Uitvoerings- en Handhavingsstrategie VTH Omgevingsrecht gemeente Renkum 2026-2027

Ondertekening

Bijlage 1 “Uitvoerings- en Handhavingsstrategie VTH Omgevingsrecht gemeente Renkum 2026-2027”

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Achtergrond en reikwijdte

Voor u ligt de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie voor vergunning-, toezicht- en handhaving 2026-2027 (hierna “UHS”) van de gemeente Renkum. Een goede kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (hierna: “VTH”) binnen de fysieke leefomgeving is van groot belang. Voorheen bepaalde het Besluit omgevingsrecht (Bor) onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dat gemeenten beleid moesten vaststellen voor de VTH-taken binnen de fysieke leefomgeving. Het meest recente Beleidsplan VTH van de gemeente Renkum dateert van 4 mei 2015 (“Beleidsregels handhaving omgevingsrecht, bijzondere wetten en kinderopvang”) en houdt nog geen rekening met de Omgevingswet. Dit beleid is daarom verouderd en wordt met de vaststelling van deze UHS ingetrokken.

APV en bijzondere wetten niet meegenomen in deze UHS (op enkele uitzonderingen na)

De uitvoering en handhaving van het grootste deel van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Renkum (hierna: ‘APV’) en van de bijzondere wetten (zoals bijvoorbeeld de Alcoholwet) vallen niet onder de reikwijdte van deze UHS.

Hiervoor is gekozen omdat:

• •

  Deze UHS specifiek ziet op VTH-taken op grond van de Omgevingswet, terwijl de VTH-taken op grond van de APV grotendeels onder de Gemeentewet vallen.

• •

  VTH-taken onder de Omgevingswet vooral betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (bouwen, milieu en ruimtelijke ordening), terwijl APV‑regels vaak gaan over gedrag en openbare orde (bijv. hondenpoep, samenscholing) en APV-handhaving hierdoor andersoortige controles vraagt dan de meer technische/fysieke controles in het omgevingsrecht.

• •

  VTH‑taken op grond van de Omgevingswet doorgaans onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders vallen en worden uitgevoerd door de ambtelijke organisatie of de omgevingsdienst, terwijl APV‑handhaving meestal onder verantwoordelijkheid van de burgemeester valt en in veel gevallen wordt uitgevoerd door BOA’s of politie.

Een klein deel van de APV en de Bomenverordening wordt wel meegenomen in deze UHS

Voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg (artikel 2.11 van de APV) en het maken of veranderen van een uitweg (artikel 2.12 van de APV) is bijna altijd een omgevingsvergunning nodig. Ook voor het kappen van bomen geldt dat als er sprake is van een vergunningplicht, er een omgevingsvergunning nodig is (artikel 2 van de Bomenverordening gemeente Renkum)1. De Omgevingsdienst Groene Metropool behandelt deze vergunningaanvragen en verzorgt ook het toezicht en de handhaving hiervoor. Het is dan ook logisch om deze onderdelen uit de APV en Bomenverordening ook mee te nemen in deze UHS. Deze artikelen vallen dus ook onder de reikwijdte van deze UHS.

Bij het opstellen van toekomstig afzonderlijk VTH-beleid voor de uitvoering en handhaving van de overige APV‑bepalingen en bijzondere wetten zal waar mogelijk worden aangesloten bij de systematiek van deze UHS. Ook in de dagelijkse uitvoeringspraktijk gebeurt dit nu al, waar mogelijk.

1.2 Basis van de UHS in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Deze UHS vervangt, zoals aangegeven, het oude VTH-beleid en is vastgesteld gelet op artikel 18.1 en 18.20 van de Omgevingswet, artikel 13.5 van het Omgevingsbesluit en artikel 4 van de Verordening uitvoering en handhaving (omgevingsrecht) gemeente Renkum 2023. Deze UHS bevat de (strategische) doelen die de gemeente nastreeft op het vlak van VTH en de prioriteiten die daarbij worden gesteld voor de komende anderhalf jaar (2026-2027).

Niet al het VTH-beleid is in deze UHS zelf opgenomen. Deze nieuwe UHS verwijst op belangrijke onderdelen naar beleid dat eerder door de omgevingsdienst (voormalige ODRA, nu onderdeel van de samengevoegde Omgevingsdienst Groene Metropool) in samenspraak met de deelnemende gemeenten is opgesteld. Deze stukken worden nu door de gemeente Renkum (als deelnemende gemeente) formeel als onderdeel van deze UHS vastgesteld.

1.3 Samenwerking met Omgevingsdienst Groene Metropool

De gemeente Renkum heeft diverse VTH-taken op het gebied van milieu, bouwen en ruimtelijke ordening (en APV-Handhaving) ondergebracht bij de Omgevingsdienst Groene Metropool (hierna te noemen “ODGM”). Voor de zogenaamde “basistaken”, die verplicht bij ODGM zijn ondergebracht, is het wettelijk verplicht gezamenlijk een UHS vast te stellen. Dit staat in artikel 13.5, tweede lid, van het Omgevingsbesluit.

De gemeente Renkum heeft echter meer taken ondergebracht bij de ODGM. Ook met betrekking tot deze aanvullende taken is het logisch om gezamenlijk met ODGM tot invulling van de (voorgeschreven onderdelen van) een UHS te komen. Dit ook omdat andere deelnemende gemeenten dezelfde aanvullende taken hebben ondergebracht bij ODGM. Het ligt dan voor de hand dat ODGM samen met deze deelnemende gemeenten de UHS ook voor uitvoering van deze aanvullende taken opstelt. ODGM is hier nadrukkelijk mee bezig (en neemt het voortouw hierin). Het AB van ODGM heeft hiertoe op 16 april 2026 een memo vastgesteld: “Samenwerken aan impact Op weg naar gezamenlijke beleidskaders voor uitvoering van VTHA2 -taken door ODGM”. De bedoeling van ODGM is om naar één uniform beleidskader (voor de voormalige ODRN en ODRA) toe te werken. In het betreffende memo geeft ODGM aan:

“In deze memo wordt beschreven hoe we willen komen tot één nieuw programma waarin de prioriteiten en doelen zijn vastgelegd en één uniforme uitvoering- en handhavingsstrategie (UHS) voor de gemeentelijke en provinciale VTHA taken op het gebied van milieu en bouw voor zover bij ons belegd voor de periode 2028-2031 en tevens hoe we voor 2027 invulling geven aan integratie en harmonisatie van de uitvoering vanuit de vigerende beleidskaders”.

“Interim beleidskader 2027” vastgesteld door ODGM

Met vaststelling van bovengenoemde memo heeft het AB van ODGM ook meteen het “Interim beleidskader 2027” vastgesteld (feitelijk voor de periode 2026-2027). In het memo staat kort gezegd dat de eerder door ODRA vastgestelde beleidsstukken voor de regio Arnhem en Nijmegen in 2027 leidend blijven voor de op te stellen gemeentelijke uitvoeringsprogramma’s voor 2027.

Gelet op dit interimbeleid van ODGM stellen we de bestaande beleidskaders van de voormalige ODRA3 nu voor de periode 2026-2027 vast als onderdeel van deze UHS. In hoofdstuk 2 van deze UHS lichten we dit verder toe.

Definitief “operationeel beleidskader en UHS” op te stellen door ODGM

Het vaststellen van een definitief “operationeel beleidskader en UHS (als onderdeel/input van de begroting 2028)” is gepland voor behandeling in het AB van ODGM in Q1 2027. Vervolgens kunnen de colleges ook dit definitieve beleid (nieuwe UHS) dan vaststellen, voordat het in 2028 daadwerkelijk ingaat. N.b.: Dit kader geeft volgens ODGM straks voldoende ruimte om, indien gewenst of nodig, lokale accenten te leggen.

1.4 Interbestuurlijk toezicht provincie Gelderland

De provincie voert onder de Omgevingswet interbestuurlijk toezicht (IBT) uit op gemeenten om te controleren of zij hun taken (VTH voor milieu, bouwen en ruimtelijke ordening) rechtmatig en correct uitvoeren. Dit toezicht richt zich op naleving van de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de provinciale omgevingsverordening.

De provincie heeft deze eisen vastgelegd in het “Uitvoeringsprogramma IBT 2025–2028”. De eisen van de provincie volgen rechtstreeks uit de wet.

Zoals uit het bovenstaande blijkt is Renkum voor het voldoen aan de wettelijke eisen mede afhankelijk van de planning van ODGM. Het is immers wettelijk verplicht om gezamenlijk een UHS op te stellen voor de basistaken en voor de aanvullende taken die bij ODGM zijn ondergebracht is het samen optrekken ook wenselijk en noodzakelijk.

De inhoud van deze UHS en de planning om samen met ODGM (en andere deelnemende gemeenten) tot verdere uitbouw van deze UHS te komen om aan alle wettelijke verplichtingen te voldoen is afgestemd met de provincie.

1.5 Wettelijk voorgeschreven inhoud uitvoerings- en handhavingsstrategie

In artikel 13.6 en 13.7 van het Omgevingsbesluit staat opgesomd welke onderdelen de UHS voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving minimaal moet bevatten.

De UHS biedt op grond van artikel 13.6, eerste lid, van het Omgevingsbesluit in ieder geval inzicht in de:

• a.

  Prioriteiten voor het verrichten van werkzaamheden gericht op het halen van de in de UHS verplicht te stellen doelen (verplichting op basis van artikel 13.5, eerste lid van het Omgevingsbesluit). Geldt voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

• b.

  Methodiek om de in deze UHS gestelde doelen te bereiken. Met andere woorden: Leg vast hoe de monitoring plaatsvindt en welke indicatoren daarbij worden gehanteerd. De indicatoren moeten geschikt (relevant) zijn om de voortgang van het bereiken van doelen te kunnen monitoren. Geldt voor vergunningverlening, toezicht en handhaving.

• c.

  Beoordelingscriteria die worden gebruikt bij het beoordelen van meldingen en beslissen op aanvragen omgevingsvergunning. Geldt alleen voor vergunningverlening en meldingen.

• d.

  Werkwijze bij verlenen van omgevingsvergunningen en beoordelen van meldingen. Bedoeld wordt hier bijvoorbeeld de praktische werkwijze rondom het vergunningen- en meldingenproces, zoals de te volgen procedure (bijv. beschrijving van wettelijk te volgen stappen en ‘interne’ stappen zoals intaketafel en omgevingstafel), termijnen (bijv. aanlevertermijnen aanvullende gegevens maar ook keuzes voor buiten behandeling laten van aanvragen), communicatie met de aanvrager en de wijze waarop beleidsmedewerkers en eventuele derde-belanghebbenden in het proces worden betrokken. Geldt alleen voor vergunningverlening en meldingen.

De UHS biedt op grond van artikel 13.6, tweede lid van het Omgevingsbesluit in ieder geval inzicht in de: (eisen gelden alleen voor toezicht en handhaving)

• a.

  Afspraken met partners (inzicht in samenwerking bestuurlijke en strafrechtelijke organisaties)

• b.

  Wijze van toezicht

  • •

    13.7 lid 1 a Ob: Werkwijze voorbereiding toezicht (o.a. register IPPC-installaties)

  • •

    13.7 lid 1 b Ob: Frequentie routinematig toezicht

  • •

    13.7 lid 1 c Ob: Termijnen voor niet routinematig toezicht na constateringen

• c.

  Wijze van rapporteren

  • •

    13.7 lid 2 a Ob: Termijnen delen rapportages betrokkenen

  • •

    13.7 lid 2 b Ob: Termijn en mate van openbaarmaking rapportages

• d.

  Wijze van hanteren bestuurlijke sancties en termijnen hierbij en wijze van afstemming strafrechtelijke handhaving

• e.

  Werkwijze bij overtredingen door overheid.

Wettelijke verplichtingen uit Omgevingsbesluit schematisch weergegeven in hoofdstuk 3

In hoofdstuk 3 van deze UHS worden de bovengenoemde wettelijke verplichtingen in een schema afzonderlijk voor de taakonderdelen “V”, “T”, en “H” (vergunningverlening, toezicht en handhaving) weergegeven. Hierbij wordt vervolgens voor de verschillende “deelwerkpakketten” die bij ODGM zijn ondergebracht4 (per “deelwerkpakket”) aangegeven aan welke wettelijke verplichtingen wordt voldaan voor de onderdelen “V, “T” en “H” met vaststelling van deze UHS en op welke onderdelen later nog een aanvulling op deze UHS nodig is en volgt.

Zoals hiervoor al aangegeven is niet al het VTH-beleid in deze UHS zelf opgenomen. Deze nieuwe UHS verwijst op onderdelen ook naar beleid dat eerder door de omgevingsdienst (voormalige ODRA, nu onderdeel van ODGM) in samenspraak met de deelnemende gemeenten is opgesteld. Deze stukken worden nu door de gemeente Renkum (als deelnemende gemeente) formeel als onderdeel van deze UHS vastgesteld. Voor een goed begrip van het schema in hoofdstuk 3 lichten we in hoofdstuk 2 eerst toe om welke (voormalige) ODRA-beleidsstukken het gaat.

Hoofdstuk 2 Vast te stellen beleidsstukken als onderdeel van deze integrale UHS

2.1 Algemene inleiding

In dit hoofdstuk komt aan bod dat de gemeente Renkum de eerder door de (voormalige) ODRA vastgestelde hierna te noemen stukken als onderdeel van deze UHS vaststelt:

• •

  Landelijke “Handhavingsstrategie Omgevingsrecht” (LHSO) (paragraaf 2.2)

• •

  Landelijke “Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen’ en de landelijke “Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie 2025” (paragraaf 2.3)

• •

  “Nota grenzen aan gedogen” (paragraaf 2.4)

• •

  “Meerjarenprogramma 2025-2028 ODRA” (paragraaf 2.5)

• •

  “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029” (paragraaf 2.6)

• •

  “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” (paragraaf 2.7).

Hieronder worden al deze stukken afzonderlijk toegelicht.

2.2 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO)

2.2.1 Doel en vaststelling LHSO

Er is een Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) om te zorgen dat handhavende instanties de handhaving zo uniform mogelijk aanpakken. De actuele landelijke VTH-kwaliteitscriteria (laatste versie 3.1) vereisen een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de regio (= niveau van de omgevingsdienst) voor het zogenaamde basistakenpakket (taken die verplicht bij ODGM zijn ondergebracht).

De gemeente Renkum heeft (net als andere gemeenten) de actuele landelijke VTH-kwaliteitscriteria van toepassing verklaard voor de uitvoering en handhaving binnen de gemeente Renkum. Dit is gebeurd bij de vaststelling van de “Verordening uitvoering en handhaving gemeente Renkum 2023”5. De omgevingsdienst heeft, mede gelet op de landelijke kwaliteitscriteria (en de gemeentelijke verordeningen die naleving hiervan voorschrijven), de LHSO vastgesteld, net als diverse andere deelnemende gemeenten. De omgevingsdienst past de LHSO ook in Renkum toe, maar deze toepassing was tot op heden nog niet geformaliseerd door de LHSO ook in Renkum als beleidsregel vast te stellen. Dit gebeurt nu alsnog met het vaststellen van deze LHSO als onderdeel van deze UHS.

2.2.2 Inhoud LHSO

De LHSO bevat een stappenplan om te komen tot een passende interventie na constatering van overtredingen. De omgevingsdienst (ODGM) volgt bij de uitvoering van haar toezicht- en handhavingszaken in principe altijd het volgende stappenplan:

• •

  Stap 1: De handhaver6 positioneert de bevindingen in de basisinterventiematrix hieronder.

• •

  Stap 2: De handhaver bepaalt de eventuele verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.

• •

  Stap 3: Optreden aan de hand van de interventiematrix.

• •

  Stap 4: Bepalen of afstemmingsoverleg nodig is.

• •

  Stap 5: Vastleggen stappen en beslissingen.

Figuur 1: Basisinterventiematrix

Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners. Voor meer informatie wordt verwezen naar de LHSO zelf.

2.2.3 Reikwijdte LHSO

De handhavingsstrategie in de LHSO ziet primair op de wettelijke basistaken die verplicht bij de omgevingsdienst zijn ondergebracht en waarvoor het vaststellen van een uniforme handhavingsstrategie op het niveau van de omgevingsdienst wettelijk verplicht is. Maar de LHSO kan ook worden vastgesteld voor en toegepast bij de uitvoering en handhaving van de niet-basistaken, zo staat in de LHSO. De LHSO kan op deze manier worden gebruikt voor (veel) meer onderdelen van of zelfs het gehele omgevingsrecht (en mogelijk zelfs nog daarbuiten). Voor de gemeente Renkum geldt (in navolging van de nu al geldende praktijk bij de Omgevingsdienst) dat de LHSO wordt toegepast op alle taken (basistaken en aanvullende niet-basistaken) die zijn ondergebracht bij de omgevingsdienst. Bij deze stellen we de werkwijze in de LHSO voor alle bij ODGM ondergebrachte taken ook als onderdeel van deze UHS vast.

2.3 Landelijke “Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen” en landelijke “Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie december 2025”

Verder maken ook de landelijke ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’ en de landelijke “Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie december 2025” onderdeel uit van deze UHS. De hiervoor genoemde “Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht” (LHSO) wordt sinds mei 2023 ondersteund met de landelijke “Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen” en later ook met de landelijke “Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie december 2025”. De leidraden kunnen worden gebruikt bij het opleggen van een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang. De leidraden helpen bij het motiveren van de begunstigingstermijn en de evenredigheid van de hoogte van een op te leggen last. De leidraden benoemen veel voorkomende overtredingen en bevatten standaard begunstigingstermijnen en standaard dwangsombedragen. De leidraden wordt bij deze dan ook vastgesteld als onderdeel van deze UHS.

Hierbij wordt wel opgemerkt dat ODGM erop wijst dat de bedragen slechts uitgangspunten en standaarden zijn en bovendien in ontwikkeling. ODGM werkt de Leidraden zo nodig verder uit. Wij volgen de ODGM hierin, hetgeen betekent dat de Leidraden in de praktijk met enige flexibiliteit (maatwerk waar nodig) worden toegepast en op basis van voortschrijdend inzicht zo nodig worden uitgewerkt (en aldus toegepast).

2.4 Landelijke “Nota grenzen aan gedogen”

Gedoogstrategie

In de landelijke kwaliteitscriteria (versie 3.1) staat: “Het bestuursorgaan (of in het geval van een omgevingsdienst de gezamenlijke bestuursorganen) handelt op grond van een restrictieve gedoogstrategie, waarin is vastgelegd in welke situaties (overmacht, overgangssituatie en onmogelijkheid van handhaving) en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan worden gelaten. Deze gedoogstrategie volgt de inhoud van de algemene “Nota Grenzen aan gedogen”.

Gelet hierop stelt de gemeente Renkum met deze UHS in navolging van de omgevingsdienst en andere deelnemende gemeenten ook de “Nota grenzen aan gedogen” als onderdeel van deze UHS vast.

2.5 “Meerjarenprogramma 2025-2028” ODRA

Het Algemeen Bestuur van de (voormalige) ODRA heeft in april 2024 in overleg met de partners het “Meerjarenprogramma (MJP) 2025-2028” vastgesteld. ODRA onderscheidt hierin elf thema’s waar ODRA volgens haarzelf met haar VTH-inzet een substantiële bijdrage kan leveren aan de beleidsopgaven van provincie en gemeenten. Ter voorbereiding op het meerjarenprogramma is een omgevingsanalyse uitgevoerd waar de belangrijkste beleidsopgaven met betrekking tot de fysieke leefomgeving uit naar voren zijn gekomen. ODRA heeft vervolgens gekeken naar díe thema’s waar zij het meest het verschil kan maken met de inzet van haar expertise en het VTH-instrumentarium. Een en ander is vervolgens vertaald naar de elf prioritaire thema’s. De prioritaire thema’s zorgen voor het aanbrengen van accenten in de uitvoering van het reguliere VTH-werk en leveren volgens ODRA in de meeste gevallen geen extra werk op.

Figuur 2: Elf prioritaire thema’s uit het meerjarenprogramma (MJP) 2025-2028 van ODRA

Per (prioritair) thema geeft ODRA eerst een korte probleemanalyse, daarna benoemt ODRA de VTH-doelen voor het betreffende thema. De uitvoeringsaccenten in de prioritaire thema’s (met activiteiten, kpi’s en kostenindicatie) heeft ODRA uitgewerkt in de afzonderlijke bijlage “Uitvoeringsprogramma MJP” (N.b.: Dit is een meer jaren-uitvoeringsprogramma voor de voormalige ODRA zelf).

Dit geheel van een MJP met een MJP-uitvoeringsprogramma voor de (voormalige ODRA-) regio kan worden gezien als een deel van de gezamenlijk met de Omgevingsdienst vast te stellen VTH-UHS.

De gemeente Renkum stelt daarom de doelen en prioriteiten in het MJP en MJP-uitvoeringsprogramma 2025-2028 vast als leidende principes bij vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de periode 2026-2027, dus als onderdeel van deze UHS. Dit, mede ter voldoening aan artikel 13.5 eerste lid van het Omgevingsbesluit.

Jaarlijks wordt het Meerjarenprogramma samen met het MJP-uitvoeringsprogramma geactualiseerd, zo valt te lezen in het Meerjarenprogramma van ODRA. ODGM geeft ter toelichting aan (juni 2026) dat de indicatoren en activiteiten eventueel in overleg met de opdrachtgevers worden bijgestuurd aan de hand van de monitoring van de resultaten. Hier zijn nog wel verbeterslagen te maken geeft ODGM aan (“effect gericht monitoren”).

In de volgende versie van deze UHS zal duidelijk worden hoe we de komende jaren hiermee omgaan.

2.6 “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029”

De elf prioritaire thema’s uit het MJP zijn vervolgens meegenomen in de risicoanalyse in de in 2024 door ODRA vastgestelde ‘Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029’. Voor deze risicoanalyse heeft ODRA gebruik gemaakt van de in het kader van IBP (Interbestuurlijk programma) landelijk voorgestelde methodiek. De risicoanalyse bepaalt op welke milieubelastende activiteiten (Mba’s) de middelen voor toezicht en handhaving worden ingezet. In de Uitvoeringsstrategie van ODRA is de gebruikte risicomethodiek beschreven. De scope van de toezichtstrategie betreft (vooralsnog) de bedrijven waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is.

De risicosystematiek c.q. het risicomodel richt zich op het samenbrengen van verschillende risicofactoren en databases om per bedrijfslocatie een risico te berekenen. Het model is gebaseerd op het principe dat het risico wordt bepaald door het mogelijke effect dat er kan optreden maal de kans dat het effect zich voor kan doen. In formule:

Risico=kans x effect

Daarbij is effect vertaald in de milieurelevantie van een bedrijfslocatie. Met milieurelevantie wordt bedoeld hoeveel invloed de bedrijfsactiviteiten (kunnen) hebben op de omgeving. Daarbij gaat het zowel om de invloed op het milieu en de leefomgeving in normale omstandigheden, maar ook om de mogelijk invloed op het milieu en de leefomgeving als er iets verkeerd gaat. De logica hierachter is dat hoe milieurelevanter een bedrijfslocatie is, hoe groter het potentiële effect als er iets misgaat.

De kans dat er iets misgaat is mede afhankelijk van het naleefgedrag van de ondernemer. Want hoe beter het naleefgedrag, hoe kleiner de kans dat regels worden overtreden. Hoe kleiner de kans dat regels worden overtreden hoe kleiner de kans dat er milieuschade ontstaat. Daarbij geldt de gefundeerde aanname dat de regels dusdanig robuust zijn dat als de regels goed worden nageleefd de kans zeer klein is dat er iets mis kan gaan. Uiteraard zijn er ook aspecten buiten de invloedsfeer van gedrag zoals technisch falen van installaties, noodweer of brand. Naleefgedrag moet gezien worden als de neiging van de onderneming/ ondernemer om zich aan de regels te houden. Die neiging zal zich onder invloed van tijd uiten in gedrag. De conceptuele basis onder het risicomodel is dan ook:

Milieurisico = Milieurelevantie * Naleefgedrag * Tijd sinds de laatste controle

Prioriteitstelling

In het risicomodel worden bedrijven ten opzichte van elkaar geprioriteerd door middel van een ‘prio-score’. Bedrijven die bovenaan de lijst staan moeten als eerst worden gecontroleerd. Het model is dynamisch, de prioriteiten van vandaag hoeven niet de prioriteiten van morgen te zijn als er nieuwe informatie beschikbaar is. Het risicomodel is ook geladen met de prioritaire thema’s uit het MJP van ODRA die betrekking hebben op milieutoezicht. Voor deze milieu-thema’s geldt dat zij in de analyse een zwaardere weging krijgen dan andere. De weging die voor een bedrijf wordt toegepast wordt bepaald door de mate waarin de bedrijfsactiviteiten invloed hebben op dit thema (van lichte impact, middelgrote impact tot grote impact). Het betreft de volgende milieuthema’s (zie onderstaande figuur uit het MJP). Hierbij valt nummer 7 buiten de scope van deze (milieu)strategie en zijn nummer 9, 10 en 11 geen onderdeel van het reguliere toezicht.

Het samenbrengen van de verschillende risicofactoren gebeurt aan de hand van een prioriteitenalgoritme dat door ODRA inmiddels verder is ontwikkeld. Per bedrijfslocatie wordt een prio-score berekend. Het model is in detail beschreven in bijlage 1 van de “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029” van ODRA.

Bij het houden van toezicht gaat de aandacht allereerst uit naar de activiteiten met de hoogste prioriteit op basis van het beschreven en gebruikte risicomodel. Verder beschrijft de “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029” de algemene en organisatorische uitgangspunten van het toezicht. Denk onder andere aan het algemene uitgangspunt om altijd een opleveringscontrole uit te voeren na het verlenen van een nieuwe omgevingsvergunning of aan organisatorische uitgangpunten zoals het gescheiden houden van de taken bij vergunningen en toezicht & handhaving, het toepassen van een roulatiesysteem voor toezichthouders, etc. Ook bevat de “Uitvoeringsstrategie’’ een strategie (werkwijze) voor de uitvoering van het toezicht (bijv. voor gebruikmaking van technische hulpmiddelen zoals drones of het gebiedsgericht werken, etc.)

N.b.: De “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029” die hiervoor op hoofdlijnen is beschreven wordt als onderdeel van deze UHS vastgesteld met de volgende kanttekening: De regionale prioriteiten die uit het gebruikte risicomodel voortvloeien hebben niet tot gevolg dat er binnen de gemeente Renkum minder milieucontroles worden uitgevoerd c.q. toezichtcapaciteit wordt ingezet.

2.7 “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” i.v.m. Besluit bouwwerken leefomgeving, Wet kwaliteitsborging bouwen en Omgevingswet

Sinds 1 januari 2024 (inwerkingtreding Omgevingswet) is de activiteit “bouwen” in een afzonderlijk “omgevingsplandeel” en een “technisch deel” gesplitst. Dit wordt ook wel “de knip” genoemd. Sinds deze knip wordt het bouwen van een bouwwerk getoetst aan twee verschillende soorten regels. Enerzijds aan de regels die de gemeente heeft opgenomen in het omgevingsplan (omgevingsplanactiviteit) en anderzijds aan de bouwtechnische regels in onder meer het Besluit bouwwerken leefomgeving (bouwactiviteit).

Het eind 2023 door ODRA (in samenwerking met de deelnemende gemeenten) opgestelde document “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” bevat één risicomatrix voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving voor zover het gaat om technische bouwactiviteiten. Het document bevat daarnaast enerzijds een toetsingstabel voor vergunningverlening (bijlage 3.1) en anderzijds toetsingstabellen voor toezicht en handhaving (bijlage 3.2).

Uitoefening van vergunningverlening, toezicht en handhaving door kwaliteitsborger

Met de eveneens op 1 januari 2024 in werking getreden Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) is o.a. de toetsing aan de bouwtechnische eisen van een bouwwerk van de gemeente verplaatst naar een onafhankelijke partij, de zogenoemde kwaliteitsborger. Dit gold en geldt niet direct voor alle bouwwerken, maar gaat in fasen. Ook toezicht op naleving van de technische bouwactiviteit wordt in principe gedaan door een kwaliteitsborger en niet meer door het bevoegd gezag. Alleen in specifieke gevallen kan het bevoegd gezag een uitzondering maken en kiezen om zelf risico gestuurd toezicht op de technische bouwactiviteit uit te voeren.

De gemeente houdt volgens de “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” van ODRA zelf toezicht op het naleven van een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit, indien van toepassing. Het document vermeldt dat “niet wordt ingegaan op de toetsing op de ruimtelijke regels in het omgevingsplan (hiervoor bestemmingsplan) of andere ruimtelijke strijdigheden (te hoge schuttingen, illegale airco’s etc.)”. De “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” geeft verder aan dat dit soort zaken “zal moeten worden meegenomen in het handhavingsbeleid en/of het algemene bouwbeleid van iedere gemeente zelf. Daarmee kunnen gemeenten zelf sturen op de frequentie van het toezicht op ruimtelijke aspecten.”

Echter, het opstellen van VTH-beleid voor omgevingsplanactiviteiten zal in samenwerking met ODGM worden opgesteld (in de aanloop naar 2028, volgens eerdergenoemd memo van ODGM). In paragraaf 1.3 is aangegeven dat ODGM samen met de deelnemende gemeenten ook voor uitvoering van de aanvullende taken (zoals VTH voor omgevingsplanactiviteiten) het voortouw zal nemen om te komen tot één uniforme UHS op regioniveau. Een uniforme UHS op regioniveau (dus ook voor omgevingsplanactiviteiten) voorkomt dat strikte uitvoering en handhaving in de ene gemeente leidt tot een verplaatsing van overlast of illegale activiteiten naar een aangrenzende gemeente met minder strikte uitvoering en handhaving. Bij het voorbereiden van een uniforme strategie op regioniveau dienen de verschillen tussen de deelnemende gemeenten uiteraard niet uit het oog te worden verloren.

Voor dit moment stelt de gemeente Renkum de “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet”, die nog enkel betrekking heeft op de technische bouwactiviteiten, al als onderdeel van de UHS vast.

Hoofdstuk 3 Wettelijke verplichtingen uit Omgevingsbesluit en de wijze van voldoening hieraan schematisch weergegeven

In hoofdstuk 1 (paragraaf 1.5) van deze UHS zijn alle wettelijke verplichtingen voor de inhoud van een UHS (VTH-beleidsplan) opgesomd. In het schema hieronder zijn deze wettelijke verplichtingen voor ieder taakonderdeel “V”, “T”, en “H” ook schematisch weergegeven.

Voor elk van de drie taakonderdelen maakt het schema onderscheid in “deelwerkpakketten” (categorieën werkzaamheden) die bij de ODGM zijn ondergebracht. Het gaat om de volgende deelwerkpakketten:

Basistaken Milieu,

Plustaken Milieu,

Basistaken Bouwen7

Plustaken Bouwen

Plustaken ruimtelijke ordening (RO), omgevingsplanactiviteiten (OPA’s), Algemene Plaatselijke Verordening (APV), bomenverordening (BV).

Het schema geeft per taakonderdeel “V”, “T”, of “H”, uitgesplitst per deelwerkpakket, aan of wordt voldaan aan de wettelijke verplichtingen uit het Omgevingsbesluit (Ob) met vaststelling van deze UHS. Ook blijkt uit het schema op welke onderdelen later nog een aanvulling op deze UHS nodig is en volgt, nadat de ODGM het definitieve beleidskader voor 2028 (zie hiervoor) gereed heeft.

Tot slot blijkt uit het schema dat sommige verplicht in de UHS op te nemen onderdelen, nu nog niet in de UHS van ODGM zijn opgenomen, maar wel in andere documenten van ODGM zijn uitgewerkt en vastgelegd, zoals in protocollen, werkwijzen, KPI’s en de Producten en Diensten Catalogus (PDC)8 van ODGM. De “beschrijvingen van werkwijzen” zoals nu vastgelegd in deze (losse) documenten zullen uiteindelijk ook in de nieuwe integrale UHS van ODGM moeten landen.

Volgens de planning van ODGM zoals aangegeven in het memo “Samenwerken aan impact Op weg naar gezamenlijke beleidskaders voor uitvoering van VTHA-taken door ODGM” integreert ODGM eind 2027 alle onderdelen in één nieuwe integrale Uitvoerings- en Handhavingsstrategie. Op dat moment kan deze UHS ook sterk vereenvoudigd worden.

Figuur 3 Schema: Wel/niet voldaan aan wettelijke verplichtingen in het Omgevingsbesluit voor de taakonderdelen “V”, “T”, en “H”:

*1 “Meerjarenprogramma 2025-2028 ODRA” (wordt met dit beleidsplan vastgesteld, zie hiervoor).

*2 “Uitvoeringsstrategie milieuonderdelen toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie Omgevingsdienst Regio Arnhem 2025-2029” (wordt met dit beleidsplan vastgesteld, zie hiervoor).

*3 “Uitwerking risicomatrix Omgevingswet” i.v.m. Besluit bouwwerken leefomgeving (wordt met deze UHS vastgesteld, zie hiervoor).

*4 Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO), Landelijke “Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen”, landelijke Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen versie december 2025” en landelijke “Nota grenzen aan gedogen”.

Hoofdstuk 4 Uitvoering in de praktijk voor zover beleid in deze UHS nog ontbreekt

Voor zover (wettelijk verplicht) beleid voor de taakonderdelen “V”, “T” en “H” in deze UHS nog ontbreekt wordt in de uitvoeringspraktijk al wel zo veel mogelijk aangesloten bij deze UHS voor de periode tot en met 2027. Dit was ook de afgelopen periode staande praktijk bij de omgevingsdienst.

Hoofdstuk 5 Geen afzonderlijke hardheidsclausule

In afwijking van al het voorgaande beleid kan altijd maatwerk aan de orde zijn. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in deze mogelijkheid. Artikel 4:84 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.