Adviesrecht gemeenteraad bij afwijkingen van het omgevingsplan

Ondertekening

Kaartbijlage 1 Adviesrecht gemeenteraad bij afwijkingen van het omgevingsplan

TOELICHTING OP ADVIESRECHT GEMEENTERAAD BIJ AFWIJKINGEN VAN HET OMGEVINGSPLAN

1.Inleiding

In de raadscommissie van 20 november 2025 is de gemeenteraad (de raad) geconsulteerd over het functioneren van het bindend adviesrecht bij vergunningen voor ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’ (BOPA’s). Het adviesrecht functioneert sinds de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 in werking is getreden. BOPA’s zijn buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan. Het college van burgemeester en wethouders (het college) is onder de Ow het bevoegde bestuursorgaan om omgevingsvergunningen voor activiteiten in strijd met het (tijdelijk) omgevingsplan te verlenen. De raad kan gevallen aanwijzen waarin het college hem vooraf om advies moet vragen. Dat advies moet het college in acht nemen.

Op 14 december 2023 heeft de gemeenteraad deze gevallen met de Nota ‘Adviesrecht gemeenteraad bij afwijkingen van het omgevingsplan’ vastgesteld. De nota bevat categorieën van gevallen waarbij het college onder de Omgevingswet verplicht is de raad advies te vragen. Dit advies is bindend. Het college kan daarvan niet afwijken.

De nota is naar aanleiding van de evaluatie over het functioneren van het adviesrecht over het eerste anderhalve jaar en naar aanleiding van reacties en vragen uit de consultatie van 20 november 2025 aangepast.

Leeswijzer

Hieronder wordt in Hoofdstuk 2 en 3 eerst uiteengezet hoe het systeem onder de Ow er uitziet. Daarna wordt toegelicht welke regels en procedures er op grond van de wet gelden voor nieuwe initiatieven die in strijd zijn met het omgevingsplan (Hoofdstuk 4). In Hoofdstuk 5, 6 en 7 wordt uiteengezet welke uitgangspunten ten grondslag liggen aan het beleid en waar deze uitgangspunten op gebaseerd zijn.

In Hoofdstuk 8 staande categorieën van gevallen opgesomd waarvoor bindend advies wordt gevraagd. Per geval wordt uiteengezet waarom deze keuze is gemaakt.

Tot slot worden in de Hoofdstukken 9 en 10 voorstellen gedaan over het vervolg (proces en monitoring).

2.Situatie onder Omgevingswet

De Ow draagt de raad op om voor het gehele gemeentelijk grondgebied een omgevingsplan vast te stellen. In het omgevingsplan moeten alle gemeentelijke regels zijn opgenomen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Dat zijn dus niet alleen de regels voor bouwen, gebruik en aanlegactiviteiten (zoals voorheen in het bestemmingsplan). Het omgevingsplan bevat ook regels over milieuaspecten (bijvoorbeeld voor geur en geluid), uitritten, kappen, etc. Onder de Ow is het omgevingsplan in een zogeheten ‘transitiefase’. Tijdens de transitiefase hoeft het omgevingsplan nog niet alle regels over de fysieke leefomgeving te bevatten en het omgevingsplan hoeft ook nog niet aan alle wettelijke eisen te voldoen. Deze transitiefase mogen gemeenten gebruiken om hun omgevingsplan op hun eigen manier op te bouwen en aan te passen aan de eisen die de wetgever aan dit plan stelt. Dat kan in stappen, bijvoorbeeld gebiedsgewijs. De gemeente stelt dan steeds voor een ander gebied een nieuw omgevingsplan vast. Omdat iedere gemeente maar één omgevingsplan heeft, wordt dat nieuwe omgevingsplan onderdeel van het totale omgevingsplan. De regels gelden alleen voor dat deel waarvoor het is vastgesteld. In deze nota wordt dit aangeduid als (deel)omgevingsplan. De transitiefase duurt tot en met 2031.2

2.1 Tijdelijk deel omgevingsplan - uiterlijk tot 2031

De Ow regelt dat er geen instrumenten meer bestaan die zijn gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In plaats daarvan zijn van rechtswege alle bestemmingsplannen (en bepaalde overige ruimtelijke besluiten en enkele verordeningen) samen één omgevingsplan. De gemeente heeft daar dus niets voor gedaan.

Met de Ow zijn meer bevoegdheden gedecentraliseerd (een van de uitgangspunten van de Ow is: ‘decentraal, tenzij’). De genoemde regels worden ingetrokken op rijksniveau om gemeenten de ruimte te geven hierover hun eigen keuzes te maken in het omgevingsplan.

De gemeente Nijkerk heeft die keuzes echter nog niet in het omgevingsplan verwerkt. Dat hoeft ook niet meteen. Dat hoeft pas uiterlijk aan het einde van de transitiefase. Om te voorkomen dat er tijdens de transitiefase een ‘vacuüm’ ontstaat, is er een bijzondere vorm van overgangsrecht ontworpen. Dat komt er – kort samengevat – op neer dat alle ingetrokken rijksregels van rechtswege aan het omgevingsplan zijn toegevoegd. De gemeente hoeft daar zelf niets voor gedaan. Deze regels zijn samen ‘de bruidsschat’ genoemd. De gemeente kan deze regels vervolgens op eigen tempo en naar eigen inzicht overnemen of veranderen (binnen een bepaalde bandbreedte) en uiteindelijk opnemen in het nieuwe (deel)omgevingsplan.

De gemeente beschikt dus al over een omgevingsplan dat bestaat uit de bestemmingsplannen (en bepaalde overige ruimtelijke besluiten en enkele verordeningen: hemelwaterverordening, geurverordening en erfgoedverordening) en de bruidsschat. Dit omgevingsplan heet het ‘tijdelijke deel van het omgevingsplan’. Het tijdelijke deel moet uiterlijk tegen het einde van de transitiefase volledig zijn vervangen door een ‘echt’ omgevingsplan dat door de gemeenteraad is vastgesteld en dat voldoet aan alle eisen van de wet.

2.2. Verordeningen – uiterlijk tot eind 2031

Gedurende de transitiefase blijven de (overige) afzonderlijke gemeentelijke verordeningen waarin ook regels zijn opgenomen die over de fysieke leefomgeving gaan (en die uiteindelijk in het omgevingsplan moeten terechtkomen) ongewijzigd bestaan naast het omgevingsplan. Dat zijn bijvoorbeeld delen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) die gaan over het kappen van bomen, evenementen, etc.

3.Nieuw omgevingsplan

Bij het opstellen van (delen van) het nieuwe omgevingsplan moet de gemeente zich (onder andere) houden aan instructieregels die het Rijk heeft gesteld. Deze zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Deze instructieregels bevatten opdrachten aan de gemeente om onderwerpen zoals geluid, geur en externe veiligheid op een bepaalde manier in het omgevingsplan te regelen. De gemeente heeft daarbij een bepaalde bandbreedte: uitgangspunt is een standaardwaarde. Daarboven en daaronder mag (gemotiveerd) worden afgeweken. Dit systeem wordt ook wel het ‘mengpaneel’ genoemd (afbeelding hieronder).

De bruidsschat regelt dat in het tijdelijke deel van het omgevingsplan automatisch de standaardwaarden (enkele uitzonderingen daargelaten) gelden. Initiatieven die daaraan niet voldoen zijn als gevolg hiervan in strijd met het omgevingsplan. De gemeente kan, zoals gezegd, in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan gemotiveerd afwijken van de standaardwaarden. De waarden van het mengpaneel kunnen per gebied worden gekozen, afhankelijk van de karakteristiek van het gebied. In een levendig centrum zou het bijvoorbeeld denkbaar zijn om meer geluid toe te staan dan in een rustig buitengebied. De basis van de gebiedsgerichte keuzes ligt in de omgevingsvisie. Zolang er in een omgevingsvisie over deze onderwerpen nog geen standpunt door de gemeente is ingenomen, vormt bestaand beleid de basis van deze keuzes. Doorgaans zal bestaand beleid hier echter te weinig aanknopingspunten voor geven, omdat daarin nog geen rekening is gehouden met de ruimte die een gemeente heeft.

Het omgevingsplan werkt de keuzes verder uit en vertaalt ze in juridisch bindende regels.

4.Nieuwe initiatieven

4.1 Toetsingskader

Initiatieven moeten onder de Ow voldoen aan het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. Tijdens de transitiefase betekent dit dat initiatieven moeten passen binnen de voormalige bestemmingsplannen en dat zij moeten voldoen aan de bruidsschatregels. Wanneer voor een gebied een nieuw (deel)omgevingsplan is vastgesteld, moeten initiatieven dáár aan voldoen.

Voor initiatieven die niet voldoen kan worden afgeweken van het omgevingsplan.3 De reikwijdte van een afwijking van het omgevingsplan is groter dan bij het afwijken van een bestemmingsplan voorheen onder de Wro. Dat wordt hierna toegelicht.

Als een vergunning werd verleend voor het afwijken van een bestemmingsplan, dan werd afgeweken van de voorgeschreven bouwhoogte, bouwmassa, beoogd gebruik (en de gevolgen daarvan voor de omgeving op het gebied van parkeren, verkeer). Afwijkingen van regels voor geur, geluid, etc. waren voorheen niet of nauwelijks mogelijk. Dergelijke afwijkingen – als daar al sprake van was - werden voor 2024 buiten het bestemmingsplan om geregeld via een eigen toetsingskader in afzonderlijke wetgeving.

Onder de Ow is de reikwijdte van een afwijking van het omgevingsplan veel groter doordat de regels voor geur, geluid, etc. wel zijn opgenomen in het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. Bij de beslissing om wel of niet af te wijken van het omgevingsplan moeten deze onderwerpen dus ook – integraal – worden getoetst en afgewogen. Met een vergunning voor het afwijken van het omgevingsplan kan worden afgeweken van de standaardwaarden die in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zijn opgenomen.

Bij het bepalen om wel of geen bindend adviesrecht in het leven te roepen, is het belangrijk om zich van deze bredere reikwijdte bewust te zijn.

4.2 Bevoegdheid

Onder de Ow is het college bevoegd om af te wijken van het omgevingsplan zonder dat daaraan voorwaarden worden gesteld. De raad kan daarbij gevallen aanwijzen waarin zijn advies is vereist. Dit advies is bindend, het college kan daarvan niet afwijken. De grondslag voor het bindend advies is opgenomen in artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet.

4.3 Procedure

Onder de Ow zijn de termijnen om te besluiten op een aanvraag korter. De Omgevingswet introduceert geen nieuwe procedures voor het verlenen van vergunningen. Vergunningen worden – net zoals nu - afgewikkeld met:

• •

  de reguliere procedure; of

• •

  de uitgebreide procedure.

Onder de Omgevingswet geldt als hoofdregel dat de reguliere procedure moet worden gevolgd. De uitgebreide procedure is alleen in bijzondere gevallen van toepassing .

Hierna wordt verder ingegaan op die twee procedures.

De reguliere procedure

Standaard geldt onder de Omgevingswet een beslistermijn van acht weken. Dit wordt ‘de reguliere procedure’ genoemd. Deze kan eenmalig worden verlengd met zes weken. De beslistermijn bedraagt dus maximaal veertien weken.

De uitgebreide procedure

In bijzondere gevallen kan het college besluiten dat niet de reguliere procedure, maar de uitgebreide procedure wordt gevolgd. Deze wordt ook wel de ‘UOV’ genoemd (naar de wettelijke term: uniforme openbare voorbereidingsprocedure). Als het college besluit de UOV te volgen, geldt een langere proceduretermijn. Er moet dan namelijk eerst een ontwerpbesluit worden opgesteld. Dat ontwerp wordt voor zes weken ter inzage gelegd. Binnen die termijn kunnen zienswijzen worden ingediend. Die zienswijzen worden vervolgens beantwoord en verwerkt in het uiteindelijke besluit. De proceduretijd is maximaal zes maanden.

De gevallen waarin deze UOV kan worden gevolgd zijn in de wet genoemd4. Het zijn alleen de gevallen waarin:

• •

  de aanvrager verzoekt of instemt met de UOV; of

• •

  het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

In de laatstgenoemde situatie wordt de aanvrager vooraf in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze te geven op het voornemen om de UOV toe te passen. Het is niet mogelijk om op voorhand categorieën vast te stellen waarvoor de UOV wordt gevolgd. Er zal steeds een specifieke afweging moeten plaatsvinden aan de hand van een concreet initiatief.

Opmerking verdient dat bij overschrijding van de beslistermijnen een aanvrager de gemeente in gebreke kan stellen. Indien dan niet alsnog binnen twee weken een besluit wordt genomen op de aanvraag, worden dwangsommen verbeurd. In dat kader is het logisch om niet al te lichtvaardig om te gaan met het instellen van het bindend adviesrecht. In Hoofdstuk 9 wordt nader ingegaan op de knelpunten en mogelijke oplossingen.

4.4 Participatie

Bij de aanvraag om een BOPA moet de indiener aangeven of er is geparticipeerd en wat de resultaten hiervan zijn. De Omgevingswet legt de vorm en inhoud van de participatie niet dwingend op. De aanvrager mag zelf weten op welke manier de omgeving bij de aanvraag wordt betrokken. De aanvraag mag niet worden geweigerd wanneer geen participatie plaats heeft gevonden.

In een aantal gevallen stelt de gemeente wel concrete eisen aan de wijze waarop er met de omgeving moet worden geparticipeerd. De gemeenteraad heeft hiervoor een afzonderlijke lijst met gevallen samengesteld waarover verplicht moet worden geparticipeerd met de omgeving. Artikel 16.55 lid 7 uit de Omgevingswet geeft de gemeenteraad de bevoegdheid deze lijst vast te stellen.

Verplichte participatie is vastgelegd in een afzonderlijke beleidsnota ‘Verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten’. Uit de lijst is op te maken wanneer de gemeente aan de participatie specifieke eisen stelt. De lijst is afgestemd op de lijst met gevallen waarvoor het college verplicht is advies aan de gemeenteraad te vragen.

Aanvragen om omgevingsvergunning kunnen alleen in behandeling worden genomen als er (overeenkomstig de voorgeschreven manier) is geparticipeerd. Wat niet kan worden voorgeschreven is wat de uitkomst van het participatietraject zou moeten zijn om voor vergunningverlening in aanmerking te komen.

5.Verhouding tussen gemeenteraad en college

In de basis heeft de Ow de verhouding tussen de raad en het college niet veranderd. De raad houdt met het bestaande raadsinstrumentarium gedurende het beleids- en besluitvormingsproces zicht op het geheel. Daarbij zijn drie rollen te onderscheiden: de kaderstellende rol, de controlerende rol en de vertegenwoordigende rol. Naast het instrument van het bindend adviesrecht kan de raad met gebruikmaking van deze instrumenten controleren of het college bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden handelt overeenkomstig de kaders die de raad heeft gesteld. Situaties waarin geen bindend adviesrecht is vastgelegd, vallen dus niet volledig buiten de invloed van de raad.

Het college is belast met het dagelijks bestuur van de gemeente. Het opereert binnen de kaders die de raad stelt en voert het beleid uit dat door de raad is uitgestippeld en door de raad wordt gecontroleerd.5 Het college krijgt na de invoering van de Ow meer bevoegdheden bij de uitvoering van het beleid en de raad is nadrukkelijker belast met de hoofdlijnen en het monitoren van de resultaten.

Dat de raad heldere kaders stelt, is onder de Ow nog belangrijker dan voorheen het geval was. Zoals eerder aangegeven, brengt de verdergaande decentralisatie met zich mee dat er meer onderwerpen zijn waarover kaders gesteld moeten worden. Het bindend adviesrecht is het wettelijk instrument waarmee de raad zijn kaderstellende rol bij omgevingsvergunningen gestalte kan geven.

Als zich situaties voordoen waarin het bindend adviesrecht niet van toepassing is, betekent dat echter niet dat de besluitvorming volledig buiten de raad om plaatsvindt. Het bestaande instrumentarium van de raad op grond van de Gemeentewet voorziet er in dat de raad zich bijvoorbeeld te allen tijde kan (laten) informeren over lopende kwesties, hierover vragen kan stellen, moties kan indienen, etc. Bovendien is het college gehouden om uit zichzelf alle informatie aan de raad te verstrekken die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak.

Voor initiatieven waarvoor geen bindend adviesrecht is vastgelegd, betekent dat concreet het volgende. Als het college van oordeel is dat de raad bij de beoordeling van het initiatief moet worden betrokken, dan zal het college op eigen initiatief de raad betrekken. Als de raad van oordeel is dat zijn betrokkenheid noodzakelijk is, dan kan hij op zijn beurt het college vragen om deze betrokkenheid.

Belangrijk is om te realiseren dat hierdoor niet alsnog een bindend adviesrecht in het leven wordt geroepen: het gaat om een bestuurlijke betrokkenheid zoals die op dit moment ook al bestaat.

6.Bindend advies nader bezien

6.1 Verhouding kaderstellende rol van de gemeenteraad

Bij het kiezen van gevallen waarin bindend adviesrecht wordt gevraagd voor een BOPA, speelt de verhouding tussen college en raad een belangrijke rol. De raad stelt de kaders en ziet er op toe dat het college het dagelijks bestuur hiermee in overeenstemming brengt en houdt. Daarmee is het in lijn om alleen een bindend adviesrecht te vragen als dat wordt ingegeven door het belang van de kaderstellende rol van de raad. Met andere woorden: als er besluiten aan de orde zijn die zich niet goed verhouden tot de kaders die de raad voor het ruimtelijk beleid heeft gesteld.

De beleidsmatige kaders zijn op dit moment nog in verschillende documenten te vinden. Het belangrijkste document is de Omgevingsvisie Gemeente Nijkerk 2040. Deze visie moet regelmatig worden herzien.

Uiteindelijk is het de bedoeling dat al het beleid dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving zijn beslag krijgt in de omgevingsvisie (al dan niet aangevuld met één of meerdere programma’s).6 Met de omgevingsvisie wordt voortgeborduurd op de bestaande beleidsdocumenten.

Uit het voorgaande blijkt het grote belang van heldere keuzes in beleidsdocumenten. Alleen als de inhoudelijke kaders in een beleidsdocument helder zijn, kan worden vastgesteld welk initiatief wel en welk initiatief niet strookt met het vastgelegde beleid en dus voor welke situaties wel of geen bindend adviesrecht zou moeten gelden.

6.2 Rechtszekerheid nu en in de toekomst

De rechtszekerheid eist dat de gevallen waarin bindend adviesrecht wordt gevraagd concreet worden omschreven. Algemene bewoordingen als ‘politiek gevoelige ontwikkelingen’ of ‘initiatieven met grote ruimtelijke impact’ bieden onvoldoende rechtszekerheid. Hetzelfde geldt voor een systeem waarbij bij binnenkomst van een initiatief wordt beoordeeld of wel of geen bindend advies wordt gevraagd (in dat geval is namelijk vooraf niet te voorspellen of er wel of geen sprake is van bindend adviesrecht). Ook een systeem waarin de keuze rondom het adviesrecht afhankelijk wordt gesteld van het resultaat van participatie behoort niet tot de mogelijkheden.

In de voorbereidingen op de eerste versie van de nota (2022) zijn de hoofdrichtingen voor het bindend advies verkend. In die eerste verkenning is een koppeling gemaakt met bestaand beleid. Deze hoofdrichtingen zijn vertaald in categorieën van gevallen. Past een initiatief niet in bestaand beleid en meent het college dat medewerking desondanks gewenst is, dan is bindend adviesrecht als hoofdregel aan de orde.

Dit algemene uitgangspunt is in deze nota nader geconcretiseerd. De rechtszekerheid eist namelijk objectieve maatstaven waaraan getoetst kan worden. Of een initiatief wel of niet past binnen het nu bestaande beleid is doorgaans nog niet aan de hand van objectieve maatstaven te bepalen. De huidige Omgevingsvisie en overige documenten voor de fysieke leefomgeving zijn daarvoor in de meeste gevallen (nog) te globaal. Hierin wordt bijvoorbeeld aangegeven dat het schaalniveau van initiatieven ‘passend’ moet zijn, dat moet worden ‘bijgedragen’ aan diversiteit, initiatieven moeten ruimtelijk ‘goed worden ingepast’, etc. Dat geeft wel een richting, maar biedt geen concrete kaders waaraan getoetst kan worden. Daar waar beleidskaders wel voldoende concreet zijn (of kunnen worden gemaakt), wordt alleen gekozen voor bindend advies als er van die kaders wordt afgeweken.

Bij het uitwerken van de gebiedsprofielen in de toekomst zouden mogelijk meer objectieve criteria kunnen worden gesteld waaraan kan worden getoetst. Als dat gebeurt, dan kunnen deze ook een rol gaan spelen bij de keuze voor het bindend adviesrecht. Op dit moment is daarvan echter nog maar zeer beperkt sprake.

6.3 Voorwaarden aan het advies

Het advies dat de raad geeft is bindend. Dat blijkt uit de tekst van de wet. Het college moet namelijk beslissen ‘met inachtneming van het advies’.7 Het advies van de raad kan meer zijn dan een ‘ja’ (verlenen) of ‘nee’ (weigeren). De raad kan er bijvoorbeeld ook voor kiezen om voorwaarden te benoemen waaronder hij het afwijken van het omgevingsplan aanvaardbaar vindt.

Met inachtneming van dat advies werkt het college de voorwaarden vervolgens uit in een uiteindelijk besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning. Ook hier geldt weer dat helderheid van groot belang is: het college moet uit de voorwaarden direct kunnen opmaken wat er moet gebeuren. In het kader van de rechtszekerheid wordt het afgeraden om aan het advies voorwaarden te verbinden die strekken tot of afhankelijk zijn van nader onderzoek, aangezien daarmee niet kan worden vastgesteld hoe het besluit uiteindelijk zal moeten luiden en wat de initiatiefnemer kan verwachten. Bovendien zal dit naar verwachting problemen opleveren met de beslistermijn.

7.Uitgangspunten voor het bindend advies

Bij het opstellen van de lijst van gevallen waarin bindend advies wordt gevraagd is uitgegaan van een aantal basisprincipes:

• 1.

  Gestalte geven aan de verbeterdoelen van de Omgevingswet

• Met de Ow streeft de wetgever verschillende verbeterdoelen na. Dat zijn – kort samengevat – de volgende:

  • a.

    het omgevingsrecht moet inzichtelijker, voorspelbaarder en gemakkelijker in gebruik worden.

  • b.

    een besluit moet integraal (ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur, water, veiligheid en gezondheid) afgewogen worden.

  • c.

    meer ruimte voor lokaal maatwerk.

  • d.

    snellere (en betere) besluitvorming met als kernbegrippen: open, flexibel, uitnodigend, innovatief en vertrouwen.

• De toepassing van deze basisprincipes geeft reden om kritisch te zijn op het bepalen van gevallen waarin adviesrecht wordt gevraagd. Het adviesrecht resulteert namelijk in een langere behandeltermijn. Tegelijkertijd geeft de integraliteitsgedachte aanleiding om voor onderwerpen die een meer integrale benadering eisen de betrokkenheid van de raad te borgen. Bijvoorbeeld de milieuaspecten van het mengpaneel.

• 2.

  Aansluiten bij de gebiedsindeling van de omgevingsvisie

  De toepassing van dit basisprincipe zorgt ervoor dat niet op alle plaatsen in de gemeente op dezelfde manier met het bindend adviesrecht hoeft te worden omgegaan. Afhankelijk van de kenmerken van het gebied en de visie die de raad erop heeft, kan in het ene gebied de betrokkenheid van de raad groter zijn dan in het andere gebied. Dit draagt bij aan lokaal maatwerk. Bovendien wordt hiermee de onderlinge samenhang tussen beleidsdocumenten (omgevingsvisie), juridische regels (omgevingsplan), en de uitvoering daarvan (vergunningverlening) bevorderd. De onderscheiden gebieden zijn weergegeven op een kaartbijlage bij deze nota. Een verdere uitsplitsing van gebieden is overwogen. Dit resulteerde echter in een zeer uitgebreide (en ingewikkelde) lijst van categorieën. Omwille van het overzicht en de begrijpbaarheid van de lijst is er voor gekozen om de gebieden niet nog verder uit te splitsen. Daar waar per gebied daadwerkelijk andere keuzes worden gemaakt over het bindend adviesrecht, is de onderverdeling in gebieden gehanteerd. In andere gevallen is gekozen om deze onderverdeling niet te hanteren. Achterliggende gedachte daarbij is ook dat de lijst ‘behapbaar’ en overzichtelijk moet blijven.

• 3.

  Zelfstandige collegebevoegdheid wordt voortgezet

  Voor besluiten die vóór de inwerkingtreding van de Ow tot de zelfstandige wettelijke bevoegdheid van het college hoorden, blijft het college zelfstandig bevoegd. Concreet gaat het om initiatieven die onder de oude wetgeving zogeheten ‘kruimelgevallen’ werden genoemd. Voor deze kruimelgevallen heeft het college de ‘Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden’ vastgesteld. Het voorgaande geldt ook voor het gebruiken van wijzigingsbevoegdheden of uitwerkingsplichten. Met de vaststelling van de afzonderlijke bestemmingsplannen heeft de gemeenteraad in het verleden al het college de bevoegdheid gegeven zelfstandig te besluiten of medewerking kan worden verleend aan het wijzigen of het uitwerken van de regels.

  Het college is in die gevallen echter niet zelfstandig bevoegd als de initiatieven in strijd zijn met de instructieregels uit het Bkl of met voorbereidingsbesluiten. In hoofdstuk 3 van deze notitie is uitgelegd wat deze instructieregels en hun standaardwaarden inhouden en dat het afwijken daarvan alleen mogelijk is als dit goed wordt gemotiveerd.

  Door deze uitzondering wordt voorkomen dat het college in individuele gevallen zelfstandig kan afwijken van het mengpaneel van het Bkl (en overige instructieregels) en van in voorbereiding zijnde plannen. Dat zou een doorkruising van de kaderstellende bevoegdheid van de raad betekenen. Het is namelijk aan de raad om te beslissen hoe wordt omgegaan met de instellingen van het mengpaneel. Deze beslissing moet integraal plaatsvinden, op strategisch niveau. De basis voor die keuze moet – uiteindelijk – in de visie worden gelegd. Deze wordt vervolgens juridisch verankerd in het nieuwe omgevingsplan.

8.Vervolg: procedure en beslistermijnen

Zoals hiervoor aangegeven, zijn de kortere beslistermijnen een punt van aandacht. In de praktijk zullen de kortere beslistermijnen naar verwachting niet altijd tot problemen leiden. De ervaring leert bijvoorbeeld dat aanvragen vaak niet compleet zijn als zij worden ingediend. Er zijn dan nog aanvullende gegevens nodig. Zolang een aanvraag niet volledig is, gaat de beslistermijn nog niet lopen. Dat biedt dus in sommige gevallen tijdwinst, ten minste als de aanvragen die niet compleet zijn al voor bindend advies aan de raad kunnen worden voorgelegd of ten minste al op grote lijnen kunnen worden beoordeeld. Daarnaast is van belang dat initiatiefnemer wordt uitgenodigd de aanvraag samen met de gemeente voor te bereiden aan de ‘Omgevingstafel’. De Omgevingstafel is in het leven geroepen voor het voorbereiden van initiatieven. Voordat een officiële aanvraag wordt ingediend, wordt het initiatief voorbesproken met de gemeente en relevante overlegpartners. Hierdoor is de gemeente in een vroeg stadium op de hoogte van toekomstige initiatieven. Bovendien kan op die manier worden bijgestuurd, als dat nodig is. Hoewel dit niet kan worden afgedwongen, is de verwachting dat veel initiatiefnemers van de Omgevingstafel gebruik zullen maken. Door vooraf goede afspraken te maken, wordt in de formele procedure ook tijdwinst geboekt.

Zoals reeds eerder aangegeven kan bij het overschrijden van de beslistermijnen (onder voorwaarden) aanspraak worden gemaakt op een dwangsom die de gemeente moet betalen aan de aanvrager van een vergunning. Ook ontstaat de mogelijkheid om bij de bestuursrechter in beroep te gaan.

Om dit te voorkomen is gekozen voor de volgende werkwijze:

• •

  initiatiefnemers wordt dringend verzocht het plan samen met de gemeente aan de gemeentelijke omgevingstafel voor te bereiden tot er een complete aanvraag ligt;

• •

  onderdeel van het principebesluit van het college om in afwijking van het gemeentelijk Omgevingsplan mee te werken aan het initiatief is het verzenden van een Raadsinformatiebrief. Deze brieven krijgen de volgende vaste structuur:

  • ▪

    een samenvatting van het principebesluit als inleiding op de brief;

  • ▪

    een toelichting op het initiatief en de strijdigheid met het gemeentelijk Omgevingsplan;

  • ▪

    waarom het college in principe bereid is aan het initiatief medewerking te verlenen;

  • ▪

    de keuze voor de planologische procedure;

  • ▪

    de wijze waarop in het voortraject inhoud en vorm is gegeven aan de participatie met de omgeving en de wijze waarop initiatiefnemer met de uitkomsten aan de slag gaat;

  • ▪

    voor ieder initiatief dat afwijkt van het (tijdelijke) omgevingsplan wordt aangegeven of:

    • a.

      er sprake is van een initiatief waarvoor bindend advies moet worden gevraagd;

    • b.

      als er geen sprake is van bindend advies: of het college de betrokkenheid van de raad opportuun acht;

    • c.

      welke beslistermijn geldt.

  • ▪

    een toelichting op de wijze hoe het college de aanvraag verder in behandeling neemt. Het college geeft hiermee inzicht in de wijze waarop het de uitkomsten uit eventuele gewijzigde omstandigheden (gewijzigd beleid, uitkomsten uit de participatie en de terinzagelegging van de vergunning) oppakt en verwerkt.

• •

  bijlagen:

  • ▪

    het verzoek van initiatiefnemer;

  • ▪

    het principebesluit van het college;

  • ▪

    de antwoordbrief aan initiatiefnemer.

Op deze manier is de raad snel op de hoogte en kan hij desgewenst aan het college te kennen geven dat hij bij de verdere besluitvorming betrokken wil worden. Daarmee kan enige tijdwinst worden behaald.

Indien er met het principebesluit voldoende inzicht is te geven in het te ontwikkelen plan, kan het college ervoor kiezen al direct de raad per brief te informeren en te vragen of hij gebruik wenst te maken van het recht om te adviseren.

Hierna volgt een beschrijving van de werkwijze die zal worden gehanteerd.

Werkwijze

• 1.

  Aanvraag initiatief als conceptverzoek/schetsplan of omgevingsvergunning ingediend in Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)

• 2.

  Toets door OddV aan (tijdelijk) Omgevingsplan:

  • 2.1.

    Niet strijdig: OddV handelt conceptverzoek/schetsplan of in geval van vergunning de aanvraag via de reguliere procedure af.

  • 2.2.

    Strijdig, er zijn twee opties:

    • 2.2.1.

      het betreft een kleine afwijking (kruimelgeval). OddV handelt conceptverzoek/ schetsplan of in geval van vergunning de aanvraag, zo nodig met een ambtelijk advies van de gemeente, via de reguliere procedure af;

    • 2.2.2.

      OddV stuurt initiatief door naar de gemeente voor afhandeling.

• 3.

  Initiatief als principeverzoek op omgevingstafel voor een toets op haalbaarheid/wenselijkheid:

  • 3.1.

    Is het antwoord ‘nee’: zaak wordt in het college afgehandeld.

  • 3.2.

    Is het antwoord ‘ja, mits…’: zaak wordt in het college afgehandeld, met advies en besluit in principe aan het verzoek medewerking te verlenen.

• 4.

  Wijze van afhandeling:

• Er zijn twee opties:

  • 4.1.

    Groot en/of complex initiatief: project, wordt via team Proces & Projectbegeleiding en met behulp van Wijziging Omgevingsplan door de gemeenteraad als bevoegde gezag afgehandeld. Raad wordt op gebruikelijke wijze betrokken bij vaststellen kaderstelling voor initiatief.

  • 4.2.

    Overige initiatieven:

    • 4.2.1.

      Initiatief wordt via team Planvorming met behulp van Wijziging Omgevingsplan door de gemeenteraad als bevoegd gezag afgehandeld. Raad wordt op gebruikelijke wijze betrokken bij vaststellen kaderstelling voor initiatief.

    • 4.2.2.

      vergunning voor afwijken via team Planvorming en met behulp van procedure Buitenplanse omgevingsactiviteit (Bopa).

• 5.

  Bopa: initiatief doorloopt de:

  • 5.1.

    uitgebreide procedure Awb:

    • •

      als dit is aangewezen in de Omgevingswet en/of het Omgevingsbesluit (gevallen art 10.24 Omgevingsbesluit);

    • •

      als er een MER moet worden gemaakt;

    • •

      op verzoek van de aanvrager;

    • •

      als de gemeente deze van toepassing verklaart; de criteria die de gemeente hierbij mag hanteren zijn:

      • -

        als het initiatief aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving en

      • -

        als er naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

  • 5.2.

    reguliere procedure in overige gevallen.

• 6.

  Initiatief wordt door zaakbehandelaar, ongeacht de procedure, getoetst aan:

  • 6.1.

    beleid adviesorganen Rijk, provincie en waterschap;

  • 6.2.

    ‘instructie(s)regel(s)’ van Rijk en provincie en

  • 6.3.

    aan Nota bindend adviesrecht;

• Toets aan beleid adviesorganen en instructie(s)regel(s) (instemmingsrecht)

  • 6.4.

    Uit toets blijkt dat aanvraag strijdig is: het college handelt met een afwijzing de aanvraag af wegens strijdigheid. Aanvraag bindend adviesrecht is niet meer nodig.

  • 6.5.

    Uit toets blijkt dat instemming nodig is: college vraagt instemming van adviesorgaan. Aanvraag bindend adviesrecht blijft nodig. De instemming van het adviesorgaan werkt zo nodig door in het bindend advies.

• Toets aan Nota bindend adviesrecht

  • 6.6.

    Uit toets blijkt dat er geen noodzaak bestaat advies aan de gemeenteraad te vragen: het college is bevoegd gezag en handelt de aanvraag via de omgevingstafel af.

  • 6.7.

    Uit toets blijkt dat de gemeenteraad om advies moet worden gevraagd. Procedure adviesrecht start.

• 7.

  Procedure adviesrecht in de voorbereidende fase

  • 7.1.

    De procedure ‘Vragen advies aan gemeenteraad’ start:

    het college start met initiatiefnemer de voorbereidingen voor een formele aanvraag omgevingsvergunning aan de Omgevingstafel. Als er een nader uitgewerkt schetsontwerp met een inrichtingsplan en conceptonderzoeken gereed is stuurt het college aan de raad een raadsinformatiebrief met het verzoek om binnen 3 weken te reageren als de wens bestaat de aanvraag te agenderen. Bij de raadsinformatiebrief zijn de volgende stukken gevoegd:

    • a.

      het nader uitgewerkte schetsontwerp met een inrichtingsplan, het participatieverslag en conceptonderzoeken/de aanvraag omgevingsvergunning;

    • b.

      het principebesluit om aan het verzoek medewerking te verlenen, inclusief de kaders (voorwaarden) die aan het verlenen van de vergunning verbonden worden.

• De voorbereidende fase

  Vroegtijdige betrokkenheid heeft tot voordeel dat de initiatiefnemer zich dan al kan voorbereiden op eventuele beperkingen of wijzigingen die de gemeenteraad noodzakelijk vindt om een besluit te kunnen nemen of hij een advies wil geven. Daarop kan dan het plan worden aangepast. Dat scheelt kosten en tijd voor de initiatiefnemer.

  Geen brieven vlak voor een reces

  Het college verstuurt geen RIB’s over bindend adviesrecht vlak voor een reces. Dit betekent ook dat de aanvrager in kennis moet worden gesteld dat de afhandeling van de aanvraag moet worden opgeschort. Hoewel de wet in de formele fase niet expliciet voorschrijft dat de aanvraag moet worden "opgeschort", is het in de praktijk evenmin mogelijk om een besluit te nemen over de vergunning zonder het bindend advies van de raad. Dit betekent dat de procedure feitelijk wordt verlengd totdat het advies is ontvangen.

  Slechts onder zeer bijzondere omstandigheden kan er aanleiding zijn af te wijken van de afspraak geen RiB’s vlak voor een reces te sturen.

• 8.

  Er zijn drie uitkomsten mogelijk:

  • 8.1.

    de raad reageert niet en laat daarmee het college weten geen gebruik te maken van het adviesrecht: het college handelt de aanvraag af overeenkomstig het gestelde in de raadsinformatiebrief

    Door niet te reageren geeft de raad aan geen gebruik te willen maken van het recht het college een bindend advies te geven;

  • 8.2.

    de raad laat binnen de termijn weten gebruik te willen maken van het adviesrecht: het college stelt een voorstel aan de gemeenteraad op met een ontwerpbesluit en vermelding van de kaders waarbinnen het college de aanvraag af wil handelen. Het principebesluit vormt de grondslag van het voorstel aan de raad:

    • 8.2.1.

      de raad behandelt het voorstel en neemt een besluit niet in te kunnen stemmen met het voorstel: het college handelt met een afwijzing de aanvraag af;

    • 8.2.2.

      de raad behandelt het voorstel en neemt een besluit in te kunnen stemmen met het voorstel. Eventueel is het ontwerpbesluit door de raad geamendeerd: het college handelt de aanvraag af waarin het (geamendeerde) besluit in acht wordt genomen.

  • Voorbereiding ontwerpraadsbesluit of gewijzigde omstandigheden

    Het ontwerpraadsbesluit wordt voorbereid door het college. Het ontwerpbesluit vermeldt de kaders waarbinnen het college de aanvraag wenst af te handelen. Het college legt het voorstel met het ontwerpbesluit voor aan de Agendacommissie van de raad. Het ontwerpbesluit wordt besproken in de raadscommissie en ter besluitvorming in de gemeenteraad behandeld. De gemeenteraad is bevoegd het voorstel te amenderen. Met het raadsbesluit is sprake van een, al dan niet geamendeerd, advies aan het college. Het college handelt de aanvraag af overeenkomstig het raadsbesluit.

    Elk ontwerpbesluit bevat standaard een beslispunt waarin de raad gevraagd wordt het voorliggende besluit tevens te zien als het formele recht om bindend te adviseren, overeenkomstig de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet.

    Met dit beslispunt wordt voorkomen dat het college in de formele fase opnieuw de gemeenteraad moet vragen of hij gebruik wenst te maken van het adviesrecht. Van dergelijke omstandigheden kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer de raad in het voorstadium reeds akkoord is gegaan en de definitieve aanvraag niet of nauwelijks daar van afwijkt. Als er wel sprake is van een wijziging in de aanvraag dient het college de raad opnieuw voor advisering te betrekken.

• 9.

  Afhandeling en besluitvorming door het college in de formele fase

  Initiatiefnemer dient de complete aanvraag formeel in via het omgevingsloket in het DSO. Het college blijft onverminderd bevoegd gezag bij het afhandelen van de formele aanvraag omgevingsvergunning. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarbij het college gemotiveerd moet of wenst af te wijken van het bindend advies.

  Om deze reden bevat elke raadsinformatiebrief of elk voorstel van het college aan de raad een toelichting op de wijze hoe het college de aanvraag verder in behandeling neemt. Daarmee geeft het college inzicht in de wijze waarop het de uitkomsten uit gewijzigde omstandigheden (gewijzigd beleid, uitkomsten uit de participatie en de terinzagelegging van de vergunning) oppakt en verwerkt. Het ontwerpbesluit in de voorbereidende fase bevat een beslispunt waarin de raad gevraagd wordt het voorliggende besluit tevens te zien als het formele recht om bindend te adviseren, overeenkomstig de artikelen 16.15a en 16.15b van de Omgevingswet.

  De raad moet betrokken worden als de gewijzigde omstandigheden het college aanleiding geven af te wijken van het bindend advies. De raad kan overigens als kader meegeven dat ingediende zienswijzen worden meegewogen in een door het college nieuw op te stellen voorstel. Er zijn in deze gevallen twee opties. Het college:

  • 9.1.

    informeert de raad met een brief met het verzoek binnen 2 weken te reageren als de raad een bindend advies wenst te geven op de aanvraag. Er zijn drie uitkomsten mogelijk die overeenkomen met het gestelde onder punt 8. Indien de raad gebruik wenst te maken van zijn recht het college te adviseren herhaalt de procedure zoals beschreven onder punt 8.2 zich hier.

9.Vervolg: monitoring/evaluatie en relatie met participatieplan

Monitoring

De raad heeft de mogelijkheid om het college met spoed een reactie te vragen waarom in een bepaalde zaak geen advies van de raad is gevraagd. Het gaat om situaties waarvan het college van mening is dat er geen adviesrecht nodig is, terwijl de raad uit de samenleving informatie opvangt waaruit hij opmaakt dat dit wel nodig is.

Relatie met het Participatieplan

Voor activiteiten die buitenplans zijn (dus volgens de regels van het omgevingsplan eigenlijk niet mogelijk zijn) en waarvoor het college van B&W het bevoegd gezag is, heeft de raad een afzonderlijke lijst vast met activiteiten vastgesteld waaruit blijkt voor welke activiteiten participatie en overleg met derden verplicht is (Omgevingswet, artikel 16.55 lid 7).