  • d.

    Financieringsfunctie waarbij investeringen worden gefinancierd met eigen middelen. Hierdoor wordt de noodzaak beperkt om te financieren met leningen van de bank waaraan rentelasten zijn verbonden. Bij financiering met eigen vermogen zijn de rentelasten lager. Er is dus sprake van bespaarde rente. Daarnaast is eigen vermogen nodig voor een gezonde solvabiliteit.

4.2 Specifieke uitgangspunten algemene - en bestemmingsreserves

• 1.

  Bij verkoop van vastgoed (gemeentelijke panden) komen incidentele verkoopresultaten (positief en negatief) ten gunste of ten laste van de algemene middelen (de vrij inzetbare reserve)3. Het gaat hierbij om incidentele verkoopresultaten in de vorm van hogere/lagere verkoopopbrengst ten opzichte van de restantboekwaarde.

• 2.

  De middelen die Zoetermeer als centrumgemeente ontvangt van het rijk voor de arbeidsmarktregio worden gestort in de bestemmingsreserve Arbeidsmarktgelden Zuid-Holland Centraal (ZHC) en de uitgaven aan de arbeidsmarktregio worden hieruit onttrokken. Daardoor heeft het verschil in tempo van de inkomsten en uitgaven geen effect op het exploitatieresultaat van de gemeente. De werkelijke lasten en baten worden in de jaarrekening verrekend met deze reserve. Hierdoor kunnen in de jaarrekening hogere én lagere bedragen dan geraamd, aan deze reserve worden toegevoegd c.q. onttrokken.

• 3.

  De reserve dekking kapitaallasten is een bestemmingsreserve die specifiek is bedoeld om de kapitaallasten van investeringen te dekken. Structurele lasten moeten worden gedekt door structurele baten. Investeringslasten drukken structureel op de begroting en worden dus bij voorkeur gedekt uit reguliere inkomsten. Een kapitaaldekkingsreserve ter dekking van de kapitaallasten gedurende de looptijd van de investering heeft om die reden niet de voorkeur. Er wordt terughoudend omgegaan met het vormen van een reserve waaruit de kapitaallasten kunnen worden gedekt. Er is sprake van de volgende uitgangspunten:

  • –

    de reserve dekt (een gedeelte van) de rente- en afschrijvingslasten van de

  • –

    desbetreffende activa;

  • –

    zodra een activum in gebruik wordt genomen en het werkelijk investeringsbedrag bekend is, wordt de noodzakelijke omvang van de reserve opnieuw bepaald;

  • –

    als het werkelijk investeringsbedrag lager is dan begroot dan vallen de overtollige middelen van de reserve vrij ten gunste van de exploitatie;

  • –

    als het werkelijk investeringsbedrag hoger is dan begroot dan wordt de reserve, indien dat financieel mogelijk is, aangevuld met de benodigde middelen;

  • –

    in de jaarrekening wordt de begrote dekking voor rente en afschrijving aan de reserve onttrokken;

  • –

    onttrekking aan de reserve gaat pas in, in het jaar nadat het desbetreffende activum in gebruik is genomen;

  • –

    de verrekeningen met de Reserve dekking kapitaallasten verlopen via het Overzicht Algemene Dekkingsmiddelen (OAD).

• 4.

  Een (bestemmings)reserve wordt ingesteld, gewijzigd en opgeheven door de raad.

  De raad kan besluiten het doel of de bestemming van een reserve te wijzigen. Indien de raad besluit tot opheffing van een (bestemmings)reserve dan vallen de resterende middelen vrij ten gunste van het begrotingssaldo. Majeure beleidswijzigingen van besteding leiden tot formeel opheffen van de oorspronkelijke (bestemmings)reserve en vervolgens instellen van een nieuwe (bestemmings)reserve (uit oogpunt van rechtmatigheid).

• 5.

  Bij een beroep op specifiek voor het doel in het leven geroepen bestemmingsreserve is het bedrag van de feitelijke onttrekking gelijk aan de gemaakte kosten tot maximaal de raming van de kosten4.

  Deze beleidslijn maakt het mogelijk om bij lagere kosten dan geraamd ook een lagere aanwending van de reserve te kunnen verantwoorden. Deze mogelijkheid is niet standaard voorzien in het BBV.

• 6.

  Het positieve resultaat van een grondexploitatie wordt voor 50% toegevoegd aan de Reserve Fonds Zoetermeer 2040 en voor 50% aan de Reserve financiële positie grondbedrijf, ongeacht de hiervoor begrote bedragen5.

  Deze beleidslijn maakt het mogelijk om bij een gunstiger dan geraamd resultaat grondexploitaties ook een hogere toevoeging aan deze reserves te kunnen verantwoorden. Deze mogelijkheid is niet standaard voorzien in het BBV.

• 7.

  De Brede bestemmingsreserve is ingesteld om het aantal specifieke bestemmingsreserves te beperken. Deze reserve bevat middelen ter dekking van exploitatielasten, die altijd concrete onderwerpen betreffen die specifiek door de raad zijn benoemd, waarvan de omvang van het betrokken bedrag relatief concreet is te duiden en waarvan de fasering van besteding in de tijd beperkt is.

  De hiervoor benodigde middelen worden per onderwerp aan deze reserve toegevoegd. De onttrekkingen aan de reserve vinden per onderwerp gedurende een beperkt aantal jaren plaats.

  Bedragen die bij afronding van het onderwerp zijn overgebleven, vallen vrij ten gunste van de exploitatie. Voorbeelden van onderwerpen in Brede bestemmingsreserve: aardgasvrije wijken en wijkplan Palenstein.

• 8.

  In de Reserve Fonds Zoetermeer 2040 moet de beschikbare ruimte voor de toekomstige uitgaven en/of lasten verbonden aan de toekomstige Agenda 2040 in stand gehouden worden.

  Daarnaast wordt deze ruimte aangevuld met de nog te verwachten winstafdrachten uit de grondexploitatie en met 50% van de hogere inkomsten uit de OZB en de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds die ontstaat door de extra woningen. Het gaat hierbij om stijging die voortkomt uit de extra (netto = bruto – sloop) woningen in stad. Zie raadsvoorstel Kosten Schaalsprong 2018 en 2019, beslispunt 8.

  De middelen in de reserve zijn bedoeld voor kosten van de projecten van de Agenda 2040 (voormalig Schaalsprong) zelf en voor het extra onderhoud aan de openbare ruimte die hierdoor ontstaat.

  De andere 50% wordt gereserveerd op het programma Overzicht Algemene Dekkingsmiddelen (OAD) voor meerkosten als gevolg van de noodzakelijke volumegroei in voorzieningen en organisatie bij een stijgend aantal inwoners (zie Perspectiefnota 2023). De inzet van deze dekkingsmiddelen op OAD dient jaarlijks inhoudelijk te worden afgewogen via de perspectiefnota.

• 9.

  De Reserve rente-egalisatie wordt gebruikt om renterisico’s (het stijgen van de rente) een aantal jaar af te dekken. Hierdoor kunnen schommelingen in de rentelasten worden opgevangen en hoeven er niet direct maatregelen (bezuinigingen) getroffen te worden bij een stijgende rente. Deze reserve heeft een plafond. De hoogte van de reserve is gemaximeerd op 1,5% van de verwachte financieringsbehoefte voor vier jaar. Er is een uitzondering op deze beleidsregel zolang de overliquiditeit6 meer dan € 80 mln. bedraagt. Dan wordt het plafond van de egalisatiereserve bevroren op de stand van de laatste jaarrekening. Hierdoor wordt voorkomen dat er middelen worden vastgehouden in de reserve die niet nodig zijn.

  De dotatie of onttrekking aan de reserve rente-egalisatie hangt af van de werkelijke afwijking van de rentelasten ten opzichte van de begroting. De afwijkingen worden gedoteerd tot aan het maximumbedrag. Hierdoor kunnen in de jaarrekening hogere én lagere bedragen dan geraamd, aan deze reserve worden toegevoegd c.q. onttrokken.

  Verschillen in verwachte rentelasten als gevolg van tijdelijke of geringe afwijkingen van de marktrente ten opzichte van het rentescenario worden bij het opstellen van de perspectiefnota/programmabegroting ten gunste of ten laste van de rente-egalisatiereserve gebracht.

  De hierboven beschreven werkwijze is met ingang van 1 januari 2024 opgeschort tot het moment dat het weer aannemelijk wordt dat de gemeente binnen 1 jaar geld moet lenen (naar verwachting niet voor 2028). Hiermee vloeien de rentevoordelen tot die tijd niet in de reserve, maar komen ze ten gunste van het begrotingssaldo (Rentenota 2025 en Raadsbesluit)

• 10.

  De egalisatiereserve groot onderhoud bovengronds wordt gebruikt om de over- en onderschrijding op de producten voor groot onderhoud bovengronds te verrekenen. De hoogte van de reserve is gemaximeerd op € 5 mln., de ondergrens bedraagt € 0.

  Als het bedrag de bovengrens overschrijdt wordt de overschrijding bij de jaarrekening afgeroomd ten gunste van de Vrij inzetbare reserve.

• 11.

  De Reserve Investeringsimpuls Amateurverenigingen is bedoeld om amateurverenigingen financieel te ondersteunen bij investeringen in accommodatie, inventaris en andere duurzame kapitaalgoederen. Als de Reserve Investeringsimpuls amateurverenigingen daalt tot onder € 150.000 moet een nieuw raadsvoorstel worden aangeleverd over het al dan niet aanvullen van deze bestemmingsreserve: zie Raadsbesluit.

4.3 Voorzieningen

• 1.

  Voorzieningen zijn onderdeel van het vreemd vermogen en worden gevormd wegens:

  • a.

    verplichtingen, verliezen en risico’s waarvan de omvang onzeker is, maar wel redelijkerwijs is in te schatten (bijvoorbeeld voorziening dubieuze debiteuren);

  • b.

    egalisatie van kosten, dus voor een gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren (zoals voorziening onderhoud schoolgebouwen gemeente);

  • c.

    bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor sprake is van een heffing (waaronder voorziening riolering);

  • d.

    ontvangen middelen van derden die specifiek moeten worden besteed (denk aan voorziening afvalstoffenheffing.

• 2.

  Een voorziening wordt ingesteld, gewijzigd en opgeheven door het college. Uitzondering hierop zijn voorzieningen die vooraf worden gevormd om lasten gelijkmatig te verdelen over meerdere begrotingsjaren: dat vraagt instemming van de raad.

  Voorzieningen hebben een verplicht karakter (BBV-wetgeving) en kennen daardoor vrijwel geen beleidsvrijheid bij het instellen hiervan. Bij de jaarrekening worden de mutaties in voorzieningen inzichtelijk gemaakt en legt het college verantwoording af aan de raad. Als een verplichting of risico waarvoor de voorziening is ingesteld wegvalt, wordt de voorziening opgeheven.

• 3.

  Een voorziening mag niet groter of kleiner zijn dan de verplichting of het risico waarvoor ze is gevormd. Deze analyse vindt plaats bij de jaarrekening. Dit houdt in dat iedere voorziening moet zijn onderbouwd met een berekening.

  Bepaling van de noodzakelijke omvang van een voorziening is van belang voor een juiste weergave van de vermogenspositie van de gemeente. Als een voorziening niet toereikend is, kan er een tekort op de exploitatie ontstaan. Maar een te hoge voorziening legt onnodig beslag op de toch al schaarse dekkingsmiddelen. Daarom is het van belang dat er goed onderbouwde en actuele(beheer)plannen beschikbaar zijn.

  Voor risico’s met een kans van < 70% worden geen voorzieningen gevormd. Dit soort risico’s worden gekwantificeerd en opgenomen in de verplicht voorgeschreven paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in begroting en jaarrekening. Een algemene reserve dient als financiële buffer.

• 4.

  Toevoegingen aan een voorziening zijn een last in de exploitatie; aanwendingen vinden rechtstreeks plaats als een onttrekking uit de voorziening. Dit gaat via de balans.

  Een voorziening wordt gevormd door het doen van een toevoeging aan de betreffende voorziening. Deze toevoeging gaat ten laste van de exploitatie en beïnvloedt daarmee het resultaat van de exploitatie. Jaarlijks bij de begroting worden ramingen opgenomen van de bedragen, die in het begrotingsjaar moeten worden toegevoegd aan de voorziening, zodat de bestaande voorzieningen voldoende omvang houden om aan de onderliggende verplichtingen te kunnen blijven voldoen c.q. het bestedingsplan kan worden uitgevoerd. Aanwending van de voorziening wordt rechtstreeks ten laste van de voorziening verantwoord. Ook deze aanwending wordt in de begroting geraamd en via vaststelling van de begroting c.q. van de begrotingswijzigingen, geautoriseerd voor het betreffende begrotingsjaar.

Tot slot: onderstaande tabel toont het onderscheid tussen reserves en voorzieningen