Nota Grondbeleid 2024

3.1.1 Verwerving

Wanneer de gemeente kiest voor actief grondbeleid, dan verwerven wij zelf grond om deze vervolgens te kunnen ontwikkelen tot locatie voor woningbouw, bedrijven of voorzieningen. Grondverwerving vindt bij voorkeur plaats op vrijwillige basis, via een privaatrechtelijke overeenkomst (minnelijke verwerving). Als dit niet mogelijk blijkt, beschikt de gemeente over twee publiekrechtelijke instrumenten: voorkeursrecht en onteigening.

Minnelijke verwerving

Verwerving van gronden kan plaatsvinden op basis van een concreet ruimtelijk plan - al dan niet voorzien van een vastgestelde grondexploitatie - of vanuit strategisch oogpunt, met het oog op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Bij minnelijke verwerving wordt op vrijwillige basis een (koop)overeenkomst gesloten met de eigenaar van de grond. Bij strategische verwerving van grond en/of vastgoed moet worden voldaan aan de criteria marktconformiteit en transparantie door middel van een deugdelijke financiële onderbouwing. De notariële grondlevering wordt altijd voorzien van een onafhankelijke taxatie (in verband met de jaarlijkse accountantscontrole; voor elke verwerving vanaf € 50.000,- controleert de accountant namelijk of de marktconformiteit van het bedrag voldoende is onderbouwd). Bij grondleveringen met een koopsom onder de € 50.000,- kan hier desgewenst gemotiveerd van worden afgeweken . Tenzij daartoe specifieke budget- en procedure-afspraken gemaakt, moet het college voor elke verwerving afzonderlijk budget aanvragen bij de gemeenteraad.

Voorkeursrecht

Indien wij als gemeente een voorkeursrecht vestigen, verkrijgen wij daarmee het recht van eerste koop op de betreffende grond. Dit geschiedt door een aanwijzingsbesluit. In de praktijk wordt ook veel gesproken van de vestiging van een voorkeursrecht. Voorkeursrecht is een passief instrument: de eigenaar van de grond is immers niet verplicht de grond aan te bieden of te verkopen. Door het vestigen van voorkeursrecht kan echter wel worden voorkomen dat private partijen (speculatieve) grondposities verwerven. De gemeente houdt dus regie op de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling. De grondslag voor het vestigen van voorkeursrecht kan een omgevingsplan, omgevingsvisie of programma zijn, maar het is ook mogelijk een voorkeursrecht te vestigen vooruitlopend op een nog vast te stellen planologische grondslag. Voorwaarde voor het vestigen van voorkeursrecht is dat de beoogde toekomstige ontwikkeling afwijkt van het huidige gebruik.

Onteigening

Als verwerving via minnelijke weg niet mogelijk blijkt, kan de gemeente met een ‘ultimum remedium’ overgaan tot onteigening. Onteigening kan alleen plaatsvinden als de gemeente alsdan aantoonbaar het algemeen belang dient en de noodzaak van onteigening onomstotelijk vaststaat (onteigening als enige, nog resterende optie). Ook moet er sprake zijn van urgentie: binnen drie jaar na onteigening moet worden gestart met de uitvoering van de ontwikkeling, het gebruik of het beheer van de fysieke leefomgeving waarvoor onteigening nodig is. De grondslag voor onteigening kan een vastgesteld omgevingsplan of projectbesluit zijn of een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Onder de Omgevingswet heeft de gemeenteraad de bevoegdheid tot het nemen van de onteigeningsbeschikking waarna deze moet worden bekrachtigd door de bestuursrechter.

Tijdelijk beheer

In het geval van strategische verwerving van grond of vastgoed, koopt de gemeente onroerende zaken met het oog op toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Tot het moment van bouwrijp maken of sloop kan het nodig zijn om tijdelijk te gaan beheren en ter voorkoming van bijvoorbeeld leegstand of kraak het vastgoed in gebruik te geven aan derden. Het waarborgen van flexibiliteit is hierbij van belang, zodat de gemeente altijd op korte termijn weer over het onroerend goed kan beschikken.

3.1.2 Gronduitgifte

Naast verwerving van grond is uitgifte van (bouwrijpe) grond het voornaamste instrument van actief grondbeleid. Met de uitgifte van grond kan de gemeente expliciet de regie houden over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling en programmering, de selectie van partijen en - uiteindelijk - de verwezenlijking van gemeentelijke beleidsdoelen. Gronduitgifte kan echter ook als instrument worden toegepast bij grondbeleid met een meer faciliterend karakter: bijvoorbeeld wanneer wordt gekozen voor een concessiemodel (zie paragraaf 1.3). De belangrijkste vormen van gronduitgifte worden in deze paragraaf kort toegelicht.

Grondverkoop

Uitgifte van grond vindt altijd plaats tegen marktconforme prijzen. Hiervoor kunnen als waarderingsmethoden worden gebruikt:

• –

  tender of openbare aanbesteding;

• –

  onafhankelijke taxatie;

• –

  residuele of vergelijkende grondwaardemethodiek

Een grondverkoop door de overheid is geen aankoop van een dienst of een werk door de overheid, en hoeft daarom in principe niet te worden aanbesteed. Maar er zijn meestal wel meer gegadigden om een bepaald stuk grond te kopen. Grond is daarom 'schaars', in economische zin. De overheid behoort alle gegadigden dan wel gelijk te behandelen. De selectiecriteria die worden gehanteerd dienen objectief, meetbaar en redelijk te zijn. Dit betekent dat bij elke grondverkoop tijdig moet worden geïnventariseerd of er potentieel meerdere gegadigden zijn óf duidelijk moet worden onderbouwd waarom redelijkerwijs kan worden verwacht dat dit niet het geval is en één-op-één-verkoop daarom wel mogelijk is. Ook wanneer redelijkerwijs kan worden verwacht dat er maar één gegadigde is, gelden overigens procedurele eisen omtrent bekendmaking en onderbouwing van de voorgenomen verkoop.

Per project wordt bekeken welke verkoopstrategie het meest passend is. Verkoop van grond vindt echter altijd plaats tegen marktconforme uitgifteprijzen. Transparantie is daarbij een kernvoorwaarde. Bij één-op-één-verkoop wordt de prijs daarom onderbouwd met een onafhankelijke taxatie. Wanneer sprake is van uitgifte in concurrentie, wordt de marktconformiteit gewaarborgd doordat meerdere partijen onafhankelijk van elkaar een bieding uitbrengen. Bij uitgifte in concurrentie wordt echter niet per definitie geselecteerd op het hoogste grondbod: ook andere - vooraf gedefinieerde - criteria kunnen worden meegewogen in de uiteindelijke gunning.

Voorheen gold bij grondverkoop het uitgangspunt dat in principe geen sprake was van een aanbestedingsplicht, tenzij er eisen werden gesteld die verder gingen dan wat publiekrechtelijk kon worden afgedwongen (op grond van het arrest Müller1).

Grondruil

Een grondruil wordt door de gemeente Opmeer gezien als tenminste twee grondtransacties. Een grondaankoop en een grondverkoop. In beide transacties dient zowel de grondwaarde, het fiscale regime als het moment van levering objectief te worden vastgesteld. Pas daarna kan verrekening plaatsvinden.

Erfpacht, grondhuur en overige zakelijke rechten

Door middel van erfpacht en verhuur kan aan derden het recht worden verleend om gebruik te maken van onroerend goed dat zij niet in eigendom krijgen. Dat kan ook nog via zogenoemde, andere zakelijke rechten als het verlenen van het recht van opstal, het vestigen van een erfdienstbaarheden of via mandeligheid. Dit zijn echter geen instrumenten waarvan het aannemelijk is dat de gemeente Opmeer hier gebruik van zal willen maken.

Interne leveringen

Wanneer grond vanuit een gemeentelijke grondexploitatie wordt geleverd aan een ander onderdeel binnen de gemeente - bijvoorbeeld ten behoeve van de bouw van een school of sportvoorziening - is sprake van een interne levering. Volgens het BBV dienen interne leveringen plaats te vinden tegen de kostprijs van het betreffende perceel. Het is namelijk niet toegestaan om een positief resultaat te behalen op interne leveringen, omdat dit zou betekenen dat sprake is van een (niet-toegestane) herwaardering van gronden bij de gemeente.

3.1.3 Grondexploitatie

Wanneer de gemeente besluit zelf tot locatieontwikkeling over te gaan (grond verwerven, bouwrijp maken, grond verkopen, openbare ruimte inrichten), dan zal een grondexploitatie worden geopend. Dit is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Aan een dergelijk besluit zal een onderbouwd plan of op zijn minst planvoornemen ten grondslag liggen. Een grondexploitatie is vervolgens niet veel meer of minder dan een begroting van alle (verwachte) kosten en opbrengsten, gefaseerd in de tijd en rekening houdend met toekomstige effecten als rente en inflatie. Grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd en ter vaststelling voorgelegd aan het college. Over deze actualisatie en de financiële stand van zaken van een grondexploitatie wordt jaarlijks gerapporteerd in de paragraaf Grondbeleid bij de jaarrekening en de begroting. Planinhoudelijke wijzigingen dan wel wijzigingen met materiele financiële gevolgen worden bij actualisatie separaat aan de gemeenteraad ter vaststelling voorgelegd.

Bij de bepaling van de kosten die aan een gemeentelijke grondexploitatie kunnen worden gerekend tot de vervaardigingskosten wordt aangesloten bij de kostensoortenlijst zoals opgenomen in bijlage IV van het Omgevingsbesluit. Alleen deze kosten kunnen, proportioneel, worden toegerekend aan de grondexploitatie.

3.2.1 Kostenverhaal

Bij projecten waar de gemeente niet zelf ontwikkelt maar een faciliterende rol heeft, worden de kosten die de gemeente maakt, verhaald op de initiatiefnemer(s). Dit 'kostenverhaal' omvat zowel de kosten die de gemeente maakt voor de inzet van het ambtelijk apparaat en externe adviseurs (plankosten) als de kosten voor de aanleg of aanpassing van de openbare ruimte. Daarnaast kan het kostenverhaal ook worden toegepast op kosten voor voorzieningen met een 'bovenwijks' karakter: het zijn voorzieningen die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren en waarvan meerdere gebieden of projecten profijt hebben). Deze kosten zijn verhaalbaar via een publiek afdwingbare bijdrage.

Kostenverhaal is mogelijk via privaatrechtelijke weg (middels een anterieure overeenkomst) of publiekrechtelijke weg (via het omgevingsplan).

Privaatrechtelijk kostenverhaal – anterieure overeenkomst

In deze gevallen sluit de gemeente met de private partij die het plan zal realiseren een anterieure overeenkomst. Hierin worden afspraken gemaakt over onderlinge verantwoordelijkheden, het te realiseren ontwikkelprogramma, proces en fasering en de exploitatiebijdrage die de initiatiefnemer aan de gemeente moet betalen. Een anterieure overeenkomst kent een grote mate van contractsvrijheid; de regels die gelden voor publiekrechtelijk kostenverhaal zijn hier namelijk niet direct van toepassing.

Publiekrechtelijk kostenverhaal – via het omgevingsplan

Indien de gemeente en private partijen privaatrechtelijk (anterieur) geen overeenstemming bereiken over kostenverhaal, zal dit alsnog publiekrechtelijk kunnen worden geregeld. Kostenverhaal verloopt dan via de kostenverhaalsregels zoals opgenomen in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit of het projectbesluit.

Publiekrechtelijk kostenverhaal is aan regels gebonden en is alleen mogelijk voor kosten die zijn opgenomen op de 'kostensoortenlijst' uit het Omgevingsbesluit en waarbij sprake is van een causaal verband tussen de te verhalen kosten en de betreffende ruimtelijke ontwikkeling. De kosten moeten naar rato worden toegerekend aan de hand van expliciet gemaakte verdeelsleutels (bijvoorbeeld aantallen verkeersbewegingen bij infrastructurele voorzieningen). Overigens mogen en kunnen nooit meer kosten worden verhaald dan de grondopbrengsten van de ontwikkeling.

Organisch kostenverhaal

Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het gemeentelijk instrumentarium rondom kostenverhaal uitgebreid met een regeling voor 'kostenverhaal zonder tijdvak', bedoeld voor 'organische gebiedsontwikkelingen'. Dit is het geval indien er vooraf geen duidelijk eindbeeld bestaat van een bepaalde ontwikkeling. Bijvoorbeeld bij een geleidelijke transformatie van een verouderd terrein tot een gebied met nieuwe functies waarbij niet te plannen is hoe zo'n ontwikkeling zal verlopen en welke deelontwikkelingen in welke omvang en volgorde mogelijk zullen worden. Het is dan lastig om vooraf met ontwikkelende partijen afspraken te maken over het volledige kostenverhaal en dus onzeker of de gemeente alle investeringen - bijvoorbeeld voor infrastructuur - kan verhalen. Bij “organisch kostenverhaal” is het dan mogelijk om in eerste instantie te volstaan met een globale indicatie van de maximaal te verhalen kosten (het kostenverhaalplafond). Voorts worden de kosten niet verhaald op het niveau van het totale gebied, maar per deelontwikkeling/-locatie; overigens wel met inachtneming van het beginsel dat nooit meer kosten kunnen worden verhaald dan de waardevermeerdering van de betreffende locatie (‘macro aftopping’).

Financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied

De Omgevingswet maakt het voorts mogelijk om aan initiatiefnemers ook een financiële bijdrage te vragen voor 'ontwikkelingen van een gebied' die niet verhaalbaar zijn via de kostenverhaal-systematiek. De gemeente kan aanvullend kiezen tot ‘het verhalen van een vrijwillige bijdrage’ die bestaat uit kosten die niet hoeven te worden verhaald via het verplichte publiekrechtelijke kostenverhaal. De belangrijkste eisen hiervoor zijn dat deze kosten:

• –

  hun basis hebben in een vastgestelde omgevingsvisie of omgevingsplan;

• –

  er tussen de activiteit die een bijdrage levert en de activiteit waarvoor de bijdrage wordt gevraagd een functionele samenhang bestaat die is gemotiveerd in omgevingsplan, omgevingsvisie of -programma;

• –

  de kosten geen onderdeel zijn van het verplichte kostenverhaal.

Denkbare voorbeelden van deze vorm van kostenverhaal zijn bijdragen aan een verevenings- of compensatiefonds voor sociale woningbouw of bijdragen aan de realisatie van duurzame energieopwekking.

Plankostenscan

Plankosten zijn de kosten van de inzet van medewerkers die namens de gemeente werken aan ruimtelijke plannen. Voor het bepalen van de te verhalen gemeentelijke plankosten wordt in beginsel gebruik gemaakt van de 'plankostenscan'. Het is een bij ministeriële regeling vastgestelde rekensystematiek voor plannen met en zonder tijdvak. Het model is een rekenhulp om het maximaal aan te verhalen plankosten te bepalen. Omdat het publiekrechtelijk kostenverhaal onder de Omgevingswet afwijkt van de voormalige regeling onder de Wet ruimtelijke ordening, zijn er nu twee verschillende rekenmodellen.

Bij kostenverhaal zonder tijdvak maakt de gemeente andere kosten dan bij kostenverhaal met tijdvak. Zo mogen bijvoorbeeld bij kostenverhaal zonder tijdvak alleen de kosten worden verhaald van het opstellen van een globaal plan en niet van een gedetailleerd plan. Deze plankostenscan is vanzelfsprekend ook goed bruikbaar bij onderhandelingen in het privaatrechtelijke (anterieure) spoor, maar de gemeentelijke werkzaamheden dienen goed te worden beschouwd. De ruimtelijke onderzoeken en de kosten voor het opstellen van de anterieure overeenkomst zijn namelijk geen onderdeel van de plankostenscan. In het privaatrechtelijke spoor toetst de gemeente de plankostenscan aanvullend aan de interne plankostenraming.

3.2.2 Stedelijke kavelruil

Stedelijke kavelruil is een nieuw instrument uit Omgevingswet. Hiermee wordt private partijen de mogelijkheid geboden om vrijwillig afspraken te maken over het ruilen van gronden of vastgoed. De gemeente hoeft dan in voorkomende gevallen geen eigen, actief grondbeleid te voeren.

4.1.1 Strategisch aangekochte gronden

De gronden die de gemeente heeft verworven met het oog op toekomstige gebiedsontwikkelingen (en waarvoor nog geen grondexploitatie is vastgesteld) worden op de balans gewaardeerd tegen de laagste waarde van de (historische) verkrijgingsprijs (inclusief bijkomende kosten) of de marktwaarde op basis van de geldende bestemming. Strategische grondposities worden op de balans opgenomen onder de post Materiële Vaste Activa.

Warme gronden

De aankoopprijs van strategische gronden ligt meestal hoger dan de marktwaarde van de grond op basis van de geldende bestemming. Dit kan betekenen dat bij een strategische aankoop tijdelijk een forse afwaardering moet plaatsvinden. Om dit te voorkomen, biedt het BBV onder voorwaarden de mogelijkheid deze gronden aan te merken als ‘warme grond’ ofwel als grond die wordt verworven met het oog op een toekomstige gebiedsontwikkeling, maar waarvoor nog geen operationele grondexploitatie is vastgesteld. De grond mag dan worden gewaardeerd tegen de waarde van de toekomstige bestemming indien aan de volgende voorwaarden (cumulatief) wordt voldaan:

• –

  de gronden moeten deel uitmaken van een door de gemeenteraad vastgestelde visie of masterplan voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd;

• –

  de (toekomstige) bestemming(en)/functies (ontwikkeling) betreffende het plangebied dien(en)t goed onderbouwd te worden;

• –

  de gebiedsontwikkeling mag niet conflicteren met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid;

• –

  de visie/het masterplan mag niet strijdig zijn met beleid van de provincie en/of rijk;

• –

  periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden.

4.1.2 Bouwgronden in exploitatie (BIE) – gemeentelijke grondexploitaties

Tot de categorie Bouwgronden In Exploitatie (BIE) behoren de gronden die in eigendom zijn van de gemeente en waarvoor door de gemeenteraad een grondexploitatiecomplex met een grondexploitatiebegroting is vastgesteld. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en worden kosten geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (Bouwgronden In Exploitatie) op de balans.

Winst- en verliesnemingen

De Notitie 'Grondbeleid in begroting en jaarstukken' van de Commissie BBV bevat voorschriften voor tussentijdse winst- en verliesneming uit grondexploitaties. Van winstneming kan alleen sprake zijn als er voldoende zekerheid bestaat over het te behalen financieel resultaat. De commissie BBV stelt dat dit het geval is indien:

• –

  het resultaat van de grondexploitatie betrouwbaar kan worden ingeschat;

• –

  de grond (of het deelperceel) is verkocht;

• –

  de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt genomen naar rato van de realisatie).

Bij tussentijdse winstnemingen wordt de ‘Percentage of Completion’ methode gevolgd. Bij lopende grondexploitaties wordt jaarlijks bij de actualisatie berekend in hoeverre voor elke grondexploitatie winst moet worden genomen.

Verliezen op een grondexploitatie moeten direct worden voorzien wanneer een verlies duidelijk wordt. De hoogte van deze verliesvoorziening is dan gelijk aan het geraamde verlies op eindwaarde of contante waarde. In de financiële verordening van de gemeente Opmeer is vastgelegd dat voorzieningen voor verliesgevende grondexploitaties worden gewaardeerd tegen nominale waarde.

4.1.3 Voorbereidingskosten

In de praktijk zal de gemeente voor bepaalde projecten al kosten maken voordat een grondexploitatie is vastgesteld en het nog niet zeker is of deze kosten ook terug verdiend zullen gaan worden. De commissie BBV heeft bepaald dat deze voorbereidingskosten onder voorwaarden mogen worden geactiveerd onder de immateriële vaste activa als ‘kosten van onderzoek en ontwikkeling’:

• –

  de kosten moeten passen binnen de ‘kostensoortenlijst’ van het Omgevingsbesluit. Het gaat zowel over gebiedseigen als -gebiedsoverstijgende kosten. Daarbij is de kostensoortenlijst sinds met de Omgevingswet uitgebreid met kosten voor de aanleg van warmtenetten, gebouwd parkeren en dergelijk. Bedoeld om gasloos en in hogere dichtheden te bouwen in bestaand stedelijk gebied;

• –

  indien na 5 jaar voorbereiding geen sprake is van een actieve grondexploitatie, moeten de voorbereidingskosten worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of kunnen de kosten worden voorzien;

• –

  de plannen waarvoor de voorbereidingskosten worden gemaakt, moeten bestuurlijke instemming hebben; hetgeen moet blijken uit een raadsbesluit.

Zodra voor een project een grondexploitatie wordt geopend, wordt het voorbereidingsbudget ingebracht in de grondexploitatie.

4.1.4 Facilitair grondbeleid

Bij facilitair grondbeleid is geen sprake van een gemeentelijke grondexploitatie. De kosten die de gemeente maakt dienen echter wel te worden verhaald op de ontwikkelende partij(en). Het gaat zowel om voorbereidingskosten, alsmede de vrijwillige en afdwingbare financiële bijdrage.

Omdat de gemeente in deze gevallen vaak kosten voorschiet die pas later - in de vorm van een exploitatiebijdrage - worden terugbetaald, is aanvankelijk sprake van een vordering op de private partij(en). Op de balans van de gemeente wordt deze verantwoord onder de balanspost “overige nog te ontvangen bedragen”. Dit is toegestaan onder de volgende voorwaarden:

• 1.

  de kosten moeten passen binnen de ‘kostensoortenlijst’ van het Omgevingsbesluit;

• 2.

  de kosten mogen maximaal vijf jaar als nog te ontvangen bedrag blijven staan, daarna moet het kostenverhaal zijn verzekerd dan wel worden afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen;

• 3.

  er is een besluit genomen tot het maken van voorbereidingskosten voor faciliterend grondbeleid of tot het sluiten van een anterieure overeenkomst;

• 4.

  de posten zijn concreet gespecifieerd als voorbereidingskosten van faciliterende grondexploitaties.

4.5.1 Sociale woningbouw

Bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen kan het voorkomen dat het minimale aandeel sociale huurwoningen (thans 30%) in het kader van de ruimtelijke ontwikkeling ter plaatse niet mogelijk is of ruimtelijk niet gewenst is. In het belang van het project en de ruimtelijke ontwikkeling van Opmeer, dient er beleidsruimte te zijn om per project gemotiveerd af te kunnen wijken. Via een in te stellen bestemmingsreserve Sociale woningbouw kan de gerealiseerde meerwaarde worden gestort in de bestemmingsreserve. Projecten die meer dan het beoogde gemiddelde percentage sociale huurwoningen realiseren kunnen een beroep op onttrekking aan dit fonds doen. De methodiek en spelregels worden in een separate nota of verordening vastgelegd.

4.5.2 Bovenwijkse voorzieningen

Als gevolg van de nieuwbouwplannen in Opmeer zijn investeringen nodig in de fysieke leefomgeving. Deze investeringen behoren niet alleen door de gemeente (of te wel de gemeenschap) te worden bekostigd. De (woningbouw)ontwikkelingen dienen hier naar rato aan bij te dragen. De bedragen die via een bijdrage voor bovenwijkse voorzieningen binnenkomen worden gestort in de bestemmingsreserve Bovenwijkse Voorzieningen. De methodiek en spelregels worden in een separate nota of verordening vastgelegd.