Grondzakenplan HWBP Wetterskip Fryslân

2.2 Waterschapsverordening

WF beheert de primaire waterkeringen in zijn beheergebied, zoals deze opgenomen zijn in de Waterwet en in de Waterschapsverordening. Primaire waterkeringen beschermen het achterliggende gebied tegen overstroming vanuit de Waddenzee, Noordzee en IJsselmeer.

Tot de primaire waterkeringen worden gerekend:

• • de dijken en duinen;

• • in de waterkeringen gelegen kunstwerken (sluizen, keermuren);

• • de aan de waterkeringen gelegen havendammen en stroomgeleidingsdammen, voor zo ver op de Legger aangegeven;

• • op de Leggerkaart aangegeven, tot de waterkering behorende werken.

De Onderhoudsverordening en Legger zijn leidende instrumenten voor wat betreft beheer en onderhoud. In de Legger van de waterkeringen is informatie vastgelegd over onder andere de dimensies van waterkeringen en de (verdeling van de) onderhoudsplicht. De verbods- en gebodsbepalingen in de Onderhoudsverordening verwijzen naar objecten die in de Legger zijn beschreven. WF kan met dit instrument handhavend optreden bij nalatigheid van de onderhoudsplicht en overtredingen van verbodsbepalingen.

Op de Leggerkaart staan de Leggerwaarden vermeld. Dit betreft de ligging, vorm, afmeting, functionele eisen en onderhoudsplichten en onderhoudsplichtigen voor een waterstaatswerk.

De uitgangspunten voor het onderhoud van de waterstaatswerken staat beschreven in de “Beleidsregels Integrale Legger”, versie 1.1 partiële herziening vastgesteld door het Algemeen Bestuur d.d. 9 juli 2019.

3.1 Beoogde aanpak grondverwerving

De grondverwerving start veelal in de HWBP-projecten middels het actief inbrengen van de grondbelangen in het keuze- en ontwerpproces door de (financiële) gevolgen en risico’s van verschillende alternatieven aan te geven om te komen tot een VKA.

Nadat het VKA is vastgesteld en het benodigde ruimtebeslag is vastgesteld, kan het grondverwervingsplan voor het betreffende HWBP-project worden opgesteld. In dit plan wordt de grondverwervingsstrategie nader uitgewerkt, worden alle betrokken percelen en bijbehorende rechthebbenden beschreven en wordt een kostenraming en planning gemaakt voor de grondverwerving.

Na interne goedkeuring van het grondverwervingsplan door het IPM-team van het HWBP-project kunnen de grondverwervers na een grondige voorbereiding starten met de minnelijke grondverwervingsgesprekken met betrokken rechthebbenden. In paragraaf 3.2 wordt over de voorbereiding een aanvullende toelichting gegeven.

Consequente, zorgvuldige en rechtmatige aanpak staat centraal

De grondverwerving voor de HWBP-projecten is te allen tijde gericht op een rechtmatige en consequente aanpak, zorgvuldigheid en transparant.

Het verkrijgen van iemands eigendom is een delicate en ingrijpende opgave. Het vereist daarom een zorgvuldige en transparante aanpak direct vanaf start (met het opstellen van beleid en strategie) tot en met vastleggen van afspraken in overeenkomsten en nazorg. Voor het beschikbaar verkrijgen van de benodigde gronden inclusief de afhandeling en nazorg moet een uiterst zorgvuldige en consequente aanpak worden gehanteerd. We realiseren ons terdege dat verwerving zeer ingrijpend kan zijn voor burgers of bedrijven.

Streven naar minnelijke verwerving

We streven om tot minnelijke verwerving van de benodigde gronden te komen. Hiermee zoeken we naar een oplossing die voor alle partijen acceptabel is. Om zo veel mogelijk ruimte te geven aan dit minnelijke overleg, starten we het gesprek met rechthebbende bij voorkeur zo vroeg mogelijk. Dit begint nadat de vaststelling van het voorkeursalternatief, waarmee globaal duidelijk is geworden wat het (uiteindelijke) ruimtebeslag wordt.

Niet-vrijwillige medewerking vorderen als ultimum-remedium

Het zal mogelijk niet in alle gevallen lukken om tot minnelijke overeenstemming te komen. Mochten we na een zorgvuldig proces (als beschreven in onderhavig plan en de wettelijke voorschriften en richtlijnen) niet tot overeenstemming zijn gekomen met een rechthebbende, dan kan het instrument onteigening of gedoogplicht ingezet worden om de gronden tijdig beschikbaar te krijgen om daarmee de versterking van de dijk te kunnen starten. Dit is een ultimum-remedium.

Om een dergelijke procedure mogelijk te maken en om een volledige schadeloosstelling aan betrokken rechthebbenden te kunnen aanbieden, moet in het beleid en/of in het Projectbesluit worden opgenomen dat deze procedures ingezet worden als partijen minnelijk geen overeenstemming bereiken.

Om een van beide instrumenten in te kunnen zetten, is het nodig dat we vanaf de start van het proces consequent en duidelijk zijn wat WF wil en waarom. Maar ook dat we het doel waarom we de grond verwerven zo belangrijk vinden, dat we eventueel uiteindelijk bereid zijn deze instrumenten ook daadwerkelijk in te zetten. Niet als dreigement, wel als stok achter de deur mocht het niet lukken om tot een minnelijke afspraak te komen en om een volledige schadeloosstelling aan te kunnen bieden.

In dergelijke gevallen kan WF gebruik maken van de onderstaande tot zijn beschikking staande rechtsmiddelen:

• • 1.

    Gedoogplicht op basis van Hoofdstuk 10 Omgevingswet (voor zowel waterstaatswerken als verlegging van k&l);

  • 2.

    Onteigening op basis van Hoofdstuk 11 Omgevingswet;

Op hoofdlijnen kunnen ter indicatie de volgende termijnen worden aanhouden:

• • Minnelijke verwerving met verschillende onderhandelmomenten: 1 tot 2 jaar;

• • Voorbereidende activiteiten met dossiervorming voor onteigeningsprocedure: ½ tot 1 jaar;

• • Onteigeningsprocedure : 2 tot 2 ½ jaar.

De gedoogprocedure volgt een afwijkend juridisch spoor in vergelijking met een onteigening en kan in een beperktere periode worden opgelegd. De fasering en planning van deze procedures staat nader in hoofdstuk 5 beschreven.

3.3 Steven naar minnelijke verwerving

Het proces om grond te verwerven start altijd met minnelijke overleg en minnelijke onderhandeling: het streven naar een oplossing die voor alle partijen acceptabel is. Dit is niet alleen omdat we dit zelf belangrijk vinden, de wet eist ook dat je het instrument onteigening pas inzet na intensieve onderhandelingen die niet hebben geleid tot tijdige overeenstemming.

Nogmaals onteigening wordt gezien als een uiterste middel, zegge: ”ultimum remedium”. Het inzetten van een onteigening mag niet eerder worden ingezet nadat is gebleken dat geen minnelijke overeenstemming kan worden bereikt.

Net als onder de Onteigeningswet vormt het minnelijk overleg ook onder de Omgevingswet een onmisbaar onderdeel van de voorbereiding van de onteigeningsbeschikking. Het moet een reëel en serieus overleg inhouden, waarbij wordt geprobeerd tot overeenstemming te komen.

Wat onder een redelijke poging moet worden verstaan, hangt onder andere af van de omstandigheden van het geval. Het is niet mogelijk om dit in algemene termen aan te geven.

Afhankelijk van de situatie kunnen de onderhandelingen ook betrekking hebben op de verwerving van een groter geheel dan de benodigde gronden, het toestaan van voortgezet gebruik, een aanbod van ruilgronden, de vestiging van een gebruiksrecht of de aanleg van bijkomende voorzieningen. Omdat de eigenaar in het stelsel van de onteigening niet verplicht kan worden om een schadeloosstelling anders dan in geld te aanvaarden, moet in ieder geval een aanbod in geld worden gedaan dat betrekking heeft op de onroerende zaak zoals deze bij de beschikking zal worden aangewezen.

Als er naast de eigenaar andere rechthebbenden zijn en de eigenaar niet in staat of bereid is om de betrokken zaak vrij van lasten en rechten te leveren, zal de onteigenaar net als onder de Onteigeningswet ook met die andere rechthebbenden moeten onderhandelen. Dit is in de Omgevingswet tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat het minnelijk overleg gericht moet zijn op verwerving ‘vrij van alle lasten en rechten’. Eenzelfde verplichting geldt bij onteigening ten name van zichzelf (wanneer de onteigenaar al wel eigenaar is van de te onteigenen onroerende zaak), maar met de onteigening de onroerende zaak wenst te bevrijden van zakelijke of persoonlijke rechten op die zaak.

Bij grondverwerving maken daarbij onderscheid in de volgende situaties:

• a. Grondverwerving voor permanent benodigde oppervlaktes (bijvoorbeeld grondaankopen t.b.v. het verbreden van het dijklichaam);

• b. Grondverwerving voor tijdelijk benodigde oppervlaktes (bijvoorbeeld het gebruiken van tijdelijk benodigde werkterreinen, depots, e.d.);

• c. Vestigen van zakelijk recht / kwalitatieve verplichting (bijvoorbeeld voor technische constructies).

Onderstaand een beschrijving waaruit volgt welk verwervingsstrategie gevolgd wordt voor het benodigde ruimtebeslag.

Ruimtebeslag:

Vanwege de vergunningverlening van het project waarvoor o.a. veelal een natuur(compensatie)plan benodigd zal zijn, of vanwege maatregelen in het kader van PAGW of bijvoorbeeld meekoppelkansen kan grondverwerving benodigd zijn buiten het waterstaatswerk. Indien de grondverwerving noodzakelijk is voor de realisatie en vergunning van de dijkversterking, zijn eventueel juridische procedures noodzakelijk als minnelijk geen overeenstemming wordt verkregen.

Maatregelen die niet strikt noodzakelijk zijn voor de waterveiligheid en/of daaraan verbonden vergunning, worden uitsluitend minnelijk via WF ingezet. Als geen minnelijke overeenstemming wordt bereikt voor deze maatregelen, worden geen juridische (dwang)procedures voor deze maatregelen door WF ingezet. Afhankelijk van de betreffende maatregel, kan worden beoordeeld of een juridische procedure door een overig bevoegd gezag wordt ingezet en op welke wijze het vergunningentraject benodigd is (landschappelijk, verkeer, recreatie, toerisme, etc.).

3.5 Schadeloosstelling

In artikel 14 van de Grondwet is vastgelegd dat onteigening alleen kan plaatsvinden tegen een vooraf verzekerde schadeloosstelling. Met schadeloosstelling wordt bedoeld dat alle schade die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg zijn van het werk, worden vergoed. Aan die wettelijke bepaling wordt uitvoering gegeven in de Omgevingswet.

De schadeloosstelling voor de eigenaar vormt een volledige vergoeding voor alle schade, die de rechthebbende(n) rechtstreeks en noodzakelijk door het verlies van zijn zaak lijdt. Uitgangspunt bij de bepaling van de schadeloosstelling is dat de rechthebbende na de ontneming in een gelijke vermogens- en inkomenspositie verkeert.

De schade kan bestaan uit vermogensschade, inkomensschade en bijkomende schade. Bij een gedeeltelijke ontneming kan ook waardevermindering van het overblijvende optreden. De schadeloosstelling op basis van onteigening ziet mede toe op eventuele waardevermindering van het overblijvende.

De minnelijke onderhandelingen voor de verwerving van het ruimtebeslag voor de dijkversterking moet vanwege het eventueel inzetten van de onteigening, op basis van volledige schadeloosstelling worden ingezet.

Wie hebben recht op schadeloosstelling

Vergoed wordt alle schade die een eigenaar rechtstreeks en noodzakelijk lijdt door een onteigening. Na de onteigening moet de onteigende weer in dezelfde financiële positie verkeren als daarvoor.

Datzelfde geldt voor de anderen die volgens de Omgevingswet recht hebben op schadeloosstelling.

Recht op schadeloosstelling hebben:

• • eigenaren;

• • erfpachters (erfpachtrecht);

• • opstallers (recht van opstal);

• • eigenaren van een heersend erf (erfdienstbaarheid);

• • rechthebbenden op rechten van gebruik en bewoning;

• • rechthebbenden op rechten als bedoeld in artikel 150, vijfde lid, van de Overgangswet Nieuw Burgerlijk Wetboek (oude zakelijke rechten die nog steeds uitgeoefend worden);

• • bezitters;

• • huurkopers;

• • huurders, waaronder ook onderhuurders aan wie legaal is onderverhuurd;

• • pachters, waaronder ook onderpachters aan wie legaal is onderverpacht;

• • schuldeisers die de nakoming van een verplichting als bedoeld in artikel 252 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek kunnen vorderen (schuldeisers bij een kwalitatieve verplichting: dat is een verplichting om de onroerende zaak op een bepaalde wijze te gebruiken).

3.6 Anticiperende- en strategische grondaankopen

In de voorbereidingsperiode van projecten komt het voor dat er gronden en panden in de directe nabijheid van de waterkering te koop worden aangeboden en doet zich de vraag voor of er strategisch of anticiperend moet worden aangekocht.

Aankopen vooruitlopend op de reguliere grondverwerving worden anticiperende aankopen genoemd. Hiermee anticiperen we op het toekomstige grondverwervingsplan van een deelproject.

Strategische aankopen zijn gronden niet op basis van het grondbeleid voor verwerving in aanmerking komen, echter welke op een later tijdstip mogelijk kunnen worden geruild voor gronden in de te verwerven zone.

Anticiperende aankopen voor de versterking van de primaire kering kunnen wenselijk en lucratief zijn. Dit betekent in principe dat aankoop goedkoper is, aangezien bij dergelijke minnelijke overeenkomst er geen sprake is van schadeposten zoals waardevermindering van het overblijvende of inkomensschade die dan uitgekeerd moet worden.

Strategische aankopen kunnen wellicht kansrijk zijn, echter geven eveneens financiële risico’s. Vooral bij percelen met een agrarische gebruiksfunctie vergroot het de kans op succesvolle minnelijke verwerving en is daarmee (sterk) kostenverlagend ten opzichte van een eventuele onteigening. Incidenteel kan dit worden overwogen. Afzonderlijke besluitvorming en publicatie zal in dat geval benodigd zijn, mede vanwege de afweging aan welke rechthebbende compensatiegrond kan worden aangeboden.

Of daadwerkelijk anticiperend of strategisch wordt aangekocht hangt af van een aantal aspecten die per situatie afgewogen moeten worden. Het gaat hierbij om:

• • financiering;

• • marktwaarde;

• • projectfasering – start reguliere aankoop/verwerving;

• • mandatering en voorfinanciering;

• • risico’s;

• • omgevingsinvloeden.

De kosten voor en van anticiperende en strategische aankopen vallen in principe onder de subsidieregels van het HWBP. Daar zijn spelregels voor opgenomen. Hierin staat dat deze kosten subsidiabel zijn in de realisatiefase. Dat betekent dat WF eventuele transacties die als anticiperend of strategisch zijn aan te merken moet voorfinancieren.

Strategische aankopen (van agrarische cultuurpercelen) die uiteindelijk niet ingezet worden voor de dijkversterking zijn voor rekening van WF. Het financiële risico voor WF is redelijk beperkt. De agrarische marktwaarde kan best iets fluctueren, maar langjarig laat deze een stijging zien. Dergelijke overtollige objecten kunnen worden ingezet voor andere projecten of openbaar worden verkocht.

Verwerving zonder versterking

Op die locaties waar bij de dijkversterking geen maatregelen ter versterking plaatsvinden, geldt het beleid dat WF het eigendom van de kering passief verwerft. Dit betekent dat in principe passief het eigendom van het waterstaatswerk wordt verworven als de kans zich voor doet.

5.1 Onteigening

De Onteigeningswet schrijft voor hoe de overheid kan onteigenen. Onteigening is alleen mogelijk indien noodzakelijk, in algemeen belang en onder strikte wettelijke voorwaarden, omdat eigendom een fundamenteel recht is. De komst van de Omgevingswet zal veranderingen in de procedure tot gevolg hebben. Besluitvorming zal dan door het Algemeen Bestuur van WF gaan plaatsvinden.

Overzicht onteigening onder de Omgevingswet:

• • Onteigening is de gedwongen ontneming van eigendom door de overheid. Artikel 14 van de Grondwet bepaalt dat onteigening alleen kan geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar, bij of krachtens de wet te stellen voorschriften;

• • Onteigening was geregeld in de Onteigeningswet. Die wet is met inwerkingtreding van de Omgevingswet grotendeels ingetrokken. In de Omgevingswet is onteigening geregeld voor alle gevallen die met de fysieke leefomgeving te maken hebben. De Onteigeningswet regelt alleen nog onteigening in buitengewone omstandigheden zoals een oorlog of een ramp;

• • In de Omgevingswet is onteigening alleen toegestaan als er een algemeen belang is van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving waarvoor het privébelang moet wijken. Het algemeen belang kan liggen in de wenselijke aanleg van openbare voorzieningen of de ontwikkeling van een locatie. De wet vereist een grondslag van het onteigeningsbelang, een noodzaak en urgentie;

• • Onteigening in de Omgevingswet gaat uitsluitend over onroerende zaken: gronden, gebouwen en andere bouwwerken;

• • Bij onteigening neemt een bestuursorgaan een besluit tot ontneming van eigendom. Nadat de noodzakelijke procedures zijn voltooid gaat de eigendom van de onroerende zaak van de onteigende over naar de onteigenaar. De onteigende ontvangt een vergoeding voor alle schade die de onteigening veroorzaakt. De wet beoogt alle schade te vergoeden. Dat noemen we een volledige schadeloosstelling;

• • Naast de eigenaar hebben ook andere in de Omgevingswet genoemde rechthebbenden recht op schadeloosstelling. Dat zijn onder andere erfpachters, houders van een recht van opstal, rechthebbenden op rechten van gebruik en bewoning, bezitters, huurkopers, huurders en pachters.

Wanneer is onteigening mogelijk?

Onteigening is alleen mogelijk als er een onteigeningsbelang is. Dit houdt in dat de onteigening nodig is voor de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving die is vastgelegd in een van de volgende wettelijke instrumenten:

• • een vastgesteld omgevingsplan;

• • een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit;

• • een vastgesteld projectbesluit.

Naast het onteigeningsbelang moet er sprake zijn van noodzaak en urgentie. Van noodzaak is onder andere geen sprake wanneer de gewenste functie al gerealiseerd is of wanneer de eigenaar bereid en in staat is de gewenste functie zelf te realiseren. Van urgentie is sprake als binnen drie jaar gestart zal worden met uitvoering van het project.

Onteigeningsbeschikking

De Omgevingswet voorziet in een zorgvuldige procedure voor het nemen van een besluit tot onteigening: de onteigeningsbeschikking. Het besluit moet democratisch gelegitimeerd worden. Daarom is het nemen van zo’n besluit opgedragen aan het algemeen bestuur van een waterschap die het aangaat.

Elke onteigeningsbeschikking moet worden bekrachtigd door de rechter in een bekrachtigingsbesluit. Aan elke onteigening komt dus een rechter te pas, ook als niemand bedenkingen heeft ingediend tegen de onteigeningsbeschikking. Tegen zo’n bekrachtigingbesluit van de rechtbank staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Procedure

De Omgevingswet voorziet daarnaast in een zorgvuldige procedure bij de rechtbank om de schadeloosstelling vast te stellen voor de eigenaar en de andere rechthebbenden op de onroerende zaak. Pas als:

• • het omgevingsplan, de omgevingsvergunning of het projectbesluit onherroepelijk is;

• • de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is, en

• • de voorlopige schadeloosstelling is betaald, kan de eigendom op basis van een notariële onteigeningsakte overgaan van de eigenaar naar de onteigenaar.

Wat valt onder de onteigening?

De onteigening betreft uitsluitend onroerende zaken. Dat zijn gronden (met inbegrip van water) en daarop of -in gebouwde bouwwerken en gebouwen. Ook beplantingen en in de grond aanwezige oppervlaktedelfstoffen horen erbij.

Onder de Omgevingswet wordt altijd het eigendomsrecht van de onroerende zaak, zoals ingeschreven in het Kadaster, onteigend met inbegrip van alle daaraan verbonden civielrechtelijke rechten. Onder de Onteigeningswet was ook een afzonderlijke onteigening mogelijk van bepaalde beperkte rechten, zoals het recht van erfpacht. Die mogelijkheid is vervallen, omdat er nauwelijks gebruik van werd gemaakt en er geen behoefte aan lijkt te bestaan.

Bestaande lasten en rechten

De onteigenaar verkrijgt de eigendom van de onroerende zaak vrij van alle civielrechtelijke lasten en rechten die met betrekking tot de zaak bestaan. Daarop kan een uitzondering gemaakt worden. Erfdienstbaarheden kunnen op de onteigende zaak gevestigd blijven, mits ze in de onteigeningsakte opgenomen worden. Voor kabels en leidingen die deel uitmaken van netwerken ligt het anders. Die maken geen deel uit van de onroerende zaak die onteigend wordt, maar blijven eigendom van de aanlegger (de netbeheerder). Het recht om deze kabels en leidingen in de onroerende zaak aanwezig te hebben komt door de onteigening echter wel te vervallen. Dat recht (vaak een opstalrecht) zal opnieuw moeten worden gevestigd, anders liggen de kabels en leidingen zonder rechtsgeldige titel in de onroerende zaak van de onteigenaar. Dat betekent ook dat de eigenaar van het net toestemming van de onteigenaar nodig heeft om onderhoud te plegen.

De beperkingen die op basis van een publiekrechtelijk besluit gelden (zogenoemde publiekrechtelijke beperkingen) blijven na onteigening wel rusten op de onroerende zaak. Zo’n publiekrechtelijk besluit, en daarmee de daaruit voortvloeiende beperking, vervalt niet met het inschrijven van de onteigeningsakte. Dat geldt bijvoorbeeld voor de beperkingen die gelden vanwege een gedoogplicht (de verplichting voor de eigenaar om in het algemeen belang een bepaald gebruik door een ander toe te staan). Die beperkingen kunnen alleen vervallen door intrekking van de desbetreffende gedoogplicht. Anders dan de privaatrechtelijke beperkingen is bijvoorbeeld de gedoogplicht net als een onteigening, ingegeven vanuit het algemeen belang. Mocht de onteigening een bij beschikking opgelegde gedoogplicht overbodig maken, dan kan het bestuursorgaan dat de gedoogplicht heeft opgelegd door de onteigenaar worden verzocht de gedoogplicht in te trekken. Gedoogplichten van rechtswege blijven ook na een eigendomsovergang op basis van onteigening in stand.

Wie kunnen een besluit tot onteigening nemen?

De volgende bestuursorganen kunnen een onteigeningsbeschikking op grond van de Omgevingswet nemen als de onroerende zaak in hun gebied ligt:

• • de gemeenteraad;

• • het algemeen bestuur van een waterschap;

• • provinciale staten;

• • de minister die het aangaat.

Het algemeen bestuur van een waterschap mag alleen onteigenen met het oog op het beheer van aan hem toebedeelde watersystemen of de zuivering van stedelijk afvalwater in een zuiveringstechnisch werk. Een waterschap kan alleen onroerende zaken onteigenen, die gelegen zijn binnen het beheergebied van het waterschap.

Rolverdeling dagelijks bestuur en algemeen bestuur

Als de gemeenteraad, het algemeen bestuur van een waterschap of provinciale staten pas bij het voorstel tot het geven van de onteigeningsbeschikking met de onteigening te maken krijgen, is dat in een heel laat stadium. Soms realiseerde het algemeen bestuur niet dat een eerder genomen ruimtelijk besluit over een project zou uitdraaien op onteigening. Als het dagelijks bestuur het algemeen bestuur gelijktijdig met het besluit om een project aan te vangen een principebesluit of informatie voorgelegd krijgt over de mogelijke inzet van het onteigeningsinstrument, kan het bestuursorgaan zich daarop al bezinnen. De informatie kan in de toelichting van het ruimtelijk besluit vermeld worden. Dat is in de huidige planologische praktijk al gemeengoed. Een principebesluit of toelichting doet niets af aan het feit dat getracht moet worden om de gronden via minnelijke weg in eigendom te krijgen.

Onteigening in de projectplanning

De totale onteigeningsprocedure vergt de nodige tijd (gemiddeld 17 tot 25 maanden bij hoger beroep). Pas starten met de voorbereiding als minnelijke verwervingspogingen zijn mislukt, kan de planning van het project in gevaar brengen. Dat risico wordt beperkt door in het tijdpad rekening te houden met onteigening. Voor bijvoorbeeld de aanleg van een weg zou het startpunt het moment kunnen zijn waarop het wegontwerp definitief is en dus bekend is wat het grondbeslag is. Tot de voorbereiding behoort het opstellen in ontwerp van alle stukken die onderdeel uitmaken van de onteigeningsbeschikking en een minnelijke verwervingspoging in het kader waarvan minimaal één schriftelijke bieding wordt uitgebracht.

Afwijkende situatie

Onteigening staat niet op zichzelf. Het is altijd gekoppeld aan de realisatie van een wenselijke situatie, die afwijkt van de bestaande. Dat moet ruim uitgelegd worden. Het bestaande gebruik kan afwijken van de gewenste ontwikkeling, het gewenste gebruik of het gewenste beheer van de gronden. Als de gewenste situatie er al is, is er geen noodzaak tot onteigening. WF moet aantonen dat de gronden nodig zijn voor uitvoering van het werk waarvoor onteigend wordt. Als het huidige gebruik en het beheer van gronden en bouwwerken niet in strijd is met het plan, is onteigening niet nodig. Dit kan zich voordoen als de nieuwe functie zo globaal is dat ook het bestaande gebruik is toegestaan.

Lichter instrument volstaat

Onteigening blijft onder de Omgevingswet een uiterste middel. Er is geen noodzaak tot onteigening als volstaan kan worden met een minder ingrijpend middel. Onteigening zou dan onevenredige nadelige gevolgen meebrengen voor de rechthebbenden op de onroerende zaak. Het algemene bestuursrechtelijke evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 lid 2 Algemene wet bestuursrecht, waarborgt dat onteigening een ultimum remedium is en staat dan aan onteigening in de weg.

Rol onteigening bij gedoogplicht

Op zijn beurt speelt onteigening een rol bij het opleggen van een gedoogplicht. Bij de besluitvorming over een gedoogplicht moet worden afgewogen of de belangen van de rechthebbende redelijkerwijs geen onteigening vorderen. Zo is de verhouding tussen beide instrumenten gewaarborgd.

Urgentie

Het derde criterium waaraan voldaan dient te worden betreft het urgentiecriterium. ‘Gemotiveerd moet worden dat binnen drie jaar vanaf het moment waarop de eigendom door de onteigenaar wordt verkregen een begin moet worden gemaakt met de uitvoering van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is.’ Onteigenaars kunnen dit aannemelijk maken aan de hand van concrete, op uitvoering gerichte projectplannen en planningen. Het urgentiecriterium waarborgt dat eigenaren niet onnodig vroeg worden gestoord in hun eigendomsrecht.

Als startmoment van de termijn van 3 jaar geldt het moment waarop de onteigenaar de eigendom heeft verkregen. Dat is de datum van de kadastrale overschrijving. Vanaf dat moment kan de onteigenaar daadwerkelijk aan de slag met de verwezenlijking van het onteigeningsbelang. Deze termijn stemt overeen met de termijn voor teruglevering in situaties waarin de onteigenaar niet tijdig is begonnen met de verwezenlijking van het onteigeningsbelang.

Stappenplan onteigeningsprocedure o.b.v. een projectbesluit

Op de volgende pagina is een schema (figuur 3) opgenomen uitgaande van een onteigeningsprocedure op basis van een projectbesluit (of omgevingsplan).

Figuur 3: Schema onteigeningsprocedure

5.2 Gedoogplicht

Met een gedoogplicht kan WF ervoor zorgen dat bepaalde werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd, ongeacht de toestemming van een eigenaar of andere rechthebbende van grond. Het gaat dan over activiteiten die geen onteigening rechtvaardigen en waarbij de belangen van de rechthebbende beperkt worden geschaad. Een voorbeeld zijn het verrichten van onderzoekswerkzaamheden, maar ook het tijdelijk gebruik van gronden voor bijvoorbeeld een bouwdepot of toegangsweg.

Het instrument gedoogplicht mag daarmee alleen worden opgelegd wanneer partijen uit minnelijk overleg geen overeenstemming hebben bereikt en de belangen van rechthebbenden geen onteigening vorderen. Daarom dienen we in de onderhandelingen ons ervan te vergewissen dat de eigenaar geen aanspraak kan maken op bijzondere omstandigheden waardoor volledige eigendomsverkrijging (onteigening) wel het aangewezen instrument is.

Bijzondere omstandigheden kunnen onder andere zijn:

• • Het oppervlaktepercentage van de gronden waar het werk op plaatsvindt afgezet tegen het totale areaal waar de belanghebbende over kan beschikken.

• • Dat de bruikbaarheid van het perceel is verminderd als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel.

• • Ondoelmatige versnippering van eigendom/bruikbaarheid van het overblijvende.

Wanneer bovenstaande bijzondere omstandigheden ertoe leiden dat de belangen van de rechthebbende onteigening vorderen kan dat resulteren in het alsnog moeten opstarten van een onteigeningsprocedure om de gronden beschikbaar te krijgen voor het project. De rechtspraak laat overigens zien dat er geen exact percentage valt te koppelen aan het criterium oppervlaktepercentage, maar dat dit naar gelang de situatie wordt beoordeeld.

Wanneer is een gedoogplicht het juiste instrument?

De vraag is wanneer een inbreuk van de overheid zo groot is, dat de eigenaar beter onteigend kan worden. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als het overblijvende perceel door het ingrijpen van de overheid weinig waarde meer heeft. Van belang daarbij is de benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de rechthebbende. Maar ook of zich bijzondere omstandigheden voordoen, zoals de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert. Er is echter slechts beperkt jurisprudentie beschikbaar rond de inzet van dit instrument.

Bij gedogen voor permanent gebruik zien we in de rechtspraak dat het oppervlakte criterium wordt meegewogen. De toepassing van het oppervlaktecriterium in geval van tijdelijk benodigde gronden ligt dat echter niet voor de hand. Met name bij tijdelijke gebruik, waarin na gebruik het perceel weer in dezelfde toestand wordt teruggebracht, ligt het in de reden dat een gedoogplicht wordt opgelegd.

Gedoogplichtprocedure

Het proces om grond beschikbaar te krijgen (tijdelijk of permanent) start altijd met minnelijke onderhandeling: het streven naar een oplossing die voor alle partijen acceptabel is.

Als op basis van zorgvuldig minnelijk overleg niet tot overeenstemming wordt gekomen, moet zorgvuldig bekeken worden welk instrument in de betreffende situatie het beste is: een gedoogplicht of onteigening. Voor gronden die uitsluitend tijdelijk nodig zijn, bijvoorbeeld als werkterrein, werkstrook of depot, lijkt het logisch gebruik te maken van de mogelijkheid om medewerking af te dwingen via een gedoogplicht.

De gedoogplicht als bedoeld in artikel 5.24 Waterwet geldt niet van rechtswege, maar moet bij individuele beschikking worden opgelegd (spoedeisende gevallen uitgezonderd). De beschikking waarbij een gedoogplicht wordt opgelegd dient tenminste twee weken voor aanvang van de werkzaamheden aan de rechthebbende(n) bekendgemaakt te worden. Op de beschikking is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing voor wat betreft zowel de besluitvorming als de rechtsbescherming. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure (hierna: UOV) als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb wordt hierbij toepast. Hierbij dient de ontwerpbeschikking zes weken ter inzage te worden gelegd, gedurende welke periode belanghebbenden zienswijzen naar voren kunnen brengen.

Tegen een gedoogbeschikking die met toepassing van de UOV is genomen staat geen bezwaar open, wel beroep en hoger beroep. Bij beroep en hoger beroep kunnen alleen nog de aspecten aan de orde komen waartegen de eerdere zienswijzen waren gericht. Toepassing van de UOV werkt meestal niet vertragend. Beroep en hoger beroep tegen de beschikking schorsen de werking van de beschikking niet. In beginsel kan dan ook direct - met inachtneming van de hiervoor al genoemde termijn van twee weken - na het opleggen van de beschikking met de uitvoering van het werk een aanvang worden gemaakt. De voorkeur gaat overigens uit naar het werken vanuit een coördinatieprocedure. In geval van coördinatie staat in eerste en enige aanleg beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Inschrijving in de openbare registers dient binnen vier dagen na bekendmaking te gebeuren, zie bijlage bij Aanwijzingsbesluit Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen Art. 15 lid 1 en 2. Rechthebbenden kunnen de voorzieningenrechter om schorsing van de gedoogbeschikking vragen op grond van artikel 8:81 Awb.

Schadeafhandeling op basis van de gedoogplicht

Voordat de gedoogplicht opgelegd wordt dient het waterschap een aanbod voor de te lijden schade uit te brengen aan de betrokken rechthebbenden. Als er een wezenlijke definitieve wijziging van de onroerende zaak plaatsvindt dan ligt in beginsel een volledige schadevergoeding in de rede.

Referenties

• • Wetterskip Fryslan, Notitie Eigendomsbeheer 2024

• • Wetterskip Fryslân, Beheernota waterkeringen 2019

• Beheernota waterkeringen 2019 | Lokale wet- en regelgeving (overheid.nl)

• • Onteigeningswet (2015)

• wetten.nl - Regeling - Onteigeningswet - BWBR0001842 (overheid.nl)

• • Waterwet (2016)

• wetten.nl - Regeling - Waterwet - BWBR0025458 (overheid.nl)

• • Rijksoverheid, Omgevingswet

• Omgevingswet | Rijksoverheid.nl

• • Ministerie van BZ en Koninkrijksrelaties

• Handreiking grondeigendom Omgevingswet (mei 2022)

• • Rijkswaterstaat, onteigeningsdocumenten

• Documenten | Rijkswaterstaat

• • Hoogwaterbeschermingsprogramma, subsidies

• Kennisbank | Subsidieregeling | Hoogwaterbeschermingsprogramma (hwbp.nl)

• • Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, Strategienota grondverwerving Sterke Lekdijk, 2018

• • Drents Overijsselse Delta, Vastgoedstrategie HWBP, 2019