Beleidsregel artikel 13b Opiumwet gemeente Zwolle 2026

Handel in drugs vormt een ernstige aantasting van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid. Het woon- en leefklimaat en de sociale en/of fysieke veiligheid van burgers worden erdoor aangetast. Ook hennepplantages en drugslaboratoria vormen een groot gevaar voor de woon- en leefomgeving vanwege het risico van brandgevaar, ontploffing en waterschade. Bij ongecontroleerde handel in drugs is de volksgezondheid bovendien in het geding. Tenslotte tast de criminaliteit die ermee gepaard gaat de rechtstaat en de samenleving in brede zin aan door de sterke verwevenheid van onder- en bovenwereld, corruptie en de innesteling in lokale gemeenschappen.

Het is belangrijk dat de overheid zichtbaar optreedt tegen diegenen die verantwoordelijk zijn voor de productie en/of handel in verdovende middelen. Artikel 13b Opiumwet, ook wel aangehaald als de wet Damocles, is hiervoor het juridisch instrument.

Het doel van deze beleidsregel is de preventie en beheersing van de uit drugsgebruik voortvloeiende risico’s voor de volksgezondheid en het voorkomen van de nadelige effecten van de handel voor de Zwolse samenleving. Verder geeft deze beleidsregel aan wanneer en op welke wijze de burgemeester gebruik maakt van zijn bevoegdheid op grond van artikel 13b Opiumwet.

De hieruit voortkomende doelstellingen zijn:

• 1.

  verhinderen dat de woning of het lokaal (nog) wordt gebruikt ten behoeve van (georganiseerde) drugshandel en het drugscircuit;

• 2.

  de bekendheid van de woning of het lokaal in het drugscircuit en als drugspand doorbreken en de loop eruit halen;

• 3.

  (verdere) aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning of het lokaal voorkomen;

• 4.

  de (dreigende) verstoring van de openbare orde herstellen;

• 5.

  het woon- en leefklimaat herstellen.

Subdoelstellingen zijn:

• 1.

  te realiseren dat geconstateerde overtredingen gevolgd worden door een adequate reactie die qua intensiteit zo goed mogelijk aansluit bij de ernst van de overtreding en het beoogde effect heeft, namelijk het bestrijden van handel in drugs en herstel van de openbare orde;

• 2.

  door het treffen van de gekozen maatregel de negatieve effecten en risico’s voor de openbare orde en veiligheid van handel in en het gebruik van drugs zoveel mogelijk te beheersen;

• 3.

  het kenbaar maken aan de overtreder welke maatregel hij van de overheid kan verwachten na een overtreding van de Opiumwet.

Het strafrecht en bestuursrecht werken in de handhaving van de Opiumwet complementair aan elkaar. De aanpak van de drugshandel is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de gemeente (burgemeester), politie en het Openbaar Ministerie. Bij de aanpak van drugshandel, voorbereidingshandelingen, hennepteelt en synthetische drugs worden naast strafrechtelijke sancties ook bestuursrechtelijke sancties ingezet (tweesporenbeleid).

Strafrechtelijke sancties richten zich tegen de bij illegale drugshandel, -productie of voorbereidingshandelingen betrokken personen. Bestuursrechtelijke sancties richten zich tegen bij overtreding van de Opiumwet betrokken woningen en lokalen en hebben daarmee meer invloed op doorbreken van de betrokkenheid van een pand bij drugshandel/het drugscircuit en het herstel van het woon- en leefklimaat.

Het moment van inbeslagname van drugs, voorwerpen en/of stoffen en het effectueren van de bestuursrechtelijke sancties kan enige tijd uit elkaar liggen. Dit betekent echter niet dat er na inbeslagname geen reden meer is om bestuursrechtelijke sancties te nemen.

De bevoegdheid van de burgemeester om op te treden in geval van de aanwezigheid van drugs of voorwerpen/stoffen die duidelijk bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, is opgenomen in artikel 13b van de Opiumwet. Voor de bestuursrechtelijke handhaving van de verboden uit artikel 2 (verbod op aanwezigheid van harddrugs, Lijst I), artikel 2a (verbod op aanwezigheid van substanties die deel uitmaken van een stofgroep als bedoeld in lijst Ia) en artikel 3 (verbod op aanwezigheid van softdrugs, Lijst II), is artikel 13b in die wet opgenomen.

Waar in dit beleid wordt gesproken over drugshandel of handel wordt ook gedoeld op het daartoe aanwezig hebben van verdovende middelen en voorbereidingshandelingen zoals vastgelegd in artikel 10a en 11a Opiumwet. Dat ziet bijvoorbeeld op drugslaboratoria, hennepplantages, -knipperijen en -drogerijen. Artikel 13b Opiumwet wordt in beginsel niet toegepast wanneer alleen een kleine hoeveelheid drugs wordt aangetroffen bestemd voor eigen gebruik.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State om de woorden ‘daartoe aanwezig’ in artikel 13b lid 1 onder a Opiumwet zo uit te leggen dat de burgemeester al bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen indien in een pand een handelshoeveelheid drugs aanwezig is. Bij de aanwezigheid van een hoeveelheid drugs in een pand die groter is dan een hoeveelheid voor eigen gebruik, is in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking, indien het tegendeel niet aannemelijk wordt gemaakt. De enkele ontkenning dat de drugs bestemd waren om te worden verhandeld is daarvoor onvoldoende.1

4.1. Begripsbepaling

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

designerdrugs: alle middelen die vermeld staan op lijst Ia behorende bij de Opiumwet; designerdrugs worden geschaard onder de harddrugs;2

drugshandel: het verkopen, afleveren of verstrekken van drugs – in alle verschijningsvormen – dan wel het daartoe aanwezig zijn, onder handel wordt tevens verstaan het sluiten van een mondelinge overeenkomst tot koop en verkoop van drugs, waarbij de levering elders plaatsvindt;

erf: een al dan niet bebouwd perceel of een deel daarvan dat direct bij een hoofdgebouw ligt en in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van dat gebouw, zonder dat een bestemmingsplan die inrichting verbiedt;

handelshoeveelheid: een hoeveelheid drugs waarvan in beginsel, behoudens tegenbewijs, aannemelijk is dat de drugs bestemd zijn voor de verkoop, aflevering of verstrekking; bij het bepalen van deze hoeveelheden wordt aangesloten bij het bepaalde in de Aanwijzing Opiumwet en/of de Richtlijnen voor strafvordering Opiumwet van het OM;3

harddrugs: alle middelen die vermeld staan op lijst I behorende bij de Opiumwet;

hasjiesj: wat hieronder verstaan wordt in de Opiumwet;

hennep: wat hieronder verstaan wordt in de Opiumwet;

lokaal: iedere besloten ruimte, niet zijnde een woning; al dan niet voor publiek opengestelde lokalen, zoals horecabedrijven, winkels, loodsen, schuren, bedrijfsruimtes, buurt- en clubhuizen, met uitzondering van ziekenhuizen, apotheken, praktijken voor diergeneeskunde en overige instellingen in bezit van een ontheffing op grond van artikel 6 Opiumwet;

overtreder: degene die de verboden handeling fysiek verricht; daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt, ook als zij de verboden handeling niet zelf fysiek hebben verricht (functioneel plegerschap);4

pand: een woning of een lokaal, niet zijnde gedoogde verkooppunten voor softdrugs (coffeeshops);

softdrugs: alle middelen die vermeld staan op lijst II behorende bij de Opiumwet;

woning: een verblijf dat in hoofdzaak dient tot woning dan wel dienstbaar is aan het wonen; hieronder valt zowel een koopwoning als (sociale) huurwoning, maar bijvoorbeeld ook stacaravans, woonschepen, woonwagens enzovoort; het is de plaats waar een persoon zijn private huishoudelijke leven leidt;

dit wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken, maar ook de daadwerkelijk, feitelijk daaraan gegeven bestemming; een lokaal kan als woning worden aangemerkt (en andersom een woning als lokaal); de feitelijke constatering over het gebruik van de woning wordt vastgesteld op het moment van constatering van de overtreding van de Opiumwet door de politie;

een persoon die incidenteel overnacht in een woning wordt niet aangemerkt als bewoner; een inschrijving in de Basisregistratie Personen is een indicatie voor bewoning, maar hoeft niet doorslaggevend te zijn;

soms is sprake van schijnbewoning. Er wordt dan de indruk van bewoning gesimuleerd, bijvoorbeeld door het plaatsen van wat schaars meubilair in de woonkamer; dat in de woning wordt geslapen, bijvoorbeeld blijkende uit de aanwezigheid van een slaapzak of aangetroffen gebruikte kleding, maakt niet dat sprake is van bewoning; gebruik voor woondoeleinden met een meer dan incidenteel karakter is dan niet aannemelijk;5

voorbereidingshandelingen: handelingen die onder meer zijn gericht op het bereiden, bewerken of vervaardigen van harddrugs, respectievelijk voor grootschalige of beroeps/bedrijfsmatige illegale hennepteelt; dat kan blijken uit de aard en hoeveelheid van de aangetroffen stof of uit de aangetroffen voorwerpen en stoffen in onderlinge samenhang.

5.1. Evenredigheid

De burgemeester moet zich ervan vergewissen dat de nadelige gevolgen van een voorgenomen sanctie niet onevenredig zijn in verhouding tot het met die sanctie te dienen doel. Daarvoor moet hij toetsen of de te nemen maatregel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.

Geschiktheid:

Het doel van de te nemen maatregel is beëindiging van de overtreding en de negatieve effecten daarvan en het voorkomen van herhaling. Tijdsverloop tussen het constateren van de overtreding en het opleggen van de maatregel kan afbreuk doen aan de noodzakelijkheid van een sluiting, omdat de overtreding inmiddels hersteld kan zijn. Sluiting is dan geen geschikte maatregel meer. Zowel in het primaire besluit, de beslissing op bezwaar als een eventueel nader genomen besluit moet de burgemeester beoordelen of sluiting, gelet op het tijdsverloop in samenhang bezien met de overige omstandigheden van het geval, een geschikt middel is.

Noodzaak:

De burgemeester beoordeelt ook of het beoogde doel bereikt kan worden met een minder ingrijpend middel dan sluiting.

Evenwichtigheid:

Tenslotte moet de burgemeester beoordelen of een sluiting in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Uit de jurisprudentie blijkt dat de burgemeester dit ook moet doen wanneer gebleken is dat zijn doelen niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting bereikt kunnen worden.6 Een omstandigheid waarbij afgezien moet worden van sluiting kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een woning wanneer sprake is van inwonende minderjarige kinderen of andere kwetsbare bewoners of binding met de woning wegens medische omstandigheden. Ook is het mogelijk dat de hoofdbewoner(s) geen kennis hadden van de handelshoeveelheid drugs én hierbij ook geen sprake is van verwijtbaarheid (zie 5.3). In dergelijke gevallen ligt het opleggen van een last onder dwangsom in plaats van een sluiting het meest voor de hand.

Het evenredigheidsbeginsel werkt twee kanten op. Een maatregel kan onnodig zware gevolgen hebben in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, maar omgekeerd kan een besluit met minder ingrijpende gevolgen ook onevenredig zijn. De burgemeester kiest op basis van feiten en omstandigheden voor een maatregel die naar zijn oordeel effectief zal zijn, zoals:

• 1.

  de aard en de hoeveelheid aangetroffen drugs en de daarmee mogelijk gepaard gaande risico’s op verdere criminaliteit, wat gevolgen heeft voor de veiligheid en de openbare orde in de omgeving;

• 2.

  aanwijzingen dat drugs feitelijk in of vanuit het pand worden verhandeld en of het pand feitelijke bekendheid heeft als drugspand; dit kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij of onderzoek van de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners daarover of het aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks, een (grammen)weegschaal en grote hoeveelheden contant geld en/of wapens;

• 3.

  toeloop, overlast of (gevoelens van) onveiligheid in de omgeving; hierbij kan mede van belang zijn of in de nabije omgeving van het pand in het recente verleden al vaker sprake is geweest van drugsovertredingen of drugsgerelateerde criminaliteit;

• 4.

  aannemelijkheid op grond van concrete feiten en omstandigheden dat het pand een rol vervult binnen de keten van drugshandel als professionele teeltlocatie, handelslocatie, opslaglocatie voor handel elders of omdat toegang tot het pand wordt verschaft aan derden om er te gebruiken;

• 5.

  eerdere betrokkenheid van het pand bij overtreding van artikel 13b van de Opiumwet.

Vanwege het beginsel van evenredigheid is in deze beleidsregel gekozen voor een getrapt optreden vastgelegd in een handhavingsmatrix. In beginsel sluit de zwaarte van de sanctie in de handhavingsmatrix aan op de ernst van de overtreding. De concrete omstandigheden van het geval zijn echter uiteindelijk doorslaggevend.

5.2. Bestuurlijke herstelsancties

Bij het uitoefenen van zijn bevoegdheid maakt de burgemeester gebruik van de herstelsancties last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. Anders dan de last onder bestuursdwang kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de overtreding ongedaan te maken.

Wanneer sprake is van een handelshoeveelheid bestaande uit enkel softdrugs in een bewoonde woning en het betreft een eerste overtreding, dan geeft de burgemeester in beginsel een bestuurlijke waarschuwing. Een bestuurlijke waarschuwing geldt voor de duur van maximaal 2 jaar.

5.3. Verwijtbaarheid

Een last onder bestuursdwang (sluiting van een pand) is niet persoonsgebonden maar pandgebonden. Persoonlijke verwijtbaarheid is niet vereist voor toepassing van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet. Verder is het inherent aan de sluiting van een woning dat een bewoner de woning moet verlaten. Dit zijn op zichzelf geen bijzondere omstandigheden.

Desondanks kan verwijtbaarheid van betrokkene(n) wel relevant zijn bij de vraag of de burgemeester van zijn sluitingsbevoegdheid gebruik mag maken.7 Belangrijk is dat degene(n) die het pand in eigendom heeft, verhuurt, bewoont, huurt of gebruikt redelijkerwijs op de hoogte was of op de hoogte kon zijn van de overtreding, invulling heeft gegeven aan zijn onderzoeksplicht en de verboden handeling blijkens de feitelijke gang van zaken door hem werd aanvaard of placht te worden aanvaard.8

5.4. Bekendmaking

Een herstelsanctie wordt bekendgemaakt aan de overtreder en aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft. Wanneer de herstelsanctie strekt tot sluiting van een pand, wordt dit geregistreerd en gepubliceerd in de zin van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (WKPB). Dit is een wettelijke verplichting. Wanneer de sluiting wordt opgeheven, wordt dit aangepast in het WKPB-register.

5.5. Begunstigingstermijn

Bij een besluit tot sluiting van een pand zal in beginsel aan bewoners en/of rechthebbenden enige tijd gegund worden (de ‘begunstigingstermijn’) voordat het pand daadwerkelijk gesloten wordt. Zo wordt men in de gelegenheid gesteld om bijvoorbeeld (persoonlijke) spullen, huisraad, bederfelijke waar en dergelijke uit het pand te verwijderen.

De begunstigingstermijn wordt gesteld op minimaal 48 uur. Per geval wordt beoordeeld of een langere dan de minimale termijn noodzakelijk is. Gelet op de ernst van de situatie ligt het in de rede dat de begunstigingstermijn nooit langer is dan enkele dagen.

In uitzonderlijke gevallen kan gekozen worden voor toepassing van spoedeisende bestuursdwang. In dat geval wordt tot onmiddellijke sluiting overgegaan en wordt het bevel vervolgens schriftelijk bekend gemaakt aan de overtreder (artikel 5:31 Awb).

Bij een last onder dwangsom wordt in beginsel geen begunstigingstermijn gegeven, omdat het in de macht van de overtreder ligt om de overtreding direct te beëindigen en met de maatregel beoogd wordt om herhaling van de overtreding te voorkomen.

5.6. Onderscheid woningen en lokalen

Doordat de sluiting van woningen zwaarder ingrijpt op de persoonlijke levenssfeer van betrokkene(n) dan de sluiting van lokalen wordt onderscheid gemaakt tussen woningen en lokalen. Uitgangspunt is dat bij een eerste overtreding in een woning niet tot sluiting wordt overgegaan.9 In ernstige gevallen mag daarvan worden afgeweken. Het aantreffen in een woning van een handelshoeveelheid harddrugs kan in redelijkheid als een ernstig geval worden gekwalificeerd.10

Hierbij is wel van belang dat de woning daadwerkelijk bewoond wordt en geen sprake is van incidenteel overnachten of schijnbewoning (zie 4.1). Sluiting van een bewoonde woning maakt een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Of een woning bewoond wordt blijkt uit constatering van de feitelijke situatie ter plaatse.

Verder is het onderscheid tussen huur- en koopwoningen belangrijk. Doorgaans kan een huurovereenkomst alleen door de rechter worden ontbonden. Artikel 7:231 lid 2 Burgerlijk Wetboek bepaalt echter dat een verhuurder een huurovereenkomst zonder tussenkomst van de rechter kan ontbinden wanneer de burgemeester de woning heeft gesloten op grond van (onder andere) artikel 13b Opiumwet. Hierdoor kan een overtreder, maar kunnen ook eventuele medebewoners, de woning kwijtraken. Bovendien kunnen zij op een zogenaamde ‘zwarte lijst’ belanden waardoor zij in de regio ook niet meer aan een huurwoning kunnen komen. Daarom informeert de burgemeester altijd bij de verhuurder of deze over zal gaan tot ontbinding van de huurovereenkomst wanneer hij sluiting van een huurwoning overweegt. Ondanks dat de burgemeester bij het aantreffen van harddrugs, ook bij een eerste constatering hiervan, gebruik kan maken van zijn sluitingsbevoegdheid, kan sluiting van de huurwoning hierdoor geen evenwichtige maatregel zijn. De concrete omstandigheden van het geval zijn echter uiteindelijk doorslaggevend (zie 5.1). Dat de betekent dat de ernst van de feiten ook zodanig kan zijn, dat de burgemeester toch overgaat tot sluiting van de huurwoning.

In geval van sluiting van de woning is het aan betrokkenen zelf om geschikte vervangende woonruimte te regelen. De burgemeester dient zich echter wel te informeren in hoeverre betrokkenen zelf in staat zijn om vervangende woonruimte te regelen.11

5.7. Onderscheid softdrugs en harddrugs

Tevens wordt onderscheid gemaakt tussen het aantreffen van een handelshoeveelheid softdrugs en harddrugs. Harddrugs zijn in het algemeen gevaarlijker voor de gezondheid en het milieu dan softdrugs. Ten opzichte van softdrugs zijn de effecten bij harddrugs al merkbaar bij een geringere hoeveelheid. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak kwalificeert een handelshoeveelheid harddrugs als ernstiger dan een handelshoeveelheid softdrugs.12 Hoewel niet uitgesloten kan worden dat ook de handel in of productie van softdrugs tot onveiligheid en geweldsincidenten kan leiden, is de criminaliteit die samenhangt met harddrugs doorgaans ernstiger van aard en heeft daardoor een negatievere invloed op, en grotere risico’s voor, het woon- en leefklimaat.

6.1. Handelshoeveelheid softdrugs in een bewoonde woning of op een daarbij behorend erf

6.2. Handelshoeveelheid harddrugs in een bewoonde woning of op een daarbij behorend erf

6.3. Handelshoeveelheid softdrugs in een lokaal (daaronder begrepen niet-bewoonde woningen) of op een daarbij behorend erf

6.4. Handelshoeveelheid harddrugs in een lokaal (daaronder begrepen niet-bewoonde woningen) of op een daarbij behorend erf

Een overtreding geconstateerd binnen drie jaar na een voorgaande overtreding wordt beschouwd als recidive. Wanneer na een overtreding meer dan drie jaar is verstreken, wordt een nieuwe constatering gezien als een eerste overtreding.

De hoogte van de dwangsom bij het aantreffen van een handelshoeveelheid softdrugs is hieronder aangegeven. Ook de hoogte van de dwangsom bij het aantreffen van een handelshoeveelheid harddrugs is aangegeven wanneer, als gevolg van de evenredigheidstoets, een dwangsom wordt opgelegd in plaats van een sluiting. Van een last onder dwangsom moet een voldoende afschrikwekkend effect uitgaan, zodat verdere overtredingen van de Opiumwet voorkomen worden.

In uitzonderlijke gevallen, wanneer redelijkerwijs aangenomen kan worden dat van het opleggen van de maximum vastgestelde dwangsom geen afdoende afschrikkend effect uit zal gaan, kan de burgemeester besluiten om een hogere dan de maximum vastgestelde dwangsom op te leggen.

De burgemeester betrekt de onderstaande indicatoren bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. De indicatorenlijst heeft een alternatief en geen cumulatief karakter. Ook op basis van enkele indicatoren kan aannemelijkheid aan de orde zijn.

• •

  recidive;

• •

  de aard en de hoeveelheid aangetroffen drugs/combinatie van middelen als bedoeld in lijst I, Ia en II;

• •

  aanwijzingen dat drugs feitelijk in of vanuit het pand worden verhandeld en of het pand feitelijke bekendheid heeft als drugspand, bijvoorbeeld door:

  • o

    toeloop/overlast/meldingen/mate van verstoring openbare orde;

  • o

    aantreffen van attributen die duiden op handel vanuit het pand zoals gripzakjes, ponypacks, een (grammen)weegschaal en grote hoeveelheden contant geld en/of wapens.

• •

  mate van risico/gevaar voor de omgeving/omwonenden;

• •

  antecedenten/politieregistraties met betrekking tot drugs;

• •

  bij productie de mate van professionaliteit:

  • o

    bij teelt van cannabis bijvoorbeeld gebruik van: kunstlicht op tijdklokken, centraal geregeld bevloeiingssysteem, thermostaat of computergestuurde verwarming enzovoort;13

  • o

    bij productie van harddrugs bijvoorbeeld: grote voorraden grondstoffen of gebruik van professionele apparatuur (bijvoorbeeld machines om pillen te maken, reactievaten of filtratieapparatuur).

• •

  verwijtbaarheid van de bewoner(s)/betrokkene(n).

Bij samenloop van op te leggen maatregelen op grond van deze beleidsregel is de zwaarst gestelde maatregel van toepassing. Maatregelen worden niet bij elkaar opgeteld.

Deze beleidsregel treedt in werking op de eerste dag na de datum van bekendmaking in het Gemeenteblad. Tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de ‘Beleidsregel artikel 13b Opiumwet gemeente Zwolle 2026’ wordt het ‘Damoclesbeleid - artikel 13b Opiumwet’ van 3 november 2020 ingetrokken.