Notitie Verbonden Partijen Gemeente Middelburg, 2026

De gemeente Middelburg heeft veel verschillende taken om uit te voeren. Dat doen wij zelfstandig of samen met anderen. Voor taken die de gemeente samen met anderen uitvoert is in 2016 de Notitie verbonden partijen opgesteld. Deze voorliggende Notitie verbonden partijen Middelburg 2025 is een actualisatie daarvan. Immers, door taken uit te voeren met andere partijen ontstaan kansen, maar ook risico’s. Het is daarom goed om periodiek de bestaande afspraken over samenwerking uiteen te zetten. Daarnaast is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in 2022 aangepast met het doel om de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen te versterken (zie bijlage 1 voor een overzicht van de wijzigingen) en zijn in een werkgroep van de VZG (nadere) afspraken/richtlijnen opgesteld, onder meer over welke acties nodig zijn voor sturen, beheersen, verantwoorden en controleren van GR’en, waardoor de notitie uit 2016 actualisatie behoeft.

In deze notitie brengen we dan ook de bestaande afspraken over samenwerking en goed besturen bij verbonden partijen bij elkaar. Dit als basis voor de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad. Goed bestuur gaat over sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Echter, om deze Notitie leesbaar en toegankelijk te houden, is deze Notitie geen vervanging van de informatie die reeds in bijvoorbeeld de Wgr, het Burgerlijk Wetboek (BW) en het VZG-rapport is opgenomen.

Allereerst gaan we in deze notitie in op het formele kader van het begrip verbonden partijen. Vervolgens volgt een kader voor wanneer de gemeente Middelburg meedoet aan een verbonden partij. Hierna wordt uiteengezet hoe een verbonden partij goed te besturen is en wie welke rol heeft. Dit is van belang voor de manier waarop de gemeente, in het bijzonder de gemeenteraad, invloed kan uitoefenen op verbonden partijen.

Tot slot volgt een overzicht van de verbonden partijen van de gemeente Middelburg.

In dit hoofdstuk leggen we uit wat een verbonden partij is. Ook beschrijven we de verschillende soorten van verbonden partijen alsook de toepasselijke regelgeving.

2.1 Wettelijk kader

In de Grondwet, de Gemeentewet, de Wgr, het BW en het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) zijn de wettelijke bepalingen over verbonden partijen opgenomen. De samenwerking tussen publiekrechtelijke organisaties is geregeld in de Grondwet en de Wgr. De Gemeentewet1 bepaalt dat de gemeente (het college) slechts tot oprichting van en deelneming in een privaatrechtelijke rechtspersoon besluit voor zover daarmee het openbaar ofwel publiek belang2 gediend wordt. In het BW staat vervolgens welke soorten privaatrechtelijke organisaties er zijn. Het BBV bevat algemene regels voor de verantwoording door gemeenten en provincies.

In sommige gevallen schrijft wet- en regelgeving een verbonden partij voor. Dit is op dit moment het geval bij de Veiligheidsregio Zeeland, de GGD Zeeland en de RUD Zeeland.

2.2. Wat is een verbonden partij?

De definitie van een verbonden partij is opgenomen in het BBV3 en luidt: een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijke en een financieel belang heeft.

Van een bestuurlijk belang is volgens het BBV4 concreet vertaald sprake als de gemeente Middelburg zeggenschap heeft, hetzij door vertegenwoordiging in het bestuur dan wel door stemrecht. Concreet betekent dit dat een collegelid, raadslid of ambtenaar van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de verbonden partij plaatsneemt of namens de gemeente stemt.

Er is sprake van een financieel belang volgens het BBV5 als de gemeente Middelburg een financieel risico loopt wanneer de verbonden partij failliet gaat. Of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld wordt als de verbonden partij de verplichtingen niet nakomt.

Er is dus geen sprake van een verbonden partij als:

• –

  Er wel financiële betrokkenheid is, maar geen financieel belang (bijv. subsidieverstrekking en/of exploitatiebijdrage);

• –

  Er uitsluitend een financieel risico is (bijv. lening of garantstelling);

• –

  Er uitsluitend een bestuurlijk belang is door benoemingsrecht of voordrachtsrecht.

2.3 Samenwerkingsvormen en soorten verbonden partijen

De verschillende samenwerkingsvormen kunnen we onderverdelen in publiekrechtelijke participaties, privaatrechtelijke participaties en publiek-private samenwerkingen. Onder deze samenwerkingsvormen zijn weer verschillende varianten mogelijk. Voor een uitgebreid overzicht wordt verwezen naar bijlage 2.

Publiekrechtelijk

Publiekrechtelijke samenwerking gaat in de vorm van gemeenschappelijke regelingen (GR’en). Hierin zijn verschillende vormen mogelijk, maar voor allen geldt dat de Wgr het kader geeft voor verantwoording van de samenwerking. De Wgr schetst de verhouding tussen het Algemeen Bestuur (AB), het Dagelijks Bestuur (DB), de deelnemende colleges en gemeenteraden.

Op grond van de Wgr bestaat er een actieve en passieve informatieplicht. De actieve informatieplicht houdt in dat het AB de raden actief (dus ongevraagd) moet informeren over alles wat in het algemeen bestuur gebeurt voor zover het AB dit van belang acht voor de raden. Dit geldt ook voor het DB en de voorzitter. De passieve informatieplicht houdt in dat raadsleden ook zelf om inlichtingen kunnen vragen aan de GR.

Daarnaast zijn er GR’en waar alleen gemeenten in zitten. Dit noemt men horizontale samenwerking. Indien er ook een andere bestuurslaag, zoals de provincie of het waterschap deelneemt, is er sprake van verticale samenwerking. Bij verticale samenwerking hoeft er niet per se sprake te zijn van ongelijkheid tussen de partners, maar in de praktijk is dit wel vaak het geval. Dit komt door verschillen in bevoegdheden, schaalgrootte, middelen en hiërarchische positie. Voorbeelden hiervan voor de gemeente Middelburg zijn de RUD Zeeland, het Zeeuws Archief, en de nieuwe GR Publiek vervoer Zeeland.

De verschillende vormen van een GR zijn:

• –

  Raadsregeling;

• –

  Collegeregeling;

• –

  Burgemeesterregeling;

• –

  Gemengde regeling.

Een nadere toelichting op deze verschillende vormen is te vinden in bijlage 3.

Privaatrechtelijk

Stichtingen, verenigingen, coöperaties, besloten vennootschappen en naamloze vennootschappen zijn voorbeelden van privaatrechtelijke organisaties waaraan de gemeente zich kan verbinden. Zoals reeds is opgemerkt, kan een gemeente alleen deelnemen aan een privaatrechtelijk samenwerkingsverband als hier een openbaar belang mee gediend wordt. De structuur van privaatrechtelijke partijen is geregeld in het BW, maar de exacte structuur en verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden is vastgelegd in de statuten van de verbonden partij zelf.

Bij een privaatrechtelijke samenwerking is de wijze van informatiedeling niet voorgeschreven door wet- of regelgeving, zoals wel het geval is bij publiekrechtelijke samenwerking. Bij de oprichting van een nieuwe privaatrechtelijke verbonden partij, is het dan ook van belang om bij de oprichting de afspraken over informatievoorziening vooraf vast te leggen.

Publiek-privaatrechtelijk

Een publiek-private samenwerking (PPS) is een samenwerkingsverband, waarbij overheid en bedrijfsleven gezamenlijk een project realiseren op basis van een specifieke taak- en risicoverdeling en met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid.

3.1 Wanneer kiest de gemeente voor het aangaan van een nieuwe verbonden partij?

Meedoen aan een verbonden partij kan voordelen hebben, te weten:

• –

  Verminderen van kwetsbaarheid;

• –

  Kwaliteitsverbetering in het uitoefenen van de taak;

• –

  Kostenbesparing;

• –

  Risicospreiding door het delen van (financiële) risico’s;

• –

  Professionalisering en kennisvoordelen.

Hoewel de gemeente taken uit handen geeft, kiest de gemeente er bij verbonden partijen tegelijk bewust voor om zelf invloed te houden, omdat de activiteiten te kwetsbaar zijn om helemaal uit te besteden.

Bij (nieuwe) gemeentelijke taken geldt dat we het zelf doen, behalve als samenwerking meerwaarde heeft. Hierbij vormt het afwegingskader in bijlage 4 de handreiking. Met het doorlopen van het schema wordt inzichtelijk gemaakt of uitvoering op afstand een optie is. Als duidelijk is dat een verbonden partij een mogelijkheid is, dient bekeken te worden welke uitvoeringsvorm het beste past.

Als duidelijk is dat een verbonden partij een mogelijkheid is, moeten – mede gelet op het afwegingskader van bijlage 4 – de volgende vragen beantwoord worden om de raad zijn kaderstellende en controlerende taak goed te laten uitoefenen:

• –

  Welk publiek belang behartigen we?

• –

  Waarom is betrokkenheid van de gemeente nodig?

• –

  Waarom kan niet volstaan worden met een rol als facilitator, subsidieverstrekker of opdrachtgever?

• –

  Wat zijn de voordelen van het aangaan van een verbonden partij?

• –

  Welke taken willen we geven aan de verbonden partij? En welke gevolgen heeft dit voor de gemeente Middelburg? Kortom: de doelstelling en taakomschrijving moeten duidelijk zijn;

• –

  Welk financieel belang beleggen we in de nieuwe verbonden partij?

• –

  Hoe gaan de financieringsstromen lopen?

• –

  Hoe wordt bestuurlijke invloed geborgd?

• –

  Welke risico’s zitten er aan het meedoen in de verbonden partij? Op basis van een risicoanalyse zijn financiële en maatschappelijke risico’s beschreven en ook de wijze waarop de risico’s worden beheerst;

• –

  Waarom wordt voor deze specifieke organisatievorm gekozen?

• –

  Is er sprake van functiescheiding op bestuurlijk of ambtelijk niveau?

• –

  Hoe wordt verantwoording afgelegd? Op welke wijze wordt er geëvalueerd?

• –

  Wat betekent het op termijn beëindigen of aanpassen van de relatie? Inclusief het juridisch borgen hiervan en inzicht in de exit-strategie.

Op deze manier kan de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende taak op een juiste wijze uitoefenen.

3.2 Verlenging, wijziging of beëindigen van financiële en bestuurlijke relaties

Meedoen aan een verbonden partij gebeurt in principe voor onbepaalde tijd. Dat betekent echter niet dat opnieuw nadenken over deelname niet mogelijk is. Belangrijke veranderingen of ontwikkelingen die kunnen leiden tot een nieuwe weging zijn:

• –

  (Plan tot) beëindiging van een bestaande relatie met en/of meedoen aan een verbonden partij;

• –

  Een verandering van de doelen van een relatie en/of verbonden partij;

• –

  Een (komende) aanpassing van het voorbestaan en de eigenstandigheid van de relatie en/of verbonden partij door samengaan of integratie;

• –

  Een afwijking van de gewilde of uitgevoerde activiteiten of prestaties;

• –

  Nieuwe risico’s en ontwikkelingen in relatie tot het weerstandsvermogen;

• –

  Een aanpassing van de doelen van de gemeente, waardoor de verbonden partij niet langer bijdraagt aan het uitvoeren van de doelen.

Bovendien staat in de tekst van de nieuwe Wgr dat in de teksten van de gemeenschappelijke regelingen een artikel moet worden opgenomen over tussentijdse evaluatie en hoe een ontbinding of uittreding wordt geëffectueerd. Dit kan politieke discussie achteraf voorkomen. De uitwerking hiervan verschilt per gemeenschappelijke regeling.

3.3 Rol raad en college bij het vormen van een verbonden partij

Het college beslist slechts tot oprichting van een verbonden partij als dat nodig wordt geacht voor het behartigen van een openbaar belang, tenzij het een raadsregeling betreft. Hieronder wordt de rolverdeling weergegeven bij deelname aan privaatrechtelijke organisaties en gemeenschappelijke regelingen.

3.4 Rol raad en college bij het aanpassen of beëindigen van een verbonden partij

Het aanpassen of beëindigen van een verbonden partij zijn belangrijke momenten voor de raad om invloed uit te oefenen op de relatie met verbonden partijen. Bij aanpassing of beëindiging van een deelneming betrekt het college de raad dan ook actief. Het college stelt de raad in de gelegenheid om invloed uit te oefenen op de relatie met de verbonden partij door een zienswijze in te dienen en vraagt daarna om toestemming van de gemeenteraad. Op die manier kan de raad zich uitspreken over de toekomst van de verbonden partij.

3.5 Hoe betrekt het college de raad?

De momenten van oprichten, aanpassen en uittreden zijn belangrijke momenten voor de gemeenteraad om invloed uit te oefenen op de relatie met verbonden partijen. De gemeenteraad moet daarom in de gelegenheid worden gesteld om zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Dit doet het college door het afwegingskader uit bijlage 4 en de vragen in hoofdstuk 3.1 uit te werken en deze tijdig voor te leggen aan de raad. Vervolgens kan de raad een zienswijze indienen en wordt de raad om toestemming gevraagd, zie paragraaf 3.4.

Met het overdragen van gemeentelijke taken aan een verbonden partij is een groot maatschappelijk en politiek belang gemoeid. Om goed zicht te houden op een verbonden partij zijn vier onderdelen van belang, te weten sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. In VZG verband zijn in een rapport afspraken gemaakt over samenwerking met GR’en in Zeeland.9 Deze in VZG-gemaakte afspraken zijn voor samenwerking in GR-verband richtinggevend. Hoewel deze afspraken enkel zien op GR’en, is het niet ondenkbaar om deze richtlijnen ook van toepassing te laten zijn op privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Hieronder wordt verder ingegaan op de vier onderdelen voor het goed besturen van verbonden partijen.

4.1 Sturen

Sturen is het proces waarin we richting geven aan het behalen van de afgesproken doelstellingen. De nadruk ligt dus op de te realiseren prestaties en op de planning en control daarvan.

Bij het aangaan van een verbonden partij willen we zo goed mogelijk gebruik maken van de voordelen van een verbonden partij en de risico’s beheersen. We willen dus de doelen uit de begroting met minimale risico’s zo efficiënt en effectief mogelijk behalen. Dat betekent voor een verbonden partij dat deze:

• –

  De afgesproken opdracht uitvoert binnen de daarover afgesproken beleidsinhoudelijke en financiële kaders;

• –

  Kansen en bedreigingen op tijd meldt en hier met risicomanagement op stuurt;

• –

  Volgens de wet werkt;

• –

  Adequaat reageert op nieuwe ontwikkelingen;

• –

  Open is in de informatievoorziening.

Als hier niet aan wordt voldaan, dient de gemeente bij te sturen. Dit is echter ook ingewikkeld vanwege:

• –

  Een verminderde invloed op een verbonden partij in vergelijking met de eigen interne organisatie;

• –

  Het evenwicht tussen vertrouwen en controle;

• –

  De afhankelijkheid van regionale partners en de verbonden partij zelf;

• –

  Tegengestelde belangen die zich bij de verbonden partijen voor kunnen doen doordat de gemeente eigenaar en opdrachtgever is.

Bij een GR vertegenwoordigt de gemeente over het algemeen een groter aandeel in de organisatie dan bij een privaatrechtelijke organisatie. Hierdoor kan een gemeente meer invloed hebben dan bij een privaatrechtelijke samenwerking. Bij zo’n samenwerking is het doel vaak minder gericht op openbare belangen. Desalniettemin is er een grotere afstand van het gemeentebestuur tot de verbonden partij. Dit zorgt voor een andere dynamiek en aansturing. Daarnaast kunnen er ook andere eigenaren zijn, met een andere dynamiek en mogelijk tegengestelde belangen. Hierdoor is er een verminderde invloed op de verbonden partij.

Om efficiënt met deze andere dynamiek om te gaan, moet de gemeente voldoende inzicht hebben in het netwerk en de verschillende belangen. De eigen invloed moet vervolgens op de goede manier en na een goede afweging worden uitgeoefend.

Omdat een verbonden partij op grotere afstand van de gemeente staat, kan dit gevolgen hebben voor de transparantie van het gemeentebestuur. Daarom is openheid bij verbonden partijen belangrijk. De verantwoordingsinformatie, zoals de begroting, jaarstukken of ander P&C-stukken, van de verbonden partijen draagt bij aan deze transparantie en geeft daarmee inzicht in het gevoerde beleid van de verbonden partij. Deze openheid is ook van belang bij vergaderingen van de verbonden partijen. Welke verantwoordingsinformatie precies beschikbaar is, volgt uit de regeling van de verbonden partij.

Daarnaast zijn er nog mogelijke tegengestelde belangen. Bij de aansturing van een verbonden partij heeft de gemeente namelijk twee rollen: de rol van eigenaar en de rol van opdrachtgever.

Rol van eigenaar

De gemeente als eigenaar beslist over de oprichting, het doel, de taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, financiële kaders en de (door) ontwikkeling van de verbonden partij. De gemeente in de rol van eigenaar houdt vooral de belangen van de verbonden partij in het oog en let op de continuïteit van de verbonden partij. Ook kijkt de gemeente naar zaken als de interne bedrijfsvoering, omzet, kostenbeheersing etc. Ook stelt de gemeente als eigenaar de begroting en jaarrekening van de verbonden partij vast.

Rol van opdrachtgever

De gemeente als opdrachtgever maakt een overeenkomst met de verbonden partij over de te leveren producten of diensten. De gemeente streeft hierbij naar een zo goed mogelijk product tegen een zo laag mogelijke prijs. In deze rol bewaakt de gemeente ook of de verbonden partij de afgesproken prestaties haalt. Hierin stelt de gemeente het gemeentelijk belang voorop. Dit houdt in dat er wordt gestuurd op het halen van de afgesproken prestaties binnen de gemaakte afspraken over de kosten. Dit houdt ook in dat de gemeente een kritische instelling heeft op de prijs van de dienstverlening. Deze beoordeling gebeurt op grond van begrotingen, jaarrekeningen of vergelijkingen met marktprijzen.

Tussen beide rollen en belangen kan een spanningsveld ontstaan. Het is dan ook van belang om de verschillende instrumenten voor sturing op de goede manier toe te passen vanuit de goede rol en de goede afweging. Het is daarom van belang dat de raad, het college en de ambtelijke organisatie ieder vanuit de eigen rol handelt.

4.2 Beheersen

Beheersen gaat over het stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor de verbonden partij zorgt voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde beleidsdoelstellingen samenwerkingsafspraken. De nadruk ligt bij beheersen op de administratieve organisatie/interne controle, risicomanagement en planning en control.

4.3 Verantwoorden

Een verbonden partij, en dan met name een GR, moet zich verantwoorden over alle opgedragen taken en de daarvoor benodigde financiën. Het gaat dan om de realisatie van de doelstellingen, de samenwerkingsafspraken (zogenaamde dienstverleningsovereenkomsten) en de vastgestelde dan wel gewijzigde begrotingsbedragen. Ook gaat het om inzicht in de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het bestuursorgaan dat een lid van het AB heeft aangewezen, kan dit lid dan ook ter verantwoording roepen voor het gevoerde bestuur in het AB.

Verantwoording vindt plaats door de jaarstukken. In het VZG-rapport ‘Afspraken over samenwerken met gemeenschappelijke regelingen in Zeeland’ wordt uitgebreid ingegaan op dit proces. In de Wgr staat dat er in de tekst van de regeling zelf afspraken gemaakt moeten worden over de evaluatie. Dit kan een evaluatie zijn over de GR zelf, maar ook over hoe de samenwerking verloopt. Hierbij wordt aangesloten wat er binnen de GR hierover is afgesproken.

Voor privaatrechtelijke samenwerkingen geldt dat invloed uitgeoefend kan worden middels de gemeentelijke begroting. Ook kan de raad verschillende onderzoeksinstrumenten inzetten om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de privaatrechtelijke organisatie te onderzoeken. Hierbij valt te denken aan een rekenkameronderzoek, het enquêterecht en het raadsonderzoek.

4.4 Toezicht houden

Om zijn controlerende taak uit te oefenen bij verbonden partijen zijn de begroting, het jaarverslag en de jaarrekeningen van belang. Belangrijke vragen voor de raad om hierbij te beantwoorden zijn of de doelen van de verbonden partij nog steeds overeenkomen met die van de gemeente, of de doelen van de gemeente via de verbonden partij worden gehaald en of er aanleiding is om de deelname aan of sturing op de verbonden partij te veranderen of te beëindigen.

De gemeenteraad voert zijn controlerende taak uit door erop toe te zien dat het AB van de verschillende GR’en alle gemaakte samenwerkingsafspraken heeft gerealiseerd en deze binnen het vastgestelde budget heeft uitgevoerd. Hiervoor gelden de volgende afspraken:

• –

  De bestemming van het rekeningresultaat moet in een apart voorstel komen en mag dus geen deel uitmaken van de jaarstukken of van het voorstel tot vaststelling van de jaarstukken;

• –

  Nagegaan moet worden of de gemaakte afspraken over de reservevorming in relatie tot het rekeningresultaat zijn en worden nageleefd. Hierbij is het uitgangspunt dat reservevorming in beginsel niet gewenst is en ongebruikte middelen terug moeten vloeien naar de deelnemende gemeenten.

Voor privaatrechtelijke samenwerking geldt eveneens dat de raad zijn controlerende taak uitvoert door erop toe te zien dat de verbonden partij de gemaakte samenwerkingsafspraken heeft gerealiseerd en binnen het vastgestelde budget heeft uitgevoerd.

Zie bijlage 5 voor een schematisch overzicht van de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van het college en de raad inzake verbonden partijen.

Gemeenschappelijke regelingen

Afvalstoffenverwijdering Zeeland (per december 2025 Afvalstoffenverwerking Zeeland) (OLAZ)

Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (GGD)

De Zeeuwse Muziekschool

Stadsgewestelijke Brandweer Vlissingen-Middelburg

Zeeuws Archief

Orionis Walcheren

Veiligheidsregio Zeeland (VRZ)

Regionale Uitvoeringsdienst Zeeland (RUD)

Publiek Vervoer Zeeland

Vennootschappen

BV Monumentenbeheer Middelburg

NV Economische Impuls Zeeland

Gemeenschappelijk Bezit Evides (GBE)-Aqua BV

Stadsgewestelijk Zwembad Vastgoed BV

Gemeentelijke Vervoerscentrale Zeeland BV

Zeeuwse Energie Houdstermaatschappij (ZEH) NV (voorheen PZEM)

BNG Bank NV

Stedin Holding NV

Stichtingen

Stichting Roosevelt Academy Fonds

In de begroting en jaarstukken zit een paragraaf Verbonden partijen. Deze stukken zijn te raadplegen op onze website. Per verbonden partij is informatie opgenomen, zoals hoe de gemeente is vertegenwoordigd in de verbonden partij. In bijlage 6 is de precieze afvaardiging vanuit de gemeente Middelburg opgenomen.