Beleidsregel integraal M&O-beleid

Inleiding

De provincie Noord-Brabant wordt met ingang van de jaarrekening 2004 geconfronteerd met een rechtmatigheidsoordeel van de accountant. Het beleid ten aanzien van Misbruik & Oneigenlijk gebruik is één van de rechtmatigheidscriteria. Het M&O-criterium is een nieuw criterium dat niet wordt afgedekt door het getrouwheidsoordeel van de accountant.

Aandacht binnen de organisatie om misbruik en oneigenlijk gebruik van provinciale regelingen en voorzieningen te voorkomen is niet nieuw. In elke regeling die gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk gebruik staan regels die misbruik en oneigenlijk gebruik tegengaan. Nieuw is dat er binnen de organisatie vanuit één integrale visie op het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik wordt gewerkt en dat de maatregelen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen niet met elkaar in tegenspraak zijn en daar waar dat noodzakelijk geacht wordt op elkaar zijn afgestemd.

In artikel 6 lid 2 van de Financiële beleids- en beheersverordening provincie Noord-Brabant is opgenomen dat het college zorg draagt voor een toereikend beleid inzake M&O van de provinciale regelingen. In het jaarverslag en/of de toelichting van de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Dit wordt gedaan aan de hand van verrichte verbijzonderde interne controles op het naleven van het M&O-beleid en door de jaarlijkse evaluatie van de M&O-gevoelige regelingen. Bij controle van de jaarrekening zal de accountant de toepassing van de interne procedures, die opzettelijk M&O-gebruik tegengaan toetsen, hetgeen tot uitdrukking komt in het rechtmatigheidsoordeel dat de accountant afgeeft.

Wat verstaan we onder ‘misbruik en oneigenlijk gebruik’ (M&O)?

: is het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen.

: is het volgens de regels van de wet maar in strijd met de bedoelingen van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering.

: is de afhankelijkheid van derdengegevens. Derdengegevens: zijn de gegevens afkomstig van natuurlijke of rechtspersonen buiten de overheidsorganisatie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van een regeling, waarin de aanspraak op een uitkering of een subsidie, de verplichting om een heffing te betalen/en of de hoogte van een uitkering, subsidie of een heffing, afhankelijk is gesteld van derdengegevens.

: een regeling waarbij de aanspraak op een uitkering, de verplichting om een heffing te betalen en/of de hoogte van de heffing of uitkering afhankelijk is van gegevens die door de belanghebbende zelf worden verstrekt.

: het begrip fraude als zodanig is niet gedefinieerd in het Wetboek van Strafrecht. Het gaat echter om handelingen die doorgaans met de term fraude worden aangeduid, waarbij kan worden gedacht aan: valsheid in geschrifte, oplichting, bedrog, benadeling van de overheid als schuldeiser of rechthebbende, corruptie, diefstal en/of verduistering.

Waar speelt misbruik en oneigenlijk gebruik?

Binnen de provincie Noord-Brabant worden een aantal processen onderkend waar M&O specifiek van belang is. Het gaat hier om de volgende processen:

• -

  subsidies (EG, Rijk, andere derden) die worden verstrekt aan derden;

• -

  provinciale subsidies en bijdragen die worden verstrekt aan derden;

• -

  provinciale belastingen (waaronder opcenten motorrijtuigenbelasting, heffingen op bijzondere wetten en leges);

• -

  provinciaal inkoop en aanbestedingenbeleid;

• -

  personeelsvoorzieningen (salarisadministratie, fiscale regelingen, provinciale regelingen).

Processen, waarbij M&O-gevoeligheden spelen, moeten voldoende maatregelen bevatten om de tijdigheid, juistheid en volledigheid te toetsen van de door belanghebbende verstrekte gegevens. M&O-maatregelen moeten worden verankerd in de administratieve organisatie. Er moeten weloverwogen keuzes worden gemaakt over het gebruik van de verschillende instrumenten, die benodigd zijn ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.

De algemene gedragslijn M&O van de Provincie Noord-Brabant:

Binnen de provincie Noord-Brabant is het uitgangspunt dat M&O-gevoeligheden zoveel mogelijk moet worden vermeden.

Integrale M&O-beleid

Het integrale M&O-beleid van de Provincie Noord-Brabant bestaat uit vijf elementen, te weten beleidsvoorbereiding en regelgeving, voorlichting, controlebeleid, sanctiebeleid en evaluatie. Een M&O-gevoelige regeling doorloopt een beleidscyclus waarbij deze aspecten aan de orde moeten komen.

Ad 1 Beleidsvoorbereiding en regelgeving

Bij de voorbereiding van wetten en regelgeving moet aandacht worden besteed aan M&O gevoelige aspecten van het voorgenomen beleid. De directies zijn verantwoordelijk voor het zoveel mogelijk vermijden van M&O gevoeligheid in nieuwe regelgeving. Dit kan bijvoorbeeld door heldere definities, vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep en een slagvaardige reparatiewetgeving wanneer effectiviteit- of beleidsdoelmatigheidsonderzoek hebben uitgewezen dat niet tot de doelgroep behorende belanghebbenden gebruik maken van de regeling of dat de middelen aan een ander doel worden besteed. In de regelgeving dienen sancties op misbruik te zijn opgenomen.

Wanneer een expliciete M&O- gevoelige component in de regeling om bestuurlijke of andere redenen toch wordt gehandhaafd, dan dient een expliciet commitment van GS of PS verkregen te worden. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate zou worden uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid – die inherent is aan de regeling – blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat te worden weergegeven. Per beleidsdirectie dient een overzicht te worden opgesteld van dit restant-M&O.

Ad 2 Voorlichting

Via voorlichting moeten belanghebbenden en derden op de hoogte worden gebracht van het bestaan en de inhoud en toepassing door het bestuur van de wet- en regelgeving. Bij de voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik en natuurlijk fraude bestuurlijke gevolgen zullen hebben, dan wel worden bestraft. De preventieve werking van voorlichting is vooral van belang voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik. Een actieve voorlichting is noodzakelijk om door een proces van bewustwording, kennis, houding of gedragsverandering het naleven van wetten of regelingen zo optimaal mogelijk te (doen) bewerkstelligen. Hierbij past het via de internetsite van de Provincie Noord-Brabant (Brabant. NL) uitdragen van het M&O-beleid.

Ad 3 Controlebeleid

De provincie Noord-Brabant definieert het controlebeleid als het beleid dat zich richt op de toetsing van gegevens die door derden/belanghebbenden zijn verstrekt. De beleidsdirecties zijn verantwoordelijk voor het bepalen en uitvoeren van het controlebeleid. Het is niet mogelijk alle M&O-onregelmatigheden te ontdekken en te corrigeren, daar er aan de controle grenzen zijn gesteld van maatschappelijke, economische en vaktechnische aard. Het streven moet er op gericht zijn de meeste aandacht te geven daar waar de risico’s het grootste zijn. Voor een goede bedrijfsvoering is een risico-analyse onontbeerlijk en deze moet daarom onderdeel uitmaken van het controle beleid.

Controles moeten in eerste instantie onderdeel uitmaken van de werkprocessen. De uitkomsten van het controlebeleid dienen de directies te verwerken in de managementrapportages die worden opgesteld. Hierin moet worden aangegeven welke signalen ontvangen zijn en welke maatregelen zijn genomen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.

Ad 4 Sanctiebeleid

Misbruik en oneigenlijk gebruik moet worden geredresseerd (hersteld in de rechtmatige situatie), danwel in geval van fraude worden bestraft. Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik is een adequaat provinciaal sanctiebeleid vereist. Dit beleid is hoofdzakelijk neergelegd in de voor het betreffende beleidsinstrument (subsidies, provinciale belastingen, inkoop en aanbesteding en personeelsvoorzieningen) geldende regelgeving (Awb, BW, enz.). De wijze waarop de provincie in algemene zin zal reageren, indien M&O danwel fraude wordt geconstateerd, is aangegeven in het Fraudeprotocol van de Provincie Noord-Brabant (zie bijlage 1). Opgelegde sancties kunnen een leereffect hebben, daarnaast heeft het ten uitvoer leggen ook een preventieve werking. Bij voorbeeld bij subsidies valt te denken aan: intrekking of wijziging van subsidie of lagere vaststelling van de subsidie, gekoppeld aan terugvordering.

Sanctionering dient te voldoen aan de redelijk- en billijkheidsnorm (provincie als contractspartner) en aan evenredigheidsbeginsel (provincie als verstrekker van subsidies, provinciale belastingen). De opgelegde sanctie mag niet disproportioneel/te hoog zijn in relatie tot het vergrijp, dit is neergelegd in 3:4 lid 2 Awb. Het college heeft, behalve ingeval van een EU-subsidie, een discretionaire (eigen) bevoegdheid om de hoogte van de sanctie bij besluit zelf vast te stellen. Het uitgangspunt, de algemene norm, voor de toepassing van het sanctiebeleid, is dat tenminste het behaalde voordeel wordt weggenomen, d.w.z. dat teveel betaalde bedragen worden teruggevorderd of ten onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven. In geval van fraude (misdrijf) wordt in beginsel aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie. Nadat het sanctiebesluit onherroepelijk is geworden (geen bezwaar en/of beroep meer mogelijk) wordt de terug- en navordering van bedragen verricht door het bureau Financieel beheer en treasury, op basis van de regels, neergelegd in het Handboek financiële administratieve organisatie.

Ad 5 Evaluatie

Voor het uitvoeren van de beleidsevaluaties zijn de beleidsdirecties verantwoordelijk. Gebreken kunnen worden ontdekt en hersteld wanneer in de fase van beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan misbruik en oneigenlijk gebruik. Evaluatieprocedures zijn nodig voor zowel bestaande als nieuwe regelgeving. Naar aanleiding van evaluaties kan wellicht een indicatie worden gegeven van de effectiviteit van de genomen maatregelen om M&O te voorkomen. Tevens kan zicht worden verkregen op de toereikendheid van de controlemogelijkheden. M&O-gevoelige regelingen dienen minimaal eenmaal in de 5 jaar te worden geëvalueerd. Jaarlijks wordt in het jaarverslag en/of de toelichting van de jaarrekening gerapporteerd of de periodieke evaluatie heeft plaats gevonden en wat de resultaten hiervan zijn.

Basiswerkinstructie Misbruik & Oneigenlijk Gebruik

Ten behoeve van de concrete vertaling van dit integrale M&O-beleid naar de te verrichten handelingen, is een checklist misbruik en oneigenlijk gebruik opgesteld. Deze checklist biedt een praktisch hulpmiddel voor de directies bij het formuleren, het uitvoeren en het evalueren van het M&O-beleid. De checklist is opgezet in de vorm van een overzicht met M&O-aandachtspunten. In de checklist met M&O-aandachtspunten is getracht een zo compleet mogelijk overzicht te geven. Niet alle aandachtspunten zijn voor alle processen (subsidies, provinciale belastingen, inkopen/aanbestedingen en personeelsvoorzieningen) van toepassing. Het verschillende karakter van de activiteiten en bijbehorende beleidsinstrumenten van de directies vergt dat de checklist door de directies wordt aangevuld en toegesneden op hun processen. Voor de verschillende processen is als extra ondersteuning een specifieke uitwerking per onderwerp opgenomen.

Citeertitel

Deze regeling wordt aangehaald als: “Beleidsregel integraal M&O-beleid”

Bekendmaking en inwerkingtreding

Deze regeling wordt bekendgemaakt in het Provinciaal Blad en treedt in werking op de dag van publicatie.