Beleidsregels bestuurlijke Handhaving Horeca Gouda 2026

De burgemeester van de gemeente Gouda,

Gelet op de noodzaak om vanuit het oogpunt van openbare orde en veiligheid, het beschermen van het woon- en leefklimaat en de volksgezondheid tegen overtredingen van de Alcoholwet, de Algemene plaatselijke verordening Gouda 2025 (verder: Apv), de voorschriften van exploitatievergunningen en Alcoholwetvergunningen en overige vergunningen op basis van de Apv op te treden;

Gelet op de bevoegdheid van de burgemeester tot het treffen van bestuurlijke maatregelen op deze overtredingen, zoals bedoeld in onder meer artikel 125, derde lid en 174, van de Gemeentewet;

Gelet op de Horecavisie (Binnenstad) Gouda 2022 -2028 (verder: Horecavisie), het Horecaconvenant 2024-2028 (verder: Horecaconvenant), Sluitingstijdenbeleid gemeente Gouda 2024, de Beleidsregels Terrassen Gouda 2016, de Verordening speelautomaten Gouda 2025 en de Beleidsregel voor de Wet Bibob gemeente Gouda 2025;

Gelet op het bepaalde in de Apv, de Alcoholwet, de Wet op de Kansspelen, de Wet Bibob en artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb);

Besluit

• 1.

  De Beleidsregels bestuurlijke handhaving Drank- en Horecawet en horeca gemeente Gouda worden ingetrokken.

• 2.

  De Beleidsregels Bestuurlijke Handhaving Horeca Gouda 2026 worden vastgesteld.

• 3.

  De beleidsregels treden de dag na bekendmaking in werking.

De gemeente Gouda staat voor de uitdaging om haar handhavingsbeleid ten aanzien van de horecasector en de Alcoholwet te moderniseren en te harmoniseren met recente ontwikkelingen in wet- en regelgeving en lokaal beleid. De aanleiding voor deze herziening is de overgang van de Drank- en Horecawet naar de Alcoholwet, de aanpassing van de Apv, de introductie van de Horecavisie en feit dat het Horecaconvenant om strikte handhaving vraagt. Ook vanuit het oogpunt van toezicht is het van belang om een duidelijk handhavingsarrangement te hebben zodat er effectief en doelmatig kan worden opgetreden.

Het primaire doel van deze herziening is het creëren van een helder, consistent en effectief handhavingsbeleid. Dit beleid dient primair de openbare orde, veiligheid en leefbaarheid in Gouda te waarborgen. Tegelijkertijd is het van belang dat het beleid een levendig en divers horeca-aanbod faciliteert dat optimaal aansluit bij de wensen van zowel inwoners, regiobewoners als toeristen. Een dergelijk beleid beoogt een evenwicht te vinden tussen het stimuleren van ondernemerschap, het koesteren van de goede verhoudingen en het beschermen van de publieke belangen.

2.1 Belang van een integraal handhavingsbeleid voor horeca en openbare orde in Gouda

Waar traditionele handhaving zich voornamelijk richt op het sanctioneren van overtredingen, duidt de introductie van de Horecavisie en het Horecaconvenant op een strategische intentie van de gemeente Gouda om handhaving ook in te zetten als instrument om beleidsdoelen te realiseren. Een reactieve handhavingsbenadering (achteraf) moet samengaan met een proactieve aanpak (vooraf). Dit betekent dat handhaving breder wordt ingezet, bijvoorbeeld door middel van voorlichting, samenwerking en preventie, naast de traditionele repressieve taken. In dit kader is in juni 2021 het Gouds Preventieakkoord vastgesteld. Indien nodig zal het akkoord periodiek worden herzien. Het doel is niet alleen het bestraffen van ongewenst gedrag, maar ook het actief sturen op gewenste ontwikkelingen en het bevorderen van gezamenlijke afspraken. Het streven is om hier actiever op in te zetten.

Een ander complex vraagstuk dat een integrale benadering vereist, is de trend van "blurring", waarbij de grenzen tussen detailhandel en horeca vervagen. De Horecavisie van Gouda erkent deze trend en wil hier, binnen de kaders van landelijke wetgeving, ruimte voor bieden. Landelijke richtlijnen benadrukken echter de gemeentelijke taak om toe te zien op en handhaven tegen ongewenste blurring met alcohol. Dit spanningsveld vraagt om een afweging van de feiten en omstandigheden in elk concreet geval.

Bovendien benadrukt de Horecavisie de noodzaak van maatwerk in specifieke situaties, zoals bij vestigingsvragen voor nieuwe nachthoreca of afhaal-/bezorgzaken, die altijd een nadere integrale afweging of onderzoek vereisen. Hoewel dit maatwerk per geval ogenschijnlijk conflicteert met de behoefte aan uniforme beleidsregels, is dat niet het geval. Het handhavingsbeleid moet namelijk een kader bieden waarbinnen maatwerk mogelijk is zonder willekeur. Dat betekent concreet dat er altijd een mogelijkheid moet zijn om van het beleid af te wijken indien daar aanleiding voor is. Alle betrokken belangen zullen daarbij moeten worden afgewogen waaronder bijvoorbeeld het woon- en leefklimaat en het ondernemersbelang. Zie verder: ‘afwijken beleidsregels’.

2.2 Taken en bevoegdheden

De burgemeester is, gelet op artikel 172 Gemeentewet, het bevoegde gezag met betrekking tot de Alcoholwet en het handhaven van het horeca-exploitatieregime zoals dat is vastgelegd in de lokale verordeningen zoals de Apv.

Uitzondering vormt het toezicht op de artikelen: artikel 2a (Prijsacties met meer dan 25% korting), artikel 14a (Online verkoop van sterke drank) en artikel 20a, derde en vierde lid van de Alcoholwet (verkoop op afstand van sterke drank). De Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) is daarvoor de controlerende instantie. Daarnaast loopt de strafbaarstelling van artikel 45a Alcoholwet, wederverstrekking (van zwak alcoholhoudende dranken of sterke drank door volwassenen aan minderjarigen) via het Openbaar Ministerie. Daarnaast kan de burgemeester aan ondernemers nog een bestuurlijke maatregel opleggen bij (weder)verstrekking in een inrichting.

De instanties die van het Rijk toezichthoudende bevoegdheden hebben gekregen (denk aan de NVWA of de Kansspelautoriteit, hierna: KSA) kunnen de gemeente ook actief informeren aangekondigde activiteiten die in strijd met de wet- en regelgeving zijn. Dit zijn activiteiten die gepland zijn, maar nog niet hebben plaatsgevonden.

De KSA doet bijvoorbeeld actief meldingen van illegale kansspelen, zoals bingo in horecagelegenheden en sportscholen. Deze casuïstiek vraagt een integrale aanpak. Vaak is de overtreding dan niet alleen het illegale kansspel (denk aan bingo), maar is er ook sprake van schending van artikel 14, tweede lid van de Alcoholwet, ontbreekt een artikel 35 Alcoholwet-ontheffing, of is de activiteit in strijd met het omgevingsplan en ontbreekt de vereiste omgevingsvergunning. Een integrale aanpak zou dan op zijn plaats zijn, maar kost van alle betrokken partijen veel capaciteit. Bij tijdige kennisgeving van dit soort voorgenomen illegale activiteiten is preventieve handhaving daarom wenselijk. Met preventieve handhaving bedoelen we dat de toezichthoudende instantie bij een geplande activiteit de ondernemer actief benadert om de geldende wet- en regelgeving toe te lichten en zo nodig preventief (conform stappenplan) te waarschuwen of een last onder dwangsom op te leggen. Vaak is een ondernemer zich er niet van bewust dat er (met de verhuur van diens lokaliteit) sprake is van een dreigende overtreding.

Handhavingstrajecten kunnen voorkomen worden als ondernemers aan de voorkant actief om informatie vragen, maar ook als de gemeente aan de voorkant – daar waar mogelijk – ondernemers actief van informatie voorziet. Door ondernemers in dit soort situaties actief te wijzen op dreigende overtredingen, kunnen de overtredingen mogelijk voorkomen worden.

Het beleid voor de handhavingscategorieën voor de horeca in de gemeente Gouda is opgesteld om een evenwichtige, proportionele en effectieve aanpak van overtredingen te garanderen. De gekozen structuur weerspiegelt een afweging tussen het bieden van een kans tot herstel en het direct ingrijpen bij ernstige of hardnekkige overtredingen.

3.1 De logica achter de handhavingscategorieën

De indeling in vijf categorieën (licht, midden, zwaar, zeer zwaar, wettelijk kader) zorgt ervoor dat de reactie van de burgemeester aansluit bij de ernst en de aard van de overtreding.

3.2 Categorie indeling

Categorie I: Licht (focus op waarschuwen en herstel)

Deze categorie is bedoeld voor lichte overtredingen waarbij de impact op de openbare orde, veiligheid, of leefomgeving beperkt is. Te denken valt aan de afwezigheid van een leidinggevende, terrasopstelling niet conform tekening of het overtreden van de sluitingstijden.

Waarschuwing als eerste stap: met een waarschuwing krijgt de ondernemer de kans om de overtreding te staken en de situatie te herstellen zonder dat direct een financiële of ingrijpende sanctie wordt opgelegd.

Categorie II: Midden (directe sanctie, geen waarschuwing)

Hieronder vallen overtredingen die direct een sanctie vereisen omdat ze ernstiger zijn dan die in categorie I, of omdat de burgemeester vindt dat ze niet door de vingers gezien mogen worden, ook al is de impact nog niet 'Zwaar'.

Directe LOD: het overslaan van de waarschuwing en het direct opleggen van een LOD benadrukt de ernst.

De LOD geeft de ondernemer nog steeds de kans om de dwangsom te voorkomen door de overtreding te stoppen, maar de burgemeester maakt direct duidelijk dat de overtreding onacceptabel is. Bij een eerstvolgende overtreding zal een dwangsom worden verbeurd.

Het gaat om overtredingen met grotere voordelen voor de ondernemer als zij de overtreding voortzetten dan in categorie I en om overtredingen met impact op de woon- en leefomgeving. Daarnaast zijn in deze categorie overtredingen opgenomen die de openbare orde schaden zoals het schenken van alcohol aan minderjarigen.

Categorie III: Zwaar (sluiting vanwege ernst)

Deze categorie is gereserveerd voor ernstige overtredingen waarbij handhaving door middel van dwangsommen niet meer volstaat of passend is, zoals bij bijvoorbeeld ernstige verstoringen van de openbare orde of veelplegers.

Directe last onder bestuursdwang (LOB) met sluiting: De directe inzet van bestuursdwang (wat leidt tot een sluiting) weerspiegelt de ernst. De aard van de overtreding is zo ernstig dat de horecagelegenheid tijdelijk de deuren moet sluiten om het belang van de openbare orde of veiligheid te herstellen. De opbouw in de sluitingsduur (6 weken tot 3 maanden, 3 tot 6 maanden, 6 tot 12 maanden) zorgt voor proportionaliteit binnen deze zware categorie.

Categorie IV: Zeer Zwaar (onmiddellijk gevaar)

Deze categorie is voor de meest kritieke situaties waarbij een direct en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid, gezondheid of openbare orde bestaat.

Spoedsluiting van 3 weken: De noodzaak tot een snelle en onmiddellijke sluiting (spoedbestuursdwang) is de enige afdoende maatregel om direct gevaar af te wenden. Hier is geen tijd voor waarschuwingen, dwangsommen of formele besluitvorming vooraf, omdat de urgentie het maatschappelijk belang van direct ingrijpen rechtvaardigt.

Dit is een zwaar middel en dit zal vooral worden ingezet bij het aantreffen van wapens, vallend onder categorie II en zwaarder als opgenomen in artikel 2, lid 1 van de Wet wapens en munitie. Hierin wordt altijd de verwijtbaarheid van de ondernemer meegewogen.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan iemand met een wapen die een inrichting binnenvlucht of de maatregelen die een ondernemer heeft genomen om wapens in zijn inrichting te voorkomen (fouilleren, camera’s).

Gedurende de sluitingsduur kan nader onderzoek worden gedaan naar de toedracht, de nog bestaande verstoring van de openbare orde en de kans op herhaling. Indien nodig kan na de spoedsluiting de sluitingsduur worden verlengd met een termijn passend bij het doel.

Categorie V: Wettelijk Kader (geen ruimte voor afwijking)

Hieronder vallen overtredingen die vallen onder specifieke, dwingende wetgeving.

Volgen van de wet: De gemeente heeft geen beleidsvrijheid om af te wijken van de sancties of procedures die de wet al voorschrijft (bijvoorbeeld de Alcoholwet). Dit waarborgt de rechtszekerheid en de uniformiteit in de handhaving van nationale wetgeving.

3.3 Kernbeginselen in het Handhavingsbeleid

De beschreven structuur is gebaseerd op de volgende beginselen:

• •

  Cumulatie van overtredingen: Binnen dezelfde categorie kan worden gecumuleerd (opgestapeld). Dit betekent dat elke volgende overtreding zwaarder wordt gesanctioneerd, ook al betreft het een andere specifieke bepaling binnen die categorie. Dit is bedoeld hardnekkig en herhaaldelijk niet-naleven.

• •

  Bij Alcoholwetovertredingen naast een waarschuwing of (voornemen) LOD ook een bestuurlijke boete opleggen.

• •

  Voorkeur voor waarschuwen/dwangsom: De algemene voorkeur van de burgemeester gaat uit naar waarschuwen of het opleggen van een LOD. Dit sluit aan bij het beginsel van subsidiariteit: er wordt gekozen voor de minst ingrijpende sanctie die nog wel effectief is. De LOD is een herstelsanctie gericht op het ongedaan maken of beëindigen van de overtreding. De LOB in de vorm van een sluiting is dat ook, maar is veel ingrijpender.

• •

  Uitzondering bij ernst: De opbouw wordt doorbroken wanneer de categorie waarbinnen de overtreding valt (categorieën II, III, IV) door de aanwezigheid van bijkomende feiten en omstandigheden niet passend meer is en de directe inzet van een zwaardere sanctie (LOD of LOB) rechtvaardigt. Proportionaliteit vereist dat ernstige overtredingen direct leiden tot een passende zware maatregel.

3.4 Geldigheidsduur maatregelen

Voor de waarschuwing geldt een geldigheidsduur van twee jaar. Dit betekent dat wanneer binnen twee jaar nadat de eerst overtreding is geconstateerd deze overtreding van dezelfde categorie nogmaals plaatsvindt, wordt overgegaan tot de vervolgstap. Als dit anders is, dan is dit opgenomen in de tabel.

3.5 Erfelijke belasting

Handhaving vindt plaats per ondernemer. Wanneer een nieuwe ondernemer het bedrijf overneemt, worden in beginsel de stappen in de beleidsregels 'gereset', dus teruggebracht naar de startsituatie.

‘Erfelijke belasting’ geldt in ieder geval als dezelfde ondernemer zijn ondernemingsvorm wijzigt, of bijvoorbeeld wanneer er een vennoot in de zaak bijkomt. De intredende ondernemer krijgt dan te maken met het verleden van zijn compagnon. Het stappenplan blijft in dit geval gewoon gelden, dus bij een volgende overtreding, ook al is er een nieuwe vennoot, volgt de volgende stap. Het stappenplan wordt niet 'gereset'. Dit geldt ook als de vergunning(-en) van een ondernemer in de tussentijd op zijn verzoek wordt(en) gewijzigd.

Deze regels betreffen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Op grond van artikel 4:84 Awb wordt overeenkomstig deze beleidsregels en de bijbehorende tabel gehandeld, tenzij dit voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (de zogenaamde inherente afwijkingsbevoegdheid).

Als de feiten en omstandigheden hiertoe aanleiding geven, kan de burgemeester afwijken van het beleid en de daarbij horende handhavingstabel. Bij een dergelijk besluit wordt dit expliciet gemotiveerd.

• •

  Zo kan besloten worden een stap over te slaan en niet eerst te waarschuwen, maar meteen tot een maatregel over te gaan. Dit is onder andere het geval bij binnen een korte periode meermaals overtreden van de voorschirften.

• •

  Daarnaast is denkbaar dat tegelijkertijd verschillende overtredingen worden begaan. Het achtereenvolgens of tegelijkertijd overtreden van verschillende voorwaarden kan, in afwijking van de beschreven stappen na afzonderlijke overtredingen, leiden tot het overslaan van bepaalde stappen.

• •

  Ook de ernst en de aard van de feiten en omstandigheden kunnen aanleiding zijn om te besluiten tot het overslaan van bepaalde beschreven stappen, in het bijzonder de waarschuwing.

• •

  De evenredigheid kan met zich meebrengen dat een maatregel onredelijk is gegeven de feiten en omstandigheden. Dat kan betekenen dat wordt afgezien van het opleggen van een bestuurlijke maatregel of bestuurlijke boete dan wel een lichtere maatregel wordt opgelegd.