Beleidskader voor het financieel toezicht op de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen in de provincie Drenthe

1.1         Doel toezichtkader

Het financieel toezicht op de provincies en gemeenten wordt uitgeoefend door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), respectievelijk gedeputeerde staten. Met het toezicht wordt beoogd een gezonde financiële situatie bij gemeenten/provincies te bevorderen. Hiermee wordt een situatie bedoeld dat een gemeente kan voortbestaan zonder een beroep te hoeven doen op middelen van de collectiviteit van de gemeenten (via artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet) en niet onder curatele wordt gesteld of dat een provincie in de financiële problemen komt (er is geen artikel 12 voor provincies). Tevens wordt door het toezicht de kredietwaardigheid van de gemeenten bevorderd.

Er zijn dus 13 toezichthouders. Deze toezichthouders maken gezamenlijk afspraken over de wijze waarop het toezicht invulling wordt gegeven binnen het wettelijk kader. De minister van BZK heeft hierbij tevens een rol als systeemverantwoordelijke voor de financiële verhoudingen. De afspraken worden gemaakt ter bevordering van de transparantie voor met name de onder toezichtstaanden, maar ook voor de toezichthouders onderling en voor de minister van BZK.

In dit toezichtkader zijn deze gezamenlijke afspraken vastgelegd. Deze afspraken geven de ruimte aan waarbinnen financieel toezicht zich beweegt. Het betreft de toezichtnormen die voor alle 13 toezichthouders gelden. Naast deze normen bevat dit toezichtkader ook een gemeenschappelijk beeld van de positie en rol van de toezichthouder ten opzichte van de andere betrokkenen bij de financiële functie. Aangeduid wordt wat de onder toezichtstaanden van de toezichthouder kunnen c.q. mogen verwachten. Voorts wordt een overzicht gegeven van de relaties tussen met name de raad en de accountant en de toezichthouder. Dit is vooral belangrijk omdat diverse relaties en rollen met de dualisering veranderd zijn. Het is voor de onder toezichtstaanden en de toezichthouders zelf van wezenlijk belang dat het duidelijk is wat een toezichthouder wel en niet doet.

In Drenthe maakt het toetsen van de bestuurlijke integriteit onderdeel uit van het financieel toezicht. Aan het gemeenschappelijk toezichtkader is dan ook een hoofdstuk betreffende dat onderwerp toegevoegd. Dit hoofdstuk is grotendeels overgenomen uit het beleidskader voor het financieel toezicht op gemeenten en gemeenschappelijke regelingen van mei 2004. Deze beide onderdelen vormen het toezichtkader voor Drenthe.

1.2         Waarom een nieuw gemeenschappelijk toezichtkader?

Er hebben veel veranderingen plaatsgevonden die relevant zijn voor het financieel toezicht. In de eerste plaats betreft het veranderingen binnen de financiële functie van gemeenten, met name vanwege de dualisering. De rolverdeling tussen college en raad is veranderd en verduidelijkt. Tegelijkertijd is de kaderstellende en controlerende rol van de raad versterkt. Dit geldt ook voor de financiële functie. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten zijn belangrijke voorbeelden van hoe via regelgeving de rol van de raad wordt versterkt. De rol van de toezichthouder dient goed aan te sluiten op die van de raad. Het is daarom belangrijk bij de veranderingen stil te staan en de rol van de toezichthouder weer optimaal te laten aansluiten. In de tweede plaats, en met voorgaande samenhangend, hebben er de laatste jaren diverse veranderingen plaatsgevonden binnen het toezicht. Financieel toezicht is oorspronkelijk gericht op de sluitendheid van de begroting. Samenhangend met ontwikkelingen bij gemeenten zal het financieel toezicht zich steeds meer gaan richten op de langere termijn en de duurzaamheid van het financieel beleid. In de derde plaats staat de rol van de overheid in het algemeen ter discussie. Minder regels en een scherpere afbakening van verantwoordelijkheden moet leiden tot een andere overheid.

                 Van BBV naar Gemeentewet

Een aantal veranderingen in de financiële functie, opgenomen in het BBV, is met ingang van begrotingsjaar 2004 van kracht geworden. Een deel van deze veranderingen, zoals de verplichte paragrafen in de begroting, zijn van dusdanig belang gevonden dat voorgesteld is deze op te nemen in de Gemeentewet. Het gaat hierbij dus niet om nieuwe ontwikkelingen, maar om de versterking van bestaande ontwikkelingen.

                 Pilots Toezicht en Wetsvoorstel Duurzaam Financieel Evenwicht

De afgelopen jaren is er veel gediscussieerd over financieel toezicht en hebben er diverse ontwikke­lingen plaatsgevonden binnen het toezicht. Dit alles heeft ertoe geleid dat bij twee provincies pilots op het terrein van het toezicht worden gehouden, namelijk in Noord-Brabant (verkenning sterke vermindering financieel toezicht) en Limburg (verkenning meerjarig toezicht; een principe-uitspraak over de toezichtvorm geldend voor vier jaar waarbij vrijkomende capaciteit wordt ingezet ten behoeve van de gemeenten). Daarnaast is een wetsvoorstel voorbereid om een nieuw toezicht­criterium in de Gemeentewet op te nemen, namelijk duurzaam financieel evenwicht. In een bestuurlijk overleg op 5 december 2005 tussen de gedeputeerden toezicht van de provincies en de minister van BZK is besloten het wetsvoorstel nog niet bij de Tweede Kamer in te dienen. Het wetsvoorstel wordt aangehouden tot het moment dat de pilots zijn geëvalueerd (2010).

Het criterium `duurzaam financieel evenwicht¿ zal dan vermoedelijk op termijn het criterium van sluitendheid van de begroting vervangen. Het grootste verschil tussen beide criteria is dat duurzaam financieel evenwicht op meerdere jaren slaat; niet de begroting voor het komende jaar, maar het integrale beeld van begroting en meerjarenraming is leidend voor het oordeel van de toezicht­houder. Het nieuwe toezichtcriterium sluit beter aan bij zowel de ontwikkelingen van de financiële functie van de onder toezichtstaanden als bij het financieel toezicht zoals zich dat geleidelijk aan in de loop van de tijd heeft ontwikkeld. Het substantiële verschil is dat er bij het nieuwe toezicht­criterium nadrukkelijker wordt gekeken naar de meerjarenraming en de risico¿s in relatie tot de financiële positie, zoals aangegeven in de zogenaamde paragrafen.

Aanhouding van het wetsvoorstel heeft in beginsel geen gevolgen voor dit toezichtkader omdat een groot deel van dit kader ook onder de huidige wetgeving van toepassing is. In bijlage 1 zijn de arti­kelen uit de bestaande Gemeentewet/Provinciewet opgenomen en in bijlage 2 de artikelen uit het wetsvoorstel inclusief de mogelijke implicaties voor het financieel toezicht. In de tussenliggende jaren zullen de financieel toezichthouders wel al toetsen op de toepassing van het criterium `duurzaam financieel evenwicht¿, zonder inzet van de in de wetsvoorstellen voorziene extra sanctiemogelijkheden.

                 Zichtbaar toezicht

Dit toezichtkader heet `zichtbaar toezicht¿, omdat het meer dan de vorige kaders een volledig beeld geeft van wat de relaties toezichthouder ¿ onder toezichtstaande zijn, welke positie de toezichthouder inneemt ten aanzien van bijvoorbeeld de accountant en ook omdat aangegeven wordt wat de toezichthouder voor meerwaarde kan hebben voor de onder toezichtstaande; welke informatie de toezichthouder, op geaggregeerd niveau, weer teruggeeft aan de onder toezichtstaanden.

1.3         Toekomstige ontwikkelingen

Betekent dit toezichtkader nu dat het voorlopig rustig is op het gebied van de ontwikkeling met betrekking tot het financieel toezicht? Een van de lessen die geleerd kan worden uit de ontwikkelingen van financieel toezicht van de afgelopen jaren is dat toezicht meebeweegt met ontwikkelingen in de maatschappij. Veranderingen bij bijvoorbeeld de financiële functie van provincies en gemeenten betekenen in feite dat bezien moet worden of deze veranderingen implicaties hebben voor het financieel toezicht. Het is uiteraard het streven van het Rijk om de regelgeving niet nodeloos te veranderen. Feit is echter dat ontwikkelingen zich de laatste decennia in redelijk rap tempo hebben voorgedaan. Mogelijke toekomstige ontwikkelingen relevant voor financieel toezicht die nu reeds bekend zijn, zijn de evaluatie van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) die tot veranderingen kan leiden, evenals het voorstel tot afschaffing van het financiële toezicht op de gemeenschappelijke regelingen. Voorts zal de Commissie Oosting in de loop van 2007 het eindrapport uitbrengen over de doorlichting van het interbestuurlijk toezicht, waarna het kabinetsstandpunt zal worden geformuleerd.

Toezicht blijft de komende jaren dus waarschijnlijk in beweging. Het streven is een zo goed mogelijke aansluiting tussen ontwikkelingen en toezicht en een zo duidelijke en snel mogelijke communicatie richting onder toezichtstaanden. Jaarlijks zal worden bezien of bijstelling van dit toezichtkader nodig is.

1.4         Inhoud toezichtkader

In dit toezichtkader wordt in hoofdstuk 2 aangegeven waar het financieel toezicht zich wel en waar het financieel toezicht zich niet op richt. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de diverse criteria en normen waaraan de toezichthouder toetst (bijvoorbeeld inzendtermijnen en structurele lasten niet dekken door incidentele baten). In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op wat er gebeurt als de toezichthouder financiële problemen constateert, daarbij wordt aandacht besteed aan bijvoorbeeld het overleg dat vooraf gaat aan preventief toezicht, maar ook aan wat er gebeurt als een gemeente onder preventief toezicht staat en hoe bezwaar en beroep werkt. Hoofdstuk 5 gaat verder in op wat de toezichthouder aan algemene informatie te bieden heeft. Er wordt ingegaan op producten van de toezichthouder richting gemeenten en op wat wordt teruggekoppeld naar de minister van BZK voor zijn systeemverantwoordelijkheid. De hoofdstukken 6 tot en met 10 bevatten onderwerpen waar de toezichthouder ook een rol heeft, maar niet direct vanuit het begrotingstoezicht dat voorop staat in de hoofdstukken 1 tot en met 5. Hoofdstuk 6 bevat de indemniteitsprocedure, hoofdstuk 7 het toezicht op gemeenschappelijke regelingen, hoofdstuk 8 de rol van de toezichthouder bij ontheffingen OZB, hoofdstuk 9 het toezicht vanuit de Wet fido, hoofdstuk 10 de goedkeuring van deelnemingen, hoofdstuk 11 het toezicht vanwege herindeling, hoofdstuk 12 met de rol van de toezichthouder bij Informatie voor derden en hoofdstuk 13 sluit af met bestuurlijke integriteit. Alle hoofdstukken, uitgezonderd hoofdstuk 11, zijn ook van toepassing op gemeenschappelijke regelingen.

Deel I   Begrotingstoezicht

2.1         Inleiding

In dit kader worden scherper dan voorheen de verantwoordelijkheden van toezichthouders en onder toezichtstaanden afgebakend. Dit omdat dat past bij het duale stelsel, waar rollen weer opnieuw zijn gedefinieerd. Ook past dit bij trajecten zoals de andere overheid waar nog eens goed gekeken wordt naar welke regels er zijn en waarom. Financieel toezicht is in de rondetafelconferenties najaar 2003/voorjaar 2004 nog eens bediscussieerd. Globale constatering is dat het doel van toezicht niet verandert (zie 2.2), maar dat het criterium aanpassing aan al ingezette ontwikkelingen behoeft. Ook worden enkele bepalingen rond financieel toezicht aangepast om de verantwoordelijkheden duidelijker af te bakenen.

In de volgende paragrafen wordt daarom ingegaan op het doel van toezicht, het criterium en de relatie met de diverse partijen in de gemeente. Hieronder wordt eerst stilgestaan bij wat toezicht, controle en verantwoording is. Verantwoording en controle vinden plaats in de horizontale keten. Verantwoording afleggen wil zeggen dat een persoon of instantie die met de uitvoering van een taak is belast actief duidelijk maakt en toelicht hoe hij deze taak vervuld heeft. Dat vergt onder meer het transparant maken van de resultaten van uitgevoerd beleid. Toezicht is het verzamelen van informatie door de toezichthouder over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daartoe gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Het financieel toezicht is extern en vindt plaats in de verticale keten en wordt vooral uitgeoefend om mogelijke onevenwichtigheden voortijdig te signaleren. Voor de uitoefening van het financieel toezicht, waarbij enkele jaren vooruit wordt gekeken, zijn diverse interventie-instrumenten beschikbaar. Gesteld kan worden dat de horizontale verantwoordingsketen en de verticale toezichtketen complementair zijn aan elkaar. Cruciaal onderscheid tussen verantwoording enerzijds en controle en toezicht anderzijds is dat degene die verantwoording aflegt ook degene is die het beleid heeft uitgevoerd. De toezichthouder, accountant en rekenkamer zijn nooit verantwoordelijk voor het beleid of de uitvoering ervan.

2.2         Doel en afbakening financieel toezicht

                Doel

De toezichthouder ¿ de minister van BZK voor de provincies en gedeputeerde staten voor de gemeenten ¿ houdt toezicht op een sluitende begroting. De motivatie hiervoor is te voorkomen dat een gemeente een beroep moet doen op de middelen van de collectiviteit van gemeenten (via artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet) en derhalve onder curatele wordt gesteld dan wel dat een provincie in de financiële problemen komt.

Iedere gemeente is zelf verantwoordelijk voor een gezond financieel beleid. Het centrale uitgangspunt is een toezichthouder die de gemeente haar eigen verantwoordelijkheid laat, maar alert reageert op beslissingen met financiële consequenties die het materiële begrotingsevenwicht aantasten. Doel van de toezichthouder is dus eraan bij te dragen dat een gemeente financieel in staat is haar taak en rol te blijven waarmaken, zonder dat de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente wordt overgenomen. De relatie met de raad, lokale rekenkamer(functie) en accountant (ook wel horizontale keten genoemd) luistert daarom nauw.

                Afbakening financieel toezicht

Voor een goede plaatsbepaling van de toezichthouder is het ook belangrijk aan te geven wat een toezichthouder niet doet. Het financieel toezicht op provincies en gemeenten is beperkt tot de financiële kant van de begroting en jaarstukken, met andere woorden de toezichthouder doet geen uitspraken over en geeft geen beoordeling van beleidsonderwerpen. De toezichthouder geeft alleen vanuit zijn toezichthoudende taak advies. Dat wil zeggen hij geeft advies over onderwerpen die het materiële begrotingsevenwicht betreffen. Over andere onderwerpen geeft de toezichthouder geen advies. Daarnaast moet financieel toezicht niet worden verward met controle van de administratie. Zo kan de toezichthouder zich beperken tot de vraag of er vastgestelde onderhoudsplannen zijn. Hij hoeft in principe niet te verifiëren of deze plannen er daadwerkelijk zijn. Dat laat onverlet dat onderhoudsplannen om diverse redenen kunnen worden opgevraagd.

2.3         Relatie met de horizontale keten

              De raad

Zoals gezegd is de gemeente zelf verantwoordelijk voor het financieel beleid. Meer precies geldt dat de raad hiervoor verantwoordelijk is. De Gemeentewet schrijft voor dat de raad erop toeziet dat de begroting in evenwicht is. De raad kan daarvan afwijken indien het aannemelijk is dat het evenwicht in de drie jaren volgend op de begroting zal worden hersteld.

De toezichthouder richt zijn toezicht met name op de financiële documenten, zoals de begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de verordeningen ex. artikel 212 en 213 van de Gemeentewet. Dit zijn allemaal documenten die de raad vaststelt. Bovendien is de raad, zoals hierboven gezegd, verantwoordelijk voor het materiële begrotingsevenwicht. Vanuit de duale verhouding tussen raad en college betekent dit dus dat de toezichthouder zijn formele correspondentie primair richt tot de raad. Indien er kwesties zijn die meer de uitvoering raken kunnen die in een afzonderlijke brief aan het college aan bod komen. Het is wel goed als de raad dan weet dat er een dergelijke brief is verzonden. Transparantie van wat naar wie is gestuurd is belangrijk. Daarnaast zijn er uiteraard ook diverse minder formele contacten, bijvoorbeeld bij het opvragen van nadere informatie. De mondelinge communicatie ¿ via bestuurlijk overleg ¿ vindt hetzij met de raad hetzij met het college plaats. Dit is afhankelijk van de mate waarin de raad zijn duale rol invult.

                 Relatie met accountant en rekenkamer(functie)

De gemeente zorgt ervoor dat het bestuur rechtmatig geschiedt en streeft voorts doelmatig en doeltreffend bestuur, evenals een gezonde financiële positie na. De raad heeft naast de kaderstellende taak en het budgetrecht, ook de controlerende taak. Het nastreven van rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en een gezonde financiële positie maken prominent onderdeel uit van de controlerende taak van de raad. Gezien het belang van deze normen zijn er naast de raad nog een aantal onafhankelijke controleurs en de toezichthouder. De lokale rekenkamer(functie) doet onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en naar de rechtmatigheid, uitgezonderd de controle op de jaarrekening. De accountant controleert de rechtmatige totstandkoming van de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening, evenals het getrouwe beeld. De toezichthouder richt zich op het materiële evenwicht van de begroting en van de meerjarenraming.

De accountant, rekenkamer(functie) en toezichthouder hebben alle drie een ander onderwerp van toetsing; naast relationele verschillen is er vanuit dit oogpunt dus geen overlap tussen deze partijen. Desalniettemin kunnen ze van elkaars bevindingen gebruik maken. De accountantscontrole is voor de toezichthouder belangrijk, omdat indien de accountantsverklaring niet goedkeurend is, dit kan impliceren dat de cijfers van de gemeente niet voldoende betrouwbaar zijn. Iets waar de toezichthouder uiteraard rekening mee moet houden. Echter ook minder vergaande bevindingen uit de accountantscontrole kunnen belangrijk zijn voor de toezichthouder, omdat ze een relatie kunnen hebben met het materiële begrotingsevenwicht. Zo is een opmerking in het verslag van bevindingen van de accountant dat de gemeente niet realistische afschrijvingstermijnen gebruikt belangrijk bij het beoordelen van het materiële begrotingsevenwicht. Uiteraard is het dan ook van belang wat de gemeente zelf met de opmerkingen van de accountant doet. De rapportages van de lokale rekenkamer(functie) kunnen ook belangrijk zijn, afhankelijk van het onderwerp. Zo kan een rekenkamer(functie)onderzoek naar de transparantie van het grondbeleid ook informatie voor de toezichthouder bevatten.

                 De toezichthouder

Wat kan een toezichthouder betekenen voor de onder toezichtstaande? Een onder toezichtstaande heeft in de eerste plaats iets aan de toezichthouder als de gemeente geen materieel begrotingsevenwicht heeft of dat dreigt niet meer te hebben. In die gevallen heeft de toezichthouder een taak in het proces waarbij de gemeente weer orde op zaken stelt. Het accent van de hoofdstukken 3 en 4 ligt op de vraag wanneer een toezichthouder gemeenten onder preventief toezicht stelt en wanneer niet, alsook op vragen als wat betekent het om onder preventief toezicht te staan. Verder beschikt de toezichthouder ook over veel informatie. Die informatie is interessant voor gemeenten, de toezichthouder en BZK als verantwoordelijke voor het beleid betreffende de financiële functie. De informatie kan in diverse vormen terugkomen richting gemeenten. Hoofdstuk 5 gaat daar nader op in.

3.1         Soorten toezicht

Bij financieel toezicht worden de termen preventief en repressief toezicht gebruikt. Preventief toezicht is uitzondering en houdt in dat de toezichthouder besluit dat de gemeente haar begroting en begrotingswijzigingen voor goedkeuring aan gedeputeerde staten moet voorleggen. Repressief toezicht is regel en houdt in dat de begroting en begrotingswijzigingen rechtskracht krijgen zonder afhankelijk te zijn van een besluit tot goedkeuring.

Er is een aantal redenen waarom preventief toezicht wordt ingesteld. De belangrijkste reden is dat de begroting niet sluitend is en op grond van de meerjarenraming niet aannemelijk te maken is dat het materiële begrotingsevenwicht tot stand zal worden gebracht binnen de periode waarvoor de raming geldt. Dit wordt ook wel imperatief preventief toezicht genoemd. In paragraaf 3.3 wordt daar nader op ingegaan. Bij de andere redenen voor het instellen van preventief toezicht, zoals termijnoverschrijding, is de toezichthouder niet verplicht preventief toezicht in te stellen; dit wordt facultatief preventief toezicht genoemd. Op de redenen voor facultatief preventief toezicht wordt in 3.4 nader ingegaan. Bij herindeling staat de heringedeelde gemeente vanwege termijnoverschrijding (als gevolg van het ontbreken van de begroting) in haar eerste jaar standaard onder preventief toezicht; hoofdstuk 11 gaat in op toezicht en herindeling.

Voor zowel imperatief als facultatief preventief toezicht geldt dat het meestal de laatste fase van een proces is, waarbij al langer zorgen bestaan over de financiële positie van een gemeente. Voordat de toezichthouder de beslissing neemt tot het instellen van preventief toezicht biedt hij veelal de gemeente de mogelijkheid tot bestuurlijk overleg (zie verder paragraaf 4.3).

3.2         Informatie

De toezichthouder maakt bij de beslissing om een gemeente al dan niet onder preventief toezicht te plaatsen gebruik van de volgende wettelijke documenten:

• •

  de begroting;

• •

  de meerjarenraming;

• •

  de begrotingswijzigingen;

• •

  de jaarstukken;

• •

  de verordeningen ex. artikel 212 en 213 Gemeentewet.

De toezichthouder beoordeelt deze stukken aan de hand van het toezichtcriterium `begrotingsevenwicht¿. Voor het beoordelen van deze stukken zal de toezichthouder veelal ook andere dan de verplicht in te zenden stukken raadplegen. Hij kan daartoe aanvullende informatie opvragen. Een gebruikelijke werkwijze is dat de toezichthouder hiervoor een informatieformulier naar de gemeenten stuurt. Deze vullen het formulier in en sturen het terug naar gedeputeerde staten. Aan de hand van de formulieren en kennis die de toezichthouder al heeft kan hij beslissen om bepaalde informatie (gedacht kan worden aan onderhoudsplannen voor kapitaalgoederen) alsnog op te vragen voor een inhoudelijke toets. Ook is het mogelijk dat de toezichthouder documenten met een wettelijke inzendplicht, waarvan al een eerste beoordeling heeft plaatsgevonden, alsnog diepgaander onderzoekt. Tot slot, is het belangrijk op te merken dat financieel toezicht een continue proces is. De in te sturen documenten worden niet telkens losstaand beoordeeld, maar in samenhang met elkaar. Het risicoprofiel is hierbij een instrument.

3.3         Imperatief preventief: materieel begrotingsevenwicht

Voor imperatief preventief toezicht is de beoordeling van het begrotingsevenwicht essentieel. Voor deze beoordeling zijn de volgende factoren van belang:

a) materieel evenwicht;

b) financiële positie en meerjarenraming;

c) de voorgeschreven paragrafen en eventuele beleidsnota¿s;

d) de verordeningen ex artikel 212 en 213 van de Gemeentewet;

e) nieuwe wet- en regelgeving van het rijk.

        Ad a) materieel evenwicht

Materieel evenwicht, of een reëel sluitende begroting, is essentieel. De term materieel evenwicht houdt in dat de begroting voldoet aan bepaalde eisen. De belangrijkste daarvan is dat de structurele lasten zijn gedekt door de structurele baten. Incidentele lasten mogen worden gedekt door incidentele baten, waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve. Het verschil tussen incidenteel en structureel is niet altijd even scherp te trekken. Uit de toelichting op artikel 19 van het BBV blijkt dat baten/lasten incidenteel zijn als deze zich gedurende maximaal drie jaar voordoen. Dus structurele baten en lasten zijn die baten en lasten die zich in beginsel in ieder jaar van de begroting en meerjarenraming voordoen. Voor de toezichthouder is bij de beoordeling van wat structureel en incidenteel is artikel 19 van het BBV van belang. Dit artikel schrijft voor dat gemeenten een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten moeten geven. Indien de structurele lasten worden gedekt door de structurele baten is er sprake van materieel begrotingsevenwicht.

De toezichthouder zal ook nagaan hoe het formele evenwicht op de begroting zich verhoudt met het materiële evenwicht. Daartoe zal de toezichthouder voor zijn eigen oordeel het eraamde resultaat, zowel voor de begroting als voor de meerjarenraming, corrigeren voor incidentele posten. De toezichthouder zal bij zijn oordeel over het materiële begrotingsevenwicht mede de uitkomsten van eerdere meerjarenramingen betrekken, waarbij tevens wordt beoordeeld of er sprake is van een opschuivend sluitend meerjarenperspectief. Daarbij betrekt hij ook de vraag hoe de begroting structureel sluitend is gemaakt. Voor die vraag wordt onder andere gekeken naar de onderbouwing van de ramingen.

De toezichthouder dient de kwaliteit van de begroting te beoordelen om te kunnen vaststellen of de begroting en de meerjarenraming materieel in evenwicht zijn. Met kwaliteit wordt bedoeld het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten. In tabel 3.1 zijn voorbeelden opgenomen van incidentele en structurele baten en lasten.

              Tabel 3.1         Voorbeelden van incidentele en structurele baten en lasten

baten in een begroting

Voorbeelden structurele baten:

- tarieven en heffingen.

Voorbeelden van incidentele baten:

- artikel 12-steun;

- boekwinst bij verkoop van tafelzilver;

- eenmalige bouwleges;

- winsten uit grondexploitaties;

- het aanwenden van een deel van de algemene reserve.

lasten in een begroting

Voorbeelden van structurele lasten:

- het onderhoud van de openbare ruimte;

- huisvesting;

- een groot deel van de personeelslasten.

Voorbeelden van incidentele lasten:

- extra afschrijvingen bij activa in de openbare ruimte met maatschappelijk nut;

- lasten ten gevolge van incidenteel (nieuw) beleid.

Ad b) financiële positie en meerjarenraming

* Termijn

In de meerjarenraming staan alle financiële consequenties van beleid waartoe is besloten. Met andere woorden, indien de gemeente in de meerjarenraming beleidsvoornemens opneemt die leiden tot toekomstige lasten dan staat daar de verplichting tegenover aan te geven wat de toekomstige dekkingsmiddelen zijn. De rol van de meerjarenraming is in de Gemeentewet opgenomen. In artikel 190 Gemeentewet is bepaald dat de meerjarencijfers voor tenminste de drie jaar volgend op het begrotingsjaar worden opgesteld. Dit betekent dat de meerjarenraming uiterlijk in tenminste het derde jaar dient te sluiten indien een begroting geen materieel evenwicht vertoont. Het is echter in het algemeen niet acceptabel indien een gemeente ieder jaar opnieuw een meerjarenraming heeft die uitsluitend in het derde jaar weer in evenwicht is. Slechts in hoge uitzondering kan een meerjarenraming die achtereenvolgende perioden van meerjarenramingen pas in het derde jaar sluit door de toezichthouder worden toegestaan.

Voor het goed kunnen meewegen van de meerjarenraming bij de sluitendheid van de begroting is het van groot belang dat deze aan kwaliteit wint. In het BBV (zie hieronder) zijn daarom meer eisen aan de meerjarenraming opgelegd dan in het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995, de voorganger van het BBV, werd gedaan. Deze eisen zijn een eerste stap om te stimuleren dat de kwaliteit toeneemt. Een tweede stap is om de meerjarenraming, nadrukkelijker dan voorheen, een onderdeel te laten zijn van het financieel toezicht.

* Eisen BBV

Het BBV biedt de mogelijkheid de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenraming aan elkaar te koppelen, omdat de eisen gelijk zijn. Enig verschil is dat de uiteenzetting van de financiële positie op het begrotingsjaar slaat en de meerjarenraming op de drie daarop volgende jaren.

Het BBV schrijft voor dat de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenraming inzicht geeft in:

¿   de financiële gevolgen van het bestaande en het nieuwe beleid;

¿   de investeringen;

¿   de financiering;

¿   de stand en het verloop van de reserves en de voorzieningen;

¿   de jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

Daarnaast dienen de grondslagen van de ramingen te worden toegelicht, evenals de belangrijkste ontwikkelingen ten opzichte van de ramingen van het vorig begrotingsjaar.

De toezichthouder beziet met name de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenraming op realiteitsgehalte (zie hieronder). Voorts beziet de toezichthouder of er beleid is ten aanzien van de vorming van reserves en voorzieningen.

* Realiteitsgehalte

Bij de toets of het realiteitsgehalte van de meerjarenraming voldoende is spelen diverse aspecten een rol. Zo is bijvoorbeeld voor de toetsing van het realiteitsgehalte het verschil tussen vorige begrotingen en de desbetreffende jaarrekeningen van belang. Onder- of overschatten is een belangrijk signaal voor de toezichthouder. In tabel 3.2 worden niet alle aspecten uitputtend behandeld, maar zijn enkele belangrijke voorbeelden opgenomen.

Tabel 3.2 Reëel perspectief

-   Er is sprake van een verbetering van het reëel perspectief op evenwicht in de meerjarenraming als op korte termijn structuurverbeterende omstandigheden aanwezig zijn of als er maatregelen zijn getroffen die de efficiëntie verbeteren, de lasten beperken of leiden tot hogere baten. Deze maatregelen dienen tot herstel van het evenwicht te leiden. Het is daarbij van belang dat het herstel van het evenwicht uiterlijk binnen drie jaar na de begroting plaatsvindt. De maatregelen worden in samenhang met de uiteenzetting van de financiële positie en het weerstandsvermogen bezien, omdat deze medebepalend zijn voor het realiteitsgehalte van voorgenomen maatregelen. Hierdoor wordt het mogelijk de aanpassing van de lasten aan de baten geleidelijk te doen plaatsvinden.

-   De financiële consequenties van zowel de lasten als de baten in de meerjarenraming (met name tariefsverhogingen) die tot een herstel van evenwicht moeten leiden, zijn met concrete voornemens van de gemeenteraad onderbouwd.

-   Onderuitputting dient niet te worden geraamd, tenzij goed gemotiveerd.

Kwaliteit van de baten in de ramingen

-   De algemene uitkering wordt geraamd op basis van reële uitgangspunten en tenminste de mei- of junicirculaire.

-   De door de raad vastgestelde tarieven en heffingen dienen te zijn gebaseerd op ervaringscijfers en reële vooruitzichten.

Kwaliteit van de lasten in de ramingen

-   De lasten van instandhouding (onderhoud en vervanging) van kapitaalgoederen moeten realistisch zijn geraamd, op basis van actuele meerjarige onderhoudsplannen.

-   Ten aanzien van de grondexploitatie geldt het uitgangspunt dat verliezen meteen moeten worden genomen zodra deze blijken (voorzichtigheidsprincipe) en dat winsten pas mogen worden opgenomen als deze winsten ook daadwerkelijk zijn behaald (realisatieprincipe). Dit uitgangspunt geldt voor projecten in hun geheel, maar ook voor deelprojecten die de gemeente heeft geformuleerd.

-   Het afschrijvingsbeleid moet consistent zijn (zie ook artikel 64 BBV en de verordening ex. artikel 212 van de Gemeentewet). De voorkeur gaat uit naar lineair afschrijven. Indien wordt gekozen voor een ander afschrijvingsbeleid dan moet dit worden onderbouwd.

                  Ad c) paragrafen

Artikel 9 van het BBV bepaalt dat in de begroting paragrafen worden opgenomen, waarin de beleidslijnen worden vastgelegd met betrekking tot beheersmatige aspecten en de lokale heffingen. De voorgeschreven paragrafen betreffen onderwerpen die van politiek en/of financieel belang zijn voor de gemeente.

Doel van de paragrafen is dat onderwerpen die versnipperd in de begroting staan worden gebundeld in een kort overzicht, waardoor de raad voldoende inzicht krijgt. De paragrafen geven een dwarsdoorsnede van de begroting. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de paragrafen kan verschillen. Indien er voor een onderwerp, bijvoorbeeld verbonden partijen of grondbeleid, een actuele, door de raad vastgestelde, nota bestaat kan in de paragrafen worden volstaan met een korte berichtgeving van de stand van zaken. De paragraaf vervult dan een rol in het planning & control proces. Indien een actuele, door de raad vastgestelde, nota ontbreekt, dient een uitvoerigere paragraaf aanwezig te zijn; de paragraaf vervult dan nadrukkelijker een rol in de kaderstelling binnen de gemeente. Het werken met beleidsnota¿s voor de onderwerpen van de paragrafen wordt in het BBV aanbevolen. Afhankelijk van het risicoprofiel van de desbetreffende gemeente en afhankelijk van de kwaliteit van de desbetreffende paragraaf kan de toezichthouder de in de verordening verplicht voorgeschreven periodieke uitwerkingsnota¿s (bijvoorbeeld een nota grondbeleid) bij de gemeente opvragen.

Welke paragrafen er minimaal moeten zijn is voorgeschreven in het BBV. In het BBV staan verder alleen globale eisen waaraan de paragrafen dienen te voldoen. Doel is immers te bevorderen dat de raad de beleidsuitgangspunten voor het beleid van het onderwerp van de desbetreffende paragraaf vaststelt. De paragrafen geven de toezichthouder daarom alleen een indicatie van het beleid en vooral van de gemeentelijke aandacht voor de desbetreffende onderwerpen. De toezichthouder toetst daarom de paragrafen op het voldoen aan de BBV-vereisten en of de inhoud van de paragrafen is doorvertaald naar de begroting. Volledigheidshalve zijn de BBV-vereisten in tabel 3.3 opgenomen. Daarnaast kijkt de toezichthouder per paragraaf of deze zelfstandig leesbaar is en/of er op dit gebied een nota is en/of er over het desbetreffende onderwerp iets is opgenomen in de 212-verordening. De toezichthouder kan voorts de paragraaf toetsen aan de hand van andere criteria. Het gaat dan om `kwaliteitscriteria¿. Dus criteria die de kwaliteit van de paragraaf bevorderen, maar niet verplicht zijn. De toezichthouder kan aan de hand van deze criteria alleen advies geven. (laatste zinsdeel geschrapt). Uiteraard betreft het advies wederom alleen het begrotingsevenwicht. De kwaliteitscriteria zijn deels nog in ontwikkeling. De toezichthouders stimuleren de verdere ontwikkeling van de paragrafen. Dit doen ze onder andere via handreikingen (zie verder 5.1).

               Tabel 3.3         BBV-vereisten aan paragrafen

Artikel 10 BBV:

De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste:

de geraamde inkomsten;

a. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;

b. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;

c. een aanduiding van de lokale lastendruk;

d. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

Artikel 11 BBV:

1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:

a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

b. alle risico¿s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.

2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste:

a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

b. een inventarisatie van de risico¿s;

c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico¿s.

Artikel 12 BBV:

De paragraaf betreffende het onderhoud van kapitaalgoederen bevat ten minste de volgende kapitaalgoederen:

a. wegen;

b. riolering;

c. water;

d. groen;

e. gebouwen.

Van de kapitaalgoederen, bedoeld in het eerste lid, wordt aangegeven:

a. het beleidskader;

b. de uit het beleidskader voortvloeiende financiële consequenties;

c. de vertaling van de financiële consequenties in de begroting.

Artikel 13 BBV:

De paragraaf betreffende de financiering bevat in ieder geval de beleidsvoornemens ten aanzien van het risicobeheer van de financieringsportefeuille.

Artikel 14 BBV:

De paragraaf betreffende de bedrijfsvoering geeft ten minste inzicht in de stand van zaken en de beleidsvoornemens ten aanzien van de bedrijfsvoering.

Artikel 15 BBV:

De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste:

a.    de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting;

b.    de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.

Artikel 16 BBV:

De paragraaf betreffende het grondbeleid bevat ten minste: z.o.z.

a. een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma¿s die zijn                               opgenomen in de begroting;

b. een aanduiding van de wijze waarop de provincie onderscheidenlijk gemeente het grondbeleid uitvoert;

c. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

d. een onderbouwing van de geraamde winstneming;

e. de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico¿s van de grondzaken.

                 Ad d) verordeningen ex artikel 212 en 213 Gemeentewet

De verordening ex artikel 212 (financiële verordening) en 213 (controleverordening) van de Gemeentewet worden niet-jaarlijks vastgesteld. Om deze reden hebben ze geen `vaste plek¿ in de begrotingscyclus. De verordeningen worden na vaststelling opgestuurd naar de toezichthouder.

Ook de verordening ex art. 213a Gemeentewet (inzake de doelmatigheid en doeltreffendheid) moet worden ingezonden.

De 212- en 213- verordening dienen aan bepaalde wettelijke eisen te voldoen. Deze eisen zijn opgenomen in tabel 3.4. De toezichthouder beziet de verordeningen en neemt zijn oordeel over de verordeningen mee bij de beoordeling van het materieel begrotingsevenwicht. Er is een directe relatie tussen de 212- verordening en het materieel begrotingsevenwicht. De relatie tussen de 213- verordening en toezicht is meer indirect. Echter, omdat veel gemeenten beide verordeningen vaak tegelijkertijd opstellen en gezien het belang van een goede controle op het financieel beleid is ervoor gekozen dat ook de 213-verordening door de toezichthouder wordt bezien. Indien de verordeningen bepalingen bevatten die het materieel begrotingsevenwicht kunnen aantasten of anderszins in strijd zijn met het recht of het algemeen belang ligt het in de rede dat de toezichthouder daar na inzending van de verordening een opmerking over maakt. Een termijn van zes weken is dan redelijk.

Overigens zal een toezichthouder zich bij het ontbreken van één of beide verordeningen een minder goed beeld kunnen vormen van de kwaliteit van de financiële functie van een gemeente. Deze onzekerheid kan de toezichthouder bij twijfel over de financiële positie van een dergelijke gemeente eerder doen besluiten preventief toezicht in te stellen. In het uiterste geval kan de toezichthouder een aanwijzing geven (zie 3.4).

              Tabel 3.4         Wettelijke vereisten financiële en controle verordening

De financiële verordening

De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening dient te waarborgen dat aan de eisen van de rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.

De verordening bevat in ieder geval:

a.  regels voor waardering en afschrijving van activa;

b.  grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer;

c.  regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatie-

voorziening.

De controle verordening

De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst.

Ad e) nieuwe wet- en regelgeving van het rijk

De implementatie van nieuwe wet- en regelgeving door het rijk kan extra aandacht vergen van de toezichthouder. Zolang een onderwerp nieuw is vraagt het om extra aandacht van de gemeenten. Voorbeelden van nieuwe wetgeving met mogelijk belangrijk financiële implicaties zijn de Wet werk en bijstand en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Behalve aan nationale wetgeving kan ook, en steeds belangrijker, aan Europese wetgeving worden gedacht.

3.4         Facultatief toezicht

Facultatief preventief toezicht kan op drie gronden worden ingesteld. De eerste grond is wanneer een gemeente een rekeningtekort heeft. Bij de tweede grond is er sprake van een overschrijding van de wettelijke inzendtermijnen. Bij de derde grond zijn de stukken niet volledig.

                 Tekort op de jaarrekening

De toezichthouder beoordeelt de kwaliteit van het rekeningsaldo. Indien het rekeningsaldo, rekening houdend met incidentele zaken, naar het oordeel van de toezichthouder een tekort vertoont, kan dit voor de toezichthouder aanleiding zijn preventief toezicht in te stellen. In tabel 3.5 zijn enkele voorbeelden opgenomen van aspecten die de toezichthouder meeweegt bij de beoordeling van de jaarrekening. Indien de toezichthouder preventief toezicht instelt doet hij dit pas bij de komende begroting. Voor 1 januari van het begrotingsjaar stelt de toezichthouder de provincie of gemeente hiervan op de hoogte.

Bij de beslissing om preventief toezicht op de begroting in te stellen is het van belang of het rekeningtekort door structurele factoren is veroorzaakt. Het is daarom van belang dat er een goede analyse van de jaarrekening is. Uit deze analyse, waarbij de vergelijking begroting voor wijzigingen ¿ jaarrekening wezenlijk is, dient te blijken welke baten en lasten structureel zijn en welke incidenteel. Indien het rekeningtekort door structurele factoren is veroorzaakt zullen deze eveneens op een structurele wijze in de begrotingen van de komende jaren moeten worden verwerkt. Dit is het belangrijkste onderdeel van de beoordeling van het tekort op de jaarrekening door de toezichthouder. Daarnaast is natuurlijk ook de grootte van het tekort en het meerdere jaren na elkaar voorkomen van rekeningtekorten bij de oordeelsvorming van belang. Ook worden bij de beoordeling van de jaarrekening de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen meegewogen.

               Tabel 3.5 Aspecten beoordeling jaarrekening

Bij de beoordeling van de jaarrekening wordt met name naar de volgende aspecten gekeken:

• •

  toevoegingen en/of onttrekkingen aan reserves met een algemeen karakter waarvan de bestemming zonder problemen gewijzigd kan worden;

• •

  buitengewone baten en lasten (met name verschillen ten opzichte van de boekwaarde bij de verkoop van vaste activa en lasten voortvloeiende uit reorganisaties);

• •

  bijzondere baten en lasten, zoals winstneming bij het grondbedrijf en extra afschrijvingen op activa in de openbare ruimte met maatschappelijk nut;

• •

  grote afwijkingen tussen de saldi in voorgaande begrotingsjaren;

• •

  wijzigingen in afschrijvingsmethodiek;

• •

  eenmalige baten en lasten.

                  Termijnoverschrijding

De toezichthouder beziet of aan de wettelijke inzendtermijnen van begroting en jaarstukken is voldaan. Deze inzendtermijnen zijn:

-    voor begrotingen van gemeenten: vóór 15 november voor het volgend begrotingsjaar;

-    de jaarstukken van gemeenten dienen vóór 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar bij de toezichthouder te zijn.

Overschrijding van de inzendtermijnen leidt in beginsel tot preventief toezicht (ook voor een financieel gezonde gemeente). Reden hiervoor is dat de toezichthouder voor 1 januari (artikel 203 Gemeentewet, artikel 207 Provinciewet) moet beslissen of hij een gemeente onder preventief toezicht stelt. Het is daarom van belang dat de toezichthouder tijdig over informatie beschikt om zich een oordeel te kunnen vormen over de financiële positie.

De toezichthouder kan in de volgende gevallen ervoor kiezen geen preventief toezicht in te stellen bij termijnoverschrijding:

-    voor de begroting: indien het gaat om een zeer beperkte en incidentele termijnoverschrijding. De conceptbegroting en meerjarenraming zijn wel tijdig ingezonden en er zijn over de termijnoverschrijding vooraf afspraken gemaakt met de toezichthouder;

-    voor de jaarrekening: indien het gaat om een zeer beperkte en incidentele termijnoverschrijding, waarover vooraf afspraken zijn gemaakt met de toezichthouder.

                 Onvolledige documenten

Voor het goed kunnen uitoefenen van toezicht heeft de toezichthouder voldoende informatie nodig. Het BBV schrijft voor dat de begroting bestaat uit:

-    een beleidsbegroting: bestaande uit een programmaplan en de paragrafen en

-    een financiële begroting: bestaande uit het overzicht van baten en lasten en een toelichting en de uiteenzetting van de financiële positie en een toelichting.

Tegelijkertijd met de begroting dient de meerjarenraming aan de raad te worden voorgelegd.

Alle onderdelen zijn van belang voor de oordeelsvorming van de toezichthouder. Als een begroting één of meer van deze onderdelen mist, dan zal de toezichthouder in overleg treden met de gemeente met het verzoek om alsnog een begroting vast te stellen en in te zenden die voldoet aan deze eisen.

Hetzelfde geldt voor de jaarstukken. Deze stukken bestaan volgens het BBV uit:

-    de jaarrekening, bestaande uit de rekening van baten en lasten en de balans en

-    het jaarverslag, bestaande uit de programmaverantwoording en de paragrafen.

Tegelijkertijd met de jaarstukken dient de gemeente de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen op te sturen.

4.1         Inleiding

Meestal gaat het goed met gemeenten en zijn er alleen reguliere contacten tussen de toezichthouder en onder toezichtgestelde. Soms echter zijn er financiële problemen en verandert de relatie. Daar gaat dit hoofdstuk over. Meestal verandert de relatie geleidelijk aan, paragraaf 4.2 gaat daarover. Paragraaf 4.3 gaat over de relatie gemeente ¿ toezichthouder indien de gemeente onder preventief toezicht is gesteld. Paragraaf 4.4 besteedt aandacht aan wat een gemeente kan doen als zij het niet eens is met de onder preventief stelling. De volgende paragraaf gaat over schorsing en vernietiging, dat wil zeggen over de juridische middelen die de toezichthouder in uiterste gevallen heeft. Paragrafen 4.6 bevat enkele mogelijkheden tot financiële doorlichting die de gemeente zelf in de hand heeft. Dit gebeurt normaliter als er financiële problemen zijn of worden verwacht. Paragraaf 4.7 ten slotte gaat over het aanvragen van de artikel 12 status.

4.2         Tussen repressief en preventief toezicht

De wet voorziet in repressief en preventief toezicht. In de praktijk is sprake van een geleidelijke overgang, met name, omdat de financiële positie in de praktijk veelal niet ineens verslechtert. Met andere woorden er is sprake van een `grijze¿ zone. Voor gemeenten in de grijze zone is er nog geen reden om preventief toezicht in te stellen, maar de toezichthouder zal extra aandacht hebben voor de financiële ontwikkelingen. Een voorbeeld hiervan is dat er financiële risico¿s zijn die onvoldoende in de ramingen zijn verwerkt.

De toezichthouder die dergelijke ontwikkelingen signaleert zal de gemeente daarop aanspreken. Afhankelijk van de financiële positie en de aard van de ontwikkeling kan dit op verschillende manieren gebeuren.

4.3         Preventief: wat betekent dat?

Ingevolge artikel 203, lid 3 maken gedeputeerde staten vóór de aanvang van het begrotingsjaar aan de raad bekend of de gemeente onder preventief toezicht wordt gesteld. Voorafgaand aan het instellen van preventief toezicht houdt de toezichthouder bestuurlijk overleg. Gedeputeerde staten richten hun verzoek tot overleg aan de gemeenteraad. De raad kan aan het college opdracht geven dit overleg te voeren (Gemeentewet, artikel 160, eerste lid, onder b). Indien de raad zelf aan dit overleg wil deelnemen, ligt het voor de hand dat dit bestuurlijk overleg met een delegatie van de raad wordt gehouden. Aanwezigheid van de verantwoordelijk wethouder kan dan gewenst zijn.

Indien een gemeente onder preventief toezicht wordt gesteld, dan betekent dat:

-    de begroting goedkeuring van de toezichthouder behoeft;

-    zolang deze goedkeuring niet is verkregen, het gemeentelijk bestuur, behalve in gevallen van dringende spoed, geen verplichtingen mag aangaan zonder voorafgaande toestemming van de toezichthouder;

-    begrotingswijzigingen eveneens goedkeuring behoeven.

                 Ad a. goedkeuring van de begroting door de toezichthouder

In hoofdstuk 3 is ingegaan op de redenen voor het instellen van preventief toezicht. Er zijn diverse redenen voor preventief toezicht, zoals termijnoverschrijding, een materieel niet-sluitende begroting, waarvan ook niet aannemelijk is dat het evenwicht in het laatste jaar van de meerjarenraming wordt hersteld, en een tekort op de jaarrekening. In die gevallen waarin is besloten tot het instellen van preventief toezicht moet vervolgens dus een beslissing worden genomen omtrent die goedkeuring. De goedkeuring kan worden onthouden aan begrotingen, en besluiten tot wijziging daarvan, wegens strijd met het recht en het algemeen financieel belang. Van dat laatste is sprake als een gemeente in een dusdanige financiële positie komt te verkeren dat daardoor op termijn een beroep gedaan moet worden op de middelen van de collectiviteit van gemeenten. De gemeente moet aanvullende dekkingsmiddelen aanwijzen of de lasten verlagen.

Indien de toezichthouder overweegt goedkeuring te onthouden biedt hij eerst gelegenheid voor overleg met de onder toezicht staande partij. In dit overleg kunnen ook maatregelen worden afgesproken die alsnog leiden tot een materieel sluitende begroting. Hierna kan de toezichthouder alsnog goedkeuring verlenen aan de begroting.

Zolang de begroting niet is goedgekeurd kan de gemeente geen verplichtingen aangaan zonder de voorafgaande toestemming van de toezichthouder. Als een gemeente om deze toestemming vraagt, dan kan de toezichthouder het verzoek afwijzen op dezelfde gronden als die waarop hij de goedkeuring kan onthouden aan de begroting en de besluiten tot wijziging daarvan wegens strijd met het recht of strijd met het algemeen financieel belang. Zou de gemeente ondanks het ontbreken van goedkeuring toch een verplichting aangaan of een uitgave doen, dan is dat een handeling waartoe ze niet bevoegd is. Omdat er in dat geval geen sprake is van een besluit, maar van een feitelijke of privaatrechtelijke handeling, biedt schorsing of vernietiging geen soelaas. Over blijft de mogelijkheid om naar de burgerlijk rechter te gaan (onrechtmatige daadactie).

Het is gebruikelijk dat de toezichthouder en de onder toezichtstaande voor aanvang van het begrotingsjaar afspraken maken over welke uitgaven gedaan kunnen worden en welke verplichtingen aangegaan kunnen worden. Reden hiervoor is dat de uitvoering van beleid door gemeenten niet onnodig moet worden verstoord. De toezichthouder beoordeelt daarom of onthouding van goedkeuring niet verstorend werkt, bijvoorbeeld omdat onthouding op een bepaald onderdeel uitvoering van ander gemeentelijk beleid kan belemmeren of toekomstige processen te zeer verstoort. Voor de afspraken kan de toezichthouder een algemene regeling maken dan wel een regeling op maat maken voor de desbetreffende gemeenten (artikel 208 Gemeentewet). Een ander alternatief is dat de begroting (en begrotingswijzigingen) gedeeltelijk worden goedgekeurd volgens artikel 10:29 Algemene Wet bestuursrecht (Awb). Een relatief vaak voorkomende manier van omgaan met gedeeltelijke goedkeuring is dat de toezichthouder het bestaand beleid goedkeurt, maar goedkeuring onthoudt aan nieuw beleid. Voor het nieuw beleid moet dan een adequate dekking worden gezocht. Een aantal provincies werkt met het begrip `verklaring van in principe geen bezwaar¿. In deze verklaring wordt bijvoorbeeld aangegeven dat uitgaven voor bestaand beleid gedaan mogen worden.

                 Ad b. dringende spoed

Uitgaven van dringende spoed (artikelen 209 en 210 Gemeentewet) zijn een uitzondering op het beschrevene onder a). Het gaat hier om uitgaven waarbij voorafgaande toestemming van de toezichthouder niet mogelijk is; dit te beoordelen door de raad. Het risico is voor de leden van de raad die vóór stemmen: als gedeputeerde staten later goedkeuring onthouden aan die begrotingswijziging dan zijn de betreffende leden van de raad persoonlijk aansprakelijk tegenover de gemeente. In dat artikel is de persoonlijke aansprakelijkheid derhalve wel gehandhaafd.

                 Ad c. begrotingswijzigingen

Een consequentie van het onder preventief toezicht staan is dat begrotingswijzigingen dienen te worden goedgekeurd. Daarnaast is de toezichthouder bevoegd om bij preventief toezicht besluiten met financiële consequenties ter inzage te vragen. Van deze bevoegdheid wordt door de toezichthouder alleen gebruik gemaakt als dat nodig is om een verantwoord beeld te krijgen van de financiële risico¿s die een gemeente loopt en als het gaat om besluiten waarvan aangenomen wordt dat die een wezenlijke invloed hebben op de financiële positie.

De toezichthouder kan aangeven welke soorten begrotingswijzigingen zijn goedkeuring niet behoeven (artikel 207, lid 2 Gemeentewet). Dit doet hij normaal gesproken bij de beslissing over de goedkeuring. In hoeverre de toezichthouder gebruik maakt van deze bevoegdheid zal afhangen van de financiële positie van de gemeente en de mate waarin het begrotingsproces inmiddels op orde is. Indien de toezichthouder van mening is dat het materieel evenwicht inmiddels is hersteld, bijvoorbeeld doordat de gemeente heeft besloten tot een concreet bezuinigingsplan dan kan de toezichthouder aangeven dat de begrotingswijzigingen zijn goedkeuring niet meer behoeven. Materieel is er dan geen sprake meer van preventief toezicht.

Indien een toezichthouder geen goedkeuring of toestemming heeft gegeven en de gemeente toch een verplichting aangaat kan de toezichthouder aan de minister van BZK vragen het besluit tot het aangaan van een financiële verplichting voor te dragen voor schorsing en vernietiging bij de Kroon (zie onder 4.5).

* Termijnbepalingen met betrekking tot preventief toezicht

In artikel 10:31 van de Awb is opgenomen dat een besluit omtrent goedkeuring binnen 13 weken na de verzending ter goedkeuring bekend moet worden gemaakt aan het orgaan dat het besluit heeft genomen. Dit kan eenmaal voor ten hoogste 13 weken worden verdaagd (korter kan ook. De termijn voor de verdaging moet in het verdagingbesluit worden aangegeven. Het besluit omtrent goedkeuring moet binnen de in het verdagingbesluit vermelde termijn worden genomen en bekendgemaakt). Het besluit tot verdaging moet uiteraard binnen de eerste termijn van 13 weken worden genomen en bekendgemaakt. Als deze termijnen niet worden gehaald wordt het besluit (de begroting) geacht te zijn goedgekeurd.

De Gemeentewet bevat een aanvulling op de bepaling van de Awb (artikel 207 Gemeentewet). Als er een besluit tot wijziging van de begroting wordt aangeboden ter goedkeuring terwijl de begroting nog niet is goedgekeurd, dan begint de termijn van artikel 10.31 voor het wijzigingsbesluit pas te lopen op de dag dat de begroting wordt goedgekeurd.

Zolang de begroting of een besluit tot wijziging niet is goedgekeurd is er toestemming van gedeputeerde staten nodig voor het aangaan van verplichtingen (artikel 208 Gemeentewet). Juridisch gezien betekent dit ook dat er goedkeuring wordt gegeven voor het aangaan van de verplichtingen. Voor deze goedkeuringsbesluiten stelt de Gemeentewet een eigen termijn: gedeputeerde staten dienen binnen twee maanden te beslissen, als dat niet wordt gehaald, dan wordt de toestemming geacht te zijn verleend.

4.4         Bezwaar en beroep onder toezichtstaanden

Gedeputeerde staten besluiten in de eerste plaats over het al dan niet instellen van preventief toezicht. Als ze besluiten tot preventief toezicht nemen ze vervolgens een besluit over het al dan niet goedkeuren van de begroting. Het is mogelijk dat de gemeente het met een van deze beslissingen niet eens is. Tegen de beslissing tot instellen van preventief toezicht kan de gemeente bezwaar maken en vervolgens in beroep gaan. Tegen de beslissing over goedkeuring van de begroting kan de gemeente alleen in beroep gaan. Hieronder wordt ingegaan op respectievelijk de bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van het besluit tot instellen van preventief toezicht en de beroepsprocedure in verband met het besluit tot onthouden van goedkeuring aan de begroting. Zowel de bezwaar- als beroepsprocedure kunnen door het college als door de raad worden gevoerd, daarom wordt hier verder alleen gesproken van gemeente (artikel 160, eerste lid, onder f, van de Gemeentewet).

               Bezwaar- en beroepsprocedure tegen besluit tot instellen preventief begrotingstoezicht

Tegen het besluit van gedeputeerde staten tot het instellen van preventief begrotingstoezicht kan de gemeente ingevolge artikel 7:1 van de Awb een gemotiveerd bezwaarschrift indienen. Dit bezwaarschrift moet binnen zes weken na de dag van verzending of uitreiking van het besluit worden toegezonden. Het bezwaar moet worden gericht aan gedeputeerde staten.

               Voorlopige voorziening

Krachtens artikel 6:16 van de Awb schorst het bezwaar de werking van dit besluit van gedeputeerde staten niet. Gelet hierop kan ¿ als tegen dit besluit bezwaar wordt aangetekend ¿ ingevolge artikel 8:81 van de Awb bij de Voorzieningenrechter van de Arrondissementsrechtbank van het arrondis­sement waarin de provincie valt, een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening worden ingediend. Wij adviseren u een kopie van dit verzoek om een voorlopige voorziening toe te zenden aan gedeputeerde staten.

                Beroepsprocedure tegen de uitspraak op bezwaar

Ingevolge de Awb kan tegen een uitspraak van gedeputeerde staten op bezwaar binnen zes weken na de dag van verzending ervan door belanghebbenden een beroepschrift worden ingediend bij de Arrondissementsrechtbank van het arrondissement waarin de provincie valt. Voorts kan ingevolge artikel 8:81 van de Awb een verzoek worden ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening moet worden ingediend bij de president van de Arrondissementsrechtbank van het arrondissement waarin de provincie valt. Ook in dit geval ligt het voor de hand een kopie van het verzoek toe te zenden aan gedeputeerde staten. In bijlage 5 is deze procedure in een stroomschema weergegeven.

                 Beroepsprocedure tegen het besluit van gedeputeerde staten tot onthouding van goedkeuring aan de begroting

De ¿ verplichte ¿ bezwaarprocedure is niet van toepassing op besluiten die de goed- of afkeuring van een ander besluit inhouden (zie Awb artikel 7:1, lid 1, letter c.) Dat betekent dat het gemeentebestuur tegen het besluit van gedeputeerde staten waarbij de goedkeuring aan de door de raad vastgestelde begroting wordt onthouden uitsluitend in beroep kan gaan bij de arrondissementsrechtbank van het arrondissement waarin de provincie valt.

Ook in deze situatie kan er conform artikel 8:81 van de Awb een verzoek worden ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening moet worden ingediend bij de president van de Arrondissementsrechtbank van het arrondissement waarin de provincie valt. Ook in dit geval ligt het voor de hand een kopie van het verzoek toe te zenden aan gedeputeerde staten. In bijlage 6 is deze procedure in een stroomschema weergegeven.

4.5         Voordracht schorsing en vernietiging

Een toezichthouder kan de minister van BZK verzoeken besluiten voor te dragen voor schorsing en vernietiging door de Kroon. Dit kan bijvoorbeeld als een gemeente onder preventief toezicht staat en besluiten neemt waardoor verplichtingen worden aangegaan waarvoor de toezichthouder geen goedkeuring heeft gegeven. Dit kan ook in zijn algemeenheid als de toezichthouder besluiten die ter kennisneming zijn ingezonden strijdig acht met het recht of het algemeen belang. De burgemeester en gedeputeerde staten zijn trouwens ieder voor zich wettelijk verplicht (artikel 273 Gemeentewet, respectievelijk 173 Provinciewet) een besluit van de raad of van het college van burgemeester en wethouders onder de aandacht van de verantwoordelijke minister te brengen als dat naar hun oordeel voor vernietiging in aanmerking komt. Onder algemeen belang wordt ook verstaan het algemeen financieel belang. Dit is een toetsingscriterium binnen het financiële toezicht op een gemeente. Indien een ter kennisneming ingezonden besluit ertoe zou leiden dat de financiële zelfstandigheid van de gemeente in het geding komt, dan kan de toezichthouder van deze bevoegdheid gebruik maken. Er is immers geen andere manier - naast overleg - om te voorkomen dat deze gemeente in een financieel kwetsbare situatie terecht komt. Dit heeft onder meer te maken met het feit dat een gemeente die niet onder preventief toezicht staat pas met ingang van een volgend begrotingsjaar onder preventief toezicht kan worden gesteld.

               Termijnbepalingen

Een besluit tot het verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling kan tot 13 weken na bekendmaking worden vernietigd. Daarna niet meer, tenzij het besluit binnen de termijn van 13 weken is geschorst, dan kan het nog worden vernietigd binnen de duur van de schorsing. Voor andere besluiten geldt geen beperkte vernietigingstermijn.

Indien de burgemeester conform artikel 273 Gemeentewet heeft meegedeeld dat een besluit voor vernietiging in aanmerking komt (binnen twee dagen nadat het besluit hem bekend geworden is), wordt de uitvoering opgeschort tot hetzij de betrokken minister heeft meegedeeld dat er geen reden voor vernietiging is, hetzij 4 weken zijn verstreken zonder dat het besluit is geschorst of vernietigd.

Schorsing van een besluit schort ook de uitvoering op. De duur van de schorsing wordt in het schorsingsbesluit bepaald, en kan één maal worden verlengd. Schorsing mag hoogstens een jaar duren (inclusief verlenging). Als binnen de schorsingstermijn niet vernietigd is, kan het besluit niet meer worden vernietigd.

4.6         Begrotingsscans

Indien een gemeente (op termijn) in financieel zwaar weer dreigt te komen, kan een begrotingsscan een instrument zijn om haar financiële positie te (laten) toetsen. Een begrotingsscan is in beginsel een coproductie van de IFLO en de provincie. De IFLO-inspecteur en de provinciale toezichthouder brengen daarbij hun ervaring en kennis op het gebied van het beoordelen van de financiële positie van gemeenten in. Als de scan af is, is de gemeente weer aan zet; zij geeft haar reactie op de begrotingsscan. De provincie volgt de wijze waarop de gemeente met de aanbevelingen, die een relatie hebben met het materieel begrotingsevenwicht, omgaat.

Afhankelijk waarvoor het instrument wordt ingezet kan de begrotingsscan verschillende doelstellingen hebben. Ten eerste kan de begrotingsscan de gemeente een spiegel voorhouden. De begrotingsscan kan de gemeente helpen om keuzen te maken, bijvoorbeeld bij ombuigingsoperaties of bij `nieuw-voor-oud¿ discussies. Juist door relatieve buitenstaanders naar de gemeente te laten kijken, kunnen vaste denkpatronen worden doorbroken en kunnen nieuwe openingen tot stand komen in discussies binnen de gemeenteraad en tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders.

Ten tweede kan de begrotingsscan wellicht een (verdere) cumulatie van financiële problematiek bij gemeenten voorkomen en leiden tot een versterking van de financiële functie binnen gemeenten, ervan uitgaande dat inzicht in de financiële positie leidt tot tijdige maatregelen. Een gemeente die financieel kwetsbaar is, staat voor de taak om oplossingen te vinden die de gemeente financieel weer op het goede spoor brengen. Een nadere analyse van de problematiek, bijvoorbeeld door middel van een begrotingsscan kan de gemeente helpen meer inzicht te krijgen in de problematiek om van daaruit de juiste keuzen te maken.

Ten derde kan in het geval van een zeer kwetsbare financiële positie van een gemeente de vraag rijzen of de gemeente op eigen kracht financieel nog op orde kan komen In een dergelijke situatie kan een begrotingsscan de mogelijkheid bieden om te verkennen of de gemeente binnen de toelatingstermen van artikel 12 valt, of dat eerst andere maatregelen moeten worden genomen. Het kan gemeenten tevens inzicht geven in de aandachtspunten bij en de mogelijke consequenties van een eventuele artikel 12-aanvraag (préartikel 12-fase).

Er zijn overigens meer methoden om de financiële positie van een gemeente te analyseren. De gemeente kan dit bijvoorbeeld zelf doen met behulp van de begrotingsanalyse (zelftoets), die de IFLO op Internet heeft geplaatst. Daarnaast zijn er provincies die hun toezichtproces zo hebben ingericht dat de financiële positie van elke gemeente elke vier of vijf jaar diepgaand wordt onderzocht en waarover vervolgens aan de gemeente verslag wordt gedaan.

4.7         Artikel 12

Mocht een gemeente er uiteindelijk toch niet in slagen de financiële eindjes aan elkaar te knopen, dan resteert alleen nog maar het vangnet van de financiële verhouding: artikel 12. In de Financiële-verhoudingswet (Fvw) is geregeld dat een beroep op artikel 12 kan worden gedaan indien de algemene middelen van een gemeente aanmerkelijk en structureel tekort schieten om in de noodzakelijke behoeften te voorzien, terwijl de eigen inkomsten van de gemeente zich op een redelijk peil bevinden. In de Handleiding Artikel 12 Fvw worden nader op deze begrippen ingegaan. Deze handleiding vormt tevens het uitgangspunt voor de behandeling van artikel 12-verzoeken van gemeenten. Het redelijk peil wordt jaarlijks door de beheerders van het gemeentefonds vastgesteld en in de meicirculaire bekend gemaakt.

5.1         Handreikingen

Hoewel het BBV al sinds de begroting 2004 van kracht is, is er op diverse terreinen van de begroting nog steeds sprake van een groeiproces. Dit geldt in het bijzonder voor de paragrafen. Vanwege dit groeiproces en vanwege het belang van de paragrafen voor het verkrijgen van inzicht in het materieel begrotingsevenwicht werken de toezichthouders, samen met BZK aan handreikingen voor de paragrafen. Afhankelijk van ontwikkelingen en bevindingen van toezichthouders kunnen er andere handreikingen of documenten tot stand komen of bijeenkomsten plaatsvinden, om de kennis rond de onderwerpen te delen. Zo zijn er de afgelopen jaren in de meeste provincies regiobijeenkomsten geweest over onderwerpen als onderhoud kapitaalgoederen, de duale begroting en het vernieuwde toezicht.

 5.2         Toezichtthema¿s

Jaarlijks wordt er een toezichtthema afgesproken. Het gaat dan om een thema dat van belang is voor de financiële positie en waarover nadere informatie nuttig is. Deze informatie is nuttig voor de toezichthouder en voor de onder toezichtstaande; deze krijgt over dit onderwerp een specifieke terugkoppeling. Daarnaast geeft een toezichtthema ook algemeen inzicht in het onderwerp, zeker als de bevindingen van alle toezichthouders en dus van alle gemeenten naast elkaar wordt gezet. In de rapportage van de toezichthouders aan BZK speelt het toezichtthema dan ook een belangrijke rol. BZK zorgt er vervolgens voor dat de informatie naar de kamer gaat en ook wordt opgenomen in de jaarlijkse evaluatie van de financiële functie, zodat ook alle gemeenten gemakkelijk kunnen beschikken over deze informatie (zie verder 5.3.2).

5.3         Rapportages

5.3.1         Rapportages van de toezichthouder

Toezichthouders hebben uiteraard ook veel informatie over de begrotingsruimte, belastingen, financiële positie en bijvoorbeeld de ruimte voor nieuw beleid. Een aantal van de toezichthouders verzamelt en bewerkt deze informatie en stuurt het naar de gemeenten, zodat deze zichzelf kunnen vergelijken met andere gemeenten.

5.3.2         Gezamenlijke rapportage

Het is niet voor alle toezichthouders opportuun een rapportage te maken en naar gemeenten te sturen. Daarnaast hebben de provincies verschillende toezichtsystemen waardoor het niet gemakkelijk is de gegevens van de diverse toezichthouders naast elkaar te leggen. Desalniettemin is het toch voor gemeenten, toezichthouders en voor BZK als systeemverantwoordelijke belangrijk te weten welke ontwikkelingen plaatsvinden ten aanzien van preventief toezicht en het begrotingsevenwicht. Bepaalde basisinformatie wordt daarom jaarlijks door de toezichthouders verzameld en verwerkt in een rapportage die aan de minister van BZK wordt gestuurd, deze stuurt de rapportage vervolgens door naar de Tweede Kamer. Deze rapportage is sinds 2002 gebruikelijk. Om vergelijkbare gegevens te krijgen wordt jaarlijks ambtelijk voorbereid hoe de rapportage eruit zal zien. Vervolgens wordt de rapportage bestuurlijk vastgesteld.

Uitgangspunten van de informatie in de rapportage zijn:

- de informatie geeft inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie van gemeenten

- individuele gemeenten zijn niet herkenbaar. Het gaat om informatie, zoals hoeveel gemeenten in een jaar geen materieel sluitende begroting hebben.

- het betreft informatie die de toezichthouder logischerwijs al heeft

- de informatie is concreet, dat wil bijvoorbeeld zeggen bevindingen worden zoveel mogelijk onderbouwd.

- de informatie in de rapportage overlapt niet met andere informatie, zoals de informatie in het Periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds.

6.1         De procedure

Vanaf de jaarrekening 2004 is de persoonlijke financiële aansprakelijkheid van collegeleden voor onrechtmatigheden ex artikel 201 Gemeentewet vervangen door de indemniteitsprocedure. De reden hiervoor is dat de persoonlijke aansprakelijkheid niet langer in overeenstemming is bevonden met een volgroeid concept van politieke verantwoording.

De indemniteitsprocedure houdt in dat als de raad van oordeel is dat er baten, lasten of balansmutaties in de jaarrekening zijn opgenomen die niet rechtmatig tot stand zijn gekomen de raad het college vraagt een indemniteitsbesluit in te dienen. Vervolgens kan de raad dit besluit aannemen (dan is de procedure afgerond) of verwerpen. Voorts kan de raad (ongeacht of hij het indemniteitsbesluit aanneemt of verwerpt) eventueel politieke gevolgen aan de procedure verbinden. In het uiterste geval kan een college of een wethouder worden weggestuurd.

De accountantsverklaring speelt een sleutelrol bij het oordeel van de raad of er sprake is van onrechtmatigheden. Echter het oordeel of er sprake is van een dusdanige onrechtmatigheid dat een indemniteitsbesluit moet worden ingediend is aan de raad, niet aan de accountant.

6.2         Vertraging van inzending van de jaarrekening

Indien de raad het college vraagt om een indemniteitsbesluit in te dienen dan kan de raad de jaarrekening niet vaststellen dan nadat de raad over het indemniteitsbesluit heeft besloten. Voorts moet bij het toezenden van de jaarrekening naar de toezichthouder ook het indemniteitsbesluit gevoegd worden. Het is dus mogelijk dat er bij een indemniteitsprocedure vertraging optreedt met het opsturen van de jaarrekening, waardoor de termijn van 15 juli wordt overschreden. Dit betekent dat preventief toezicht kan worden ingesteld, zie verder onder 3.4.

6.3         Vaststellen van het indemniteitsbesluit of de jaarrekening door de toezichthouder

Artikel 201 van de Gemeentewet schrijft voor dat indien de raad de jaarrekening of een indemniteitsbesluit niet of niet naar behoren vaststelt gedeputeerde staten dit doen. Dit is een formaliteit, maar dient wel te geschieden anders is de jaarrekening niet vastgesteld en kan het bestuur niet worden gedechargeerd. Het niet vaststellen van de jaarrekening of het indemniteitsbesluit door de raad kan vergezeld gaan van een politieke procedure, zoals het wegsturen van collegeleden. Dat neemt niet weg dat het vaststellen door gedeputeerde staten een formaliteit is. Overigens verdient het de voorkeur dat de raad wel de jaarrekening en het indemniteitsbesluit zelf vast stelt, omdat de politieke discussie ook dan gevoerd kan worden (zoals aangegeven onder 6.1).

8.1         De Wet fido

De Wet fido bepaalt dat het aangaan van leningen, het uitzetten van middelen of het verlenen van garanties alleen mag voor de publieke taak. Enige uitzondering hierop is het uitzetten van overtollige middelen. Deze uitzettingen dienen dan een prudent karakter te hebben en niet gericht te zijn op het genereren van inkomsten door het lopen van overmatig risico. Daarnaast bepaalt de Wet fido dat de gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal niet de kasgeldlimiet (bepaald in de Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden) overschrijdt en dat het renterisico op de vaste schuld van de gemeente de renterisiconorm (bepaald in de uitvoeringsregeling), niet overschrijdt. De gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor het naleven van deze bepalingen. Hieronder wordt kort op deze vier onderdelen ingegaan.

8.1.1         Publieke taak

Gemeenten mogen leningen geven, garanties verstrekken en middelen uitzetten voor de publieke taak. Wat de publieke taak is wordt overgelaten aan de gemeente zelf. Het is daarbij van belang dat wat de gemeente als publieke taak beschouwt, wordt gemotiveerd en onderbouwd. Deze motivering moet voldoende transparant zijn, zodat de raad ermee uit de voeten kan. De autonomie wordt wel beperkt door algemene wetgeving als ook door de Wet fido.

8.1.1.1      Evaluatie Wet fido en de publieke taak

Naar aanleiding van de evaluatie van de Wet fido zal de wetgever er naar streven de beleidsruimte verder in te perken voor near banking, aandeelhoudersschap, hypothecaire leningen voor eigen personeel, inclusief politieke ambtsdragers en sociaal krediet. Near banking (lenen om weer tegen een hogere rente uit te lenen) is al verboden en een verbod op hypothecaire leningen staat nu ter discussie. Met betrekking tot sociaal krediet is er een afspraak gemaakt tussen de NVVK (koepel van de sociale kredietbanken), de VNG en het Ministerie van Financiën over het verlenen van een op hoofdlijnen ingekaderd sociaal krediet. De Tweede Kamer heeft hiermee ingestemd. Een optie die wordt overwogen is zelfregulering: alle sociale kredietbanken zouden de gemaakte afspraak opnemen in hun statuten/reglementen en die voor goedkeuring voorleggen aan de gemeenten en provincies.

In artikel 4:37 Wet financieel toezicht (per 1-1-2007 ingevoerd) is nu geregeld dat een reglement nodig is voor de bedrijfsvoering van een gemeentelijke kredietbank. Dit reglement heeft de goedkeuring nodig van GS, die er zo op kan toezien dat de gemeentelijke kredietbanken de gemaakte afspraak over de reikwijdte van de publieke taak naar behoren in hun reglementen hebben opgenomen.

Ook kan de toezichthouder vragen om een verantwoording over door de gemeente aangetrokken leningen, verstrekte leningen of verleende garanties. Hetzelfde, maar in nog sterkere mate, geldt voor deelnemingen. Zoals in hoofdstuk 10 wordt uitgewerkt geldt er voor het aangaan van deelnemingen in privaatrechtelijke rechtspersonen een afzonderlijke bepaling in de Gemeentewet. Ook in deze bepaling staat voorop dat de gemeente de deelneming heeft voor de publieke taak en dat de gemeente zelf onderbouwt wat die publieke taak is (zie verder hoofdstuk 10).

8.1.2         Prudent beheer

Het is toegestaan financiële derivaten te hanteren en uitzettingen te doen van (tijdelijke) overtollige middelen. Het bepaalde rond de publieke taak geldt dan niet. Algemeen uitgangspunt bij het uitzetten van overtollige middelen is dat deze middelen zoveel mogelijk zijn berekend aan de hand een liquiditeitsbegroting of liquiditeitsplanning. Bij toekomstige behoefte aan liquide middelen worden in beginsel beschikbare overtollige middelen aangesproken in plaats van hiervoor een beroep op de geld- en/of kapitaalmarkt te doen.

In de `Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden¿ zijn aanvullende bepalingen opgenomen voor prudent beheer. Het gaat om de volgende bepalingen:

• •

  het uitzetten van gelden en het afsluiten van derivaten kan alleen bij financiële instellingen met minimaal een A-rating, instellingen waarvoor een solvabiliteitsratio van 0% geldt voor de waardepapieren of een financiële instelling met een kredietwaardigheid vergelijkbaar met een A-rating. Indien wordt gekozen voor de laatst genoemde categorie financiële instellingen dan dient dit te worden vastgelegd en onderbouwd in de 212-verordening en in de financieringsparagraaf bij de begroting en het jaarverslag;

• •

  ten aanzien van de te hanteren financiële instrumenten gelden de voorwaarden van hoofdsomgarantie (per eind van de looptijd) en vastrentende waarden;

• •

  derivaten mogen uitsluitend worden aangewend om financiële risico's te beperken.

Daarnaast geldt voor uitzettingen (evenals voor aangetrokken en gegarandeerde leningen) dat deze in euro¿s moeten zijn en dat de hoofdsom niet is geïndexeerd. Dit is geregeld in het Besluit leningvoorwaarden decentrale overheden.

8.1.3         Kasgeldlimiet

Korte financiering dient er voor om tijdelijke liquiditeitstekorten voor de financiering van lopende uitgaven op te vangen. De kasgeldlimiet stelt een grens aan de korte financiering. Hiermee kan het renterisico op korte financiering worden beperkt. Voor korte financiering kan het renterisico aanzienlijk zijn, waardoor fluctuaties in de korte rente direct een relatief grote impact op de rentelasten hebben. De kasgeldlimiet is gekoppeld aan het begrotingstotaal; dat wil zeggen de totale lasten van de begroting, inclusief tegelijkertijd met de begroting vastgestelde begrotingswijzigingen van de begroting, zoals vastgesteld door de gemeenteraad. In de praktijk is dat de begroting zoals die naar de toezichthouder wordt gezonden. Door het relateren van de maximale korte financiering aan de begroting wordt een grens gesteld aan de mogelijkheid om de lopende uitgaven kort te financieren.

8.1.3.1      Evaluatie Wet fido en de kasgeldlimiet

In de evaluatie van de Wet fido (Tweede Kamer, vergaderingen 2005-2006, 30547, nr. 1) is door de ministers van BZK, Financiën en Verkeer en Waterstaat voorgesteld het toezicht op de kasgeldlimiet meer in te bedden in het reguliere begrotingstoezicht. De kwartaalrapportages vervallen in het externe verkeer, wel blijven ze nodig voor de interne processen. De informatie over de kasgeldlimiet wordt opgenomen in de financieringsparagraaf bij de begroting en het jaarverslag. En er komt een meldplicht. Als in drie achtereenvolgende rapportages de kasgeldlimiet wordt overschreden, wordt de toezichthouder daarvan op de hoogte gesteld. Daarbij geeft het desbetreffende openbaar lichaam in een plan aan hoe men aan de kasgeldlimiet denkt te zullen gaan voldoen. De toezichthouder kan, indien hij het plan ontoereikend acht, net als nu, bepalen dat zijn toestemming is vereist voor het aangaan van nieuwe leningen. De mogelijkheden voor het verlenen van ontheffingen of voor het geven van aanwijzingen blijven ongewijzigd.

8.1.4         Renterisiconorm

Gemeenten hebben vaste schulden. Deze kennen een renterisico, als de rente wordt aangepast. Indien de rente stijgt, leidt dat tot stijgende lasten. De rente wordt met name aangepast bij herfinanciering van schuld. Het is daarom van belang dat de leningenportefeuille met een zekere meerjarige spreiding van de herfinanciering is opgebouwd. Hierdoor wordt het renterisico ingeperkt. De renterisiconorm geeft daar het kader voor. De renterisiconorm is vastgelegd in de uitvoeringsregeling en kan worden berekend door een vastgesteld percentage te vermenigvuldigen met de totale vaste schuld.

8.1.4.1      Evaluatie Wet fido en de renterisiconorm

In de evaluatie van de Wet fido (Tweede Kamer, vergaderingen 2005-2006, 30547, nr. 1) is door de ministers van BZK, Financiën en Verkeer en Waterstaat voorgesteld om de genoemde grondslag van de vaste schuld te vervangen door het begrotingstotaal. Voor gemeenten met een lagere vaste schuld dan het begrotingstotaal geeft dat de mogelijkheid om soepeler en efficiënter om te gaan met de herfinanciering. Gemeenten met een hogere vaste schuld dan het begrotingstotaal zullen een langere spreidingsperiode voor herfinanciering nodig hebben (ten opzichte van de huidige norm).

8.2         De toezichthouder en de kasgeldlimiet

De toezichthouder bekijkt of de gemeente met de netto vlottende schuld binnen de kasgeldlimiet blijft. Essentieel hiervoor is dat de toezichthouder de noodzakelijke informatie op tijd ontvangt. Welke informatie wanneer moet worden aangeleverd is geregeld in de uitvoeringsregeling. Voor de kasgeldlimiet-kwartaalrapportage wordt inzending vóór het einde van ieder kwartaal verlangd. Bij niet inzenden kan de toezichthouder niet anders dan veronderstellen dat de kasgeldlimiet wordt overschreden.

Bij overschrijding van de kasgeldlimiet past de toezichthouder de bepalingen in artikel 4 van de Wet fido toe. Dit houdt een oplopend toezichtregime in. Na de eerste overschrijding kan de toezichthouder dit melden en overleg vragen. Ingeval van overschrijding gedurende twee opeenvolgende kwartalen geeft de toezichthouder een aanwijzing om maatregelen te treffen. Bij een overschrijding gedurende drie opeenvolgende kwartalen kan de toezichthouder voorafgaand toezicht instellen op het aangaan van nieuwe korte geldleningen en is de gemeente verplicht een plan op te stellen om de overschrijding teniet te doen. Het plan behoeft de goedkeuring van de toezichthouder.

Als een gemeente verwacht gedurende een bepaalde periode de kasgeldlimiet te gaan overschrijden, dan kan de gemeente schriftelijk ontheffing bij de toezichthouder vragen. In deze ontheffingsaanvraag moet de gemeente een onderbouwing van de noodzaak, het incidentele karakter van de overschrijding en het bedrag van de ontheffing aangeven. Bij voorkeur dient de gemeente de aanvraag in vóór aanvang van de periode. De toezichthouder kan de ontheffing voor een periode van maximaal twee kwartalen verlenen en er voorschriften en beperkingen aan verbinden.

8.3         De toezichthouder en de renterisiconorm

De toezichthouder bekijkt ook of de vaste schuld voldoet aan de renterisiconorm. Voor de renterisiconorm is in de uitvoeringsregeling aangegeven dat inzending samen met het jaarverslag plaatsvindt en dat tevens een prognose wordt gegeven in de financieringsparagraaf in de begroting.

Bij (dreigende) overschrijding van de renterisiconorm start de toezichthouder overleg met de gemeente. Vervolgens kan de toezichthouder een aanwijzing geven om de overschrijding teniet te doen en tenslotte kan de toezichthouder besluiten dat besluiten voor het aangaan van nieuwe vaste geldleningen zijn goedkeuring behoeven. Tevens is de gemeente verplicht een plan op te stellen om de overschrijding teniet te doen. Het plan behoeft de goedkeuring van de toezichthouder. Als een gemeente de noodzakelijke informatie over de renterisiconorm niet opneemt in de financieringsparagraaf in het jaarverslag en in de financieringsparagraaf bij de begroting dan zal de toezichthouder de gemeente daarop schriftelijk aanspreken.

Voor een verwachte overschrijding van de renterisiconorm kan een gemeente bij de toezichthouder een aanvraag voor ontheffing indienen. In deze aanvraag geeft de gemeente de onderbouwing van de noodzaak van de ontheffing, het incidentele karakter van de overschrijding en het bedrag van de ontheffing aan. Bij voorkeur wordt de aanvraag ingediend vóórdat de overschrijding optreedt. De toezichthouder zal bij verlening van de ontheffing mede de financiële positie in ogenschouw nemen. Hij zal geen ontheffing verlenen, indien de financiële positie van de gemeente een groter renterisico dan de norm niet toelaat. Aan de ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.

9.1         Besluit tot deelneming

Een gemeente kan besluiten tot deelneming in of oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon. Het gaat dan om een deelname in een rechtspersoon waar tot dan toe niet in werd deelgenomen, als ook om essentiële wijzigingen in de deelname die het karakter (de doelstelling) van de oorspronkelijke deelneming veranderen.

Het besluit tot deelname wordt sinds het in werking treden van de Wet dualisering gemeentebestuur genomen door het college. Wel dient het college eerst een ontwerpbesluit naar de raad te sturen, waarna de raad zijn wensen en bedenkingen aan het college kan doorgeven.

Het besluit tot deelname of oprichting dient aan twee voorwaarden te voldoen:

1. de privaatrechtelijke rechtspersoon is de meest aangewezen weg. Belangrijk is de onderbouwing van de keuze voor een privaatrechtelijke rechtspersoon, deze heeft immers niet de voorkeur. De voorkeur is een publiekrechtelijke regeling, omdat deze een zwaarder accent op de democratische controle en verantwoording heeft;

2. de deelname in of oprichting van de privaatrechtelijke rechtspersoon dient een openbaar belang. Zo mag een gemeente bijvoorbeeld geen deelname in een privaatrechtelijke rechtspersoon hebben uitsluitend voor het financieel gewin.

Deze voorwaarden betekenen dat het college bij zijn besluit dient aan te geven waarom is gekozen voor de privaatrechtelijke weg en voorts dient het college te onderbouwen waarom en hoe de deelname het openbaar belang dient.

9.2         Goedkeuring door de toezichthouder

Het besluit tot deelname in of oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt ter goedkeuring naar gedeputeerde staten gestuurd. Goedkeuring kan alleen worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Globaal betekent dit dat de toezichthouder toetst of de onderbouwing van beide voorwaarden waar bij deelname aan moet worden voldaan (zie onder 8.1) voldoende stevig is. Daarnaast beziet de toezichthouder of de procedure correct is gevolgd en de raad in de gelegenheid is gesteld te reageren. Tot slot, gaat de toezichthouder na of de gemeente voldoende is nagegaan welke financiële risico¿s er zijn en of deze adequaat zijn verwerkt in bijvoorbeeld de begroting.

10.1       Herindeling

Op grond van artikel 21 van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) kunnen gedeputeerde staten besluiten aanwijzen die de goedkeuring behoeven. Dit kan met ingang van de dag waarop een gemeente volgens een herindelingontwerp, een herindelingadvies of een voorstel van wet in aanmerking komt om te worden opgeheven. Gedeputeerde staten kunnen besluiten aanwijzen die kunnen leiden tot nieuwe lasten, verhoging van bestaande lasten of verlaging van bestaande baten of vermindering van vermogen. De bevoegdheid is dus ruimer dan alleen de besluiten omtrent de begroting en de begrotingswijzigingen, zoals besproken in deel I. Het toezicht vanwege herindeling vervalt op de datum van herindeling of de datum waarop de minister van BZK bepaalt dat het toezicht vanwege herindeling is vervallen.

Doel van dit toezichtinstrumentarium is, zoals gezegd, het voorkomen van potverteren. Goedkeuring aan de besluiten kan daarom worden onthouden, indien een besluit van een op te heffen gemeente naar het oordeel van gedeputeerde staten in strijd is met het financiële belang van de gemeente(n) waarvan het gebied van die gemeente zal gaan deel uitmaken. Uitgangspunt bij de uitoefening van toezicht vanwege herindeling is het financiële belang van de nieuw te vormen gemeente. Daarbij zal de toezichthouder ernaar streven dat reguliere ontwikkelingen in de bij de herindeling betrokken gemeenten niet zullen worden geblokkeerd.

Er kunnen grofweg drie soorten besluiten tot nieuwe lasten, verhoging bestaande lasten, verlaging bestaande baten of vermindering van vermogen worden onderscheiden. Namelijk besluiten die alleen de gemeente zelf raken, besluiten die meerdere her in te delen gemeenten betreffen en besluiten die de nieuwe gemeente betreffen. Deze indeling in drie soorten is relevant voor waar de toezichthouder naar kijkt. Het onderscheid is voor de toezichthouder van belang. De eerste soort is relatief eenduidig en wordt hier verder niet besproken.

Bij de tweede soort is het voor de toezichthouder van belang te weten wat de beoogde partnergemeente(n) van het besluit vinden. Het ligt daarom in de rede dat het gemeentebestuur bij de inzending van besluiten, zoals het besluit tot het doen verhogen van lasten, aangeeft wat de uitkomsten zijn van het gevoerde overleg met de beoogde partnergemeente(n). In gevallen dat niet van onderlinge afstemming blijkt, kunnen gedeputeerde staten er toe overgaan het besluit zelf aan de desbetreffende partnergemeente(n) voor te leggen.

Bij de derde soort besluiten gaat het om beslissingen die de besturen van de bestaande gemeenten, vooruitlopend op de concrete effectuering van de herindeling, moeten nemen over zaken, die in feite de nieuw te vormen gemeente betreffen. Dit kan gaan om beslissingen op allerlei terreinen. Veel besluiten hebben financiële consequenties. Dergelijke beslissingen kunnen meestal niet wachten op besluitvorming door de gemeenteraad van de nieuw te vormen gemeente. Aan besluiten van bestaande gemeenten tot het doen van uitgaven die voortvloeien uit de herindeling wordt goedkeuring verleend als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

Het lasten betreft die niet of beter niet uitgesteld kunnen worden tot na de datum van herindeling;

• •

  Er zekerheid bestaat over de invoering van de herindeling;

• •

  Er tussen de toekomstige partners overeenstemming is over de lasten;

• •

  Op een aanvaardbare wijze (reëel aanwezige middelen van de huidige gemeenten) in de dekking is voorzien.

10.2       Toezicht vanwege herindeling en financieel toezicht

Het doel van toezicht vanwege herindeling is het voorkomen van potverteren. Dit laat onverlet dat er los daarvan sprake kan zijn van het ontbreken van begrotingsevenwicht. Ontbreken van materieel begrotingsevenwicht is ook bij gemeenten die worden heringedeeld een reden voor preventief toezicht. In wezen kunnen herindelinggemeenten twee maal onder toezicht gesteld kunnen worden. Dit lijkt dubbelop, maar zoals hiervoor is beschreven, is het doel en de wijze van toezicht uitoefenen in beide gevallen anders. Bovendien is het mogelijk dat een herindeling niet doorgaat, dan vervalt het toezicht vanwege herindeling, maar het toezicht vanwege ontbreken van begrotingsevenwicht niet.

De huidige praktijk is dat een nieuwe gemeente gedurende het eerste jaar standaard onder preventief toezicht staat. De belangrijkste overweging voor het standaard instellen van preventief toezicht is tijdsbesparing. Er hoeft dan geen besluit tot het instellen van preventief toezicht te worden genomen. Een andere overweging is dat de ervaring leert dat het eerste jaar vaak de nodige problemen kent. De extra ogen van gedeputeerde staten helpen het gemeentebestuur om dat eerste jaar goed door te komen. Gedeputeerde staten kunnen uiteraard, op grond van artikel 207, derde lid, van de Gemeentewet besluiten dat wijzigingen van de begroting hun goedkeuring niet meer behoeven.

11.1       Iv3

Sinds het begrotingsjaar 2004 is de begrotingsindeling van gemeenten vrij. Omdat het Rijk en de Europese unie nog steeds standaardinformatie van gemeenten nodig hebben is Iv3 geïntroduceerd. Iv3 staat voor de informatie die gemeenten voor derden moet leveren. Het gaat daarbij, evenals vóór 2004, om de functionele én categoriale indeling. Beide indelingen zijn bij Iv3 samengebracht in de zogenaamde verdelingsmatrix. Naast deze matrix wordt ook nog additionele informatie gevraagd, zoals balansstanden en relaties tussen Iv3 en de programmabegroting en productenraming. Die additionele informatie, zoals de conversietabel functies ¿ producten zijn nodig bij opvallende bevindingen. Indien een gemeente grote afwijkingen vertoont met andere gemeenten kan via de conversietabel worden nagegaan wat de achterliggende reden daarvan zou kunnen zijn. Daarnaast is de categoriale indeling belangrijker geworden, omdat het ministerie van Financiën ten behoeve van de Europese Unie de gegevens uit deze indeling gebruikt voor het berekenen van het EMU-tekort. De kwaliteit van deze gegevens dient daarom goed te zijn. Daarnaast heeft de Europese Unie de IV3 gegevens ieder kwartaal nodig. Hierdoor moeten gemeenten vanaf 2004 naast de gegevens ten tijde van de begroting en de jaarrekening ook gegevens per kwartaal leveren. De kwartaalgegevens dienen telkens binnen één maand na afloop van het kwartaal te worden geleverd. 

Ter bevordering van de kwaliteit van Iv3 is in het BBV geregeld dat er een eenmalige systeemcontrole door de accountant is bij de gegevens ten tijde van de jaarrekening 2004. Daarnaast kan een nieuwe systeemcontrole door de accountant nodig zijn indien er sprake is van belangrijke wijzigingen in de administratie. Idee hierachter is dat als het systeem adequaat is de cijfers voor de daarop volgende jaren ook redelijkerwijs voldoende kwaliteit hebben. Daarnaast doet het CBS, die de gegevens voor de berekening van het EMU-saldo verzamelt en bewerkt, op de kwartaalcijfers en jaarcijfers een plausibiliteittoets en een tijdigheidtoets. De systeemcontrole en plausibiliteittoets laten overigens onverlet dat uiteraard het college de verantwoording heeft zorg te dragen voor adequate informatie.

11.2       De rol van de toezichthouder bij Iv3

De externe controle van de gegevens van Iv3 ligt eenmalig bij de accountant en voorts bij de doorlopende plausibiliteittoets van het CBS. De toezichthouder krijgt de Iv3 ook en kan deze gebruiken voor vergelijkingen tussen gemeenten. Deze informatie kan behulpzaam zijn bij het algemene oordeel van de toezichthouder over het begrotingsevenwicht. Daarnaast heeft de toezichthouder een taak indien de kwaliteit of de tijdigheid van de Iv3 te wensen over laat. De toezichthouder kan dan een (ernstige) waarschuwing of een aanwijzing geven. Hij doet dit aan de hand van de doorlopende plausibiliteittoets van het CBS. Indien de gemeente de aanwijzing niet opvolgt kan de toezichthouder ervoor zorgen dat de informatie alsnog wordt verstrekt. Dit kan bijvoorbeeld door iemand naar de gemeente te sturen die ter plekke de administratie op orde brengt. De kosten hiervan komen voor rekening van de gemeente.

Het CBS rapporteert binnen 10 weken na de verslagperiode de uitkomsten van zowel het kwaliteitsoordeel als de tijdigheid aan de toezichthouder. Binnen het vakberaad gemeentefinanciën is afgesproken het toetsingsbeleid alleen toe te passen op daarvoor in aanmerking komende gemeenten. De overige gemeenten worden door de toezichthouder benaderd voor het maken van concrete afspraken. Dit kan enerzijds een toezegging zijn dat de volgende verslagperiode een verbetering laat zien, anderzijds kan de toezichthouder verzoeken om een probleemanalyse uit te voeren en/of een plan van aanpak op te stellen. De voortgang van de afspraken worden nauwlettend gevolgd door de toezichthouder.

12.1       Algemeen

In artikel 15, eerste lid, Gemeentewet, is een aantal voor raadsleden verboden handelingen opgenomen. Het gaat om handelingen van raadsleden, die de integriteit van het gemeentebestuur in het geding kunnen brengen. Artikel 15 kent een tweedeling:

• •

  verboden handelingen

• •

  verboden handelingen waarvan GS bevoegd zijn om ontheffing te verlenen.

12.2       Verboden handelingen zonder ontheffingsbevoegdheid

Een lid van de raad mag niet:

a. als advocaat, procureur of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente of het gemeentebestuur dan wel ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur;

b. als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur;

c. als vertegenwoordiger of adviseur werkzaam zijn ten behoeve van derden tot het met de gemeente aangaan van overeenkomsten.

Van deze verbodsbepaling kan geen ontheffing verleend worden.

12.3       Verboden handelingen met ontheffingsbevoegdheid voor GS

In artikel 15 van de Gemeentewet, eerste lid, onderdeel d, is een verbod op het rechtstreeks of middellijk aangaan van de volgende overeenkomsten opgenomen:

1e. het aannemen van werk ten behoeve van de gemeente;

2e. het buiten dienstbetrekking tegen beloning verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de gemeente;

3e. het leveren van roerende zaken anders dan om niet aan de gemeente;

4e. het verhuren van roerende zaken aan de gemeente;

5e. het verwerven van betwiste vorderingen ten laste van de gemeente;

6e. het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken of beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen;

7e. het onderhands huren of pachten van de gemeente.

Het verbod als bedoeld in het eerste lid is de regel. Artikel 15, tweede lid, van de Gemeentewet maakt ontheffing van bovengenoemde handelingen mogelijk. De bevoegdheid tot het verlenen van de ontheffing is opgedragen aan Gedeputeerde Staten.

De aanvraag om ontheffing dient door het raadslid zelf te worden ingediend. Tegen het indienen van de aanvraag om ontheffing door het gemeentebestuur, namens het raadslid, bestaat echter geen bezwaar.

Voor zover het een overeenkomst betreft door een derde met de gemeente waarop het raadslid, als gevolg van een persoonlijke of zakelijke relatie met deze derde, rechtstreeks invloed kan uitoefenen, wordt door of namens het raadslid eveneens een aanvraag om ontheffing ingediend.

Omdat de ontheffing in beginsel door het raadslid moet worden aangevraagd wordt de ontheffing in alle gevallen aan het raadslid verleend. Het gemeentebestuur wordt van de verleende ontheffing door middel van een afschrift van het besluit geïnformeerd.

12.4       Toetsingskader

Bij het indienen van een aanvraag tot ontheffing zijn minimaal de volgende bescheiden noodzakelijk:

a.  een (concept)overeenkomst of als deze niet beschikbaar is een beschrijving van de af te sluiten overeenkomst met inbegrip van de voorwaarden.

b.  een toelichting over de wijze waarop de prijs tot stand is gekomen en de berekening daarvan, voor zover het betreft een onderhands afgesloten overeenkomst;

c.  indien van toepassing, een toelichting op de vraag hoe het gemeentebestuur is gekomen tot de selectie van deze aanbieder. Was er sprake van een openbare aanbesteding of toewijzing op grond van vooraf door het gemeentebestuur bekend gemaakte objectieve criteria?

d.  indien het om een unieke zaak gaat een toelichting op de vraag of derden belangen hebben bij de overeenkomst en zo ja of en in hoeverre daarmee rekening is gehouden;

e.  de van toepassing zijnde gedragscode voor raadsleden of andere bestuurders;

f.   andere bescheiden en gegevens die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor het oordeel of de integriteit van het gemeentebestuur niet wordt geschaad door het sluiten van de overeenkomst.

Zonder bovengenoemde stukken wordt de aanvraag niet in behandeling genomen.

Gedeputeerde staten moeten volgens de toelichting op de wet onderzoeken of het algemeen belang, te weten het voorkomen van belangenconflicten, ruimte biedt voor het verlenen van ontheffing. De bedoeling is om inbreuk op de gemeentelijke integriteit te voorkomen, maar door middel van de ontheffingsmogelijkheid ruimte te laten voor privaatrechtelijke transacties tussen gemeentebestuur en raadsleden voor die uitzonderingsgevallen, waarin voor een inbreuk op de integriteit niet behoeft te worden gevreesd. Daarbij gaat het om voorgenomen transacties; de transacties die een raadslid in dit verband voor de aanvaarding van het raadslidmaatschap is aangegaan met de gemeente vallen niet onder deze bepaling. Doel van artikel 15 GW is om de verhouding van het raadslid tot de gemeente en het gemeentebestuur zuiver te houden; het raadslid mag niet teveel persoonlijk belang hebben bij uitkomsten van gemeentelijke besluitvorming. Hij mag niet worden bevoordeeld. Ook de mogelijke schijn van bevoordeling moet worden vermeden. Door de uniciteit en complexiteit van sommige aanvragen kan het voorkomen dat er geen eenvoudig antwoord is op de vraag of er sprake is van (de schijn van) bevoordeling. In dat geval kunnen GS additioneel onderzoek (laten) doen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat het oordeel van een expert wordt gevraagd.

Het volgende toetsingskader is van toepassing:

• •

  beschikt de gemeente over een gedragscode voor raadsleden c.q. (art. 15 lid 3 GW) wethouders (art. 41c GW) c.q. burgemeesters (art. 69 GW)? Zo ja, is het verzoek tot ontheffing in overeenstemming met het hierin bepaalde? (N.B. De gedragscode is niet van toepassing op gemeenschappelijke regelingen);

• •

  heeft betrokkene deelgenomen aan de (voorbereiding van de) besluitvorming? Zo ja, dan komt de aanvraag niet voor ontheffing in aanmerking (Winsum-arrest).

• •

  is er sprake van (de schijn van) belangenverstrengeling/bevoordeling? Zo ja, dan komt de aanvraag niet voor ontheffing in aanmerking.

Bij onroerendgoedtransacties in het geval van raadsleden, wethouders en burgemeesters is ook goedkeuring op grond van artikel 3.43 Burgerlijk Wetboek noodzakelijk. Deze civielrechtelijke tegenhanger van artikel 15 van de Gemeentewet beoogt eveneens de integriteit van bestuurders te waarborgen.

In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat rechtshandelingen door personen met openbaar gezag bekleed, die strekken tot hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomende personen, verkrijging van goederen die toebehoren aan onder meer gemeenten en aan hun beheer zijn toevertrouwd, nietig zijn en de verkrijgers verplichten tot schadevergoeding. Hierbij gaat het uitsluitend om onderhandse verwerving. In de gevallen waarin gemeentegoederen bij verkoop in het openbaar zijn verkregen is dit artikel niet van toepassing. De verplichting tot schadevergoeding die aan overtreding van deze bepaling in het Burgerlijk wetboek zijn verbonden kan via de burgerlijke rechter worden afgedwongen.

In het derde lid van artikel 43 is de mogelijkheid opgenomen om aan Gedeputeerde staten of aan de Commissaris van de Koningin goedkeuring te vragen. Deze aanvragen om goedkeuring worden op dezelfde wijze en gelijktijdig behandeld met aanvragen om ontheffing als bedoeld in artikel 15 van de Gemeentewet.

12.5       Relevantie van artikel 15 verboden handelingen

Dit artikel is van overeenkomstige toepassing op burgemeesters (art. 69 GW), waarnemend burgemeesters (art. 80 GW), wethouders (art. 41c GW),  secretarissen en griffiers (art. 101 GW), loco-griffiers (art. 107d GW) en loco-gemeentesecretarissen (art. 106 GW) en bestuurders van gemeenschappelijke regelingen (art. 20, 1e lid onderdeel c WGR). In het geval van rechtshandelingen die strekken tot het verkrijgen van goederen door burgemeesters, wethouders en raadsleden is artikel 3:43 BW eveneens van toepassing.

In de artikelen 81h, 81m en 91 van de Gemeentewet wordt artikel 15 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing verklaard op leden van de rekenkamer.

12.6       Sanctie op niet naleving

De sanctie op de naleving van artikel 15 is geregeld in art X8 (verboden handeling) van de Kieswet:

de raad kan het raadslid schorsen c.q. hem van zijn lidmaatschap vervallen verklaren.

                 Voor de leesbaarheid wordt hier verder gesproken over gemeenten (onder toezichtstaanden) en gedeputeerde staten (toezichthouders). Uiteraard is de tekst ook van toepassing op provincies en de minister van BZK als toezichthouder. Indien er voor provincies iets anders geldt dan voor gemeenten wordt dit afzonderlijk genoemd.

                 De minister van BZK heeft behalve het toezicht op de provincies ook het toezicht op gemeenschappelijke regelingen waaraan provincies deelnemen. Gedeputeerde staten hebben, behalve het toezicht op de gemeenten ook het toezicht op gemeenschappelijke regelingen aangegaan door gemeenten. Voor de leesbaarheid worden de gemeenschappelijke regelingen hier niet telkens afzonderlijk genoemd.

                 Aanwending van de reserves wordt in beginsel gezien als een incidentele baten (zie de volgende voetnoot). Indien echter een deel van de algemene reserve wordt verbijzonderd als een dekkingsreserve c.q. bruteringsreserve ter dekking van (een deel van de) kapitaallasten van een bepaald actief, dan kan aanwending van die reserve worden aangemerkt als zijnde structureel. De verbijzonderde reserve zal van voldoende omvang moeten zijn om het te dekken deel van die kapitaallasten gedurende de gehele looptijd te kunnen opvangen. De voornoemde reserve is daarmee een bestemmingsreserve geworden (BBV, art. 43, lid 2). Aan deze inzet van de algemene reserve, alsmede de duur en omvang ervan, ligt altijd een besluit van de raad of provinciale staten ten grondslag (al dan niet reeds opgenomen in de begroting of in een begrotingswijziging).

                 In dit toezichtkader wordt in beginsel iedere aanwending van de reserves beschouwd als een incidentele bate. Die actie zal kunnen leiden tot het oordeel dat de begroting niet materieel in evenwicht is. Onder voorwaarden is het echter toegestaan middelen uit de algemene reserve in te zetten ter verlichting van de exploitatie. Het gaat dan om het deel van de algemene reserve dat geen deel uitmaakt van de weerstandscapaciteit die noodzakelijk is in verband met de bij de gemeente aanwezige risico¿s. Inzet van de middelen is mogelijk voor een periode die in principe gelijk is aan de termijn van de meerjarenraming (= maximaal 4 jaar). Bij een dergelijke inzet mag er geen sprake zijn van een opschuivend perspectief. In bijzondere gevallen kan hiervan worden afgeweken onder gelijktijdige afbouw van de ingezette middelen, zodanig dat aan het einde van de periode structurele middelen zijn gevonden om de wegvallende inzet te compenseren (wet van de communicerende vaten). Aan deze inzet van de algemene reserve, alsmede de duur en omvang ervan, ligt altijd een afzonderlijk besluit van de raad of provinciale staten ten grondslag.

                 De onderdelen van de beleidsbegroting en de financiële begroting zijn vanaf begrotingsjaar 2006 ¿omhooggetild¿ van het BBV naar de Gemeentewet.

                 Het beroep tegen een besluit van provinciale en lokale overheden moet worden ingesteld bij de rechtbank die bevoegd is binnen het rechtsgebied waarin het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen zijn zetel heeft, dus in dit geval de provincie (Algemene wet bestuursrecht artikel 8:7). Tegen een besluit van het rijk wordt beroep ingesteld bij de rechtbank in het rechtsgebied waarin de indiener van het beroep woont, in geval van de instelling van preventief toezicht op een provincie dus ook het rechtsgebied waarin de provincie haar zetel heeft. Als het beroep wordt ingediend bij een andere rechter, dan moet deze het beroepsschrift doorzenden naar de bevoegde rechter (Algemene wet bestuursrecht artikel 6:15).

                 Zie www.minbzk.nl/IFLO onder begrotingsscan

Zie www.minbzk.nl/IFLO onder begrotingsanalyse.

Zie www.minbzk.nl/IFLO onder artikel 12

Opgave van het laatst berekende gemiddelde netto-vlottende schuld en de kasgeldlimiet voor het betreffende kalenderjaar.

                Bij gemeenschappelijke regelingen beslist het algemeen bestuur over het aangaan van deelnemingen. De reden hiervoor is dat gemeenschappelijke regelingen niet zijn gedualiseerd. De Gemeentewet, zoals die luidde voor de Wet dualisering gemeentebestuur, geldt voor gemeenschappelijke regelingen. Alleen voor de artikelen 186 tot en met 213 geldt de huidige Gemeentewet.

Dit hoofdstuk is in tegenstelling tot de andere hoofdstukken niet van toepassing op provincies. Reden hiervoor is dat artikel 21 van de Wet Arhi, waar het in dit hoofdstuk over gaat, niet van toepassing is op provincies. Dit hoofdstuk is eveneens niet van toepassing op gemeenschappelijke regelingen.