Aanwijzingsbesluit artikel 2:3 Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010, verblijfsontzeggingen Binnenstad

Ondertekening

Toelichting op Aanwijzingsbesluit artikel 2:3 Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010, verblijfsontzeggingen Binnenstad

Aanleiding

Op 19 november 2025 heeft de gemeenteraad Utrecht de motie “Bij straatintimidatie meteen naar huis” unaniem aangenomen. De motie draagt het college van burgemeester en wethouders op om in werkgebieden van het convenant Veilig Uitgaan Utrecht te werken met een 24-uurs verblijfsontzegging bij personen die anderen op straat intimideren.

Het werkgebied van het convenant Veilig Uitgaan Utrecht bevindt zich in de Wijk Binnenstad. De huidige VBO-gebieden (Stationsgebied en Lombok-Oost en Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg) zijn vooral gericht op specifieke doelgroepen waarvan uit de politiesystemen blijkt dat ze verantwoordelijk zijn voor de ernstige overlast en criminaliteit in de Binnenstad van Utrecht. Het betreffend de groepen:

• 1.

  Verslaafde dak- en thuislozen;

• 2.

  Lokale jeugdgroepen;

• 3.

  Oost-Europeanen, voornamelijk van Poolse afkomst;

• 4.

  Asielzoekers, voornamelijk afkomstig uit Algerije, Syrië, Marokko, Libië en Tunesië.

Uit analyse van de 20 registraties op Seksuele intimidatie Offline van de politie is vast te stellen dat de plegers voor circa 1/4e deel behoren tot deze doelgroepen. Van de doelgroepen waar de huidige VBO gebieden zich op richten, is bekend dat die ook personen bevatten die zich schuldig maken aan straatintimidatie en vergelijkbare gedragingen die vreesaanjagend, vernederend, kwetsend of onterend zijn (naast de andere (ernstige) overlast en strafbare feiten waaraan personen uit deze doelgroepen zich ook schuldig maken).

Een (groot) deel van deze doelgroep waarvoor de VBO‑gebieden zijn ingesteld, bevindt zich ook regelmatig in het horecagebied en andere delen van de Wijk Binnenstad. Daar vertonen zij – net als binnen de VBO‑gebieden – vergelijkbaar strafbaar en/of ernstig overlastgevend gedrag. Daarnaast vertonen ook andere personen, zoals uitgaanspubliek, vergelijkbaar (seksueel) intimiderend gedrag, soms onder invloed en/of tijdens uitgaansmomenten. Bovendien bestaat de indruk dat een deel van de VBO doelgroep rekening houdt met de begrenzing van de huidige VBO-gebieden en daardoor veelal ook verblijft in de Wijk Binnenstad en omgeving (net) buiten de VBO-gebieden aldaar. In bijlage 2 is de geografische overlap (en het verschil) van de Wijk Binnenstad met beide VBO-gebieden weergegeven.

Overwegingen

Seksuele intimidatie

Sinds 1 juli 2024 is seksuele straatintimidatie strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht (429ter) waarin is opgenomen dat “Degene die in het openbaar een ander indringend seksueel benadert door middel van opmerkingen, gebaren, geluiden of aanrakingen op een wijze die vreesaanjagend, vernederend, kwetsend of onterend is te achten, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie.” Van dit delict (een overtreding) kan melding en-/of aangifte gedaan worden.

Vanaf de datum van inwerking treden van de strafbepaling tot en met 31 december 2025 zijn in Utrecht al 60 incidenten Seksuele Intimidatie Offline vastgelegd, waarvan in 17 gevallen een aangifte is opgenomen en waarbij 14 verdachten zijn gehoord en 5 verdachten zijn aangehouden. In de Wijk Binnenstad (die in de politieregistratie gelijk begrensd is als het gebied voor het Keurmerk Veilig Uitgaan, zie kaartgebied onder bijlage 2) zijn in de periode van anderhalf jaar 20 incidenten geregistreerd (33% van de stad), waarvan in 10 gevallen een aangifte is opgenomen (60% van de stad) en in 7 gevallen een verdachte is gehoord (50% van de stad). Een deel van deze verdachten (4 stuks, 80% van de stad) is (veelal op heterdaad, kort na de melding) aangehouden.

Een deel van de incidenten geregistreerd op locatie Hoog-Catharijne, NS, en Jaarbeurs heeft plaatsgevonden in het OV (in trein of bus) en werd gemeld bij aankomst op CS Utrecht bij medewerkers NS en/of (vervolgens) bij de politie. De 13 incidenten geregistreerd op locatie Hoog-Catharijne, NS en Jaarbeurs vonden plaats in het VBO-gebied Stationsgebied en Lombok-Oost. De 7 incidenten in de andere buurten van de wijk Binnenstad waren buiten een VBO-gebied. Een deel van de geregistreerde incidenten in de Wijk Binnenstad betroffen meldingen van bezoekers van horecagelegenheden of meldingen van ander ‘uitgaanspubliek’.

Overlast en criminaliteit

Uit de politieregistratie zijn de aantallen incidenten in de Wijk Binnenstad in beeld gebracht van de categorieën (ernstige) overlast en criminaliteit die eerder gebruikt zijn ter onderbouwing (en evaluatie) van de VBO-gebieden in het centrum van Utrecht (Stationsgebied en Lombok-Oost en Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg).

Uit het overzicht 3.1. in bijlage 3 blijkt dat het aantal incidenten in de Wijk Binnenstad de afgelopen jaren (2022 t/m 2025) onverminderd hoog blijft (>8.000) en zelfs toeneemt, ondanks de inspanningen van de politie, andere handhavers en de zorginstanties aldaar (met een focus op de VBO-gebieden). Uit het overzicht 3.2. in bijlage 3 blijkt dat het aantal uitgeschreven bekeuringen in de Wijk Binnenstad ook onverminderd hoog blijft en in 2025 behoorlijk toenam ten opzichte van voorgaande jaren.

Uit de overzichten 3.3. en 3.4. in bijlage 3 blijkt dat het aantal incidenten in het deel van VBO-gebied Stationsgebied en Lombok-Oost dat valt binnen de Wijk Binnenstad, toe neemt (dit VBO-gebied blijft een ‘hotspot’), maar in het deel van het VBO-gebied Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg dat valt binnen de Wijk Binnenstad, afneemt, ten opzichte van het ‘peiljaar’ 2022, maar zeker ten opzichte van het ‘piekjaar’ 2023. En uit het overzicht 3.4. blijkt dat ook in ‘de rest van de Wijk Binnenstad’ sprake is van een toename ten opzichte van het ‘peiljaar’, een toename die iets groter is dan de afname in het gebied Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg.

Gemeentemeldingen

Bij de gemeente zijn er in 2025 in de Binnenstad in totaal 1291 overlastmeldingen binnengekomen (zie het overzicht in bijlage 4). Van die 2191 meldingen is de grootste categorie ‘overig – overlast personen en groepen’ (1112 meldingen). Er zijn 87 meldingen gedaan van straatintimidatie. Straatintimidatie vindt echter in verschillende vormen plaats en wordt op verschillende manieren gemeld. Zo ontvangen wij regelmatig meldingen dat vrouwen overlast ervaren en zich onveilig voelen door mensen met een alcohol- of (hard)drugsverslaving, psychische problemen en agressief gedrag, mensen die buitenslapen, intimiderend bedelen etc. en al bekend zijn bij Utrechtse zorg- en veiligheidspartners of juist (nieuw) van buiten de stad. Deze meldingen zijn vaak in andere categorieën geregistreerd, maar in contact met melders blijkt er vaak ook sprake te zijn van intimidatie richting omstanders. De buurten in de Binnenstad met de meeste meldingen van straatintimidatie zijn het stationsgebied en ‘Domplein, Neude, Janskerkhof’. Dit zijn ook de buurten met de meeste overlastmeldingen. Voor deze tweede buurten geldt dat voor het stationsgebied al een VBO-gebied is. Op de buurten ‘Hooch Boulandt’ en ‘Bleekstraat e.o.’ na, ontvangen wij ook vanuit de andere buurten in de Binnenstad relatief veel overlastmeldingen. In de Binnenstad is al sinds 2022 sprake van een toename in misdrijven en groeiende overlast, veroorzaakt door onder andere Utrechtse mensen met een harddrugsverslaving, Europese arbeidsmigranten met een verslaving, lokale jeugd en overlastgevende en criminele vreemdelingen (OCV-ers). 

Het veiligheidsbelevingsonderzoek ‘Veilig Uitgaan’

De gemeente heeft het driejaarlijkse veiligheidsbelevingsonderzoek ‘Veilig Uitgaan' uitgevoerd. De eerste resultaten laten zien dat de ervaren straatintimidatie tijdens het uitgaan aanzienlijk blijft. Zes op de tien respondenten geeft aan in de afgelopen twaalf maanden tijdens het uitgaan ten minste één (mogelijk) intimiderende situatie te hebben meegemaakt.

Cijfers Toezicht Handhaving Openbare Ruimte

Op basis van de registraties in het handhavingssysteem, betreffende overtredingen die vallen onder APV-artikel 2:3 Verblijfsontzegging, is zichtbaar dat de overlast in de Binnenstad de afgelopen drie jaar is toegenomen (zie het overzicht in bijlage 4). Dit betreft met name alcohol- en druggerelateerde overtredingen, maar ook hinder en overlast veroorzaken voor andere gebruikers of bewoners. De stijging in waarschuwingen en sancties doet zich zowel voor in de bestaande VBO-gebieden als in andere delen van de Binnenstad:

• 1.

  2023: 554 waarschuwingen en sancties in VBO-gebied en 145 in nog niet aangewezen VBO-gebied.

• 2.

  2024:1116 waarschuwingen en sancties in VBO-gebied en 344 in nog niet aangewezen VBO-gebied.

• 3.

  2025: 2062 waarschuwingen en sancties in VBO-gebied en 917 in nog niet aangewezen VBO-gebied.

De toename in niet VBO-gebieden laat zien dat de groei niet alleen het gevolg is van intensievere handhaving; ook in straten en pleinen waar eerder minder werd geregistreerd, neemt de overlast toe. Dit wijst op een bredere ontwikkeling dan enkel de bekende hotspots. Daarnaast neemt de overlast óók binnen de VBO-gebieden toe. De cijfers indiceren dat de totale omvang van alcohol- en druggerelateerde overlast in de Binnenstad groeit, zowel in intensiteit als in geografische spreiding.

Maatregelen

Er zijn al vele maatregelen getroffen ter verhoging van de veiligheid rondom de Binnenstad.

• 1.

  Er zijn reeds twee andere aangewezen VBO-gebieden (VBO Stationsgebied en Lombok-Oost https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR744536 en VBO Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR734871). Dit VBO-gebied Binnenstad is aansluitend op de reeds aangewezen VBO-gebieden en conform het gebied van het convenant Veilig Uitgaan;

• 2.

  Er worden diverse maatregelen ingezet om de overlast in de Binnenstad tegen te gaan. Het aanwijzen van het verblijfsontzeggingen gebied is onderdeel van een breder pakket aan maatregelen aan zorg en veiligheid voor de Binnenstad en omgeving. Ook is er een mix van maatregelen op het gebied van bestuursrecht, strafrecht en (forensische) zorg. Het kunnen opleggen van verblijfsontzeggingen past in deze mix. Het is een aanvullend instrument, dat alleen wordt ingezet op plekken waar sprake is van ernstige en aanhoudende overlast.

• 3.

  Door de inzet van de verblijfsontzeggingen worden overlastplegers direct voor bepaalde tijd uit het gebied geweerd. Naast het feit dat de overlastpleger een verblijfsontzegging krijgt, wordt de pleger ook bekeurd en uit de anonimiteit gehaald door politie of Toezicht en Handhaving. Dit maakt het een effectieve maatregel om overlast te verminderen. Vaak zijn ze gedurende hun verblijfsontzegging niet in beeld in het gebied.

• 4.

  Politie en gemeentelijke handhaving werken nauw samen met het Eropaf-team (gecoördineerde inzet van veldwerk en outreachende zorg). Het Eropaf-team wordt gecoördineerd door de gemeente (OOV) en wanneer blijkt dat iemand veelvuldig in beeld komt voor overlast/ criminaliteit en er ook veel problemen spelen, wordt een persoonsgerichte aanpak (PGA) gestart.

Deze maatregelen zijn onderdeel van een breed pakket aan maatregelen vanuit zorg, bestuursrecht en strafrecht ter bevordering van de leefbaarheid en veiligheid.

Toezicht en handhaving door politie (en andere handhavers): straatintimidatie en vergelijkbare gedragingen die vreesaanjagend, vernederend, kwetsend of onterend zijn, worden in de Wijk Binnenstad (en in de andere Utrechtse wijken) al ‘meegenomen’ in het (algemene) politietoezicht. Het (algemene) politietoezicht richt zich met name op alle vormen van (ernstige) overlast en criminaliteit (minder op bv. verkeersoverlast-en veiligheid) in het publieke domein op locaties waar grote groepen personen aanwezig zijn, zoals winkelend publiek, uitgaanspubliek, forenzen en toeristen. Dat algemene politietoezicht wordt in de Wijk Binnenstad met extra focus op de vier eerdergenoemde overlast gevende en criminele doelgroepen in en rondom de huidige VBO-gebieden uitgevoerd. Daarnaast wordt dit (algemene) politietoezicht in de Wijk Binnenstad toegepast in het horecatoezicht, met extra focus op straatintimidatie en vergelijkbare gedragingen. Het (algemene) politietoezicht draagt daardoor in de gehele Wijk Binnenstad bij aan het constateren van straatintimidatie en vergelijkbare gedragingen die vreesaanjagend, vernederend, kwetsend of onterend zijn en aan het constateren van (ernstige) overlast en criminaliteit aldaar. De politie treedt bij constateringen (indien opportuun) vervolgens handhavend op, en kan - indien daartoe de mogelijkheid bestaat - ook gebruik maken van het ‘instrument’ opleggen verblijfsontzegging om plegers (al dan niet aanvullend op een bekeuring of aanhouding) direct voor bepaalde duur te weren uit de Wijk Binnenstad.

Conclusie

Uit bovenstaande is te concluderen dat bij het inrichten van een verblijfsontzeggingsgebied in de (hele) Wijk Binnenstad (zijnde het gebied van het convenant Veilig Uitgaan Utrecht) de mogelijkheid tot het ‘uitreiken’ van een verblijfsontzegging zowel gericht dient te zijn op (seksuele) straatintimidatie en vergelijkbare gedragingen die vreesaanjagend, vernederend, kwetsend of onterend zijn almede op andere vormen van (ernstige) overlast en criminaliteit (zoals in de huidige VBO-gebieden). Het aanwijzen van een VBO-gebied aansluitend op de reeds andere twee aangewezen VBO-gebieden (VBO Stationsgebied en Lombok- Oost en VBO Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg) en conform het gebied van het convenant Veilig Uitgaan is noodzakelijk om de overlast (inclusief straatintimidatie) tegen te gaan. Dit in eerste instantie ook voor de periode 23 mei 2026 tot 1 november 2026 in verband met de overeenkomstige problematiek. Deze termijn is nodig willen de maatregelen duurzaam effect kunnen hebben. Deze maatregel treft alleen de personen die in het aangewezen gebied de openbare orde verstoren. Op deze manier kan er consistent worden opgetreden tegen overlastgevende personen en kan worden geïnvesteerd in een duurzame aanpak van de problematiek.

De bevindingen van politie en gemeentelijke handhaving laten zien dat de openbare orde in de Binnenstad veelvuldig wordt verstoord en de reeds getroffen maatregelen onvoldoende zijn. Dit heeft een grote impact op de veiligheid en de veiligheidsgevoelens van uitgaanspubliek, ondernemers, bewoners, reizigers en passanten. Het kunnen opleggen van verblijfsontzeggingen helpt in het tegengaan van de overlast.

Toepassing van het instrument verblijfsontzegging

Tot een verblijfsontzegging van 24 uur wordt overgegaan nadat men eenmaal is geverbaliseerd op grond van de in de bij het mandaat behorende instructie genoemde redenen. Bij de tweede overtreding wordt een verblijfsontzegging van een maand opgelegd en bij de derde overtreding voor twee maanden (indien de overtredingen binnen een jaar plaatsvinden). Iedere volgende overtreding (binnen een jaar) wordt gesanctioneerd met eveneens een verblijfsontzegging van twee maanden. Wanneer een persoon in het aangewezen gebied woont of werkt kan een verblijfsontzegging op worden gelegd, maar niet in mandaat. De instructie is hierop aangepast, zodat er geen misverstand over kan bestaan.

Handhaving

Een verblijfsontzegging geeft handhavers de mogelijkheid om bij constatering van (zelfs geringe) strafbare feiten direct aanvullend op te kunnen treden. Middels een verblijfsontzegging kan een overlastpleger direct de toegang tot het gebied worden ontzegd voor een bepaalde periode. Hierdoor wordt de aanwezigheid van een overlastgevend persoon direct onderbroken.

Bezwaarclausule

Vindt u het besluit om bepaalde reden onjuist? Dan kunt u bezwaar maken.

U kunt uw bezwaar digitaal indienen. Daarvoor kunt u alleen gebruik maken van het door de gemeente beschikbaar gestelde digitale formulier. Dit vindt u op www.utrecht.nl/bezwaar. U kunt het bezwaar niet per e-mail insturen.

Maakt u liever per brief bezwaar, dan kunt u uw bezwaarschrift sturen aan burgemeester en wethouders.

Het adres is:

- Postbus 16200

- 3500 CE Utrecht

Zorg ervoor dat u het bezwaarschrift indient binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit. Daarmee voorkomt u dat wij uw bezwaarschrift niet meer kunnen behandelen.

In het bezwaarschrift neemt u in ieder geval op:

- uw naam, adres, datum en handtekening; graag ook het telefoonnummer waarop u

- overdag te bereiken bent;

- een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaarschrift is gericht; vermeld hierbij

- de datum van bekendmaking van dat besluit of stuur een kopie van het besluit mee;

- de reden waarom u vindt dat het besluit onjuist is;

een volmacht, als u het bezwaarschrift namens iemand anders indient.

Als er sprake is van een spoedeisende situatie kunt u daarnaast een voorlopige voorziening vragen aan de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland, sector bestuursrecht, postbus 16005, 3500 DA Utrecht. Voor het in behandeling nemen van zo’n verzoek betaalt u griffierecht.

Bijlage 1

Kaart van het aangewezen gebied Binnenstad

Bijlage 2

2.1. De werkgebieden van het convenant Veilig Uitgaan Utrecht

Het gebied voor het convenant Veilig Uitgaan Utrecht omvat exact de Wijk Binnenstad Utrecht, zoals die ook in de politieregistratie is gedefinieerd.

2.2. De overlap en het verschil van de Wijk Binnenstad (blauw kader) met de VBO-gebieden Stationsgebied en Lombok-Oost (rood kader) en Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg (paars kader)

Bijlage 3

Cijfer politie Wijk Binnenstad

3.1. Een overzicht van de registreerde incidenten/ strafbare feiten (overtredingen & misdrijven) voor de Wijk Binnenstad. De in beeld gebrachte categorieën zijn overeenkomstig de categorieën (maatschappelijke klasse) gebruikt voor de onderbouwing/ evaluatie van de ingestelde VBO-gebieden in Utrecht.

3.2. Een overzicht van uitgeschreven bekeuringen in de Wijk Binnenstad opgenomen. De in beeld gebrachte categorieën zijn overeenkomstig de categorieën gebruikt voor de onderbouwing/ evaluatie van de ingestelde VBO-gebieden in Utrecht.

3.3. Een overzicht van de registreerde incidenten/ strafbare feiten (overtredingen & misdrijven) opgenomen voor het deel van het VBO-gebied Stationsgebied en Lombok-Oost en Lucasbolwerk, Hieronymusplantsoen en park Lepelenburg gelegen in de Wijk Binnenstad (dit geeft dus geen beeld van de ontwikkelingen in het gehele VBO-gebied).

3.4. Een overzicht van de registreerde incidenten/ strafbare feiten (overtredingen & misdrijven) opgenomen voor de ‘rest’ van de Wijk Binnenstad (minus de delen van de VBO-gebieden Stationsgebied e.o. en Lucasbolwerk e.o).

Bijlage 4

Cijfers Overlast gemeentemeldingen

Cijfers Toezicht Handhaving Openbare Ruimte Binnenstad