Handhavingsstrategie vergund en onvergund sekswerk

In de Nota Prostitutiebeleid van 7 september 2000, de Nota van uitgangspunten Prostitutiebeleid 2012-2017 en de raadsbrief van december 2023 is het prostitutiebeleid neergelegd. Met de handhaving wordt nagestreefd dat de uitgangspunten van het beleid worden gewaarborgd:

• •

  naleving voorschriften in de vergunde branche,

• •

  tegengaan /aanpak misstanden in de vergunde branche,

• •

  aanpak onvergunde branche,

• •

  versterken van de positie van de sekswerker en

• •

  waarbij het handhavingsbeleid niet gericht is op de zelfstandige (thuis)sekswerker.

Bij het toezicht en de handhaving op de APV-bepalingen, Omgevingswet en vergunningvoorschriften gelden de volgende uitgangspunten:

1. Eigen verantwoordelijkheid van de exploitant staat centraal (vergunde branche)

De eigen verantwoordelijkheid van de exploitant staat centraal. Het exploiteren van een prostitutiebedrijf brengt belangrijke verantwoordelijkheden met zich mee. De exploitant is verantwoordelijk voor een goede gang van zaken in het bedrijf en dient te waarborgen dat er geen misstanden, zoals dwang en uitbuiting, plaatsvinden. Ook draagt de exploitant een verantwoordelijkheid voor de bescherming van de positie van sekswerkers alsook de veiligheid van sekswerkers en hun klanten. Tot slot is het de verantwoordelijkheid van de exploitant dat er geen overlast of openbare ordeverstoringen veroorzaakt worden. De vergunningvoorschriften, APV-bepalingen (en nadere regelingen1) en het bedrijfsplan bieden de exploitant een leidraad. Deze maken voor de exploitant expliciet welke minimale vereisten er gelden en hoe de exploitant zijn verantwoordelijkheid dient in te zetten.

2. Zichtbaar handhaven van regels (vergunde en onvergunde branche)

Het streven is een slagvaardig handhavingsregime. Effectiviteit en zichtbaarheid staan daarbij voorop. Er is een indeling gemaakt naar type overtredingen. Uit de handhavingspraktijk is gebleken dat bij sommige overtredingen een financiële maatregel in de vorm van een last onder dwangsom het meest effectief is om herhaling van de overtreding te voorkomen. In andere gevallen biedt een beperkende maatregel (bijv. intrekking of wijziging van de vergunning of sluiting van een locatie) het beste soelaas. Bij een beperkende maatregel is de zichtbaarheid voor omwonenden, bezoekers en andere exploitanten bovendien groter. Dat kan de effectiviteit van de maatregel bevorderen.

3. Uniform en eenduidig toezicht en handhaving (vergunde en onvergunde branche)

Voor de handhaving op overtredingen komt dit tot uitdrukking door eenduidigheid in de systematiek voor de hele stad. Zo gelden voor vergelijkbare typen overtredingen vergelijkbare maatregelen.

Bestuurlijke handhaving

De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid in de gemeente. De burgemeester beschikt over de bestuurlijke middelen om de openbare orde en veiligheid te beschermen en de bevoegdheid om vergunningen te verlenen binnen de prostitutiebranche.

Door het bestuurlijk toezicht op de prostitutiebranche kan de burgemeester handhaven bij constatering van overtredingen van de regels die in hoofdstuk 3 paragraaf 4 van de Algemene Plaatselijke Verordening zijn opgenomen. In de handhavingsstrategie staat beschreven op welke overtreding in beginsel welke bestuurlijke maatregel volgt. Daarnaast kunnen controles door de bestuurlijk toezichthouders leiden tot handhaving binnen andere onderdelen van de gemeente en/of (signalen voor) strafrechtelijke opsporing en vervolging.

Naast de bevoegdheden van de burgemeester is het college van burgemeester en wethouders op grond van het omgevingsplan Amsterdam bevoegd om bestuursrechtelijk te handhaven bij overtredingen van de regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen. Dit betreft bijvoorbeeld regels over de fysieke leefomgeving, zoals het gebruik van panden, bouwactiviteiten of andere ruimtelijke voorschriften. Zo wordt de naleving van het omgevingsplan gewaarborgd en draagt het college bij aan een veilige en ordentelijke leefomgeving binnen de gemeente Amsterdam.

Strafrechtelijke aanpak

Bij de bestuurlijke controle van de prostitutiebranche is er, naast de inzet op het voorkomen en handhaven tegen minder zware misstanden, een sterke focus op het voorkomen en aanpakken van ernstige misstanden, zoals de aanwezigheid van minderjarige sekswerkers en signalen van mensenhandel. Strafrechtelijke opsporing en vervolging van deze misdrijven hebben en houden hoge prioriteit bij de politie en het Openbaar Ministerie.

De gemeente Amsterdam wordt door het OM of de politie geïnformeerd wanneer een prostitutiebedrijf, escortbedrijf of seksinrichting in verband kan worden gebracht met dergelijke misdrijven. Exploitanten van prostitutiebedrijven, escortbedrijven en seksinrichtingen zijn verantwoordelijk om dergelijke misstanden in hun bedrijf te voorkomen. Indien een bedrijf in verband kan worden gebracht met de voornoemde misdrijven wordt, parallel aan het strafrechtelijk onderzoek, ook bestuursrechtelijk opgetreden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Straatprostitutie is in Amsterdam verboden volgens artikel 2:12 APV. Tegen deze overtreding kan eveneens strafrechtelijk worden opgetreden. Hetzelfde geldt voor de artikelen 3.27 lid 1 en lid 2, 3.30 lid 1 t/m 7, 3.34 lid 1 en 2, 3.38 lid 2, 3.40 lid 1, 3.45 lid 3, 3.50, 3.51, 3.53 lid 1 APV. Met politie en OM kan in concrete gevallen worden afgestemd of (aanvullend) bestuursrechtelijk optreden wenselijk of nuttig is, indien tot strafrechtelijke vervolging wordt overgegaan.

Drie categorieën overtredingen handhavingsstrategie

Er is een driedeling aangebracht in categorieën overtredingen waarbij de zwaarte van de bestuurlijke maatregel afhankelijk is van het type en de ernst van de overtreding. Deze driedeling is van toepassing op zowel de vergunde als de onvergunde prostitutiebranche. Omwille van de rechtsgelijkheid en proportionaliteit is ervoor gekozen om vergelijkbare typen overtredingen volgens een vergelijkbaar handhavingsstramien te handhaven. In bijzondere of afwijkende omstandigheden kunnen er echter afwijkende maatregelen worden getroffen (zie ‘afwijken van de handhavingsstrategie’). De drie categorieën kunnen als volgt worden toegelicht.

Hoogte van de dwangsom

Bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom wordt rekening gehouden met de aard en ernst van de overtreding, de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De dwangsom dient een zodanige prikkel te geven dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Indien een individuele situatie daarom vraagt kan gemotiveerd worden afgeweken van de voor de overtreding geldende dwangsom. De ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en/of bijzondere omstandigheden kunnen aanleiding zijn om een hogere of lagere dwangsom op te leggen dan die behorend bij de categorie overtreding. Dit zal per geval worden beoordeeld en een afwijking zal de burgemeester en/of het college expliciet in zijn besluit motiveren. Om te komen tot een hogere effectiviteit in de handhaving zal er in geval van cumulatie van overtredingen, excessieve situaties en/of recidive eveneens maatwerk worden toegepast. Dit kan betekenen dat aan de overtreder een hogere dwangsom (grotere prikkel nodig om herhaling te voorkomen) kan worden opgelegd of er kan worden overgegaan tot feitelijke sluiting van de locatie waar het sekswerk plaatsvindt/het bedrijf. Om recidive aan te nemen is niet noodzakelijk dat de overtreding wordt herhaald binnen dezelfde gemeente. Ook herhaling van een overtreding binnen een andere gemeente kan worden aangemerkt als recidive.

Tot slot is bij een verhoogd risico op herhaling het mogelijk om een getrapte last onder dwangsom op te leggen. De getrapte last onder dwangsom is een specifieke vorm van een last onder dwangsom waarbij het te verbeuren bedrag stapsgewijs toeneemt naarmate er meer dan eens niet aan de lastgeving wordt voldaan of de overtreding langer voortduurt. In dat geval wordt eveneens de hoogte van het maximumbedrag wat kan worden verbeurd gespecificeerd.

Uitgangspunten

Deze handhavingsstrategie is er op gericht overtredingen en risicovolle situaties op te heffen en herhaling te voorkomen. Bij het beoordelen van een overtreding en interventie wordt rekening gehouden met:

• -

  De mogelijke gevolgen van de overtreding;

• -

  De omstandigheden waaronder de overtreding is begaan;

• -

  Het gedrag van de overtreder;

• -

  De voorgeschiedenis;

• -

  De samenloop van overtredingen;

• -

  De verwijtbaarheid van de overtreder;

• -

  Het evenredigheidsbeginsel: de interventie(s) dient/dienen te worden toegepast die het minst ingrijpend is/zijn en het meest passend is/zijn om het gestelde doel te bereiken.

• -

  De handhaving is in beginsel niet gericht op een individuele sekswerker bij overtreding van de exploitatievergunningplicht op grond van de APV, tenzij de sekswerker feitelijk optreedt als exploitant van een ander dan zij- of hemzelf.2

Exploitatieverleden/coulanceregeling in de vergunde branche

Om rekening te houden met het exploitatieverleden van de exploitant is een coulanceregeling opgesteld. De coulanceregeling houdt in dat bij een ondernemer die minimaal drie jaar achtereen geen maatregel of waarschuwing heeft gehad, als eerste reactie op een overtreding nog geen bestuurlijke waarschuwing wordt gegeven. Van de geconstateerde overtreding wordt wel een aantekening gemaakt in het dossier. Uiteraard wordt de ondernemer van de aantekening op de hoogte gebracht. De constatering waarbij de coulanceregeling is toegepast kan ertoe leiden dat de zaak gedurende enige tijd in het verscherpt toezichtsregime wordt meegenomen. Een nieuwe toepassing van de coulanceregeling kan pas aan de orde komen als na de aantekening weer drie jaar is verstreken zonder maatregel of waarschuwing. Hier wijkt de coulanceregeling af van de bestuurlijke waarschuwing waar een verjaringstermijn van één jaar geldt.

De coulanceregeling is niet van toepassing bij:

• -

  Een exploitatieverleden van een vergund bedrijf waarbij in de voorgaande drie jaar een bestuurlijke waarschuwing is gegeven of een bestuurlijke maatregel is opgelegd;

• -

  Excessieve situaties;

• -

  Categorie III overtredingen;

• -

  Exploitanten die korter dan drie jaar exploiteren in de betreffende onderneming.

In deze gevallen wordt direct een bestuurlijke waarschuwing gegeven dan wel een bestuurlijke maatregel opgelegd.

Excessieve situaties

In het geval van excessieve situaties worden in beginsel geen bestuurlijke waarschuwingen gegeven. Daarnaast kunnen de omstandigheden van een dergelijke situatie worden aangemerkt als verzwarende omstandigheden. Bij de beoordeling of van een excessieve situatie/verzwarende omstandigheid sprake is, wordt gekeken naar de feiten en omstandigheden en de mate waarin de volgende factoren een rol spelen:

• -

  Verwijtbaar handelen van de exploitant;

• -

  Of risico’s op mensenhandel worden vergroot;

• -

  Cumulatie van meerdere overtredingen bij een controle;

• -

  Of de positie van de sekswerker wordt geschaad;

• -

  Recidive van dezelfde overtreding;

• -

  Er is sprake van gewelds- of andere openbare orde-delicten;

• -

  De mate van gevaarzetting en risico’s voor bewoners, omwonenden en/of de omgeving;

• -

  De mate van overlast.

Handhaving van niet in de handhavingsstrategie vermelde overtredingen

Indien een overtreding wordt geconstateerd die niet specifiek is vermeld in de handhavingsstrategie, zal volgens Categorie I worden gehandhaafd, tenzij deze categorie niet passend is gelet op de aard en ernst van de concrete overtreding. Bij dergelijke overtredingen zal per geval beoordeeld en gemotiveerd worden waarom tot welke categorie maatregelen uit de handhavingsstrategie besloten wordt.

Afwijkingen van de handhavingsstrategie / maatwerk

De burgemeester heeft bij de besluitvorming over te treffen bestuurlijke maatregelen een inherente afwijkingsbevoegdheid en de bevoegdheid om maatwerk toe te passen. De stappen in het handhavingskader gelden daarbij als uitgangspunt. Als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, kan de burgemeester afwijken van deze uitgangspunten. Zo kan hij door verzwarende omstandigheden besluiten om een stap over te slaan of niet eerst te waarschuwen, maar meteen tot het opleggen van een maatregel over te gaan. De burgemeester kan ook besluiten af te zien van het treffen van een maatregel, of te volstaan met een waarschuwing. De burgemeester zal een afwijking van de handhavingsstrategie expliciet in het besluit motiveren.

Cumulatie

Voor een hogere effectiviteit in de handhaving wordt in geval van cumulatie van overtredingen ook maatwerk toegepast (eventueel in samenwerking met andere afdelingen binnen de gemeente). De overtreder dient er in ieder geval rekening mee te houden dat bij cumulatie van overtredingen voor alle overtredingen een bestuurlijke maatregel wordt opgelegd, die in principe tegelijkertijd worden uitgevoerd. Bij het samenlopen van overtredingen en/of incidenten kan de burgemeester besluiten dit als een verzwarende omstandigheid te kwalificeren en een stap in de handhavingsstrategie over te slaan of een zwaardere maatregel te treffen.

Verjaring vergund sekswerk

Voor de vergunde branche wordt een verjaringstermijn gehanteerd van 2 jaar. Dit houdt in dat indien twee jaar (dus geen kalenderjaar) is verstreken na de laatste overtreding, zonder dat sprake is van een opvolgende overtreding voor hetzelfde feit, de overtreder met een schone lei begint. Volgt na afloop van een jaar opnieuw een overtreding voor hetzelfde feit, dan wordt weer eerst een bestuurlijke waarschuwing gegeven. Voor categorie III-overtredingen kent de handhavingsstrategie geen bestuurlijke waarschuwing en wordt meteen een handhavende maatregel opgelegd. Binnen die twee jaar vindt in principe verscherpt en informatiegestuurd toezicht plaats.

Geen verjaring onvergunde sekswerk

Voor overtredingen binnen de onvergunde branche wordt geen verjaringstermijn gehanteerd. Binnen de onvergunde branche is een groot risico op herhaling en ondermijning. Het omvat vaak structurele overtredingen. Een vaste verjaringstermijn beperkt het tegengaan van recidive. Daarnaast is de onvergunde branche meer vatbaar voor misstanden. Strikte handhaving zonder verjaring voorkomt dat overtreders (strategisch) gebruikmaken van de tijd om handhaving te voorkomen.

Opheffing Last onder dwangsom

In geval van oplegging van een last onder dwangsom regelt artikel 5:34 van de Algemene wet bestuursrecht onder welke voorwaarden een overtreder kan verzoeken om opheffing, opschorting of vermindering van een eerder opgelegde last onder dwangsom. Dit is mogelijk in twee gevallen. Allereerst kan een verzoek worden ingediend bij blijvende of tijdelijke (gedeeltelijke) onmogelijkheid om aan de verplichtingen te voldoen. Voorts kan een verzoek worden ingediend indien de last een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. In dat geval kan de overtreder verzoeken om opheffing van de last. In beide gevallen dient het verzoek hiertoe schriftelijk en onderbouwd te worden ingediend. Hoewel een overtreder een verzoek tot opheffing, opschorting of vermindering van een last onder dwangsom kan indienen op grond van artikel 5:34 Awb, betekent dit niet dat aan dit verzoek automatisch gevolg wordt gegeven zodra aan de formele voorwaarden is voldaan. Er is beoordelingsvrijheid en bij elk verzoek wordt een belangenafweging gemaakt.

Last onder bestuursdwang voor escort

De escortbranche is een niet locatie-gebonden branche en vraagt zodoende in gevallen een specifieke aanpak. De escortbranche onderscheidt zich van de locatiegebonden sekswerk door zijn mobiele aard. De bemiddeling vindt immers plaats vanaf een ander adres dan de daadwerkelijke dienstverlening. Bepaalde maatregelen, zoals een last onder bestuursdwang en het sluiten van het bedrijf, zijn daardoor niet altijd makkelijk toepasbaar op de escort. Escortbedrijven kunnen in een woning gevestigd zijn. Indien het een woning betreft, kunnen de mogelijkheden om tot het toepassen van bestuursdwang/sluiting over te gaan beperkt zijn i.v.m. mogelijke schending/beperking van artikel 10 lid 1 Grondwet. In dat geval kan het opleggen van een last onder dwangsom aangewezen zijn.

Sluiting en handhaving op andere gronden

De maatregelen uit de handhavingsstrategie laten onverlet dat de burgemeester in gevallen als bedoeld in artikel 2.10 APV en/of artikel 3.37 APV en/of artikel 13b Opiumwet in samenhang met artikel 5:21 Algemene wet bestuursrecht e.v. en de artikelen 125, 172, 174en 174a Gemeentewet, de publiek toegankelijke inrichting onmiddellijk kan sluiten indien sprake is van ernstig gevaar voor de openbare orde.

Naast de APV-bepalingen, vergunningvoorschriften en bedrijfsplannen kan ook (met name van toepassing bij onvergunde prostitutiebedrijven) gehandhaafd worden op andere juridische grondslagen zoals bijvoorbeeld door het college op grond van de Omgevingswet en/of de Huisvestingswet.

Overgangsregeling

Er geldt geen overgangsregeling. Het uitgangspunt is dat overtredingen die reeds zijn begaan en waarvoor een maatregel is opgelegd op grond van de handhavingsstrategie die op dat moment van kracht was, niet komen te vervallen. Bij een volgende overtreding wordt de volgende stap opgelegd conform de huidige handhavingsstrategie, tenzij deze sanctie nadeliger uitpakt voor de exploitant dan deze op grond van de voorgaande handhavingsstrategie zou zijn geweest.

Deze handhavingsstrategie geldt voor zowel de vergunde branche als onvergunde branche. Voor de verschillende soorten activiteiten zijn specifieke bepalingen uit de wet- en regelgeving van toepassing die hieronder worden vermeld.

Om duidelijk te maken welke uitgangspunten voor welke activiteit gelden zijn er vijf handhavingskaders opgesteld.

A. Algemeen handhavingskader

Hieronder staan de handhavingsmaatregelen die voor alle prostitutiebedrijven, escortbedrijven en seksinrichtingen gelden.

Overtreding voorschriften exploitatievergunning

Indien sprake is van een overtreding van voorschriften van een exploitatievergunning die niet elders in de handhavingsstrategie wordt genoemd, geldt dit handhavingskader.

Exploitatie in strijd met de vergunning

Deze overtreding is van toepassing in al die gevallen waarin in strijd met de vergunning wordt geëxploiteerd en de overtreding niet al met naam genoemd wordt in Categorie I of III.

Exploitatie zonder exploitatievergunning in geval van een aanvraag

Het besluit tot weigering, intrekking of buiten behandeling stelling van een aanvraag voor een exploitatievergunning. De exploitant dient de exploitatie te staken binnen een aangegeven termijn. Indien de exploitant de exploitatie niet staakt wordt besloten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. Wordt niet aan de last voldaan, dan wordt de inrichting van gemeentewege gesloten.

Maatregel intrekking vergunning onbepaalde tijd en last onder bestuursdwang

Deze maatregel houdt in dat naast het feit dat de vergunning wordt ingetrokken er ook een besluit wordt genomen waarin een termijn wordt gegeven waarbinnen de inrichting gesloten moet zijn. Wordt aan de last niet voldaan, dan wordt de inrichting van gemeentewege gesloten. Dit laatste betreft een feitelijke handeling en is geen besluit in de zin van de Awb.

B. Handhavingskader (raam)prostitutiebedrijven

Dit handhavingskader geldt aanvullend op het algemene handhavingskader A in het geval van (raam)prostitutiebedrijven. Het gaat om bedrijven die een voor publiek toegankelijke besloten ruimte hebben om:

• -

  bedrijfsmatig gelegenheid te geven tot prostitutie

• -

  bedrijfsmatig gelegenheid te geven tot prostitutie waar het werven van klanten gebeurt door sekswerkers die zichtbaar zijn vanaf de weg

Niet naleven bedrijfsplan

Exploitanten zijn op grond van artikel 3.28 APV verplicht om een bedrijfsplan te overleggen waarin zij hun bedrijfsbeleid beschrijven ten aanzien van de hygiëne, de gezondheid, het zelfbeschikkingsrecht, de zelfredzaamheid, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame sekswerkers, alsmede de veiligheid en de gezondheid van klanten. Het bedrijfsplan is onderdeel van de vergunning. Als exploitanten het bedrijfsplan niet naleven volgt handhaving volgens dit handhavingskader, met uitzondering van de overtredingen die elders in de handhavingsstrategie specifiek worden genoemd.

Overlast prostitutiebedrijf

Deze overtreding is van toepassing als sprake is van overlast voor de omgeving door het prostitutiebedrijf. De exploitant dient ervoor te zorgen dat de werkzame sekswerkers geen overlast voor de omgeving veroorzaken. In dit verband moet opgemerkt worden dat het hier geen openbare ordeverstoring betreft, maar situaties waarin van zodanige overlast sprake is dat het woon- en leefklimaat ter plaatse wordt aangetast. Naast de te nemen maatregelen kan het in een individueel geval nodig zijn om de openingstijden van het prostitutiebedrijf gedurende een bepaalde periode te beperken. De bevoegdheid daartoe ontleent de burgemeester aan artikel 3.35 APV. Toepassing van deze bevoegdheid vraagt om maatwerk.

Onvoldoende toezicht

Exploitanten zijn verplicht om voldoende toezicht te houden tijdens de openingstijden van het prostitutiebedrijf en beschrijven hoe zij aan deze verplichting invulling geven in hun bedrijfsplan. Voor besloten prostitutiebedrijven betekent dit dat er een exploitant of leidinggevende in het bedrijf aanwezig moet zijn tijdens de openingsuren. Voor raamprostitutiebedrijven is het beleid uitgewerkt in de beleidsregels voldoende toezicht. Overtredingen zijn bijvoorbeeld:

• -

  het niet in de nabijheid aanwezig zijn van een exploitant of leidinggevende;

• -

  het ontbreken van een functionerend alarm met doormelding;

• -

  het niet vastleggen van toezichtactiviteiten in journaals.

Hygiënerichtlijnen worden niet nageleefd

Exploitanten zijn verplicht ervoor te zorgen dat de Hygiënerichtlijnen voor seksbedrijven van het Landelijk Centrum Hygiëne en Veiligheid worden nageleefd. In het bedrijfsplan moeten de exploitanten uitwerken hoe zij aan deze verplichting voldoen. Bij lichte overtredingen op het gebied van hygiëne die geconstateerd zijn door de GGD, zal de GGD eerst een hersteltermijn aanbieden. Indien vervolgens bij herinspectie blijkt dat de overtreding niet is verholpen of als er verzwarende omstandigheden zijn, zal hierover gerapporteerd worden aan het stadsdeel en kan er gehandhaafd worden.

Overtreding arbeids- en verhuurvoorwaarden

Ter versterking van de sociale positie van sekswerkers moet in het bedrijfsplan worden vastgelegd onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de sekswerkers werkzaam zijn. Uit artikel 3.30 APV volgt de verplichting dat de individuele arbeids- en verhuurvoorwaarden vervolgens schriftelijk moeten worden vastgelegd en dat de sekswerkers daarvan een (voor ontvangst getekende) kopie ontvangen. Ook moet de exploitant ervoor zorgen dat de sekswerker in redelijkheid zelf haar werktijden moet kunnen bepalen. De verhuuradministratie vormt een verplicht onderdeel van de bedrijfsadministratie.

C. Handhavingskader escortbedrijven

Dit handhavingskader geldt aanvullend op het algemene handhavingskader A voor escortbedrijven. Het gaat om bedrijven die:

• -

  bedrijfsmatig gelegenheid geven tot prostitutie in de vorm van bemiddeling tussen klant en sekswerker

Vergunningvrije escort (zelfstandig werkende escort)

De vergunningplicht geldt uitsluitend voor een escortbureau of andere exploitant die bedrijfsmatig bemiddelt tussen klant en sekswerker. Een escort die zelfstandig werkt en zijn of haar eigen klanten en werkzaamheden regelt, is vergunningvrij. De exacte invulling door de gemeente van het begrip ‘zelfstandig werkend’ is neergelegd in vast beleid en kan teruggevonden op de website www.amsterdam.nl/prostitutie.

Niet naleven bedrijfsplan

Exploitanten zijn voorts op grond van artikel 3.30 lid 4 APV verplicht om een bedrijfsplan te overleggen waarin zij hun bedrijfsbeleid beschrijven ten aanzien van de hygiëne, de gezondheid, het zelfbeschikkingsrecht, de zelfredzaamheid, de veiligheid en de arbeidsomstandigheden van de in het bedrijf werkzame sekswerkers, alsmede de veiligheid en de gezondheid van klanten. Het bedrijfsplan is onderdeel van de vergunning. Als exploitanten het bedrijfsplan niet naleven volgt handhaving volgens dit handhavingskader, met uitzondering van de overtredingen die elders in de handhavingsstrategie specifiek worden genoemd.

Onvoldoende toezicht

Artikel 3.30 lid 5 bevat de verplichting voor exploitanten en leidinggevenden om voldoende toezicht te houden gedurende de openingsuren van het bedrijf. Voor escortbureaus bestaat deze eis uit telefonische bereikbaarheid en beschikbaarheid bij calamiteiten tijdens de openingsuren van het bedrijf. Hetgeen hieromtrent in het bedrijfsplan is opgenomen is leidend.

Overtreding arbeids- en verhuurvoorwaarden

Ter versterking van de sociale positie van sekswerkers moet in het bedrijfsplan worden vastgelegd onder welke arbeids- en verhuurvoorwaarden de sekswerkers werkzaam zijn. Uit artikel 3.30 volgt de verplichting dat de individuele arbeids- en verhuurvoorwaarden vervolgens schriftelijk moeten worden vastgelegd en dat de sekswerker daarvan een (voor ontvangst getekende) kopie ontvangen. Ook moet de exploitant ervoor zorgen dat de sekswerker in redelijkheid zelf haar werktijden moet kunnen bepalen. De verhuuradministratie vormt een verplicht onderdeel van de bedrijfsadministratie.

Het escortbedrijf is gevestigd in prostitutiebedrijf waarvoor o.g.v. artikel 3.27 APV een vergunning is verleend

Wanneer het escortbedrijf is gevestigd in een prostitutiebedrijf waarvan de vergunning wordt ingetrokken dan wel dat van overheidswege wordt gesloten, wordt ook de vergunning voor het escortbedrijf ingetrokken.

D. Handhavingskader seksinrichtingen

Dit handhavingskader geldt aanvullend op het algemene handhavingskader A voor seksinrichtingen. Het gaat om bedrijven die een voor publiek toegankelijke besloten ruimte hebben om:

• -

  door middel van audiovisuele apparatuur of automaten voorstellingen van erotisch-pornografische aard te geven (bijvoorbeeld een seksbioscoop en seksautomatenhal)

• -

  anders dan door middel van audiovisuele apparatuur of automaten voorstellingen van erotisch-pornografische aard te geven (bijvoorbeeld een sekstheater)

Horeca in seksinrichting (sekstheater)

Wanneer een seksinrichting (sekstheater) tevens activiteiten van een horecabedrijf aanbiedt, geldt voor deze activiteiten een aparte vergunningsplicht voor een horeca exploitatievergunning.

E. Handhavingskader onvergund sekswerk

Onvergund sekswerk en escort onttrekt zich aan elke vorm van toezicht en is daardoor zeer kwetsbaar voor misstanden, zoals mensenhandel en uitbuiting. Indien op bedrijfsmatige wijze gelegenheid wordt gegeven tot sekswerk dan wel wordt bemiddeld in sekswerk zonder benodigde vergunning dan is sprake van respectievelijk een onvergund prostitutiebedrijf of onvergund escortbedrijf. Onvergund sekswerk kan plaatsvinden in panden of in de openbare ruimte (straatprostitutie). Tegen straatprostitutie wordt strafrechtelijk opgetreden tegen de overtreder. Wanneer bedrijfsmatig sekswerk plaatsvindt in een pand kan de bestuursrechtelijke handhaving zich richten op de pandeigenaar en/of huurder/bewoner, en/of andere personen die als overtreder kunnen worden aangemerkt.

Bij onvergund sekswerk in panden vervullen vaak verschillende personen een organiserende of ‘faciliterende’ rol. Er wordt dan ook gehandhaafd richting deze partijen met inbegrip van de verhuurders, (woning)bemiddelaars en pandeigenaren. Hieronder staat omschreven op welke wijzen bestuursrechtelijk tegen sekswerk op onvergunde locaties wordt opgetreden tegen verschillende betrokkenen die als overtreder kunnen worden aangemerkt indien overtreding van artikel 3.27 APV, artikel 3.35 APV, artikel 3.40 APV, artikel 3.44 APV en/of artikel 5.1 lid 1 sub a Omgevingswet wordt geconstateerd.

Woningen, bedrijfspanden en openbare inrichtingen (pandeigenaren, bewoners, woningbemiddelaars en facilitators/uitbuiters)

Woning

Wanneer een woning wordt gebruikt voor een prostitutiebedrijf wordt de woning niet meer feitelijk als woning gebruikt. In dergelijke gevallen dient zo snel mogelijk de illegale situatie te worden beëindigd door het opleggen van een last aan de overtreder(s). Afhankelijk van de aard, ernst en omvang van het onvergunde sekswerk wordt er een last onder dwangsom opgelegd en/of bestuurlijk opgetreden door de sluiting van het pand te bevelen.

Bewoner en tevens zelfstandig thuissekswerker

Zoals toegelicht bij de uitgangspunten richt het handhavingsbeleid zich niet op de zelfstandige thuissekswerker, tenzij de sekswerker optreedt als exploitant van een ander dan zijzelf. Omstandigheden die in de beoordeling kunnen worden meegenomen, zijn onder meer of de sekswerker zelf huurder of eigenaar van de woning is, op het adres staat ingeschreven, geen derden bij de activiteiten betrokken zijn en er geen overlast voor omwonenden wordt veroorzaakt.

Uitbuiter

Een uitbuiter van onvergund sekswerk is een persoon of organisatie die activiteiten verricht om onvergund sekswerk mogelijk te maken of te faciliteren. De op te leggen maatregel hangt af van de precieze activiteiten die deze persoon verricht alsmede de aard en omvang daarvan.

Waarschuwing

Wanneer de pandeigenaar en/of huurder/bewoner tijdens de zienswijze kan aantonen dat hijzelf door concrete maatregelen de illegale situatie heeft beëindigd (zoals het ontbinden van de huurovereenkomst en/of ontruimen van de inrichting) en/of herhaling wordt voorkomen (bijvoorbeeld door aangepaste wijze van verhuur) kan van de last onder bestuursdwang of dwangsom worden afgezien. In die gevallen volgt een bestuurlijke waarschuwing.

Last onder bestuursdwang/woningsluiting

Wanneer sprake is van overlast en loop op een pand/woning, kan ondanks goede maatregelen van de pandeigenaar toch een last onder bestuursdwang (in de vorm van een sluiting van de woning) worden opgelegd. Dit wordt in deze gevallen noodzakelijk geacht om de loop uit het pand te halen.

Spoedsluiting

Een spoedsluiting kan worden toegepast wanneer de aangetroffen sekswerker(s) onder onveilige en/of ongewenste omstandigheden werkzaam is/zijn en/of sprake is van signalen van mensenhandel en/of andere misstanden of bijvoorbeeld ernstige overlast voor de omgeving. Dergelijke feiten en omstandigheden zijn dusdanig ernstig, dat een directe interventie noodzakelijk is. Een spoedsluiting houdt in dat het betreffende pand binnen één uur, dan wel langer indien nodig (voor het vinden van onderdak elders), nadat het onderzoek door het controleteam en/of de politie is afgerond, wordt gesloten middels vervanging van de sloten en verzegeling van het pand. Deze toepassing wordt nadien zo spoedig mogelijk op schrift gesteld in een besluit. Er geldt geen begunstigingstermijn en de spoedsluiting blijft maximaal twee weken van kracht. De spoedsluiting wordt, indien noodzakelijk, opgevolgd door een last onder bestuursdwang, met aftrek van de periode van de spoedsluiting. Dit betekent dat de woning vanaf het eerste moment dat het is gesloten, niet meer wordt geopend tot einde van de sluitingstermijn.

Sluitingsbevoegdheid artikel 3.37 APV

In artikel 2.10 APV is aan de burgemeester de bevoegdheid gegeven om, in bepaalde situaties, een voor het publiek toegankelijk gebouw te sluiten. Voor prostitutiebedrijven geldt daarnaast ook een specifieke sluitingsbevoegdheid op grond van artikel 3.37 APV. Het eerste lid van artikel 3.37 APV geeft een opsomming van de belangen ter bescherming waarvan de burgemeester kan overgaan tot sluiting van een prostitutiebedrijf. De APV geeft geen termijn, hetgeen betekent dat de sluiting in beginsel voor onbepaalde tijd kan gelden. Het tweede lid bepaalt dat, als het voor de belangen uit het eerste lid niet meer nodig is om een bedrijf nog langer gesloten te houden, de burgemeester de sluiting opheft.

Ketenbrede samenwerking

In het kader van de aanpak van onvergund sekswerk werkt Team Prostitutie samen met interne (bijvoorbeeld Dienst Wonen) en externe (bijvoorbeeld politie en OM) ketenpartners. Met ketenpartners kan in bepaalde gevallen informatie worden uitgewisseld wat kan leiden tot een interventie/handhavingsmaatregel door een ketenpartner. Bij de inzet van verschillende maatregelen dient altijd de proportionaliteit daarvan in ogenschouw te worden genomen.

Hotel (hotelexploitanten en pandeigenaren)

Mate van verwijtbaarheid i.c.m. aard, ernst en omvang van het onvergunde sekswerk

In de stappen zit een opbouw. Echter de praktijk vraagt maatwerk. De aard, ernst en omvang van het onvergunde sekswerk in combinatie met de mate van verwijtbaarheid en het gedrag van de hotelexploitant worden gewogen in de besluitvorming. Er kunnen ook stappen worden overgeslagen. In het voornemen en besluit wordt altijd gemotiveerd waarom welke stap is genomen of daarvan wordt afgeweken.

Coulance en bestuurlijke waarschuwing

Coulance kan worden toegepast als er geen enkele verwijtbaarheid is. De hotelexploitant heeft in dat geval redelijkerwijs alle inspanningen geleverd om de prostitutieactiviteiten te voorkomen en te beëindigen. Bij de beoordeling daarvan wordt onder meer gekeken of de hotelexploitant al het mogelijke heeft gedaan zoals verwoord in het ‘Handelingskader voor hotels bij misstanden’. Het zelf proactief melden door een hotelexploitant wordt ook meegewogen. In dit geval zal de pandeigenaar ook niet op de hoogte worden gebracht.

Wanneer sprake is van een lichte verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke waarschuwing toegepast. In dat geval heeft de hotelexploitant veel, maar niet al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om onvergund sekswerk te voorkomen/beëindigen. Uit direct contact met de hotelexploitant hierover blijkt tegelijkertijd dat de problematiek serieus wordt genomen, de nodige maatregelen nog geïmplementeerd worden en er een proactieve houding is om onvergund sekswerk te voorkomen en zo snel mogelijk te beëindigen.

Last onder dwangsom en last onder bestuursdwang

Bij de afweging om een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang op te leggen zijn meerdere factoren relevant, onder meer de aard, ernst en omvang van de constateringen als wel de ernst van de verwijtbaarheid van de hotelexploitant. Dit betreft maatwerk en in het besluit wordt te allen tijde gemotiveerd waarom voor een bepaalde maatregel is gekozen. Wordt besloten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in de vorm van een hotelsluiting dan wordt deze in beginsel opgelegd voor 3 maanden. Een periode van 3 maanden is nodig om de loop uit het pand te halen en de bekendheid van sekswerkplek bij het desbetreffende hotel weg te nemen. In de sluitingsperiode moet de hotelexploitant een bedrijfsplan aanleveren waarin hij zijn gewijzigde bedrijfsvoering aantoont, zodat de gemeente het vertrouwen krijgt dat onvergund sekswerk in de toekomst wordt voorkomen en zo spoedig mogelijk wordt beëindigd indien zich alsnog een dergelijke situatie voordoet. Het al dan niet aanleveren van een bedrijfsplan kan invloed hebben op het al dan niet verlengen van de sluitingstermijn.

Massagesalon (exploitanten en pandeigenaren)

Seksuele handelingen in een massagesalon

In een massagesalon mag alleen prostitutie plaatsvinden als een exploitatievergunning voor prostitutie is verleend. Indien dat niet het geval is, dan mag uitsluitend massage plaatsvinden zonder seksuele handelingen.

Mate van verwijtbaarheid i.c.m. aard, ernst en omvang van het onvergunde sekswerk

In de stappen zit een opbouw. Echter de praktijk vraagt maatwerk. De aard, ernst en omvang van het onvergunde sekswerk in combinatie met de mate van verwijtbaarheid en het gedrag van de exploitant worden gewogen in de besluitvorming. Er kunnen ook stappen worden overgeslagen. In het voornemen en besluit wordt altijd gemotiveerd waarom welke stap is genomen of daarvan wordt afgeweken.

Bestuurlijke waarschuwing

Indien de individuele situatie erom vraagt en handhaving om die reden onevenredige gevolgen heeft voor de exploitant kan een bestuurlijke waarschuwing worden opgelegd. Hierbij is van belang dat de exploitant tijdens de zienswijze kan aantonen dat hijzelf door concrete maatregelen de illegale situatie heeft beëindigd en herhaling wordt voorkomen.

Last onder dwangsom en last onder bestuursdwang

Bij de afweging om een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang op te leggen zijn meerdere factoren relevant, onder meer de aard, ernst en omvang van de constateringen als wel de ernst van de verwijtbaarheid en het gedrag van de exploitant. Dit betreft maatwerk en in het besluit wordt te allen tijde gemotiveerd waarom voor een bepaalde maatregel is gekozen. Wordt besloten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in de vorm van een sluiting dan wordt deze in beginsel opgelegd voor 3 maanden. Een periode van 3 maanden is nodig om de loop uit het pand te halen en de bekendheid van seksuele dienstverlening bij de desbetreffende massagesalon weg te nemen. In de sluitingsperiode moet de exploitant een bedrijfsplan aanleveren waarin hij zijn gewijzigde bedrijfsvoering aantoont, zodat de gemeente het vertrouwen krijgt dat seksuele dienstverlening in de massagesalon in de toekomst wordt voorkomen. Het al dan niet aanleveren van een bedrijfsplan kan invloed hebben op het al dan niet verlengen van de sluitingstermijn.

Artikel 1

De regelingen Handhavingsstrategie locatiegebonden prostitutiebedrijven en seksinrichtingen en de Handhavingsstrategie escort worden ingetrokken.

Artikel 2

De regeling treedt in werking met ingang van de dag na bekendmaking.

Artikel 3

Deze regeling wordt aangehaald als Handhavingsstrategie vergund en onvergund sekswerk.