Friese Aanpak Stikstofreductie en Natuurherstel

Voor u ligt de Friese Aanpak Stikstofreductie en Natuurherstel (FASN). Met deze aanpak werken wij aan twee doelen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn: het herstellen van de natuur én het weer mogelijk maken van vergunningverlening in Fryslân. Vergunningverlening is nodig voor ontwikkelingen zoals innovatie, verduurzaming, woningbouw, infrastructuur en economische ontwikkeling. Tegelijk hebben wij de verantwoordelijkheid om de natuur in de Friese Natura 2000-gebieden duurzaam te beschermen en te herstellen.

Wij willen een aanpak die werkt voor natuur én samenleving
De FASN beschrijft hoe Fryslân samen met ondernemers, terreinbeherende organisaties, gemeenten, het Wetterskip en andere partners werkt aan natuurherstel en ruimte voor vergunningverlening. Daarbij kijken wij niet alleen naar de ecologische opgave. Ook uitvoerbaarheid, leefbaarheid en economische ontwikkeling zijn van belang. De kennis en ervaring van partijen in de gebieden zijn daarbij onmisbaar. Alleen in samenwerking kunnen wij komen tot een aanpak die juridisch houdbaar, praktisch uitvoerbaar en maatschappelijk gedragen is.

Wij willen ruimte bieden aan vakmanschap en ondernemerschap
Landbouw, industrie en mobiliteit moeten vanuit hun eigen professionaliteit invulling kunnen geven aan de reductieopgave. En voor ondernemers is het belangrijk dat de opgave duidelijk en voorspelbaar is. Zij moeten weten waar zij aan toe zijn en welk handelingsperspectief zij hebben. De wijze waarop dit wordt uitgewerkt, verschilt per sector en wordt verder uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma.

De FASN bouwt voort op bestaande inspanningen
In Fryslân wordt al gewerkt aan natuurherstel, stikstofreductie, gebiedsprocessen en verbetering van water- en bodemkwaliteit. De FASN vervangt deze inspanningen niet, maar brengt ze samen en geeft richting aan aanvullende maatregelen die nodig zijn om natuurherstel en vergunningverlening mogelijk te maken. Als het kan, sluiten we aan bij bestaande programma's en gebiedsprocessen. Zo bouwen we voort op wat al gebeurt en versterken we bestaande initiatieven waar dat nodig is. 

1.1 Waarom is een nieuwe aanpak nodig?

De vergunningverlening is vrijwel stilgevallen 
Het is de afgelopen jaren namelijk steeds moeilijker geworden om natuurvergunningen te verlenen. In de zomer van 2024 werd al duidelijk dat bij extern salderen moet worden voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Met de uitspraken over Rendac en de Amercentrale heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in december 2024 bepaald dat dit vereiste ook geldt voor intern salderen. Daardoor kunnen wij op dit moment nagenoeg geen natuurvergunningen meer verlenen. 

Natuurherstel moet beter worden onderbouwd en geborgd
De kern van deze uitspraken is dat de overheid moet kunnen laten zien hoe zij natuurherstel daadwerkelijk realiseert. Via programma's zoals Programma Natuur werken we daar al aan. Toch voldoen de Friese Natura 2000-gebieden nog niet aan de verplichtingen van de Habitatrichtlijn. Simpel gezegd: sommige natuurtypen verslechteren of lopen een groot risico om verder te verslechteren, mede door een te hoge stikstofbelasting. Zolang die verslechtering niet is gestopt, blijft vergunningverlening juridisch kwetsbaar.

Het additionaliteitsvereiste speelt daarbij een sleutelrol
Het additionaliteitsvereiste betekent dat stikstofruimte pas kan worden gebruikt voor vergunningverlening als duidelijk is dat die ruimte niet nodig is voor natuurherstel. Zolang niet duidelijk is welke stikstofruimte er nodig is voor het natuurherstel, kunnen individuele projecten niet vergund worden. De overheid moet eerst kunnen onderbouwen welke stikstofruimte en natuurherstelmaatregelen nodig zijn en hoe deze maatregelen bijdragen aan het stoppen van de verslechtering en in zicht krijgen van de instandhoudingsdoelstellingen.

Daarom werken we aan een nieuwe Friese aanpak
Deze Friese Aanpak Stikstofreductie en Natuurherstel (FASN) vormt de basis voor een geborgd programma van maatregelen voor natuurherstel en stikstofreductie. De provincie brengt in kaart welke maatregelen nodig zijn, welk effect zij hebben en hoe de resultaten worden geborgd. Deze onderbouwing is noodzakelijk om vergunningverlening weer juridisch houdbaar mogelijk te maken.

De FASN vormt het beleidskader voor het vervolg
Na vaststelling van de FASN werken wij de aanpak verder uit in het Uitvoeringsprogramma. Daarin leggen wij vast welke maatregelen worden genomen, hoe deze worden geborgd en hoe de voortgang wordt gevolgd. In het Uitvoeringsprogramma leggen wij ook vast hoe de effecten van maatregelen worden gemeten en hoe zichtbaar wordt of natuurherstel daadwerkelijk wordt bereikt. In deze FASN verwijzen we op allerlei plekken naar het Uitvoeringsprogramma met dit symbool

1.2 Waarom zijn stikstofreductie en natuurherstel samen nodig?

Het doel is natuurherstel én ruimte voor vergunningverlening
Om de natuur te herstellen en vergunningverlening weer mogelijk te maken, moet de provincie voldoen aan de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn. Daarvoor is meer nodig dan alleen het terugdringen van stikstofuitstoot. Er moet voldoende zekerheid zijn dat beschermde natuur behouden blijft en waar nodig herstelt en de instandhoudingsdoelstellingen in zicht komen. 

Stikstofreductie is noodzakelijk, maar niet altijd voldoende
Uit natuurdoelanalyses blijkt dat een te hoge stikstofbelasting een belangrijke oorzaak is van de achteruitgang van natuur. Tegelijk spelen ook andere drukfactoren een rol, zoals verdroging, versnippering van natuurgebieden en ontoereikend natuurbeheer. Meer daarover leest u in hoofdstuk 2. Daarom richt de FASN zich niet alleen op stikstofreductie, maar ook op de aanpak van de andere drukfactoren. Dat is nodig om natuurherstel te realiseren.

De benodigde maatregelen verschillen per gebied
De invloed van stikstof en andere drukfactoren verschilt per Natura 2000-gebied. Daarom brengen wij per gebied in beeld welke combinatie van maatregelen nodig is om natuurherstel mogelijk te maken en de instandhoudingsdoelen te behalen. Daarbij zijn vaak ook maatregelen buiten Natura 2000-gebieden nodig, omdat veel oorzaken liggen buiten de desbetreffende Natura 2000-gebieden.

Verantwoordelijkheden voor stikstofreductie en natuurherstel
De FASN richt zich op zowel stikstofreductie als natuurherstel, twee opgaven die nauw met elkaar samenhangen maar die niet bij dezelfde partijen belegd zijn. De verantwoordelijkheid voor stikstofreductie ligt bij de emitterende sectoren, zoals de landbouw, mobiliteit en industrie. Door het terugdringen van uitstoot kunnen deze sectoren bijdragen aan het verlagen van de stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur. De natuurherstelopgave zelf is een verantwoordelijkheid van de provincie als bevoegd gezag en de terreinbeherende organisaties (TBO's), die vanuit hun beheertaak invulling geven aan de benodigde hydrologische en ecologische maatregelen binnen en buiten de Natura 2000-gebieden. Een individuele agrariër staat dan ook niet voor de natuurherstelopgave, maar een aanpassing in de bedrijfsvoering kan hier weldegelijk een positieve bijdrage aan leveren. Daarnaast kan een agrariër, in opdracht van of in samenwerking met een TBO, uiteraard ook betrokken zijn bij natuurbeheerwerkzaamheden.

Vergunningverlening wordt per gebied mogelijk
Natuurherstel en vergunningverlening zijn dus rechtstreeks met elkaar verbonden. Pas als duidelijk is welke maatregelen nodig zijn en hoe deze worden uitgevoerd en geborgd, kan worden bepaald welke ruimte ontstaat voor vergunningverlening. Omdat de opgave per Natura 2000-gebied verschilt, verwachten wij dat vergunningverlening niet overal tegelijkertijd weer mogelijk zal zijn.

1.3 Landelijke ontwikkelingen

Op 26 juni 2026 heeft het kabinet een Kamerbrief gepubliceerd met een voorgenomen nieuwe landelijke aanpak voor landbouw, natuur en stikstof. Het kabinet kiest voor een samenhangend pakket van maatregelen waarin stikstofreductie, natuurherstel, ondersteuning van ondernemers en vergunningverlening met elkaar zijn verbonden. Onderdeel van deze aanpak zijn onder meer een juridisch houdbare en wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens voor vergunningverlening, generieke emissiereductie, gebiedsgerichte maatregelen rond Natura 2000-gebieden en investeringen in natuurherstel. 

Natuurherstel blijft de basis voor toekomstbestendige vergunningverlening
Net als Fryslân gaat het Rijk ervan uit dat vergunningverlening alleen duurzaam mogelijk wordt wanneer natuurherstel voldoende is onderbouwd en geborgd. Investeringen in natuurherstel zijn daarom niet alleen van belang voor het behalen van natuurdoelen, maar ook voor het creëren van ruimte voor ontwikkelingen zoals woningbouw, infrastructuur, verduurzaming en economische ontwikkeling.

De landelijke aanpak sluit op belangrijke punten aan bij de FASN
In de Rijksaanpak herkennen wij belangrijke uitgangspunten van de FASN om de vergunningverlening van het slot te halen. Het gaat onder meer om het werken vanuit natuurherstel als basis voor vergunningverlening, doelsturing, een gebiedsgerichte aanpak en een breed pakket van stimulerende en ondersteunende maatregelen. Ook kiezen zowel het Rijk als Fryslân voor een combinatie van generieke emissiereductie en gerichte maatregelen rond stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Daarnaast maakt het kabinet investeringen in natuurbeheer en natuurherstel nadrukkelijk onderdeel van de aanpak. Daarmee onderkent het kabinet, net als Fryslân, dat natuurherstel meer vraagt dan alleen stikstofreductie en dat verschillende partijen hier gezamenlijk verantwoordelijkheid voor dragen.

De Kamerbrief bevat ook keuzes die afwijken van de voorgenomen Friese aanpak
Op onderdelen wijken de voorgenomen plannen van het Rijk af van de keuzes vanFryslân:   

• Zo kiest het kabinet voor bedrijfsspecifieke emissienormen die gekoppeld zijn aan fosfaatrechten en landelijk voor een hogere generieke reductieopgave dan de 30% emissiereductie die in de FASN als uitgangspunt wordt gehanteerd. 

• Ook stelt het Rijk zonering voor rond meer stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden dan in de FASN. Waar de FASN uitgaat van zonering rond drie Natura 2000-gebieden in Zuidoost-Fryslân, omvat de voorgenomen landelijke aanpak zonering voor dertien Friese Natura 2000-gebieden, waaronder ook de duingebieden op de Waddeneilanden. Fryslân heeft per brief aan de minister gevraagd om de zonering terug te brengen van dertien naar drie zones. De noodzaak voor zonering rondom drie gebieden is in de FASN met name bepaald door de drukfactor stikstof. Het Rijk lijkt in de keuze voor zonering rondom gebieden ook andere drukfactoren mee te wegen. In de tweede helft van 2026 gaan we als provincie in gesprek met het Rijk over de definitieve selectie van de gebieden voor zonering. Daarna is er nog ruimte om in 2027 te werken aan omwisselbesluiten voor gebieden, waarmee met een andere gebiedsgerichte aanpak afgeweken kan worden van de instructieregels voor zonering.

• De Kamerbrief introduceert bedrijfsspecifieke emissienormen gekoppeld aan fosfaatrechten, waar in 2035 aan voldaan moet worden, een grondgebondenheidsnorm per 2035 en een sanctioneringsregime.In de FASN staan draagvlak en vrijwilligheid centraal, met in 2030 een tussenevaluatie die daarna kan leiden tot een normerend instrument als ‘ultieme remedie’ in 2035. 

Provincies krijgen ruimte voor gebiedsgericht maatwerk 
Het kabinet heeft aangegeven de landelijke aanpak samen met provincies verder uit te werken. Er is ruimte om binnen landelijke kaders te komen tot gebiedsgerichte alternatieven, mits deze bijdragen aan hetzelfde doelbereik voor stikstofreductie en natuurherstel. Fryslân wil deze ruimte benutten en is van oordeel dat de FASN, inclusief het daarbij behorende Uitvoeringsprogramma, een gebiedsgericht alternatief is. 

Ook andere landelijke ontwikkelingen raken de FASN
De Kamerbrief is een samenhangende aanpak gericht op onder meer de veenweideproblematiek, het Programma Maatwerk PAS-melders, de Europese Natuurherstelverordening, grondgebondenheid, KRW, 8ste NAP en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen rond Natura 2000-gebieden, in beekdalen en in grondwaterbeschermingsgebieden. Deze ontwikkelingen maken onderdeel uit van de bredere opgave rond natuurherstel, waterkwaliteit, de klimaatopgave en toekomstbestendige vergunningverlening.

We blijven werken aan een aanpak die rechtdoet aan de Friese omgeving
De landelijke beleidsvoornemens worden de komende tijd nog verder uitgewerkt in regelgeving. Fryslân neemt actief deel aan dit proces en blijft nauwgezet volgen hoe ontwikkelingen zullen doorwerken op de uitgangspunten van de FASN. In hoofdlijnen sluiten de doelen van de rijksplannen aan op die van de FASN, maar zijn er verschillen in de uitwerking. Zodra het Rijk het beleid definitief heeft uitgewerkt en wettelijk heeft vastgelegd, passen we de FASN, waar nodig, aan. Zo voorkomen we dat verschillende definities en plannen naast elkaar blijven bestaan.

Daarbij staat voor Fryslân centraal: juridische houdbaarheid, uitvoerbaarheid in de praktijk en voldoende draagvlak in de gebieden. Wij stellen nu eerst de FASN vast met de overtuiging dat we met dit plan voldoende natuurherstel bereiken om de vergunningverlening in Fryslân weer vlot te trekken. In het najaar van 2026 gaan wij met het Rijk in gesprek over de voorgestelde aanpak. In die reactie zullen wij vanuit bovengenoemde uitgangspunten sturen op een aanpak die rechtdoet aan onze uitgangspunten.

1.4 Wat verandert ten opzichte van het Uitvoeringsprogramma Stikstof?

Gedeputeerde Staten hebben in 2022 het Uitvoeringsprogramma Stikstof Fryslân 2035 (UPS) vastgesteld. Waar het UPS sterk gericht was op het behalen van nationale stikstofdoelen, de zogeheten omgevingswaarden, staan in de FASN het weer mogelijk maken van vergunningverlening én natuurherstel centraal. Het UPS was met name een beleidskader dat opgevolgd zou worden door het FPLG.

De belangrijkste koerswijzigingen in deze nieuwe aanpak zijn:

1. Vergunningverlening en natuurherstel
Als doel wordt gesteld om vergunningverlening weer mogelijk te maken en de natuur te herstellen. Dat doen we door te voldoen aan het additionaliteitsvereiste op gebiedsniveau.

2. Van depositiebeleid naar emissiebeleid
We verschuiven onze aanpak van depositiebeleid naar emissiebeleid en sturing op geborgd natuurherstel.

3. Doelsturing
Een belangrijk onderdeel van ons emissiebeleid is doelsturing, waarbij het duidelijk is welk emissiereductiedoel op bedrijfsniveau gehaald moet worden.

4. Opgave verschilt per gebied
Natuurherstel vraagt per Natura 2000-gebied om een andere aanpak. In het ene gebied ligt de nadruk op extra natuurbeheer, in het andere op maatregelen buiten het gebied. Daarom werken we gebiedsgericht en kiezen we niet overal voor dezelfde maatregelen.

5. Geborgde maatregelen
Binnen een afzienbare termijn werken we toe naar een programma met geborgde maatregelen dat leidt tot stikstofreductie en natuurherstel.

6. Vrijwilligheid tot 2035
Binnen de geborgde aanpak zetten we maximaal in op vrijwilligheid tot 2035. Wij geven ondernemers en andere betrokken partijen de ruimte om vanuit hun eigen vakmanschap invulling te geven aan de opgave. Tegelijk moet onze aanpak leiden tot het gewenste doel: voldoende stikstofreductie en natuurherstel om vergunningverlening mogelijk te maken. 

Wij monitoren jaarlijks of wij op koers liggen.
Wij brengen jaarlijks de voortgang in beeld en monitoren vanuit het referentiejaar 2019 waar wij staan. In 2030 beoordelen wij of de aanpak voldoende resultaat oplevert, of wij op koers liggen richting 2035 en of extra inzet of bijsturing nodig is. 

In 2035 moet duidelijk zijn of wij de doelen halen.
Als dat niet het geval is, zetten wij vanaf 2035 een normerend spoor in. Wij vinden het belangrijk om onze inwoners en ondernemers hierover vooraf duidelijkheid te bieden.

Voordat we beschrijven hoe Fryslân werkt aan stikstofreductie en natuurherstel, schetsen we eerst de omvang van de opgave. Uit natuurdoelanalyses (NDA’s), beheerplannen en adviezen van de Ecologische Autoriteit, blijkt dat de natuurkwaliteit in verschillende Friese Natura 2000-gebieden onder druk staat. Voor een aantal habitattypen en soorten is het nodig om verslechtering te stoppen en vervolgens aan herstel te werken, zodat het behalen van de natuurdoelen weer in zicht komt.  

De omvang van de opgave verschilt per gebied
In sommige Natura 2000-gebieden is sprake van een relatief beperkte opgave, terwijl in andere gebieden meerdere drukfactoren samenkomen en de natuurdoelen verder uit beeld zijn geraakt. Daardoor verschillen ook de maatregelen die nodig zijn om natuurdoelen te behalen en natuurherstel mogelijk te maken.  

In dit hoofdstuk beschrijven we de opgave per drukfactor
Om een goed beeld te geven van de natuurherstelopgave in Fryslân is dit hoofdstuk opgebouwd aan de hand van de belangrijkste drukfactoren. Per drukfactor beschrijven we de huidige situatie, de belangrijkste knelpunten en de betekenis daarvan voor het behalen van de natuurdoelen. Achtereenvolgens gaan we in op stikstof (2.1), verdroging (2.2), versnippering (2.3), invasieve exoten (2.4), gewasbeschermingsmiddelen (2.5), natuurbeheer (2.6) en andere drukfactoren (2.7). Samen vormen deze drukfactoren het beeld van de opgave voor natuurherstel in Fryslân.

2.1 Opgave Stikstof

2.1.1 Waar ligt de grootste opgave?

Van de twintig Friese Natura 2000-gebieden zijn twaalf gebieden stikstofgevoelig. Dat betekent dat de aanwezige habitattypen gevoelig zijn voor een te hoge stikstofbelasting. De omvang van de opgave verschilt echter sterk per gebied, omdat zowel de stikstofneerslag als de voorkomende natuurtypen en de gevoeligheid van die natuurtypen voor stikstof per Natura 2000-gebied verschillen.

• Zuidoost-Fryslân
  Het WUR-onderzoek en de NDA’s laten zien dat de grootste stikstofopgave ligt in Zuidoost-Fryslân. Het gaat hierbij om Fochteloërveen, Drents-Friese Wold & Leggelderveld en Bakkeveense Duinen.
  

• Midden-Fryslân
  In Midden-Fryslân liggen gebieden als Alde Feanen, Rottige Meenthe & Brandemeer, Wijnjeterper Schar en Van Oordt's Mersken. De omvang van de opgave verschilt hier per gebied en per habitattype.

• Waddeneilanden
  Op de Waddeneilanden ligt volgens de prognoses voor ontwikkeling van stikstofdepositie een groot deel van het stikstofgevoelige areaal in 2030 onder de kritische depositiewaarde. De stikstofopgave is hier relatief kleiner dan in delen van Fryslân op het vasteland.

De verschillen tussen de gebieden zijn ook zichtbaar in de onderstaande tabel Deze tabel laat zien welk deel van het stikstofgevoelige areaal naar verwachting in 2030 onder de kritische depositiewaarde (KDW) ligt. Bij de interpretatie van deze percentages is enige nuance nodig. Een hoog percentage onder de KDW betekent namelijk niet automatisch dat de stikstofopgave in een gebied beperkt is.

Toelichting bij de tabel 
De Kritische Depositiewaarde  (KDW)  is een grenswaarde voor verschillende Habitattypen . Boven deze grenswaarde is er een wetenschappelijk bewezen kans dat de kwaliteit van een habitattype verslechtert. Hoe hoger en langduriger de overschrijding, hoe groter de kans op verslechtering en afname van de oppervlakte of kwaliteit. Met areaal wordt de oppervlakte van stikstofgevoelige habitattypen bedoeld, vaak uitgedrukt in hectares.

Een hoog percentage onder de KDW kan een vertekend beeld geven 
Voor Van Oordt's Mersken en in mindere mate de Alde Feanen is dat het geval. Hoewel een groot deel van het areaal onder de KDW ligt, zijn er relatief kleine oppervlakken met habitattypen waar de KDW sterk wordt overschreden. In Van Oordt's Mersken gaat het om ongeveer 15 hectare met vijf habitattypen waarbij de KDW met meer dan 100 procent wordt overschreden. Dat betekent dat de omstandigheden, bijvoorbeeld een te hoge zuurgraad voor droge en vochtige heide, nog altijd verslechteren. Het is geen gemakkelijke opgave om de verslechtering van deze habitattypen te stoppen en opgetreden verslechtering te herstellen. Ook in de Alde Feanen zijn habitattypen aanwezig met een zeer hoge overschrijding van de KDW.

Het aandeel stikstofdepositie van Fryslân verschilt per natuurgebied
De bijdrage van Fryslân aan de stikstofdepositie op de eigen Natura 2000-gebieden verschilt sterk per gebied. Gemiddeld is ongeveer een derde van de depositie afkomstig uit Fryslân, maar in sommige gebieden bedraagt dit aandeel circa 50%. Daarmee kan Fryslân zelf invloed uitoefenen op een deel van de stikstofbelasting. Het overige deel van de stikstofdepositie komt uit omliggende provincies en het buitenland.

Tabel: Verdeling van aandeel in depositie per Fries Natura 2000-gebied in 2020 

De tabel laat zien dat veel Friese Natura 2000-gebieden niet alleen te maken hebben met stikstof uit Fryslân zelf. In verschillende gebieden is een groot deel van de depositie afkomstig uit de rest van Nederland en uit het buitenland.

2.1.2 Waar komt de stikstof vandaan in Fryslân?

Alle sectoren veroorzaken stikstofemissies
De emissies van stikstof worden bijgehouden in de landelijke emissieregistratie. Alle sectoren dragen in verschillende mate bij aan de stikstofneerslag op natuurgebieden. De landbouw levert een belangrijk aandeel (97%) van de Friese ammoniakemissies (NH₃). In andere sectoren bestaat de uitstoot vooral uit stikstofoxiden (NOₓ). De geregistreerde uitstoot van NOₓ in Fryslân komt voor de helft uit mobiliteit, 43% uit de landbouw en 7% uit overige sectoren (industrie, bouw, handel, afval etc.).

Het aandeel stikstof van de verschillende sectoren
Onderstaande figuur laat zien hoe verschillende sectoren bijdragen aan de stikstofdepositie op de stikstofgevoelige delen van de Friese Natura 2000-gebieden. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen bijdragen van binnen en buiten Fryslân. De figuur laat zien dat ruim 70% van de depositie bestaat uit NH₃, oftewel ammoniak. Het aandeel van de Friese landbouw op de depositie in Friese Natura 2000-gebieden is 18% (NH₃).

Het aandeel van overige Friese sectoren op de natuur is klein
De uitstoot van stikstof van de overige sectoren (industrie, bouw, mobiliteit) bestaat vooral uit stikstofoxiden (NOₓ). In onderstaande figuur is aangegeven dat het landelijke aandeel van overige sectoren (NOₓ) op de Friese natuurgebieden 9% is. Omdat Fryslân ten opzichte van andere provincies een lage uitstoot van NOₓ heeft (ongeveer 4% van de landelijke uitstoot), is de conclusie dat de bijdrage van de overige Friese sectoren gemiddeld minder is dan 1%.

De Friese situatie wijkt af van het landelijke beeld
Dat hangt samen met de sterke aanwezigheid van de melkveehouderij en het grote areaal grasland in Fryslân. Hierdoor bestaat, in tegenstelling tot het landelijk gemiddeld, een groter deel van de totale Friese bijdrage uit zogenoemde veldemissies. In Fryslân is de verdeling stalemissies 47% en veldemissies 53%. Landelijk is deze verdeling 55% stalemissies en 45% veldemissies. Deze verschillen in de herkomst van emissies zijn van belang bij het bepalen van een passende aanpak voor Fryslân.

2.2 Opgave verdroging

Voor de meeste Natura 2000-gebieden op het Friese vasteland is verdroging een belangrijke drukfactor. Uit de natuurdoelanalyses (NDA's) blijkt dat een aanpak gericht op verdroging nodig is om natuurherstel mogelijk te maken. Het gaat hierbij om de hoeveelheid beschikbaar water, maar ook om de kwaliteit van het water. De waterkwaliteit van het oppervlakte- en grondwater is vaak sturend op de vegetatie en zorgde voorheen vaak voor buffering van de zuurgraad. Door verdroging is die invloed van kwalitatief goed water minder geworden. Daarnaast is er in deze gebieden ook een opgave om te voldoen aan de Kaderrichtlijn Water (KRW).

Ook buiten Natura 2000-gebieden zijn maatregelen nodig

Om natuurherstel mogelijk te maken zijn in de overgangsgebieden rondom verschillende Natura 2000-gebieden aanvullende maatregelen nodig. Zonder deze maatregelen blijft het lastig om de noodzakelijke verbetering van de natuurkwaliteit te realiseren. Ook voor de duinen op de Waddeneilanden speelt verdroging een rol. Daar is waarschijnlijk alleen lokaal een aanvullende aanpak buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied nodig.

Moerasgebieden verliezen water aan hun omgeving
Voor de moerasgebieden Alde Feanen en Rottige Meenthe speelt verdroging een grote rol. Er verdwijnt veel oppervlaktewater en grondwater naar de omliggende gebieden. Dit komt doordat laaggelegen polders direct naast de moerasgebieden liggen. Door het peilverschil stroomt water vanuit de natuurgebieden weg naar de omgeving. Dit heeft negatieve gevolgen voor natuurtypen zoals veenmosrietlanden en blauwgraslanden. Om de natuurdoelen voor deze natuurtypen (behoud of uitbreiding) te halen, zijn hydrologische maatregelen nodig in en rond deze gebieden. Het gaat hier om maatregelen die grondwaterstanden verhogen, de waterkwaliteit verbeteren of het oppervlaktewater op peil houden.

Minder kwelwater zet heide- en schraallanden onder druk
Ook de heide- en schraallandgebieden hebben te maken met verdroging. Dit geldt onder meer voor Van Oordt's Mersken, Wijnjeterper Schar en de Bakkeveense Duinen. In deze gebieden verdwijnt grondwater naar de omgeving. Daarnaast is er minder kwelwater beschikbaar. Van oudsher stroomde dit mineraalrijke grondwater naar de gebieden toe. Het kwelwater had een bufferende werking door de daarin opgeloste mineralen. Doordat de invloed van het kwelwater is afgenomen, zijn deze gebieden gevoeliger geworden voor verzuring. Hierdoor worden de negatieve effecten van een te hoge stikstofdepositie op de natuurkwaliteit versterkt. Ook in deze gebieden zijn hydrologische maatregelen nodig om oorspronkelijke grondwaterstanden te herstellen en verdere achteruitgang van de natuur te voorkomen.

Het Fochteloërveen vraagt om een eigen aanpak
Het Fochteloërveen is een veenmosgebied dat volledig afhankelijk is van regenwater. De kwaliteit van dat regenwater is veranderd door stikstof, onder meer door verrijking met voedingsstoffen en verzuring. Daarnaast stroomt ook hier water weg naar de omgeving. Om dit tegen te gaan worden nieuwe kades aangelegd in en rond het gebied. Daarmee wordt de uitstroom van water beperkt. In de gebieden rondom het Fochteloërveen lijken aanvullende maatregelen nodig. Welke maatregelen dat zijn, wordt in de komende beheerplanperiode nader onderzocht en uitgewerkt in overleg met de omgeving.

Klimaatverandering versterkt de verdrogingsproblematiek
Door klimaatverandering komen extreme weersomstandigheden vaker voor. Denk aan lange perioden van droogte of juist zware clusterbuien. Daarmee heeft klimaatverandering ook invloed op de hydrologische condities van natuurgebieden, de natuurkwaliteit en biodiversiteit. Langdurige droge perioden komen bijvoorbeeld vaker voor. Deze droge perioden beïnvloeden (grond)waterstromen en daarmee de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden, vooral waar natuurdoelen afhankelijk zijn van grondwater. Internationaal krachtdadig klimaatbeleid is noodzakelijk om klimaatverandering af te remmen. Dat neemt niet weg dat het ook noodzakelijk is om lokale verdrogingsproblemen aan te pakken. Dat is nodig om natuurherstel mogelijk te maken en om te voldoen aan de verplichtingen die gelden voor de Natura 2000-gebieden en de daaruit volgende natuurherstelopgave. Lokale antiverdrogingsmaatregelen kunnen bovendien helpen om de gevolgen van droge perioden - voor natuur en andere functies - zo veel mogelijk te beperken (klimaatadaptatie).

2.3 Opgave versnippering

Natura 2000-gebieden zijn niet altijd goed met elkaar verbonden. Uit de NDA's blijkt dat met name in Zuidoost-Fryslân het ontbreken van verbindingen tussen natuurgebieden een probleem is. Daardoor kunnen plant- en diersoorten zich minder goed verspreiden tussen leefgebieden. Dit is beschreven in de NDA's van de Bakkeveense Duinen, het Wijnjeterper Schar en het Van Oordt’s Mersken. Dit geldt met name voor de heidehabitattypen. De Ecologische Autoriteit wijst in haar adviezen voor deze gebieden erop dat vooral kleinere Natura 2000-gebieden kwetsbaar zijn wanneer uitwisseling met andere natuurgebieden beperkt is. Zij benoemt dit als een gebrek aan connectiviteit met soortgelijke gebieden.

Voor verschillende soorten leidt dit tot een grotere kwetsbaarheid van populaties
Wanneer soorten zich niet of nauwelijks meer kunnen verplaatsen tussen natuurgebieden, neemt het risico op inteelt toe. Hierdoor worden populaties minder robuust. Ook worden populaties erg kwetsbaar voor externe omstandigheden, die leiden tot verlies van een populatie. Denk hierbij bijvoorbeeld aan ziektes ofeen extreem droog jaar. Dit speelt onder andere voor typische soorten, die een maat zijn voor de kwaliteit van een habitattype. Maar het speelt ook bij Natura 2000-doelsoorten zoals de grote vuurvlinder in de Rottige Meenthe. Ook andere soorten als de adder en de gladde slang kunnen zich momenteel bijvoorbeeld nauwelijks verplaatsen tussen het Fochteloërveen en het Drents Friese Wold. Zo kunnen soorten als de adder en de gladde slang zich nauwelijks verplaatsen tussen het Fochteloërveen en het Drents-Friese Wold. Daardoor neemt het risico op inteelt toe en worden populaties minder robuust. 

Verbindingen kunnen natuurherstel versterken
Het realiseren van verbindingen tussen gebieden met vergelijkbare natuur kan bijdragen aan natuurherstel. Populaties van planten en dieren kunnen zich dan beter verspreiden en uitwisselen. Ook voor de moerasgebieden in Midden-Fryslân zijn verbindingen belangrijk. Hiervoor bestaat al een netwerk van natuurverbindingen: de zogeheten Natte As. 

Het natuurnetwerk is nog niet volledig gerealiseerd
In Fryslân wordt gewerkt aan het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Dit netwerk is nog niet afgerond. Zowel tussen natuurgebieden op de hogere zandgronden als tussen laagveenmoerassen ontbreken nog schakels. Op dit moment is nog niet bekend of een volledig gerealiseerd NNN voldoende is om de effecten van versnippering tegen te gaan. 

Ook initiatieven voor groenblauwe dooradering of vanuit de Friese Bomen en Bossenstrategie met extra landschapselementen (onder andere natuurvriendelijke oevers of houtwallen) in het landelijk gebied kunnen bijdragen aan betere verbindingen tussen natuurgebieden. Om de drukfactor versnippering op te heffen, moet nader bekeken worden of naast het nog te realiseren NNN en de voorstellen voor groenblauwe dooradering aanvullende maatregelen nodig zijn. Dit onderwerp zal een onderdeel zijn van een Gebiedsgerichte Aanpak rondom een Natura 2000-gebied.

2.4 Opgave invasieve exoten

In Natura 2000-gebieden neemt het aantal invasieve exoten toe. Deze soorten kunnen de natuurkwaliteit verslechteren en vormen daarmee een drukfactor voor natuurherstel. 

De problematiek verschilt per natuurgebied
Voorbeelden zijn:  

• in de duinen: Amerikaanse vogelkers, rimpelroos en watercrassula; 

• in moerasgebieden: grote waternavel en verschillende exotische vis- en kreeftsoorten.

Bestrijding en preventie blijven nodig
Om deze bedreiging tegen te gaan zijn gerichte maatregelen nodig, zowel binnen als buiten de natuurgebieden. Het gaat daarbij om bestrijding van invasieve exoten en om maatregelen die verdere verspreiding voorkomen. 

De aanpak ligt bij het provinciale exotenbeleid
De aanpak van invasieve exoten is geen direct onderdeel van de FASN. Hiervoor geldt het provinciale exotenbeleid. Het budget bij dit exotenbeleid is beperkt. Middels Programma Natuur is er ook geld gereserveerd voor exotenbestrijding in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Of deze budgetten toereikend zijn, moet nog blijken. In de nog vast te stellen Natura 2000-beheerplannen zal dit duidelijk worden. 

2.5 Opgave gewasbeschermingsmiddelen

De invloed van gewasbeschermingsmiddelen op de Friese natuur is nog niet volledig in beeld. In de NDA's wordt voor het Drents-Friese Wold, de Rottige Meenthe, de Alde Feanen en de Bakkeveense duinen alleen het vermoeden van deze drukfactor vermeld. Op dit moment kan die invloed niet met zekerheid vastgesteld worden. Uit breder onderzoek van onder andere de WUR en het Centrum voor Landbouw en Milieu (CLM) is meer bekend over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij specifieke teelten. De herleidbaarheid van het gebruik op bedrijfs- en perceelniveau is nog niet zonder meer duidelijk.

Er loopt onderzoek naar minder schadelijke alternatieven
Er is onderzoek gaande naar alternatieven voor het gebruik van schadelijke PFAS-gewasbeschermingsmiddelen in enkele tientallen teeltgewassen. Onderdeel daarvan is de inzet van alternatieve - minder schadelijke - middelen en teeltmaatregelen voor die teeltgewassen. De resultaten hiervan worden eind 2026 verwacht.

Het Rijk werkt aan een bredere aanpak
Het kabinet zet onder meer in op een zoneringsaanpak rond kwetsbare Natura 2000-gebieden, waarbij meerdere drukfactoren spelen, zoals stikstof, waterkwaliteit en gewasbeschermingsmiddelen. 

Ten opzichte van de drukfactor gewasbeschermingsmiddelen worden de volgende onderdelen opgenomen in de landelijke aanpak:

• Een convenant gewasbescherming, gericht op het terugdringen van de milieubelasting en het ondersteunen van ondernemers bij het verminderen van het gebruik.

• Een onafhankelijke gegevensautoriteit gewasbescherming.

• Meer grondgebondenheid, onder meer via een grasland- en/of rustgewassenverplichting voor melkveehouders in uitspoelingsgevoelige gebieden.

Wat doet Fryslân?

• Wij volgen het wettelijk kader van de Omgevingswet omtrent het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in relatie tot de bescherming van Natura 2000-gebieden.

• Wij laten gezamenlijk met andere provincies onderzoek uitvoeren naar de effecten van gewasbeschermingsmiddelen op Natura 2000-gebieden en eventueel te treffen maatregelen om deze effecten te voorkomen.

• Wij blijven aangesloten bij het landelijk proces om te komen tot een Convenant toekomstbestendige gewasbescherming.

2.6 Opgave Natuurbeheer

Het natuurbeheer in de Natura 2000-gebieden is niet altijd toereikend geweest of per habitattype even doelmatig ingezet. Hierdoor konden niet overal de beheermaatregelen worden uitgevoerd die nodig zijn voor herstel van stikstofgevoelige natuur. 

Tekorten in de financiering beïnvloedden het beheer
De budgetten voor natuurbeheer waren in het verleden ontoereikend:  

• De vergoedingen bedroegen jarenlang slechts 75% van de normkosten. Voor Natura 2000-gebieden is dit enkele jaren geleden verhoogd naar 84%. Door deze ontoereikende dekking van de kosten moesten terreinbeheerders prioriteiten stellen in het beheer. Daardoor kon niet overal het meest effectieve beheer worden uitgevoerd. 

• Uit recente landelijke herberekeningen van de normkosten voor het SNL-beheer (Subsidieregeling Natuur- en Landschapsbeheer) blijkt bovendien dat de vergoedingen ook in de afgelopen jaren structureel te laag zijn geweest. Ook hierdoor moesten beheerders keuzes maken in het beheer.

Dit tekort aan budgetten is via de Bouwsteen Natuur van IPO en natuurorganisaties onder de aandacht gebracht van de ministeriële commissie voor de stikstofaanpak. Dit is overgenomen in de iKamerbrief van 26 juni, waarbij budgetten voor dit onderdeel opgenomen zijn.  

Extra investeringen moeten het natuurherstel versterken
De afgelopen jaren is via Programma Natuur extra geld beschikbaar gekomen voor natuurbeheer en systeemherstel. In Fryslân gaat het om ongeveer 135 miljoen euro. Met deze middelen worden extra impulsen gegeven aan natuurherstel. Het gaat hierbij om extra maatregelen zoals meer maaien, begrazen, plaggen en opslag verwijderen, maar ook om het herstel van kaden. Deze maatregelen zijn aanvullend op het bestaande natuurbeheer om de eerdergenoemde achterstanden in het beheer weg te werken. De maatregelen zijn deels in uitvoering of worden nog uitgevoerd tot uiterlijk 2032. De effecten zijn op dit moment nog niet zichtbaar in de natuurkwaliteit. Natuurherstel heeft tijd nodig voordat resultaten zichtbaar worden.

2.7 Andere drukfactoren

De invloed van predatoren en ganzen op Natura 2000-doelen is bekend, maar leidt niet in alle gevallen tot negatieve effecten op beschermde of stikstofgevoelige natuur. 

Bij het beheer van predatoren moeten we verschillende natuurdoelen afwegen
Predatoren worden al op diverse plekken beheerd, vooral ter bescherming van kwetsbare weidevogelsoorten en andere bodembroedende vogels. Dit gebeurt gericht en binnen de wettelijke mogelijkheden. Op de eilanden bestrijden beheerders bijvoorbeeld ratten en verwilderde katten. Op het vasteland – bijvoorbeeld in de Groote Wielen – richten zij zich onder meer op de Amerikaanse rivierkreeft (een invasieve exoot) en op de vos om moerasvogels te beschermen. Tegelijkertijd zijn sommige predatoren zelf onderdeel van de Natura 2000-doelstellingen, zoals kiekendieven, velduilen, reigers en meeuwen. Dat vraagt om zorgvuldige afwegingen in het beheer. 

Ganzen kunnen zowel een drukfactor als een beschermde soort zijn
In een aantal Natura 2000-gebieden vormen ganzen een drukfactor. Op de eilanden loopt een pilot om het aantal broedende grauwe ganzen te verminderen. Op het vasteland nemen beheerders ook maatregelen, zoals het prikken van eieren en het afschieten van koppelganzen in het voorjaar. Deze maatregelen zijn vooral gericht op het beperken van landbouwschade en niet primair op stikstofgevoelige natuur. Voor overwinterende ganzen geldt een andere situatie. In sommige gebieden zijn zij juist onderdeel van de instandhoudingsdoelen. Deze soorten vallen onder internationale bescherming via de Vogelrichtlijn. 

Nieuwe analyses moeten uitwijzen of aanvullende maatregelen nodig zijn
In nieuwe NDA’s en evaluaties van beheerplannen brengen we de invloed van predatoren en ganzen in beeld, voor zover deze relevant is voor de natuurdoelen. Uit deze analyses kan blijken dat aanvullende maatregelen nodig zijn. In dat geval kunnen we deze opnemen in de Natura 2000-beheerplannen, gericht op het verminderen van de drukfactoren.

De uitkomsten worden ook betrokken bij het Friese ganzenbeleid
De rapportages bieden ook een basis voor het gesprek met het Rijk. Ze maken zichtbaar waar knelpunten liggen en ondersteunen de verdere afstemming hierover. Dit zal in de komende twee jaar duidelijker worden. De uitkomsten nemen we ook mee in de eerstvolgende evaluatie van het Friese ganzenbeleid. Deze evaluatie is een logische plek om de invloed van ganzen verder uit te werken. Dit onderwerp past minder goed binnen de FASN. Net als bij het exotenbeleid zijn de huidige budgetten waarschijnlijk niet toereikend. Als de drukfactoren daarom vragen, zal er extra budget beschikbaar moeten komen om deze drukfactoren te verkleinen.

Voor aanvullende maatregelen is mogelijk extra budget nodig
Met het Rijk vindt al intensief overleg plaats over toenemende faunaschade, waaronder ganzenschade. Voor extra bestrijding van ganzen of predatoren voor natuurdoelen is op dit moment geen aanvullend budget beschikbaar.

Hoofdstuk 2 laat zien dat de staat van de natuur en de oorzaken van achteruitgang per Natura 2000-gebied verschillen. Daardoor verschilt ook per gebied welke maatregelen nodig zijn voor natuurherstel en hoe invulling kan worden gegeven aan het additionaliteitsvereiste. Die gebiedsverschillen vragen om maatwerk. Tegelijkertijd is een gezamenlijke basis nodig voor de verdere uitwerking van de FASN.  

In dit hoofdstuk beschrijven we de basis voor de FASN. We maken onderscheid tussen: 

3.1 Kaders: deze liggen vast en bepalen de speelruimte voor onze aanpak. 

3.2 Uitgangspunten: dit zijn breed gedragen principes die richting geven aan onze aanpak. 

3.3 Strategische keuzes: hierover zijn bestuurlijke besluiten genomen

3.1 De juridische kaders waarbinnen we werken

3.2 Uitgangspunten van de FASN

Binnen de bovenstaande kaders hanteren we een aantal uitgangspunten voor onze aanpak. Dit zijn breed gedragen principes die richting geven aan de keuzes en maatregelen in de FASN. De uitgangspunten hieronder vormen het kompas voor de FASN en helpen ons straks om bij het opstellen van het Uitvoeringsprogramma dezelfde lijn vast te houden.

De aanpak past bij het Friese landschap en de Friese samenleving
We kijken naar wat past bij ons landschap, onze natuur en onze samenleving. We zoeken naar een balans die goed is voor de boer en de natuur. De hoge deelname aan Agrarisch Natuurbeheer in Fryslân laat zien dat dit nu al mogelijk is. Boeren die verduurzamen, extensiveren of omschakelen, moeten daar een goede boterham aan kunnen verdienen. Bij omschakeling van melkveehouderij naar akkerbouw wordt afwenteling van negatieve effecten (KRW, biodiversiteit, klimaat, landschap) voorkomen.

Zo kunnen we de FASN ook slim koppelen aan andere opgaven, om daar ook meerwaarde uit te halen. Hierbij hebben we oog voor een economisch volhoudbare bedrijfsvoering en proberen we sociaaleconomische effecten beperkt te houden. Want een vitale landbouwsector is onmisbaar voor een leefbaar platteland.

  In 2026 en 2027 werken we deze aanpak samen met deze partijen verder uit.

Iedereen neemt verantwoordelijkheid voor zijn aandeel
Natuurherstel en stikstofreductie zijn een gezamenlijke opgave. De focus bij stikstofreductie ligt daarom niet uitsluitend op de landbouw. Alle sectoren dragen naar vermogen bij aan de oplossing. Ook sectoren die relatief weinig bijdragen aan de stikstofbelasting, dragen verantwoordelijkheid voor hun aandeel in de opgave. Ook van hen verwachten wij zichtbare resultaten. Datzelfde geldt voor de kwaliteit van de natuur. Samen met de terreinbeheerders spannen we ons in om het beoogde natuurherstel te realiseren. Hiervoor moeten de beheerbudgetten worden verhoogd en afrekenbare afspraken met de beheerders worden gemaakt. Ook hier verwachten we zichtbare resultaten.

We bouwen voort op bestaande gebiedsinitiatieven
Het vraagstuk van natuurherstel en stikstof speelt al langer. Vanuit het voormalige FPLG zijn verschillende initiatieven ontstaan, vaak van agrariërs en andere partijen die samen aan de slag zijn gegaan. Veel van deze initiatieven bevinden zich nog in de verkennende fase. Waar ze bijdragen aan de opgave van de FASN, bouwen we daarop voort.

Ondernemers sturen op wat zij zelf kunnen beïnvloeden
Voor ondernemers werken we met doelen waarop zij daadwerkelijk invloed hebben. We sturen op emissiereductie in plaats van depositiereductie, omdat ondernemers hier beter op kunnen sturen. De provincie vertaalt deze emissies op basis van de emissiedoelen vervolgens naar het effect op de natuur. Voor onze landbouw betekent dit dat zij op hun erf en land zelf aan het stuur zitten om de afgesproken emissiereducties te realiseren. Bij de keuze voor maatregelen om de uitstoot te verminderen, kijken we ook naar de gevolgen voor andere wettelijke doelen. We voorkomen dat deze maatregelen ten koste gaan van dierwaardigheid, het herstel van biodiversiteit buiten Natura 2000-gebieden, de waterkwaliteitsdoelen uit de Kaderrichtlijn Water (KRW) of de klimaatdoelen. Borging van de maatregelen, toezicht en handhaving zijn belangrijke randvoorwaarden. Tegelijk blijft het uiteindelijke effect op de natuur bepalend.

Ondernemers houden regie over hun gegevens
Om emissie op bedrijfsniveau inzichtelijk te maken, moeten de gegevens van voldoende kwaliteit zijn en ook beschikbaar zijn. Ook weten wij goed dat er zorgen leven over de openbaarmaking van gegevens die in het kader van emissiebeleid en doelsturing worden verwerkt. De provincie heeft hiervoor aandacht bij het vormen van beleid en het Uitvoeringsprogramma. Rondom datagebruik, privacy, datadeling en toegankelijkheid van bedrijfsgegevens voor de ondernemers zelf worden heldere afspraken gemaakt. 

  Deze afspraken werken we verder uit in het Uitvoeringsprogramma

Als uitgangspunt geldt dat de gegevens van de ondernemer zijn. De ondernemer is ervoor verantwoordelijk dat deze gegevens kloppen. Voor gebiedsmonitoring gebruiken wij specifieke bedrijfsgegevens op niet-herleidbare en geanonimiseerde wijze.

Ondernemers hebben duidelijkheid nodig
Ondernemers hebben behoefte aan duidelijkheid over waar deze aanpak toe leidt en het perspectief dat deze aanpak biedt op de langere termijn. Hierbij hebben wij expliciet aandacht voor jonge boeren en sociaaleconomische effecten in het gebied. Daarom maken wij inzichtelijk welke opgaven er liggen, welke ondersteuning beschikbaar is en welke resultaten nodig zijn. Heldere doelen en duidelijke kaders zijn noodzakelijk om investeringen mogelijk te maken en ruimte te bieden aan ondernemerschap. Wel geldt: niet alles kan overal. In sommige gebieden zullen andere mogelijkheden en middelen zijn dan in andere gebieden.

  In het Uitvoeringsprogramma gaan we nog uitvoeriger in op de impact van de aanpak op de bedrijfsvoering, en waar ruimte zit voor ondernemerschap, innovatie en bedrijfsontwikkeling.

Er zijn voldoende middelen nodig voor effectief natuurbeheer
Het natuurbeheer in de Natura 2000-gebieden vraagt langjarig beheer en herstel van natuur. Dit kan alleen worden bereikt als er voldoende middelen beschikbaar zijn voor deze opgave. 

De normkosten voor het SNL-beheer zijn onlangs landelijk opnieuw berekend. Hieruit blijkt dat de vergoedingen voor het beheer in de afgelopen jaren structureel te laag waren. Hierdoor moesten terreinbeheerders keuzes maken in het beheer. Beheer is daardoor niet of niet volledig uitgevoerd. Daarnaast is het beheer niet overal even effectief ingericht voor het oplossen van de stikstofproblematiek.

We organiseren de benodigde middelen via het Rijk
Voor het ontwikkelen en uitvoeren van gebiedsplannen en de daaruit voortvloeiende maatregelen is geld en capaciteit nodig. Bij de provincie en bij onze partners. Wij nemen de regie om deze capaciteit te organiseren. Het Rijk heeft aangegeven middelen beschikbaar te stellen. Wij zullen aandringen op snelle beschikbaarheid van middelen. Zonder deze middelen is een snelle uitvoering namelijk niet mogelijk.

3.3 Strategische keuzes voor de aanpak

Binnen de kaders en uitgangspunten zijn verschillende keuzes mogelijk. In deze paragraaf beschrijven we de strategische keuzes die we voor Fryslân maken.

Wij werken toe naar een geborgde aanpak voor vergunningverlening
Vergunningverlening kan alleen duurzaam worden hervat wanneer per Natura 2000-gebied natuurherstel voldoende is onderbouwd en de uitvoering van maatregelen aantoonbaar is geregeld. Rechterlijke uitspraken maken duidelijk dat de overheid een zogenoemd geborgd pad moet kunnen aantonen. Dat betekent dat inzichtelijk moet zijn welke maatregelen worden genomen en hoe de uitvoering daarvan wordt geborgd. Ook moet het effect van deze maatregelen vaststaan. Om deze zekerheid te kunnen bieden, zijn drie elementen van belang:

• Wij leggen vooraf vast welke resultaten nodig zijn, welke maatregelen daarvoor worden ingezet, wie daarvoor verantwoordelijk is en hoe deze juridisch en financieel zijn geborgd. Ook afspraken op sector- en gebiedsniveau maken onderdeel uit van deze aanpak.

• Wij monitoren de ontwikkeling van de natuurkwaliteit. Dit gebeurt met vegetatiekarteringen, tellingen van vogels en fauna en met aanvullende veldbezoeken. Daarbij volgen wij de kenmerken die bepalend zijn voor het behalen van de natuurdoelen in de Natura 2000-gebieden. We voeren ook extra onderzoeken uit naar bijvoorbeeld de zuurgraad van de bodems in de natuurgebieden. De resultaten gebruiken wij om te beoordelen of de aanpak daadwerkelijk bijdraagt aan natuurherstel en om waar nodig bij te sturen. 

• Wij monitoren de uitvoering en de effecten van maatregelen en sturen bij waar nodig. Alleen zo kunnen wij voldoende zekerheid bieden over natuurherstel en het behalen van de instandhoudingsdoelen en werken aan juridisch houdbare vergunningverlening. Over de uitwerking van de monitoring leest u meer in hoofdstuk 6.

Wij kiezen voor natuurherstel én toekomstbestendige landbouw
Wij vinden het belangrijk dat natuurherstel hand in hand gaat met een economisch gezonde en toekomstbestendige landbouwsector. Daarom richten wij ons niet alleen op het behalen van natuurdoelen, maar ook op het bieden van perspectief aan ondernemers. Bij de uitwerking van maatregelen zoeken wij naar oplossingen die bijdragen aan natuurherstel én die ruimte laten voor een duurzame ontwikkeling van de landbouw. Alleen zo ontstaat een aanpak die op lange termijn uitvoerbaar en houdbaar is.

Wij kiezen voor een opgave die haalbaar en uitvoerbaar is
Uit de analyse in hoofdstuk 2 blijkt dat stikstof op onze natuurgebieden niet alleen afkomstig is uit Fryslân, maar ook uit andere provincies en het buitenland. Duidelijk is dus dat de opgave niet alleen door Fryslân kan worden gerealiseerd. Tegelijk nemen wij verantwoordelijkheid voor het deel van de opgave waarop wij zelf invloed kunnen uitoefenen. Daarom gaan wij uit van een realistische emissiereductieopgave die uitvoerbaar is voor ondernemers en tegelijkertijd bijdraagt aan natuurherstel.

Wij kiezen voor snelheid in de uitvoering
Voor het hervatten van vergunningverlening is het belangrijk dat zo snel mogelijk duidelijk wordt welke maatregelen nodig zijn om natuurherstel te realiseren. Daarom werken wij zo snel mogelijk toe naar een Uitvoeringsprogramma waarin deze maatregelen worden vastgelegd. Met een Uitvoeringsprogramma maken wij inzichtelijk welke maatregelen worden genomen, welk effect deze maatregelen hebben, hoe dit wordt gemonitord, hoe de uitvoering wordt georganiseerd en welke bijsturing mogelijk is. Daarmee ontstaat duidelijkheid voor betrokken partijen en kan gericht worden gewerkt aan natuurherstel, stikstofreductie en toekomstperspectief voor ondernemers. Besluitvorming voor het Uitvoeringsprogramma staat gepland voor eind 2027.

We zetten maatregelen in waar zij het meeste effect hebben
We kiezen voor een slimme en eerlijke verdeling van de opgave. In plaats van een generieke ‘kaasschaaf’ die economisch schadelijker is, nemen we zo effectief mogelijke maatregelen dicht bij de Natura 2000-gebieden. Daar hebben bronnen immers de meeste impact. De rest van de provincie levert echter ook een bijdrage om de stikstofdeken in heel Fryslân te verminderen. Dit vermindert de druk op alle natuurgebieden en verlicht de grotere opgave in Zuidoost-Fryslân.

We bepalen per gebied wat nodig is
De aard en omvang van de opgave verschillen per Natura 2000-gebied. Ook de bronnen en drukfactoren die het natuurherstel belemmeren verschillen per gebied. Daarom bepalen we per gebied welke maatregelen nodig zijn voor natuurherstel en welke emissiereductie daarvoor nodig is. We kijken vervolgens waar deze maatregelen proportioneel en haalbaar zijn met behoud van perspectief voor mensen en bedrijven.

We kiezen waar nodig voor een integrale gebiedsgerichte aanpak (GGA)
We wegen in het Uitvoeringsprogramma af voor welke gebieden we een GGA gaan starten. In deze GGA’s kunnen maatregelen voor stikstofreductie en het tegengaan van verdroging en andere drukfactoren samen opgaan. Alleen een integrale aanpak kan ons helpen de problematiek op te lossen.

We leggen uitvoering en ruimte bij de gebieden, met sturing vanuit de provincie
Bij de gebiedsgerichte aanpak leggen wij zoveel mogelijk verantwoordelijkheid, inclusief budget en mandaat, bij de gebieden die aan de slag gaan met de uitvoering. Dit doen wij omdat daar kennis, ervaring en samenwerking aanwezig zijn. Voor de afbakening van gebieden sluiten wij aan bij watersystemen en fysieke gebiedskenmerken. Gebiedsprocessen vragen om maatwerk. De provincie heeft de regie in de gebiedsgerichte aanpak, maar kiest per gebied een vorm die daarbij past. In het ene gebied is wellicht een stevigere rol van de provincie nodig, terwijl in andere gebieden een grotere rol bij het gebied kan liggen. Daarbij combineren we provinciale doelstellingen (‘top-down’) met belangen en initiatieven uit het gebied (‘bottom-up’). De provincie blijft verantwoordelijk voor het behalen van de doelen en zorgt voor een heldere opdracht en procesafspraken.

We organiseren de gebiedsprocessen in nauwe samenwerking met partners
Wij geven als provincie de gebiedsprocessen samen met gemeenten, buurprovincies, Wetterskip Fryslân, betrokken organisaties en ondernemers vorm. Samen maken we keuzes over de inzet van maatregelen en instrumenten. 

Bij de uitwerking in de gebieden hanteren we een aantal principes.  

• Vanuit de additionaliteitsopgave komen we tot een heldere deelgebiedsopgave. 

• Per gebied zoeken we naar win-winmogelijkheden en sluiten we aan bij andere trajecten die daar al lopen. 

• Om alle doelen in een gebied een plek te geven, starten we samen met belanghebbenden een ontwerpproces, met omgevingskwaliteit als onderlegger. 

• We gaan zuinig om met de beschikbare ruimte en zoeken naar mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik. 

• De medeoverheden zijn aandeelhouder in de opgave en in de aanpak. 

• Gezamenlijk komen we tot een geborgd pakket aan maatregelen.

We combineren vrijwilligheid met zekerheid
We geven ondernemers en andere betrokken partijen de ruimte om vanuit hun eigen vakmanschap en professionaliteit invulling te geven aan de opgave. Tegelijk moeten we voldoende zekerheid bieden dat de doelen daadwerkelijk worden gehaald. Daarom starten we met een vrijwillige aanpak en werken we ook aan een normerend spoor. 

We starten met een vrijwillige aanpak
We vertrouwen erop dat we samen met de sectoren de opgave kunnen realiseren. Daarom kiezen we in de eerste fase voor een vrijwillige aanpak. Vanaf 2027 ondersteunen we deze aanpak maximaal met regelingen en ondersteuning. Ondernemers kunnen zelf het beste bepalen welke maatregelen passen bij hun bedrijf.  

We werken ook aan een normerend spoor
We zetten in op maximaal faciliteren en stimuleren. Als dat nodig is, zetten we normerende maatregelen in. Een normerend borgingsinstrument is nodig om zekerheid te bieden dat de reductiedoelen worden gehaald. Deze zekerheid is nodig voor natuurherstel en stikstofreductie en om vergunningverlening weer mogelijk te maken. We onderzoeken hiervoor verschillende opties, zoals een maximale norm voor ammoniak per hectare of stikstofdierexcretie per hectare. 

Vanaf 2027 volgen we de voortgang en sturen we bij waar nodig
We willen weten wat de voortgang is en waar bijsturing nodig is. Het bijsturen doen we samen met ondernemers in de gebieden. We werken met duidelijke ijkpunten en monitoren jaarlijks de voortgang. In 2030 beoordelen we of de aanpak voldoende resultaat oplevert om de doelen voor 2035 te behalen en welk vervolg nodig is. Als blijkt dat het vrijwillige spoor onvoldoende effect heeft, onderzoeken we of aanvullende of normerende maatregelen noodzakelijk zijn. Tot 2035 zetten we maximaal in op het realiseren van de doelen. In hoofdstuk 6 gaan we dieper in op monitoring.

De KPI-aanpak ondersteunt de vrijwillige fase
Via het vrijwillige spoor werken wij aan emissiereductie en de monitoring daarvan. Hiervoor gebruiken we kritische prestatie-indicatoren voor agrariërs in de vorm van de KPI-systematiek ‘Fryske Monitor Tûk Buorkjen’. In Fryslân, maar ook in andere provincies, is dit instrument nog niet voldoende geborgd voor afrekenbare doelsturing, waar het Rijk wel op inzet in 2035. De komende tijd gebruiken wij om deze KPI-systematiek verder te borgen. Daarbij sluiten we aan bij de landelijke ontwikkeling van de KPI-kernset duurzame landbouw (KPI-K), die het Rijk vanaf 2035 wil inzetten voor doelsturing. Wij zien dit als een voorbeeld van een vrijwillige aanpak die tot een geborgd resultaat kan leiden. 

  Wij verkennen in het Uitvoeringsprogramma hoe deelnemers vanaf een bepaalde score naast een financiële vergoeding ook beleidsruimte kunnen krijgen, bijvoorbeeld binnen het pachtbeleid.

We willen door natuurherstel en stikstofreductie de vergunningverlening weer breed en structureel mogelijk maken. De voorgaande hoofdstukken laten zien voor welke opgave Fryslân staat en welke kaders, uitgangspunten en strategische keuzes richting geven aan onze aanpak. 

De maatregelen die nodig zijn, zijn niet overal hetzelfde. Sommige maatregelen zijn nodig binnen de Natura 2000-gebieden, andere juist daarbuiten. Sommige kunnen provinciebreed worden ingezet, terwijl andere alleen effectief zijn als we ze afstemmen op de omstandigheden in een specifiek gebied. Daarom ordenen we de uitvoering in vier samenhangende sporen. 

De vier sporen voor stikstofreductie en natuurherstel

• 1.

  Extra natuurherstelmaatregelen in de twaalf stikstofgevoelige Friese Natura 2000-gebieden.

• 2.

  Gebiedsgerichte extra natuurherstelmaatregelen buiten de Friese Natura 2000-gebieden, met name op het vasteland.

• 3.

  Generieke, provinciebrede stikstofreductie, met uitzondering van de Waddeneilanden. 

• 4.

  Gebiedsgerichte extra stikstofreductie. 

De natuur, de stikstofbelasting en de bronnen van stikstof verschillen binnen Fryslân van gebied tot gebied. Daarom zijn niet overal dezelfde sporen nodig. We onderscheiden drie gebiedsclusters: de Waddeneilanden, Midden-Fryslân en Zuidoost-Fryslân. Per gebiedscluster bepalen we welke van de vier sporen nodig zijn. In de tabel hieronder staat welk spoor geldt voor welk gebiedscluster.

4.1 Spoor 1 Extra natuurherstelmaatregelen in de twaalf stikstofgevoelige Friese Natura 2000-gebieden

4.2 Spoor 2 Gebiedsgerichte extra natuurherstelmaatregelen buiten de Friese Natura 2000-gebieden (met name op het vaste land)

We werken ook aan natuurherstel in de omgeving van Natura 2000-gebieden
Ook in de omgeving van Natura 2000-gebieden op het vasteland zijn maatregelen noodzakelijk en urgent. Het gaat dan om de overgangsgebieden. We richten ons hier op systeemherstel. Vaak gaat het om hydrologische maatregelen om verdroging of verslechtering van de waterkwaliteit tegen te gaan. Daarnaast verminderen we drukfactoren zoals gebrekkige verbindingen met andere natuurgebieden, invasieve exoten zowel binnen als buiten de Natura 2000-gebieden en effecten van gewasbeschermingsmiddelen. Het tegengaan van verdroging en verslechtering van de waterkwaliteit heeft daarbij de hoogste prioriteit, omdat beide de effecten van stikstofdepositie versterken.

Voor de start van een gebiedsgerichte aanpak (GGA) zijn duidelijke provinciale kaders, prioriteiten, financiering en voldoende uitvoeringscapaciteit nodig. Dit werken we uit in het Uitvoeringsprogramma.

We gebruiken LESA’s om de opgave te onderbouwen
Voor de omvang en inrichting van de gebiedsgerichte aanpak rondom Natura 2000-gebieden zijn landschapsecologische systeemanalyses (LESA) belangrijk. Deze analyses geven inzicht in de invloed van de omgeving op bijvoorbeeld verdroging van de natuurgebieden. De LESA’s komen naar verwachting in de komende één tot twee jaar beschikbaar. Dan wordt duidelijker welke maatregelen nodig zijn voor systeemherstel. We wachten hier echter niet op en starten met de gebiedsgerichte aanpak rondom Natura 2000-gebieden, bijvoorbeeld met no-regret-maatregelen, op basis van de best beschikbare informatie. Indien nodig sturen we bij op basis van nieuwe informatie. Vanuit Programma Natuur is al gestart met aanvullende maatregelen, met een totaalbudget van 135 miljoen euro. Fase 1 is nagenoeg afgerond en fase 2 loopt tot 2032.

We sluiten waar mogelijk aan bij bestaande gebiedstrajecten
In Fryslân lopen al verschillende trajecten voor gebiedsontwikkeling. We onderzoeken of de gebiedsgerichte aanpak daarop kan aansluiten. Daarbij houden we rekening met de fase waarin een gebiedsproces zich bevindt. Sommige processen zitten bijvoorbeeld al in de uitvoeringsfase, terwijl nieuwe opgaven eerst een verkennings- en planfase vragen. Op basis van een gebiedsverkenning bepalen we wat mogelijk is en wat dit vraagt van het instrumentarium, de organisatie en de aanpak.

Bestaande gebiedsprocessen kunnen een deel van de opgave oppakken
Niet alle bestaande gebiedsprocessen zullen kunnen bijdragen aan stikstofreductie en natuurherstel. Waar dat wel kan, gaan we hierover in gesprek met de betrokken gebiedspartners. Voorbeelden zijn het Veenweideprogramma, dat de Alde Feanen en Rottige Meenthe & Brandemeer raakt, en de gebiedsontwikkeling Koningsdiep voor Van Oordt’s Mersken, Wijnjeterper Schar en Bakkeveense Duinen. In deze trajecten verbeteren we nu al onder meer de hydrologie en realiseren we delen van het Natuurnetwerk Nederland. Daardoor ontstaan verbindingen tussen Natura 2000-gebieden.

We hebben extra budget en capaciteit nodig
Het is nog niet duidelijk welke middelen Fryslân van het Rijk ontvangt. Deze zijn nodig om het Uitvoeringsprogramma verder in te vullen. Samen met het Rijk lopen al wel verschillende initiatieven:

• In de Kamerbrief van 26 juni wordt voor een gebiedsgerichte aanpak en zonering 9 miljard euro genoemd. Dat is waarschijnlijk conform de Bouwsteen Natuur, waarin het IPO aangaf dat extra natuurherstel nodig is voor stikstofgevoelige natuur in Nederland. Hiervoor werd in de bouwsteen 3,5 miljard euro genoemd. Een deel van de 9 miljard kan worden ingezet voor maatregelen in de omgeving van Natura 2000-gebieden. 

• De tweede fase van Programma Natuur richt zich eveneens op systeemherstel. 

• Ook het landelijke programma Agrarisch Natuurbeheer 2026–2035 (ANB) draagt bij. Hiervoor is landelijk 500 miljoen euro per jaar beschikbaar. Voor Fryslân ligt de focus op de inzet van beheer- en investeringsgelden op de prioritaire opgaven nabij gruttogebieden en rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Waar passend combineren we dit met beekdalen en grondwaterbeschermingsgebieden. 

• Daarnaast zijn er ook al budgetten beschikbaar uit de zogeheten maatregelenpakketten van het voormalige Fries Programma Landelijk Gebied (FPLG). Die pakketten richten zich onder andere op de groenblauwe dooradering van het landelijk gebied, waarbij verbindingszones langs natuurvriendelijke oevers of houtwallen gerealiseerd worden in het landelijk gebied. Deze elementen zorgen voor verbindingen tussen natuurgebieden (NNN en Natura 2000-gebieden). 

• Verder is er ook budget in de maatregelenpakketten voor de uitvoering van de Bomen- en Bossenstrategie. Hiermee worden in het landelijk gebied singels of boselementen aangelegd, die ook als verbindingen kunnen dienen tussen bestaande natuurgebieden. Beide maatregelenpakketten ondersteunen spoor 2 van de FASN. 

• Het Rijk werkt aan een nationaal natuurherstelplan. Het concept is onderdeel van de Kamerbrief. Het nationale natuurherstelplan moet in september 2027 zijn vastgesteld en bij de Europese Commissie zijn ingediend. Dit kan leiden tot aanvullend beleid of instrumentarium voor Fryslân.

4.3 Spoor 3 Generieke, provinciebrede stikstofreductie (niet op de Waddeneilanden)

4.3.3 Mobiliteit

De sector mobiliteit is verantwoordelijk voor het grootste gedeelte van de NOₓ-emissie in Nederland (71%). Omgerekend naar kilogram stikstof (N) draagt de sector mobiliteit voor 36% bij aan de totale NOₓ- en NH₃-emissies in Nederland. Als we kijken naar de depositie van mobiliteit op de Friese Natura 2000-gebieden, is dit circa 5% tot 10%. 

NOₓ-emissies uit mobiliteit verminderen we met landelijk beleid
Volgens de ramingen zal de NOₓ-emissie verder dalen door het ingezette klimaatbeleid en het Schone Lucht Akkoord. We verkleinen hiermee de landelijke ‘stikstofdeken’. Aanvullende provinciale maatregelen in deze sector voegen relatief weinig toe aan de reductie van de gemiddelde stikstofdepositie op de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. In Fryslân leiden NOₓ-emissies van mobiliteit (en industrie) minder tot piekbelastingen in Natura 2000-gebieden. Het aandeel van deze sector is in Fryslân kleiner dan op veel andere plekken in Nederland. Samen met gemeenten en het Wetterskip werken we uit hoe deze emissies in Fryslân verder kunnen worden gereduceerd.

De provincie zet in op emissieloos streekvervoer in Fryslân
Emissies uit mobiliteit zijn schadelijk voor de volksgezondheid. Voor Fryslân liggen er nog voldoende kansen om emissies te reduceren voor de sector mobiliteit. Als vervoersautoriteit onderzoekt de provincie de inzet van schone brandstoffen, volledig elektrische treinen en emissieloos streekvervoer in delen van of in de gehele provincie. Er wordt gewerkt aan een plan voor volledig emissievrij treinvervoer in Noord-Nederland. Dit levert in heel Noord-Nederland een besparing op van 11,6 miljoen kg CO₂-uitstoot en 267.000 kg NOₓ-uitstoot en kan daarmee dus ook een echte bijdrage leveren.

4.4 Spoor 4 Gebiedsgerichte extra stikstofreductie

Generieke maatregelen uit spoor 3 verlagen de stikstofdeken in Fryslân en verminderen de druk op Natura 2000-gebieden. Voor een aantal gebieden is dit niet voldoende om verdere verslechtering te stoppen. Daarom zetten we in spoor 4 in op geborgde, gebiedsgerichte maatregelen voor extra stikstofreductie en natuurherstel. 

Spoor 4 richt zich op drie zwaar belaste Natura 2000-gebieden in Zuidoost-Fryslân
In dit gebiedscluster is sprake van zware stikstofoverbelasting in combinatie met zeer stikstofgevoelige habitattypen. Het gaat om het hoogveengebied Fochteloërveen en de zand- en heidegebieden Drents-Friese Wold & Leggelderveld en Bakkeveense Duinen.

We sturen gericht op extra reductie rond zwaar belaste gebieden
Een aanvullende gebiedsgerichte aanpak in zowel Drenthe als Fryslân is nodig om hier voldoende reductie te realiseren. Maatregelen voor emissiereductie in een zone rondom deze gebieden zijn het meest effectief, omdat emissiebronnen in de directe nabijheid een groter effect hebben dan bronnen verder weg. Voor deze gebieden gaan we uit van doelsturing, aangevuld met vrijwillige maatregelen om tot een hogere reductie te komen.

In het Uitvoeringsprogramma wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan de positieve en negatieve impact van deze aanpak op het gebiedscluster Zuidoost-Fryslân.

We werken met drie zones rondom deze Natura 2000-gebieden

• Zone A: het Natura 2000-gebied zelf

• Zone B: een bufferzone tot 500 meter rondom de stikstofgevoelige habitattypen binnen het Natura 2000-gebied 

• Zone C: het gebied buiten de bufferzone, waar we gebiedsgericht maatwerk toepassen

Zone A: we reduceren emissies maximaal binnen het Natura 2000-gebied
Deze zone omvat het habitatrichtlijndeel van het Natura 2000-gebied. In Fryslân zijn er nog maar weinig emissiebronnen binnen de begrenzingen. Emissies binnen deze zone hebben het grootste depositie-effect. Binnen deze zone is bemesting niet toegestaan, tenzij dit expliciet bijdraagt aan het realiseren van instandhoudingsdoelen. We brengen resterende emissiebronnen in kaart en reduceren deze via maatwerk volledig. Als dat niet mogelijk is, onderzoeken we verplaatsing of beëindiging. Zo maken we deze gebieden waar mogelijk stikstof-exclusief voor maximale ontlasting van de natuur.

Zone B: we beperken emissies in de directe omgeving tot een minimum
Deze bufferzone loopt tot 500 meter rondom de stikstofgevoelige habitattypen binnen de drie gebieden. In bijlage 2 is toegelicht dat emissies binnen deze afstand een relatief groot effect hebben op de natuur. Omdat veldemissies in Fryslân een groot aandeel hebben in de totale stikstofemissies en -depositie, minimaliseren we de veldemissies in de bufferzones. We kijken ook welke keuzes het Rijk hierin maakt en passen waar nodig gebiedsgericht maatwerk toe, gezien het verschil in opgave per gebied. In deze zone kijken wij ook naar de samenhang met andere opgaven naast stikstofreductie en natuurherstel.

Uit berekeningen blijkt dat de volgende maatregelen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan stikstofreductie:

• We analyseren per gebied de emissiebronnen, zoals stallen van agrarische bedrijven en industriële locaties. Vervolgens passen we de meest effectieve en tegelijkertijd proportionele maatregelen toe. 

• We onderzoeken maatregelen voor veldemissies en de mogelijkheden voor reductie. Daarbij verkennen we meerdere richtingen, zoals: 

  • een maximale bemestingsnorm per hectare per jaar van dierlijke mest 

  • een verbod op kunstmest 

  • de mogelijkheden voor het gebruik van RENURE

Voor bedrijven in deze bufferzones geldt de generieke opgave. Aanvullend kijken we samen met de bedrijven welke extra maatregelen mogelijk zijn en welke ondersteuning van de provincie of het Rijk daarvoor nodig is. Daarbij kan worden gedacht aan:

• stoppersregelingen voor bedrijven die op korte termijn willen stoppen of afbouwen; 

• verplaatsingsregelingen voor bedrijven die willen verplaatsen; 

• ondersteuning bij innovatie voor bedrijven die willen blijven; 

• omschakelingsregelingen voor bedrijven die hun bedrijfsvoering willen aanpassen. 

De leefbaarheid van het gebied is daarbij een randvoorwaarde.

Zone C: we bepalen maatregelen gebiedsgericht en in samenhang met andere opgaven
In Zuidoost-Fryslân komen meerdere opgaven samen, zoals verdroging, klimaatadaptatie, landbouwstructuurversterking en het voldoen aan de Kaderrichtlijn Water en Nitraatrichtlijn. We geven stikstofreductie en natuurherstel daarom vorm in samenhang met deze opgaven. Deze aanpak sluit aan bij de uitnodigingszone landelijk gebied uit de provinciale Omgevingsvisie. In deze zone zijn mogelijkheden om meerdere opgaven in samenhang aan te pakken.

Deze gebieden vragen om maatwerk
Maatwerk is noodzakelijk omdat de lokale omstandigheden, de integrale opgave die voorligt, de benodigde aanvullende stikstofreductie en het aandeel van een gebied in de stikstofdepositie per Natura 2000-gebied verschillen. We bepalen de omvang, reikwijdte en maatregelen per gebied altijd in overleg met gebiedspartijen zoals ondernemers, grondeigenaren en andere betrokkenen. Daarbij geldt dat de omvang van de benodigde stikstofreductie per Natura 2000-gebied wordt bepaald door de ecologische opgave. Economische overwegingen spelen hierin geen rol. Wel is er ruimte voor maatwerk in waar en hoe deze reductie wordt gerealiseerd. Bij de keuze en vormgeving van maatregelen houden we naast de ecologische effectiviteit ook rekening met een economisch volhoudbare bedrijfsvoering.

We nemen ook het gebied buiten zones A en B mee.
We kijken ook naar emissiebronnen buiten de 500 meter als maatregelen bij deze bronnen effectief bijdragen aan de reductie.

Zo werken we de maatregelen uit samen met de gebieden
De ecologische opgave bepaalt hoeveel reductie nodig is
Voor de onderbouwing van het additionaliteitsvereiste bij gebieden met zware stikstofoverbelasting is substantiële depositiereductie binnen en buiten Fryslân nodig. We hanteren daarbij een dalende stikstofdepositielijn die nodig is om verdere verslechtering te stoppen. Het behalen van de KDW is geen harde randvoorwaarde. De gebiedsgerichte maatregelen in de verschillende zones zorgen, samen met de andere sporen, in ieder geval voor:

• het stoppen van verdere verslechtering;

• het herstellen van opgetreden verslechtering;

• het op termijn behalen van de instandhoudingsdoelen.

Per gebied bepalen we hoe we de benodigde reductie realiseren
We bepalen per Natura 2000-gebied en per habitattype welke daling van stikstofdepositie nodig en realistisch is en welke emissiereductie daarbij hoort. Deze werken we gebiedsgericht uit, samen met de gebieden zelf. Dit is een vorm van gedifferentieerd en gebiedsgericht emissiebeleid. We maken gebruik van bestaande werkwijzen, zoals binnen het FPLG. Daarbij staat de afweging centraal tussen wat nodig is in het Natura 2000-gebied en wat haalbaar is in een deelgebied. Die haalbaarheid hangt af van het aandeel van een deelgebied in de opgave en de vraag wat er in een deelgebied sociaaleconomisch haalbaar is.

We gaan dieper in op de afweging tussen sociaaleconomische haalbaarheid en doelbereik in het Uitvoeringsprogramma.

We werken in gebiedsprocessen met de volgende fases:

• We brengen de Natura 2000-gebiedsopgave in beeld. 

• We bepalen het aandeel van (deel)gebieden in de opgave en de benodigde maatregelen. 

• We verkennen mogelijke koppelkansen met andere opgaven. 

• We brengen de sociaaleconomische haalbaarheid in het deelgebied in kaart. 

• We werken het plan verder uit. 

• We voeren het plan uit en ronden het af.

We verkennen hoe we de gebiedsprocessen organiseren
Rond de Bakkeveense Duinen loopt al een gebiedsproces
In Zuidoost-Fryslân is momenteel alleen rondom de Bakkeveense Duinen een gebiedsproces gaande: Gebiedsontwikkeling Koningsdiep. Tot nu toe is het gebiedsproces vooral gericht op de natuur- en wateropgaven aan de noordzijde van de Bakkeveense Duinen. Voor de andere twee Natura 2000-gebieden lopen momenteel geen provinciale gebiedsprocessen. 

Het Rijk zet extra in op Hart van het Noorden
Het Rijk heeft extra inzet beschikbaar gesteld via het programma ‘Hart van het Noorden’, een van de vijf prioritaire gebieden. In de Kamerbrief van 26 juni worden alle stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in Zuidoost-Fryslân genoemd als onderdeel van het Hart van het Noorden. De Drentse gebieden worden hierbij eveneens genoemd. Ook de veenweideproblematiek vormt een onderdeel van dit prioritaire gebied. Met deze aanpak wil men in Noord-Nederland effectiever werken aan de gestapelde en gebiedsoverstijgende opgaven, zoals veenweide en stikstof. 

We onderzoeken welke vorm het beste past
We onderzoeken samen met buurprovincies, gemeenten en het Wetterskip of we drie afzonderlijke gebiedsprocessen of één gebiedsprogramma starten. Dit is vergelijkbaar met het Veenweideprogramma met drie deelgebieden.

 De beste aanpak wordt uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma.

Samenwerking met stakeholders in het gebied is leidend in dit spoor
We werken samen met het gebied volgens een bottom-up aanpak. De behoeften, initiatieven en gebiedskennis worden vanuit het gebied ingebracht en samengevoegd met de doelen, scope en opgaven die de provincie vanuit de regierol moet bepalen. Dit vormt de gebiedsofferte. De provincie ondersteunt en faciliteert dit proces. Lopende en nieuwe initiatieven brengen we zoveel mogelijk samen. Voor de uitvoering van de gebiedsoffertes zijn voldoende middelen en capaciteit nodig.

Hierbij kunnen de huidige gebiedsprocessen vanuit het Koningsdiep, Linde en de Veenweideaanpak als leidraad dienen. Deze werkwijze verbindt inzet vanuit het gebied met provinciale doelen via bijvoorbeeld een gebiedscommissie. Zo kunnen lokale kennis en input maar ook ambtelijke professionals en provinciale opgaven samenkomen in een gebiedsofferte.

Vergunningverlening kan alleen worden hervat onder duidelijke voorwaarden. Daarom beschrijven we in dit hoofdstuk eerst wat nodig is om vergunningverlening weer mogelijk te maken en welke uitgangspunten de provincie daarbij hanteert. Ook gaan we in op wat dit betekent voor PAS-melders en interimmers. Tot slot beschrijven we de landelijke ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op vergunningverlening.

5.1 Wat is er nodig voor het hervatten van vergunningverlening?

Vergunningverlening kan worden hervat wanneer per Natura 2000-gebied wordt voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Dit betekent dat er een gebiedsgericht maatregelpakket moet zijn dat zorgt voor een geborgde daling van de stikstofdepositie en voor natuurherstel. Zo’n maatregelpakket moet niet alleen duidelijk maken dat er voldoende effect is, het moet ook bestuurlijk en praktisch stevig staan. Dat houdt in dat het pakket:  

• bestuurlijk is vastgesteld en financieel is gedekt; 

• voorziet in de borging van de uitvoering; 

• voorziet in monitoring, zodat tijdig kan worden bijgestuurd met aanvullende maatregelen als dat nodig is.

  In het Uitvoeringsprogramma concretiseren we:  

• de robuuste gebiedsgerichte maatregelpakketten,

• de juridische borging van uitvoering,

• de inrichting van monitoring.

5.2 Duidelijke uitgangspunten voor vergunningverlening

Wanneer aan het additionaliteitsvereiste is voldaan, hervatten we vergunningverlening volgens een aantal vaste uitgangspunten. Deze aanpak voorziet alleen in de stikstofruimte die nodig is voor het onderbouwen van additionaliteit en maakt daarmee vergunningverlening mogelijk. De ruimte voor een individuele vergunning ontstaat vervolgens via salderen, en niet uit deze aanpak zelf. 

Vergunningverlening kan alleen via intern of extern salderen 
Of via het uitsluiten van significante effecten via andere mitigerende maatregelen. We werken niet met een systeem van ontwikkelruimte, zoals dat onder het voormalige PAS werd gebruikt. Om te borgen dat vergunningverlening daadwerkelijk bijdraagt aan stikstofreductie, passen we bij zowel intern als extern salderen een afromingspercentage toe. Daarbij geldt bovendien dat alleen kan worden gesaldeerd met feitelijk gebruikte stikstofruimte. Het ligt voor de hand dat het afromingspercentage in lijn is met het reductiepercentage dat nodig is voor natuurherstel. De stikstofruimte die door afroming vrijkomt, wordt ingezet voor natuurherstel. 

Vergunningverlening kan zo bijdragen aan stikstofreductie
Deze werkwijze maakt dat vergunningverlening niet alleen mogelijk wordt, maar ook kan bijdragen aan een afname van stikstofemissie en -depositie. Vergunningverlening wordt daarmee een instrument om de stikstofopgave te realiseren. 

Vergunningverlening kan de investeringsbereidheid vergroten
Ondernemers zijn vaak minder bereid te investeren in emissiereducerende maatregelen als er geen perspectief is op vergunningverlening. Door emissiereductie via vergunningverlening te borgen, ontstaat meer rechtszekerheid. Dat vergroot de investeringsbereidheid en ondersteunt de reductieopgave. 

Vergunningverlening wordt stapsgewijs hervat
Vergunningverlening kan waarschijnlijk niet in één keer provinciebreed worden hervat. De mate waarin aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan, verschilt per Natura 2000-gebied. Naar verwachting kan vergunningverlening op de Waddeneilanden als eerste weer worden hervat. Het vervallen van derogatie zorgt daar waarschijnlijk al voor een groot deel van de benodigde daling. In Zuidoost-Fryslân ligt de opgave aanzienlijk hoger en zijn meer aanvullende maatregelen nodig. Voor deze gebieden is daarom meer tijd nodig voordat vergunningverlening weer mogelijk wordt. 

We werken toe naar doelsturing via KPI’s
We zetten in op doelsturing via de Fryske Monitor Tûk Buorkjen. Met deze KPI-systematiek sturen we integraal op emissiereductie, biodiversiteit en prestaties op bedrijfsniveau. Doelsturing geeft ondernemers meer ruimte om maatregelen te kiezen die passen bij hun bedrijf. Daarmee stimuleren we innovatie en het verminderen van stikstofemissies. 

De KPI-systematiek is nog onvoldoende geschikt voor toepassing in vergunningverlening.
Daarvoor moeten nog verschillende vraagstukken worden opgelost. Het gaat onder meer om de borging en monitoring van emissies en maatregelen, de kwaliteit en beschikbaarheid van data, de wetenschappelijke onderbouwing van innovaties en de juridische toepassing binnen vergunningverlening. In hoofdstuk 6 gaan we hier nader op in.

De komende jaren werken we samen met andere provincies aan deze opgaven. 
Daarmee sluiten we aan bij het rijksbeleid om vanaf 2035 te werken met afrekenbare doelsturingsvoorschriften. Zolang deze vraagstukken nog niet zijn opgelost, blijft vergunningverlening plaatsvinden volgens de huidige systematiek. In de tussentijd stimuleren we agrariërs om met deze systematiek te leren werken en belonen we behaalde resultaten.

In het Uitvoeringsprogramma verkennen we hoe agrariërs met goede KPI-scores kunnen worden beloond. Dat kan via een financiële vergoeding, maar mogelijk ook via andere vormen van beleidsruimte, bijvoorbeeld binnen het pachtbeleid.

We werken met prioriteit aan overgangsbeleid voor projecten die bijdragen aan de oplossing
De vergunningverlening zit door stikstof op slot. Maar vergunningverlening kan óók helpen om uit dat slot te komen. Bijvoorbeeld door vergunningen te verlenen voor projecten die de stikstofuitstoot verlagen en bijdragen aan natuurherstel. Dat perspectief willen we zo snel mogelijk benutten. Daarom werken we met prioriteit aan juridisch houdbaar overgangsbeleid waarmee vergunningverlening eerder kan worden hervat voor projecten die leiden tot verduurzaming en een lagere stikstofuitstoot. Daarmee lopen we vooruit op de vaststelling van een volledig geborgd maatregelpakket, zodat ondernemers niet onnodig hoeven te wachten. Zodra de juridische en uitvoeringsvoorwaarden dit verantwoord maken, willen we het overgangsbeleid in werking laten treden. Daarmee zoeken we nadrukkelijk naar de balans tussen zo snel mogelijk weer op gang brengen van vergunningverlening en het bieden van voldoende juridische zekerheid.

Deze inzet sluit aan bij de landelijke aanpak.
Het Rijk wil met voorrang mogelijk maken dat projecten die bijdragen aan stikstofreductie kunnen doorgaan. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de route van de passende maatregel. Het Rijk werkt deze aanpak samen met de provincies verder uit.

Provincie Gelderland past al een vergelijkbare aanpak toe.
Daar geldt bij vergunningverlening op basis van intern en extern salderen een aanvullende reductie-eis. Hierdoor kunnen activiteiten worden toegestaan die aantoonbaar bijdragen aan een afname van stikstofdepositie. Wij onderzoeken of wij hierbij kunnen aansluiten

In het Uitvoeringsprogramma werken we deze aanpak zo snel mogelijk verder uit. Daarbij brengen we ook de juridische risico’s in beeld. Een belangrijk aandachtspunt is de houdbaarheid van vergunningen die op basis van deze aanpak worden verleend.

PAS-melders krijgen voorrang bij nieuwe stikstofruimte
Als de provincie door de aankoop van gronden of bedrijven nieuwe stikstofruimte beschikbaar krijgt, verdeelt zij deze volgens de prioriteringsladder uit de beleidsbrief Prioritering Uitgifte Stikstofruimte. PAS-melders hebben daarbij de hoogste prioriteit.

5.3 Mogelijkheden voor PAS-melders en interimmers

Voor iedere PAS-melder wordt gezocht naar een passende oplossing
Op 26 juni 2026 is het Programma Maatwerk PAS-melders vastgesteld. Met dit programma worden zo veel mogelijk routes en regelingen gecreëerd waarmee PAS-melders hun bedrijf richting een legale situatie kunnen krijgen. Hierbij wordt maatwerk toegepast en wordt gekeken naar de wensen van de ondernemer om ervoor te zorgen dat er voor elke PAS-melder een oplossing komt. Doelstelling is dat voor 1 maart 2028 zicht is op een oplossing voor elke PAS-melder. Voor een groot deel zal een vergunning de oplossing zijn, mits de additionaliteit is onderbouwd. Voor zover vergunningverlening niet de juiste oplossing is, komen andere alternatieven in beeld, zoals verplaatsen, omschakelen of vrijwillig (gedeeltelijk) stoppen. Het vinden van een oplossing voor alle PAS-melders blijft de verantwoordelijkheid van het Rijk.

Voor vergunningverlening zijn twee routes mogelijk
Ook voor PAS-melders en interimmers geldt dat de inzet van stikstofruimte moet voldoen aan het additionaliteitsvereiste. Legalisatie van PAS-melders en interimmers kan dus pas plaatsvinden wanneer vergunningverlening weer is opengesteld. Binnen die randvoorwaarde zijn er twee verschillende routes. 

Route 1: stikstofruimte kan alvast worden gereserveerd 
We kunnen al stikstofruimte reserveren om positief geverifieerde PAS-melders in de toekomst te legaliseren. Hiervoor is in AERIUS Register een compartiment ingericht, ook wel een stikstofbank genoemd. Alleen stikstofruimte die vrijkomt uit mitigerende maatregelen kan worden ingezet voor vergunningverlening en dus ook voor de legalisatie van PAS-melders. Daarbij geldt dat deze maatregelen niet noodzakelijk mogen zijn voor natuurherstel en ook niet mogen voorkomen in het maatregelpakket. Alleen deze stikstofruimte voldoet immers aan het additionaliteitsvereiste.

Route 2: PAS-melders en interimmers kunnen ook zelf stikstofruimte creëren 
PAS-melders en interimmers kunnen ook zelf stikstofruimte creëren voor intern of extern salderen. Dit is naar verwachting een efficiëntere aanpak. De PAS-melder of interimmer kan dan gericht stikstofruimte zoeken. Hiermee kunnen we voorkomen dat er onnodig ruimte in de stikstofbank wordt geplaatst die niet bruikbaar is voor PAS-melders. Ook voor deze alternatieve route geldt dat stikstofruimte pas kan worden ingezet voor vergunningverlening wanneer het additionaliteitsvereiste kan worden onderbouwd. Deze route sluit de eerstgenoemde route niet uit.

Ook voor interimmers moet het Rijk een passende oplossing zoeken
Ook voor andere ondernemers die door onrechtmatig overheidshandelen niet beschikken over een toereikende Natura 2000-activiteittoestemming, zoals interimmers, moet het Rijk zoeken naar een passende oplossing. Het Rijk is gestart met een verkenning om deze opgave in beeld te krijgen en te onderzoeken met welke aanpak deze ondernemers het beste zijn geholpen. Ook dit aspect blijft een verantwoordelijkheid van het Rijk.

5.4 Landelijk beleid en vergunningverlening

Landelijk beleid kan de mogelijkheden voor vergunningverlening de komende jaren veranderen. Daarom blijven wij ons, waar mogelijk via het IPO, inzetten voor de wetswijzigingen die nodig zijn voor een robuust, gedifferentieerd en gebiedsgericht emissiebeleid. Hieronder beschrijven we twee landelijke ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor vergunningverlening. 

Het Rijk onderzoekt de invoering van een rekenkundige ondergrens (RKO)
Het Rijk wil een juridisch houdbare rekenkundige ondergrens invoeren zodra een geborgd pakket van stikstofreducerende maatregelen beschikbaar is, uiterlijk eind 2027. Waar mogelijk wordt zo snel mogelijk een drempelwaarde per gebied ingevoerd. Met deze aanpassing zouden activiteiten onder deze grens vergunningsvrij worden.

• Projecten onder de RKO
  Projecten die onder deze grens vallen, zoals diverse bouwprojecten, zijn dan vergunningsvrij en kunnen dan weer doorgaan. Alleen is er door het ontbreken van een vergunning weinig juridische zekerheid voor ondernemers en initiatiefnemers. Met een vergunning hebben zij meer zekerheid dat hun activiteit niet alsnog als illegaal wordt aangemerkt. 

• Projecten boven de RKO
  Voor activiteiten boven de RKO blijft het additionaliteitsvereiste gelden en blijven stikstofreductie en natuurherstel noodzakelijk om een vergunning te verkrijgen. 

Het Rijk werkt aan een wijziging van de Omgevingswet
Het Rijk wil de omgevingswaarde voor stikstofdepositie vervangen door een wettelijk doel. Dat doel is om de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden door industrie, landbouw en mobiliteit in 2035 te verminderen ten opzichte van het referentiejaar 2019. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) wijst erop dat deze wijziging op dit ogenblik te weinig kaders biedt voor tijdige maatregelen om verslechtering van de natuur te voorkomen. Dit advies van de Afdeling op de voorgestelde wetswijziging laat nogmaals zien dat een geborgd programma gericht op stikstofreductie en natuurherstel cruciaal is.

Om vergunningverlening weer mogelijk te maken, moet de provincie kunnen aantonen dat de maatregelen voor stikstofreductie en natuurherstel daadwerkelijk worden uitgevoerd én voldoende effect hebben. Alleen dan kunnen we onderbouwen dat aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan. Daarom volgen we de uitvoering van de Friese Aanpak nauwgezet.    

• We bepalen het vertrekpunt en de actuele natuurherstelopgave. 

• Samen met de gebieden stellen we een realistisch en effectief maatregelpakket samen.

• We laten extern toetsen of de maatregelen ecologisch effectief zijn en voldoende bijdragen aan natuurherstel.

• We zorgen voor financiële en juridische borging van de uitvoering op afzienbare termijn.

• We monitoren of de beoogde resultaten daadwerkelijk worden bereikt.

• We sturen op tijd bij als maatregelen niet voldoende effect hebben.

6.1 We bepalen het vertrekpunt

Om te kunnen beoordelen of natuurherstel plaatsvindt, is een helder vertrekpunt nodig. Alleen als duidelijk is hoe de natuur ervoor staat bij aanvang van de aanpak, op basis van de best beschikbare informatie, kunnen we bepalen welke opgave er nog ligt en in hoeverre maatregelen bijdragen aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van de aanwijzingsbesluiten en beheerplannen. Het expliciet vastleggen van dit vertrekpunt zorgt bovendien voor een transparante en navolgbare onderbouwing van de natuurherstelopgave en versterkt de juridische houdbaarheid van het Uitvoeringsprogramma.

De instandhoudingsdoelen bepalen de opgave
Voor alle Natura 2000-gebieden zijn instandhoudingsdoelen vastgesteld voor habitattypen, habitatrichtlijnsoorten en vogels (broedvogels en niet-broedvogels/wintergasten). Voor habitattypen gelden doelen voor oppervlakte en kwaliteit. Het kan daarbij gaan om behoud, uitbreiding of verbetering. Voor habitatrichtlijnsoorten zijn doelen vastgesteld voor de omvang en kwaliteit van het leefgebied en voor de omvang van de populatie. Voor vogels zijn daarnaast doelstellingen geformuleerd voor leefgebieden en aantallen broedparen of individuen. De instandhoudingsdoelen geven aan wat we moeten bereiken. Door deze af te zetten tegen het vertrekpunt, bepalen we de opgave voor natuurherstel. In de volgende alinea gaan we in op het vertrekpunt.

We brengen het vertrekpunt voor habitattypen, leefgebieden en soorten in beeld
Voor het vertrekpunt brengen we in beeld:

• de actuele oppervlakte en kwaliteit van (stikstofgevoelige) habitattypen en leefgebieden, op basis van de best beschikbare en meest recente data;

• en de actuele omvang van populaties van habitatrichtlijnsoorten en vogels, op basis van de meest recente wetenschappelijke data.

Welke informatie gebruiken we om het vertrekpunt te bepalen?
Voor de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden vormen de natuurdoelanalyses (NDA's) uit 2023 een belangrijke basis. Deze analyses beschrijven de kwaliteit van habitattypen aan de hand van kenmerkende soorten en geven inzicht in relevante omgevingscondities, zoals grondwaterstanden, zuurgraad en voedselrijkdom. Ook actuele vegetatiekaarten en T1-habitatkaarten zullen – indien beschikbaar – worden gebruikt om het vertrekpunt in beeld te brengen.

Hoe vullen we kennisleemtes verder in?
In de NDA's zijn verder kennisleemtes benoemd. Deze worden momenteel ingevuld met extra bodem- en hydrologisch onderzoek en het opstellen van landschapsecologische systeemanalyses (LESA's). De informatie die daaruit komt, zal worden gebruikt om de NDA’s te actualiseren.

We brengen de actuele natuurherstelopgave (de ecologische opgave) in beeld
We vergelijken het vertrekpunt (dat is de staat van de natuur bij aanvang van de aanpak) met de staat van de natuur ten tijde van de aanmelding (dat is de referentiesituatie, waaronder de T0-kaart). Zo wordt duidelijk wat de natuurherstelopgave per gebied is. Deze bestaat uit:

• het stoppen van verslechtering;

• het herstellen van natuur die achteruit is gegaan;

• het creëren van zicht op het behalen van de instandhoudingsdoelen.

 In het Uitvoeringsprogramma laten we zien:

• wat de kwantitatieve en kwalitatieve instandhoudingsdoelen per gebied zijn voor habitattypen, leefgebieden van soorten, habitatsoorten en vogels; dit betreft behouds-, uitbreidings- en verbeterdoelen;

• wat het vertrekpunt – oftewel de actuele uitgangssituatie – per gebied, habitattype en soort is en hoe dit is vastgesteld en onderbouwd;

• hoe per gebied de natuurherstelopgave wordt bepaald door het verschil tussen het vertrekpunt en de instandhoudingsdoelen, inclusief:

  • het stoppen van verslechtering;

  • het herstellen van opgetreden verslechtering;

  • het creëren van zicht op het behalen van de instandhoudingsdoelen.

• hoe de relevante omgevingscondities en drukfactoren zich sinds de aanwijzing hebben ontwikkeld en welke effecten deze hebben gehad op de actuele staat van instandhouding;

• wat de autonome ontwikkelingen in de stikstofemissies en andere drukfactoren zijn en welke aanvullende maatregelen nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelen (referentiesituatie).

We stellen per gebied een maatregelpakket samen
Samen met ondernemers, terreinbeheerders en gebiedspartners bepalen we hoe we de natuurherstelopgave in de praktijk realiseren en welke maatregelen daarvoor per Natura 2000-gebied nodig zijn.

 In het Uitvoeringsprogramma werken we uit:

• welke maatregelen per Natura 2000-gebied nodig zijn om de natuurherstelopgave te realiseren;

• welke maatregelen nodig zijn om het additionaliteitsvereiste te kunnen onderbouwen en daarmee vergunningverlening weer mogelijk te maken.

6.2 We toetsen vooraf of de aanpak voldoende effect heeft

Het is van belang dat we een goed beeld hebben van de effecten van de in te zetten maatregelen en instrumenten. We willen daarom een extern ecologisch bureau met juridische expertise laten beoordelen of de gestelde doelen voor stikstofreductie en de natuur(herstel)maatregelen die in het Uitvoeringsprogramma komen, voldoende zijn om te borgen dat de verslechtering van de natuur stopt en de natuur herstelt. Daarnaast zal er ook een juridische check plaatsvinden op het uitvoeringsplan, zie Hoofdstuk 7.

6.3 We zorgen dat maatregelen ook echt worden uitgevoerd

Om voldoende zekerheid te bieden over de uitvoering, moeten de maatregelen uit de FASN worden geborgd. Dat betekent dat duidelijk moet zijn welke maatregelen worden uitgevoerd, wanneer dat gebeurt, hoe ze worden gefinancierd en hoe de uitvoering juridisch wordt vastgelegd.

We leggen maatregelen vast op de plek waar ze thuishoren
Niet alle maatregelen worden op dezelfde manier vastgelegd:

• Maatregelen in de Natura 2000-gebieden worden opgenomen en geborgd in de beheerplannen voor deze gebieden. 

• Ook zijn maatregelen nodig buiten de Natura 2000-gebieden. In het Uitvoeringsprogramma werken we uit hoe we deze maatregelen vastleggen en borgen. Daarin nemen we ook de planning, financiering en wijze van juridische borging op. 

• Stikstofmaatregelen die voor de hele provincie gelden, leggen we vast in het Uitvoeringsprogramma en in het ruimtelijk spoor. 

• Stikstofmaatregelen die niet voor de gehele provincie gelden, leggen we vast in het Uitvoeringsprogramma en in het ruimtelijk spoor.

Voldoende financiële dekking is een voorwaarde
Borging vraagt ook om zekerheid dat voldoende middelen beschikbaar zijn voor de uitvoering ervan. De benodigde middelen moeten geborgd zijn wanneer het Uitvoeringsprogramma bestuurlijk wordt vastgesteld. Daarmee ontstaat de financiële basis voor de uitvoering van de maatregelen.

Juridische verankering maakt doelen bindend
Een vorm van borging is het vastleggen van maatregelen, zoals zonering en bedrijfsdoelen voor stikstofreductie, in de omgevingsverordening of een omgevingsprogramma. Hierdoor worden deze doelen zelfbindend voor de provincie.

Ook KPI-doelsturing kan onderdeel worden van de borging
Via het Maatregelenpakket Landelijk Gebied zetten wij in op KPI-doelsturing en de Fryske Monitor Tûk Buorkjen (FMTB). Wij werken aan het uitbreiden van de lijst met emissiereducerende maatregelen. Deze maatregelen kunnen op termijn als landelijk geborgde maatregelen worden aangewezen en zo de menukaart met geborgde emissiereducerende maatregelen aanvullen. Wij werken hieraan door onderzoek naar de effectiviteit van maatregelen te ondersteunen. Ook het kabinet zet op deze ontwikkeling in.

6.4 We volgen de voortgang van de uitvoering

We werken met drie belangrijke ijkpunten voor stikstofemissie
Om te beoordelen of de FASN voldoende resultaat oplevert, werken we met drie belangrijke ijkpunten: 2019, 2030 en 2035. Daarnaast beoordelen we jaarlijks of de uitvoering van de maatregelen en de ontwikkeling van de emissies nog op koers liggen. 

2019 is het referentiejaar voor de ontwikkeling van emissies
We gebruiken dit jaar als vertrekpunt. Zo kunnen we inzichtelijk maken hoeveel emissiereductie is gerealiseerd en hoeveel reductie nog nodig is om de doelen te behalen. Voor de totale provinciale ammoniakemissies stellen we daarvoor een reductiepad vast. Dit reductiepad wordt gevormd door een lijn tussen de emissies in 2019 en de beoogde emissies in 2035. Ieder jaar beoordelen we of de emissies zich ontwikkelen volgens dit reductiepad.

In 2030 is het evaluatiemoment
We beoordelen dan of de aanpak voldoende resultaat oplevert om de doelen voor 2035 te behalen. Per spoor maken we inzichtelijk:  

• hoe emissies zich hebben ontwikkeld ten opzichte van het reductiepad; 

• welke maatregelen zijn uitgevoerd; 

• wat het verwachte effect daarvan is op de stikstofdepositie in stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.

  In het Uitvoeringsprogramma werken we uit welke indicatoren en drempelwaarden daarbij worden gehanteerd.

De FASN zet in eerste instantie maximaal in op vrijwilligheid. Monitoring laat zien of die aanpak voldoende resultaat oplevert. Als in 2030 blijkt dat de ontwikkeling te sterk afwijkt van het reductiepad, nemen we een besluit over aanvullende normerende maatregelen die vanaf 2035 kunnen gaan gelden. Ook deze maatregelen leggen we vast in de provinciale omgevingsverordening.  

2035: het moment van de eindbeoordeling
In 2035 stellen we vast of de doelen zijn gehaald. Tot 2035 beoordelen we jaarlijks of de benodigde stikstofreductie en het natuurherstel voldoende worden gerealiseerd om verslechtering te stoppen en de instandhoudingsdoelstellingen in zicht te krijgen. Als in 2030 wordt besloten om vanaf 2035 een normerend borgingsinstrument in te zetten, is vanaf 2035 ook monitoring en handhaving op bedrijfsniveau nodig. Daarmee kunnen zowel ondernemers als de provincie volgen of bedrijven voldoen aan de normering.

6.5 We meten of de aanpak daadwerkelijk effect heeft

We monitoren emissies op bedrijfsniveau
We werken daarvoor aan een emissiereductiedoel op bedrijfsniveau. Dit emissiereductiedoel krijgt de vorm van een percentage reductie ten opzichte van het sectorgemiddelde van de ammoniakuitstoot van 2019 op basis van een nader te bepalen noemer. Hierbij houden we rekening met ontwikkelingen bij het Rijk. Door deelname aan de Fryske Monitor Tûk Buorkjen (FMTB) of andere monitoringssystemen kunnen agrariërs inzicht krijgen in hun huidige situatie en in de mogelijkheden om hun reductiedoel te behalen. Het is belangrijk dat ondernemers weten waar zij staan en welke stappen nodig zijn om hun bedrijfsdoelen te bereiken.

We monitoren emissies op gebiedsniveau
De provincie heeft behoefte aan inzicht in de gezamenlijke ontwikkeling van emissies in een gebied. Daarom onderzoeken we hoe individuele bedrijfsgegevens op anonieme en niet-herleidbare wijze kunnen worden samengevoegd tot een gebiedsbeeld. Daarmee kunnen we beoordelen of doelsturing leidt tot voldoende emissiereductie en welke effecten optreden op gebiedsniveau. Ook kunnen we volgen welke effecten de aanpak heeft op bijvoorbeeld dierenwelzijn, klimaat en grondgebruik, om afwenteling zo veel mogelijk te voorkomen. Zo weet de ondernemer wat hij of zij moet doen en hoe de effecten van die inspanningen meetellen. Tegelijk kan de provincie monitoren of de stikstofdoelen worden gehaald in samenhang met andere doelen.

  In het Uitvoeringsprogramma werken we het monitoringsinstrument uit, waarmee we de komende jaren gaan monitoren hoe de trend in de totale provinciale ammoniakemissie verloopt ten opzichte van het reductiepad. Hiervoor onderzoeken we het gebruik van de beschikbare RVO-data,  gegevens over de voortgang van KPI -doelsturing , een gezamenlijke monitoringssystematiek naar Noord-Hollands model, vergunningendata en de bestaande (landelijke) monitoringprogramma’s zoals AERIUS Monitor.

We monitoren ook de extra stikstofreductie rond zwaar overbelaste gebieden
Er is gekozen voor extra gebiedsgerichte stikstofreductie via een gestaffeld zonemodel (spoor 4) rondom de drie zwaar overbelaste gebieden. Met monitoring volgen we of deze extra inspanning daadwerkelijk leidt tot de beoogde emissiereductie in deze gebieden.

In het Uitvoeringsprogramma werken we uit hoe we het monitoringsinstrument hierop inrichten. Daarbij kan worden gedacht aan gebiedsplafonds die worden afgezet tegen de totale provinciale emissies.

6.6 We verbeteren de natuurmonitoring

Om de ontwikkeling van de natuur steeds beter te kunnen volgen, werken we aan het wegwerken van kennisleemtes en aan de verdere ontwikkeling van natuurmonitoring.

We vullen kennisleemtes over natuurkwaliteit in
Op basis van de natuurdoelanalyses (NDA's) vullen we kennisleemtes over de natuurkwaliteit aan. Daarvoor verzamelen we gegevens over onder meer de zuurgraad en voedselrijkdom van bodems in Natura 2000-gebieden. Ook worden nieuwe vegetatiekarteringen uitgevoerd of voorbereid. Deze leveren actuele habitattypenkaarten op. Waar nodig vindt aanvullend onderzoek plaats.

Ook landelijk wordt gewerkt aan betere natuurmonitoring
Het Rijk werkt aan een verbeterprogramma voor de monitoring van de natuurkwaliteit in Natura 2000-gebieden. Binnen dit programma worden nieuwe methoden en indicatoren ontwikkeld om natuurkwaliteit beter, sneller en herleidbaar in beeld te brengen. Dit programma loopt tot 2030. Zodra deze landelijke werkwijzen beschikbaar zijn, passen we deze ook toe in Fryslân.

Nieuwe kennis verwerken we in toekomstige natuurdoelanalyses
De resultaten van het aanvullende onderzoek, de nieuwe landelijke handreiking voor NDA's en het landelijke verbeterprogramma worden verwerkt in toekomstige actualisaties van de natuurdoelanalyses. Daardoor ontstaat een steeds actueler en beter onderbouwd beeld van de natuurkwaliteit in de Natura 2000-gebieden.

In het Uitvoeringsprogramma werken we uit hoe deze kennis wordt benut voor de monitoring van natuurherstel.