Beleidsregels voor het toekennen van ambtshalve verminderingen van gemeentelijke belastingen

Ondertekening

Toelichting op de Beleidsregels ambtshalve verminderingen gemeentelijke belastingen Bladel

Algemeen

In de praktijk van de belastingheffing komt het voor dat de formele belastingschuld niet in overeenstemming met de materiële belastingschuld wordt vastgesteld. Indien dat het geval is, heeft de belastingplichtige de mogelijkheid tegen de aanslag bezwaar en beroep in te stellen. Normaliter zal dat ertoe leiden dat de formele en materiële belastingschuld alsnog met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Het valt echter niet uit te sluiten dat ook na de afhandeling van een bezwaarschrift nog onvolkomenheden resteren. Ten slotte bestaat de mogelijkheid dat belastingplichtige om welke reden dan ook geen bezwaar instelt tegen een onjuiste aanslag.

Als belastingplichtige niet of niet binnen de daarvoor geldende termijnen bezwaar en beroep instelt, komt de aanslag door het verlopen van die termijnen formeel vast te staan. Dan geldt het beginsel van de formele rechtskracht, dat wil zeggen dat ook een onjuiste aanslag in principe niet meer kan worden aangetast en derhalve voldaan dient te worden. Op dit beginsel bestaan echter twee uitzonderingen.

Indien de materiële belastingschuld groter is dan de formele schuld, heeft de belastingheffende instantie onder bepaalde voorwaarden tot vijf jaar na het einde van het kalenderjaar waarin de belastingschuld is ontstaan, de mogelijkheid een naheffings- of navorderingsaanslag op te leggen (artikelen 16 en 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR).

Het spiegelbeeld van deze regeling is de regeling inzake ambtshalve vermindering (artikel 65 AWR). Op basis hiervan kunnen onjuiste aanslagen, met name die waarbij de formele belastingschuld hoger is vastgesteld dan de materiële schuld, alsnog gecorrigeerd worden. Hierbij is de vraag wanneer de eis van rechtvaardige belastingheffing voor dient te gaan op de formele rechtskracht en rechtszekerheid, ook van de belastingheffende overheid. Om hierin helderheid te verschaffen, kan een gemeente besluiten op dit vlak beleidsregels vast te stellen.

Basis van de regeling

In artikel 65 van de AWR is de inspecteur de bevoegdheid gegeven ambtshalve vermindering te verlenen van onjuiste belastingaanslagen alsmede van ingehouden dan wel op aangifte afgedragen of voldane onjuiste belastingbedragen. Tevens is in dat artikel bepaald dat een in de belastingwet voorziene vermindering, ontheffing of teruggaaf door de inspecteur ambtshalve kan worden verleend. De staatssecretaris van Financiën heeft in zijn Voorschriften inzake het ambtshalve verlenen van verminderingen en teruggaven richtlijnen gegeven voor de toepassing van deze artikelen door de rijksbelastingdienst. In dat voorschrift is een in beginsel uitputtende regeling gegeven van de gevallen, waarin ambtshalve vermindering of teruggaaf van belasting wordt verleend.

In het voorschrift van de staatssecretaris is de termijn waarbinnen de belasting- of inhoudingsplichtige aanspraak kan maken op het ambtshalve verlenen van vermindering of teruggaaf van belasting afgestemd op de termijn waarbinnen op de voet van de artikelen 16, derde en vierde lid, en 20, derde lid, van de AWR te weinig geheven belasting kan worden nagevorderd, onderscheidenlijk nageheven (vijf jaar).

De termijn waarbinnen ambtshalve vermindering of teruggaaf wordt verleend is in de rijksregeling, voor gevallen waarin er sprake is van een redelijkerwijs kenbare vergissing, verlengd met vijf jaren. Bovenvermeld voorschrift kan als uitgangspunt dienen voor gemeentelijke beleidsregels inzake ambtshalve verminderingen of teruggaven. Hoewel gemeenten nadrukkelijk de vrijheid hebben om zelf te bepalen of zij wensen aan te sluiten bij de rijksregeling ter zake, zijn wij van mening dat het om inhoudelijke redenen en omwille van de duidelijkheid voor de burger wenselijk is dat de verschillende belastingheffende overheden zo veel mogelijk hetzelfde beleid voeren. Meer hierover in de toelichting op artikel 1. Enkele aanpassingen zijn echter gewenst. Voornaamste inhoudelijke afwijking betreft de verlenging van de vijfjaarstermijn. Om praktische redenen is hiervan afgezien; ook hierover meer in de toelichting op artikel 1.

Artikelsgewijze toelichting

Aanhef

In de aanhef wordt verwezen naar de relevante artikelen in de AWR, de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 65 AWR geeft de inspecteur de mogelijkheid tot het verlenen van ambtshalve vermindering.

Artikel 231 van de Gemeentewet bepaalt (onder meer) dat artikel 65 AWR ook voor de gemeentelijke situatie van toepassing is en 'vertaalt' de inspecteur naar de heffingsambtenaar. Dit beperkt zich naar onze mening tot de uitvoering van de regeling, omdat de gemeente bij het vaststellen van de regeling binnen het kader van wet en recht haar eigen beleidskeuzes kan maken. De heffingsbevoegdheid van de ambtenaar wordt uitgeoefend onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders; het vaststellen van deze beleidsregels komt daarom toe aan het college. Dit is ook in overeenstemming met artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 244 van de Gemeentewet bepaalt dat de heffingsambtenaar naast een in de belastingverordening voorziene vermindering, ontheffing en teruggaaf ook een in de belastingverordening voorziene vrijstelling ambtshalve kan verlenen.

Artikel 1 Reikwijdte en definities

De beleidsregels ambtshalve vermindering kunnen gelding hebben voor alle gemeentelijke belastingen, inclusief rechten. Omdat volgens artikel 220e van de Gemeentewet de heffingsmaatstaf voor de onroerende-zaakbelastingen (OZB) is gesteld op de waarde van de betreffende onroerende zaak zoals die bij WOZ-beschikking is vastgesteld, volgt de OZB-heffing voor wat betreft de grondslag van de aanslag het systeem van ambtshalve vermindering dat gebaseerd is op artikel 44 van de Wet WOZ en neergelegd is in het bijbehorende Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken (Stb. 1997, 30; laatste wijziging Stb. 2007, 258). Hierin is voor de WOZ-beschikking het volgende regime vastgelegd: indien binnen 5 jaar na het nemen van de beschikking blijkt dat de waarde te hoog is vastgesteld, vindt ambtshalve vermindering plaats indien de waarde ten minste 20% lager had moeten worden vastgesteld, met een minimum van – inmiddels – € 5.000,-. Zie ook artikel 18a AWR waarin de herziening van belastingheffing als gevolg van de verminderingsbeschikking wordt geregeld. Voor de Wet WOZ bestaat derhalve een aparte regeling voor ambtshalve vermindering. Voor zover dat regime ook de OZB-aanslagen raakt, worden de OZB-aanslagen dan ook uitgesloten van de modelbeleidsregels. Dit laat onverlet dat in een aantal gevallen de WOZ-regeling niet (automatisch) van toepassing is op OZB-aanslagen, bijvoorbeeld bij afwezigheid van een WOZ-beschikking of verkeerde tenaamstelling van de aanslag. In dergelijke gevallen regelt de modelverordening OZB dat conform de bepalingen in de Wet WOZ een waarde wordt bepaald, maar niet dat een beschikking wordt vastgesteld, die eventueel ambtshalve kan worden verminderd. Voor dergelijke situaties is artikel 44 van de Wet WOZ niet van toepassing en evenmin het Uitvoeringsbesluit Wet WOZ. Voor deze situaties bestaat derhalve geen aparte regeling voor ambtshalve vermindering; daarom is in het tweede lid bepaald dat voor alle gemeentelijke belastingen waar de WOZ-waarde als heffingsgrondslag gehanteerd wordt (dit kan bijvoorbeeld ook voor een forensenbelasting en baatbelasting) de systematiek van de Wet WOZ van toepassing wordt verklaard.

In de definities wordt onder ambtshalve vermindering elke vorm van vermindering, ontheffing, teruggaaf of vrijstelling van belastingen begrepen die de AWR en de Gemeentewet kennen. Op deze wijze is de regeling op elke vorm van ambtshalve "tegemoetkoming" van toepassing.

Onder belanghebbende wordt ook degene begrepen die (als hoofdelijk mede-aansprakelijke) de belasting reeds heeft voldaan. Dit is om te voorkomen dat een echtgenoot van degene die de aanslag op naam gesteld heeft gekregen, die de aanslag uit zijn of haar (door huwelijkse voorwaarden afgescheiden) vermogen heeft voldaan, geen ambtshalve vermindering zou kunnen worden verleend.

In het bedrag van de vermindering wordt tevens een bestuurlijke boete of kostenopslag (bijvoorbeeld bij de parkeerbelastingen) verrekend.

Onder "de aanslag" wordt elke wijze van heffing begrepen. De regeling beperkt zich dus niet tot belastingen die bij wege van aanslag worden geheven, maar is van toepassing op alle gemeentelijke belastingen.

De belastingwet ten slotte wordt gehanteerd in de zin van elk algemeen verbindend voorschrift en elke beleidsregel die regels geeft op het gebied van (gemeentelijke) belastingen. Daarmee is zeker gesteld dat ook de gemeentelijke belastingverordening in dit verband als wettelijk voorschrift wordt aangemerkt.

Termijn

Als termijn waarbinnen nog ambtshalve vermindering wordt verleend, is gekozen voor vijf jaar na het ontstaan van de belastingschuld. Deze termijn sluit als reeds eerder beschreven aan bij hetgeen de rijksbelastingdienst als uitgangspunt hanteert en komt voorts overeen met de termijn waarbinnen navordering en naheffing mogelijk zijn. Het schijnt billijk de burger voor te hoog vastgestelde aanslagen gedurende dezelfde periode tegemoet te komen als het de overheid (onder voorwaarden) mogelijk is te laag vastgestelde aanslagen te herstellen.

In de rijksregeling is bepaald dat de termijn voor ambtshalve verminderingen met vijf jaren verlengd wordt indien de onjuiste belastingsaanslag is te wijten aan een toerekenbare vergissing van de inspecteur of een vergissing van de belastingplichtige die de inspecteur redelijkerwijs bekend had moeten zijn. In tegenstelling tot de rijksregeling is er in het gemeentelijk model niet voor gekozen een dergelijke termijnverlenging mogelijk te maken. In het merendeel van de gevallen zal geen sprake zijn van een situatie die het noodzakelijk maakt meer dan vijf jaren te corrigeren. Daarbij speelt een rol dat het bij gemeentelijke belastingen in het algemeen gaat om heffingen waarbij de kenbaarheid van een onjuistheid veelal groter is dan bij de rijksheffingen. Daarnaast zou door opneming van deze termijn het gewenste evenwicht tussen de mogelijkheden van de overheid en de burger worden verstoord. Voorts is het niet onredelijk een deel van de rekening bij de burger te leggen die heeft verzuimd bezwaar te maken. Ook wordt met deze termijn aangesloten op de termijn die in de Uitvoerinsgregeling Wet WOZ wordt genoemd en daarmee ook voor de OZB wordt toegepast. Ten slotte bestaat voor gevallen waarin deze regeling niet voorziet, nog de mogelijkheid een beroep te doen op de hardheidsclausule (artikel 63 AWR) indien deze gevallen tot 'onbillijkheden van overwegende aard' leiden.

Wij wijzen er overigens op dat de hardheidsclausule uitsluitend bedoeld is voor situaties waarin de wettelijke bepalingen (in casu bepalingen in de verordening en beleidsregels) tot een belastingschuld leiden die hoger is dan met doel en strekking van de wet of de verordening in overeenstemming kan worden geacht. Het gaat dan dus niet om gevallen waarin bijvoorbeeld het gemeentebestuur het wenselijk acht bepaalde beleidsdoelen te bevorderen of bepaalde personen tegemoet te komen.

Artikel 2 Gevallen waarin ambtshalve vermindering wordt verleend

In principe is voor het systeem van deze beleidsregels als eerder gezegd aangesloten op de rijksregels inzake ambtshalve vermindering van belastingen.

In de beleidsregels bestaan twee aanleidingen om over te gaan tot ambtshalve vermindering van teveel betaalde belastingen. In de eerste plaats kan een bezwaarschrift of een verzoekschrift dat op formele gronden (te laat, niet gemotiveerd, geen machtiging, et cetera) niet-ontvankelijk verklaard wordt, aanleiding geven toch tot vermindering over te gaan. Dit wordt dan in de uitspraak vermeld. In de tweede plaats is het mogelijk dat het de heffingsambtenaar uit welke bron dan ook blijkt dat de belasting op een te hoog bedrag is vastgesteld. Ook in dat geval kan ambtshalve vermindering worden verleend. Daarmee wordt in feite een restcategorie gedefinieerd, die in alle voorkomende gevallen voor een oplossing zorg draagt. Dit zou echter tot onbedoelde situaties kunnen leiden. Zo zou een dergelijke ongeclausuleerde bepaling ertoe leiden dat een gemeente die ontdekt dat de kostendekkingsgraad van de afvalstoffenheffing slechts zeer weinig boven 100% ligt, verplicht kunnen worden de volledige opbrengst van die afvalstoffenheffing aan de burgers terug te betalen omdat de verordening onverbindend is. Om hier het hoofd aan te bieden, is een extra voorwaarde opgenomen. Ontdekking van een dergelijk feit leidt slechts tot ambtshalve vermindering indien het afzien daarvan zou leiden tot strijd met de redelijkheid/het verbod van willekeur/algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op deze wijze wordt voorkomen dat de gemeente onbedoeld grote financiële risico's lopen door het opstellen van beleidsregels voor ambtshalve vermindering.

Voor het toekennen van ambtshalve vermindering van belastingen geldt een zware bewijslast. Artikel 65 AWR spreekt van 'onjuiste belastingaanslag of beschikking'. Derhalve dient vast te staan dat sprake is van een dergelijke onjuistheid. Daarvoor geldt de zwaarste bewijslast: de gestelde onjuistheid moet blijken. Het moet volkomen duidelijk zijn dat de aanslag niet correct of niet terecht is opgelegd.

Om te voorkomen dat bijvoorbeeld in de sfeer van leges ambtshalve verminderingen van enkele euro's of zelfs eurocenten moeten worden toegekend, is een drempelbedrag opgenomen voor ambtshalve vermindering van gemeentelijke belastingen. Teveel betaalde belasting boven een bepaald bedrag wordt dan in alle gevallen terugbetaald. Dit sluit aan op het beleid van de rijksbelastingdienst terzake. Met als voorbeeld de verordening onroerende-zaakbelastingen, waarin wordt bepaald dat over een grondslag van minder dan € 12.000,00 niet wordt geheven en een heffing van minder dan € 10,00 niet wordt ingevorderd, hebben wij dit bedrag eveneens op € 10,00 gesteld.

Artikel 3 Uitzonderingen

In de richtlijn van de staatssecretaris wordt een nadrukkelijke uitzondering gemaakt voor twee gevallen. In de eerste plaats voor het geval dat de vijfjaarstermijn is verstreken. Dan is het in principe niet meer mogelijk ambtshalve vermindering te verlenen. Hierin volgen deze beleidsregels het rijksbeleid.

Wij achten het niet noodzakelijk voor andere gevallen dan die reeds opgenomen in de regeling een aparte rechtsregel te creëren.

Artikel 4 Jurisprudentie

Bij de beoordeling van rechtspraak die wordt gewezen na de heffing van belasting, geldt als regel dat deze jurisprudentie geen invloed meer kan hebben op de vastgestelde belasting. Hierin wordt wederom het rijksbeleid gevolgd.

Artikel 5 Mededeling van afwijzing

Indien uit onderzoek blijkt dat belanghebbende niet in aanmerking komt voor een ambtshalve vermindering, wordt hem dat schriftelijk medegedeeld: in de uitspraak op bezwaar of in de beslissing op zijn verzoekschrift.

Indien "enig feit" (anders dan een ingekomen bezwaar- of verzoekschrift) aanleiding gaf tot het ambtshalve onderzoeken van de hoogte van de belasting en dergelijk onderzoek leidt uiteindelijk niet tot het verlenen van ambtshalve vermindering, bestaat er geen noodzaak belastingplichtige mededeling te doen van het onderzoek of de uitkomst daarvan.

Artikel 6 Slotbepaling

Voor deze beleidsregels gelden de gebruikelijk regels met betrekking tot bekendmaking (artikel 3:42 Awb jo. artikel 139 tot en met 144 van de Gemeentewet). Derhalve zal in een van overheidswege uitgegeven blad, een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad of op andere geschikte wijze melding gemaakt moeten worden van het vaststellen van de beleidsregels en van de mogelijkheid deze kosteloos in te zien. Ook zal de tekst in geconsolideerde vorm via een elektronisch medium voor eenieder beschikbaar worden gesteld.