Kadernota Verbonden partijen 2023

4.2.1 Publiekrechtelijke of privaatrechtelijke samenwerking

Wanneer een gemeente ervoor kiest taken in een samenwerkingsverband met andere overheidsorganen en/of privaatrechtelijke partijen uit te voeren, gaat het altijd om taken met publiek belang.

Er is sprake van een publieke taak wanneer de overheid vindt dat de uitvoering ervan niet (geheel) aan de markt kan worden overgelaten, omdat het algemeen maatschappelijk belang dan niet goed wordt gediend. Een voorbeeld is de inzameling van huishoudelijk afval. Veel gemeenten hebben de feitelijke inzameling opgedragen aan particuliere ondernemingen, maar vanuit het maatschappelijk belang (in dit geval vanuit overwegingen van de volksgezondheid en van milieutechnische aard) heeft de overheid ervoor gekozen een beslissende en toezichthoudende rol te behouden. Ook de financiering van de betreffende taak speelt in de overweging een rol. De gemeente kan de kosten van een publiekrechtelijke taak geheel of gedeeltelijk door middel van belastingheffing of heffingen bij de burgers leggen, die anders wellicht niet bereid zouden zijn te betalen voor een publiekrechtelijke taak (zoals de verwijdering van voor hen waardeloze afvalstoffen).

Het gaat hierbij namelijk om belangen die het gemeentebestuur wil en ook – gezien zijn decentrale bevoegdheden – kan behartigen. De daarmee verbonden activiteiten of taken zijn om politieke redenen ingegeven.

Bovenstaande betekent dat de gemeente geen rol (meer) heeft in een samenwerkingsverband, wanneer de activiteiten niet meer appelleren aan een publiek belang of geen publiek belang meer betreffen. De zeggenschap in een vennootschap of stichting is dan niet meer aan de orde. Periodieke heroverweging van de samenwerking is dan ook noodzakelijk.

Op hoofdlijnen bestaan twee vormen van samenwerking: de publiekrechtelijke en de privaatrechtelijke samenwerkingsvorm.

• -

  Publiekrechtelijke samenwerking:

  Wanneer de gemeente kiest voor uitvoering van een publieke taak in een samenwerkingsverband met andere overheidsorganen (andere gemeenten, provincies), dan is die uitvoering het best geborgd in een gemeenschappelijke regeling, waarbij de Wet op de gemeenschappelijke regelingen (Wgr) het wettelijk kader vormt. De Wgr is hiervoor het geschikte kader, omdat het vormgeeft aan de bestuursvorm: verlengd lokaal bestuur. Hierdoor zijn de democratische controle (en dus de beslissende en toezichthoudende rol) en legitimiteit het beste geborgd.

• -

  Privaatrechtelijke samenwerking:

  De Gemeentewet biedt ook mogelijkheden om bij de uitvoering van publieke taken samenwerking te zoeken met private partijen. De privaatrechtelijke samenwerkingsvorm is dan de aangewezen manier om de samenwerking te regelen (stichtingen, verenigingen, NV/BV)

Het verdient de voorkeur activiteiten, die appelleren aan een publiek belang, door een publiekrechtelijk rechtspersoon te behartigen. De belangrijkste reden voor terughoudendheid bij het privaatrechtelijk samenwerken is de vermenging van publieke en particuliere belangen. Deze belangen zijn in de praktijk meestal niet gelijkluidend. Ook de mogelijkheden van borging van publieke belangen en de democratische controle zijn bij een privaatrechtelijke samenwerking beperkt. Om in deze lacune te kunnen voorzien zijn aanvullende toezichthoudende maatregelen noodzakelijk bij privaatrechtelijke constructies.

Voorhangprocedure ex artikel 160 Gemeentewet

Het college besluit slechts tot het oprichten van of deelnemen in een privaatrechtelijke samenwerking, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Voorafgaand aan het besluit van het college wordt de raad via een ontwerp-besluit in de gelegenheid gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.

4.2.2 Financiële afweging bij aangaan van samenwerkingsverbanden

De beslissing voor het al dan niet participeren in een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke samenwerkingsrelatie moet ook een resultante zijn van een solide financiële afweging. Hiertoe is per soort samenwerkingsverband een aantal richtlijnen opgenomen. Er is onderscheid gemaakt tussen gemeenschappelijke regelingen, deelnemingen in kapitaalvennootschappen (NV of BV) en verenigingen/stichtingen.

Publiekrechtelijke samenwerking: gemeenschappelijke regelingen

Gemeenschappelijke regelingen zijn solvabiliteitsvrij. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten de risico’s verdelen volgens een vooraf vastgestelde verdeelsleutel.

De volgende vragen dienen wel beantwoord te worden voordat een positief oordeel kan worden gegeven over de financiële positie van een gemeenschappelijke regeling:

• -

  Is beleid geformuleerd ten aanzien van de aanwending van een positief rekeningsaldo (vloeit dit terug naar de deelnemers of mag een voorstel tot aanwending worden gedaan)?

• -

  Is beleid geformuleerd met betrekking tot het instellen van reserves (algemene reserve of bestemmingsreserve, maximale hoogte van de reserves, rentetoerekening etc.)?

• -

  Is/wordt er een Treasuryhandvest/-statuut opgesteld, waarin o.a. regels zijn opgenomen ten aanzien van liquiditeit en uitzettingenbeleid?

• -

  Wat zijn de (financiële -, vermogensrechtelijke - , personele - en procesmatige) gevolgen bij opheffing en uittreding?

• -

  Wat zijn de voorwaarden waaronder kan worden uitgetreden?

Privaatrechtelijke samenwerking: kapitaalvennootschappen (NV/BV) en verenigingen/ stichtingen

Deelname door de gemeente Zoetermeer in een privaatrechtelijk samenwerkingsverband vereist een financiële toets per specifiek geval.

Wanneer besloten wordt tot toetreding tot een kapitaalvennootschap zal een uitgebreidere financiële beoordeling moeten worden uitgevoerd. Afhankelijk van de motivatie en het doel tot deelname is een financiële toets noodzakelijk op solvabiliteit, rentabiliteit, liquiditeit etc. Hier kan geen universele norm voor worden vastgelegd, omdat dit per geval moet worden bekeken. Ditzelfde geldt wanneer deelname in een vereniging of stichting aan de orde is.

4.2.3 Rolverdeling

Elke vorm van samenwerking bij de uitvoering van gemeentelijke taken leidt tot tegenstrijdige belangen, omdat de opdrachtgever (de deelnemende gemeente) andere belangen kan hebben dan de opdrachtnemer (het samenwerkingsverband, waarin de gemeente deelneemt). De opdrachtgever wil graag dienstverlening van goede kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs, terwijl de opdrachtnemer belang heeft bij continuïteit en dus gebaat is bij een kostendekkende prijsstelling.

Deze belangenvermenging wordt in de literatuur ook wel aangeduid als de ‘dubbele petten-problematiek’. Deze term wordt gebruikt in het geval dat een bestuurder, die de belangen van de gemeente als portefeuillehouder behartigt daarnaast een bestuursfunctie vervult in een samenwerkingsverband, en in die hoedanigheid de belangen van dit samenwerkingsverband behartigt. Deze vermenging van rollen is niet voorbehouden aan één soort samenwerking; zowel bij publiekrechtelijke als bij privaatrechtelijke vindt een vorm van rollenvermenging plaats.

4.2.3.1 Rolverdeling in een publiekrechtelijke samenwerking

De bijzondere rolverdeling bij een publiekrechtelijke samenwerking wordt met name veroorzaakt doordat de publieke samenwerking is geregeld in de Wgr. Een samenwerkingsverband volgens de Wgr is verlengd lokaal bestuur en is monistisch van aard: het dagelijks bestuur wordt gekozen uit het algemeen bestuur, waardoor er geen duidelijke scheiding is van rollen. Dit in tegenstelling tot de rolverdeling binnen het gemeentebestuur, dat duaal is.

De inwerkingtreding van de Wet Dualisering gemeentebestuur heeft een duidelijke scheiding aangebracht tussen de kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad en de uitvoerende en sturende taken van het college.

Vormen van publiekrechtelijke samenwerking

De verschillende vormen van publiekrechtelijke samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke regeling verschillen qua zwaarte en mate van zelfstandigheid of slagkracht.

Openbaar lichaam

Dit is de zwaarste vorm van een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam heeft de status van rechtspersoon. Het bestuur van zo’n gemeenschappelijke regeling kan zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer en bijvoorbeeld overeenkomsten sluiten en personeel in dienst nemen. Deze variant komt in de praktijk het meest voor. Met uitzondering van enkele wettelijke uitzonderingen kunnen alle gemeentelijke taken en bevoegdheden worden overgedragen. Er is sprake van een voorgeschreven, gelede bestuurlijke structuur: algemeen - en dagelijks bestuur.

Bedrijfsvoeringsorganisatie

Een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) onderscheidt zich van een openbaar lichaam door het hebben van een enkelvoudig, ongeleed bestuur. Er is wel rechtspersoonlijkheid. Een dergelijke beheersvorm kan alleen worden ingesteld bij gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges deelnemen. Een BVO is bedoeld voor samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering (PIOFIACH1 ) en uitvoerende taken (zonder beleidscomponent).

Gemeenschappelijk orgaan

Dit is een lichtere vorm van een gemeenschappelijke regeling. Een gemeenschappelijk orgaan heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan dus niet zelfstandig opereren in het private verkeer en geen personeel in dienst nemen. Deze vorm is met name geschikt als overlegorgaan tussen gemeente. Een dagelijks bestuur is niet verplicht. Vanwege het ontbreken van een rechtspersoonlijkheid wordt niet het gemeenschappelijk orgaan, maar de deelnemende gemeenten gebonden aan de effecten van de besluitvorming.

Centrumgemeente

De deelnemende gemeenten brengen taken onder bij de centrumgemeente, die in opdracht van de andere gemeenten deze taken uitvoert. Daartoe verlenen de deelnemende gemeenten mandaat aan de centrumgemeente. Er is geen sprake van een zelfstandige juridische, organisatorische eenheid. De bestaande gemeentelijke besluitvormingsstructuren van de afzonderlijke gemeenten blijven intact.

Type regelingen

Er bestaan verschillende typen regelingen: raads-, college-, burgemeesters- en gemengde regelingen. De raad, het college of de burgemeester kunnen afzonderlijk of gezamenlijk een regeling aangaan voor wat betreft hun eigen bevoegdheden. Zo zijn in een collegeregeling alleen collegebevoegdheden en geen raadsbevoegdheden ondergebracht. Bij gemengde regelingen zijn bevoegdheden van verschillende bestuurlijke gremia ondergebracht.

Afhankelijk van het type regeling wordt de afvaardiging voor een Algemeen Bestuur bepaald. De Wgr schrijft voor dat bij een raadsregeling alleen raadsleden en bij een collegeregeling alleen collegeleden kunnen worden afgevaardigd. Bij gemengde regelingen laat de wet ruimte om te kiezen: raads- en/of collegeleden kunnen worden afgevaardigd door de raad van de deelnemende gemeente.

In dit geval wordt de afvaardiging per situatie beoordeeld (maatwerk). Als sprake is van een college- of gemengde regeling, waarbij een collegelid wordt afgevaardigd, geldt in aanvulling op de Wgr de volgende beleidsrichtlijn 4.

4.2.3.2 Rolverdeling in een privaatrechtelijke samenwerking

Kapitaalvennootschappen (BV/NV)

Het deelnemen in een rechtspersoon geschiedt door het nemen van aandelen in een N.V./B.V. Het hoogste orgaan van de N.V./B.V. is de Algemene Vergadering van Aandeelhouders (AVA) welke minstens eenmaal per jaar bijeenkomt. De dagelijkse leiding van de N.V./B.V. berust bij de Raad van Bestuur (RvB), ook wel de directie genoemd.. De RvB wordt door de AVA benoemd en ontslagen. In de statuten van de N.V./B.V. kan echter zijn bepaald dat er een raad van commissarissen (RvC) moet worden benoemd die namens de AVA toezicht houdt op de RvB.

Stichting en vereniging

Een stichting is een rechtspersoon en wordt opgericht bij notariële akte, door één of meerdere natuurlijke of rechtspersonen. In de regel heeft een bestuur een voorzitter, secretaris en penningmeester. Het bestuur is het enige verplichte voorgeschreven orgaan van een stichting. Daarnaast kan er nog een raad van toezicht zijn, die toezicht houdt op het stichtingsbestuur.

De stichting is zelfstandig drager van rechten en plichten. De bestuurders zijn niet aansprakelijk voor schulden van de stichting, tenzij er sprake is van onbehoorlijk bestuur. Zolang de stichting niet is ingeschreven in het handelsregister is elke bestuurder persoonlijk aansprakelijk. Veelal heeft de stichting ook nog een directie, zodat het stichtingsbestuur een vorm heeft die vergelijkbaar is met een algemeen bestuur; waarin de portefeuillehouders zitting hebben. De directie is gericht op de uitvoering van de taken van het samenwerkingsverband.

Een vereniging is een rechtspersoon en wordt in het algemeen opgericht door bij de notaris hiervan een akte op te maken. Dit is niet noodzakelijk, maar zonder notaris heeft de vereniging beperkte rechtsbevoegdheid (de bestuurders zijn hoofdelijk aansprakelijk). Wanneer een vereniging bij de notaris is opgericht, zijn er ook statuten.

Een vereniging heeft leden. De leden betalen meestal contributie om de vereniging draaiende te houden. Leden hebben invloed op het beleid van de vereniging via een Algemene (Leden)Vergadering (ALV).

Een vereniging heeft een bestuur. Het bestuur wordt vaak uit de leden gekozen en op die manier wordt de vereniging bestuurd. Ook vertegenwoordigt het bestuur de vereniging (in en buiten rechte). Zij is belast met de dagelijkse gang van zaken. Het bestuur bestaat (meestal) ten minste uit een voorzitter, een secretaris en een penningmeester.

4.3.1 Publiekrechtelijke samenwerkingsvorm

Algemeen

Een gemeenschappelijke regeling is een publiekrechtelijk samenwerkingsverband tussen bestuursorganen van overheden: gemeenten, provincies, waterschappen. Kort gezegd is een gemeenschappelijke regeling: een publiekrechtelijke overeenkomst tussen bepaalde bestuursorganen van verschillende overheden, waarbij wordt bepaald dat taken en bevoegdheden gemeenschappelijk worden uitgevoerd. De instelling van een gemeenschappelijke regeling wordt geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

Deze wet is specifiek geschreven voor dergelijke samenwerkingsvormen en biedt daarom juridische waarborgen om een goede regeling op te kunnen stellen. De Wgr is recent (2022) gewijzigd. Met deze wetswijziging is een aantal aanpassingen en aanvullingen geïntroduceerd op de al bestaande wettelijke bevoegdheden en instrumenten.

Wijzigingen Wet gemeenschappelijke regeling

De wijzigingen van de Wgr zijn onder te verdelen in drie categorieën:

• 1.

  Versterking van de positie van de gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen.

• 2.

  Introductie van aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden.

• 3.

  Verbeteren van de positie van gemeenteraden wat betreft het functioneren van de regeling.

Ad 1 Versterking van de positie van de gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen.

• a.

  Zienswijze op de ontwerpregeling

  De raad heeft het recht om bij het treffen of wijzigen van een regeling vooraf een zienswijze op het ontwerp te geven (art. 1 Wgr). De raad heeft acht weken om zijn opvatting kenbaar te maken. Wanneer volgens de raad te weinig is gedaan met een zienswijze kan de raad ervoor kiezen geen toestemming te verlenen voor de regeling.

• b.

  Zienswijze op voorgenomen besluiten

  Uit de tekst van een gemeenschappelijke regeling (GR) moet blijken op welke besluiten van het bestuur de gemeenteraden vooraf een zienswijze kunnen geven (art. 10 Wgr). Er kan ook worden afgesproken dat geen besluiten vatbaar zijn voor een zienswijze van de raden, maar dat is dan wel een keuze waar de raden bij het voorleggen van de (wijzigings)regeling mee moeten instemmen.

  Nadat een zienswijze van de raden van deelnemende gemeenten is ontvangen, mag het bestuur van de GR pas een besluit nemen nadat de raden schriftelijk en gemotiveerd kennis is gegeven van het oordeel over de zienswijze en eventueel welke conclusies daaraan worden verbonden.

• c.

  Gemeenschappelijke adviescommissie

  De gemeenteraden gezamenlijk kunnen het algemeen bestuur (AB) van een openbaar lichaam voorstellen een gemeenschappelijke adviescommissie in te stellen (art. 24a Wgr). Het AB moet dan aan het verzoek voldoen en regelt de bevoegdheden, taken en werkwijze. De adviescommissie bestaat uit raadsleden en behartigt de belangen van de gemeenteraden. Niet iedere gemeenteraad hoeft een lid af te vaardigen. De commissie ondersteunt de gemeenteraden bij de voorbereiding van besluitvorming met betrekking tot de GR en adviseert zowel de gemeenteraden als het AB. De bedoeling is het voor de deelnemers eenvoudiger te maken het functioneren van een GR tijdig bij te sturen. De leden van de commissie komen in aanmerking voor een vergoeding (artikel 24a Wgr).

• d.

  Afspraken over participatie

  In een GR moet worden opgenomen of burgers worden betrokken en zo ja, op welke wijze en bij welke beslissingen. Dat laatste hangt af van de mate waarin het door de GR gevoerde beleid de belangen van burgers raakt.

• e.

  Actieve informatieplicht

  Het bestuur van de GR heeft een actieve informatieplicht. Het moet de raden van alle deelnemende gemeenten ongevraagd alle inlichtingen verstrekken die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken (artikel 17 Wgr). De informatieplicht is dus niet beperkt tot te nemen of genomen besluiten. In de GR moet worden vastgelegd op welke wijze de inlichtingen worden verstrekt.

  Voor elk samenwerkingsverband geldt dat de raden van de deelnemende gemeenten door de door hen afgevaardigde bestuursleden moeten worden ingelicht over de gang van zaken binnen het samenwerkingsverband. Het verstrekken van deze inlichtingen moet gevraagd (dus op verzoek), maar kan ook ongevraagd plaatsvinden. Vooraf dienen afspraken te worden gemaakt in welke gevallen, op welke tijdstippen en over welke onderwerpen dit gebeurt. Zie ook het Handvest informatievoorziening.

  worden gemaakt in welke gevallen, op welke tijdstippen en over welke onderwerpen dit gebeurt. Zie ook het https://cuatro.sim-cdn.nl/zoetermeer/uploads/handvest-informatievoorziening-02112015.pdfHandvest informatievoorziening.

  • -

    het “onderhands” verstrekken van de ontwerpbegroting en –rekening;

  • -

    in een vroeg stadium grote beleidsvoornemens van het samenwerkingsverband

  • -

    agenderen in bijvoorbeeld een raadscommissie zodat de raad al in een voortijdig stadium kan meepraten en zijn opmerkingen of aanvullingen kan meegeven aan hun leden in het algemeen bestuur;

  • -

    wanneer het afgevaardigde lid in het dagelijks bestuur merkt dat het belang van het samenwerkingsverband strijdig is/wordt met het publieke belang van de deelnemende gemeente, die hij vertegenwoordigt, zal hij/zij zo spoedig mogelijk de raad hierover informeren.

Ad 2 Introductie van aanvullende controle-instrumenten voor gemeenteraden.

• f.

  Recht van onderzoek (enquêterecht)

  De gemeenteraden kunnen gezamenlijk met de andere deelnemende raden een onderzoek instellen naar de bestuursvoering door het bestuur door die GR. Een gemeenschappelijke onderzoekscommissie wordt dan ingesteld, waaraan alle raden deelnemen (nieuwe artikelen 155 g en h Gemeentewet). Dit recht is er niet wanneer de regeling uitsluitend is getroffen door raden.

• g.

  Aanscherping onderzoeksmogelijkheden lokale rekenkamers

  Met de wijziging van artikel 184 Gemeentewet wordt verduidelijkt dat lokale rekenkamers, waaronder gemeenschappelijke rekenkamers, bevoegd zijn onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een GR op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Toegevoegd is dat een rekenkamer de andere rekenkamers van de deelnemers informeert op het moment dat een dergelijk onderzoek wordt ingesteld.

Ad 3 Verbeteren van de positie van gemeenteraden wat betreft het functioneren van de regeling.

• h.

  Afspraken over evaluatie

  Iedere GR moet een bepaling bevatten over de evaluatie van de regeling. De bepaling kan inhouden dat niet wordt geëvalueerd. Wordt wel geëvalueerd dan moeten de bepalingen gaan over wat wordt geëvalueerd, hoe vaak en op welke wijze (nieuw artikel 11a Wgr).

  Het evalueren van de door een samenwerkingsverband geleverde prestaties, de gemeentelijke financiële bijdrage en de verhouding van die prestatie met de eigen beleidsdoelen is geen standaardwerkwijze. Het is verstandig in de regeling, in ieder geval, een bepaling op te nemen waarin is vastgelegd dat het samenwerkingsverband periodiek zichzelf evalueert (doelmatigheidsonderzoek).

  Daarnaast kunnen de deelnemende gemeenten de toepassing en werking van de regeling evalueren. Het gaat daarbij om een evaluatie van de aan hen geleverde prestaties en in hoeverre deze nog voldoen aan de geformuleerde doelstellingen van de samenwerking. Hierbij kan worden gebruikgemaakt van externe audits en benchmarks.

  Naar aanleiding van de evaluatie kan de deelnemende gemeente de conclusie trekken dat de toegevoegde waarde van de samenwerking nog voldoende aanwezig is of dat de deelname beter kan worden beëindigd. Als dit laatste wordt geconcludeerd, is het belangrijk dat de betreffende regeling het uittreden ook heeft geregeld en dat deze uittredingsbepalingen ook een realistische mogelijkheid tot uittreden bieden.

• i.

  Afspraken over uittreding

  GR’en moeten regels bevatten over wijziging, opheffing, toetreding en uittreding (artikel 9 Wgr). Niet alleen de gevolgen van uittreding moeten worden vastgelegd, ook de voorwaarden waaronder een deelnemer kan uittreden moeten in de GR zelf worden opgenomen. De bepalingen over uittreding omvatten in ieder geval bepalingen over de gevolgen voor het vermogen van de GR voor de deelnemende gemeenten. Het gaat dan over zaken zoals personeel, contracten, huisvesting en investeringen.

• j.

  Aanpassing begrotingscyclus

  Bijdragen aan een GR zijn verplichte uitgaven voor een gemeente, die moeten worden verwerkt in de begroting van de gemeente. Om gemeenteraden meer positie te geven in de begrotingscyclus van een GR zijn de termijnen voor de indiening van de kadernota, ontwerpbegroting en begroting aangepast (artikelen 34, 34b en 35 Wgr). Tijdige inzending van de stukken versterkt de betrokkenheid van en sturing door de gemeenteraden. De raden zijn dan beter in staat om zienswijzen voor te bereiden en de informatie kan worden meegenomen bij de behandeling van de voorjaarsnota/perspectiefnota. Vandaar dat het van belang is dat het bestuur van de GR al in februari of maart nieuwe (financiële) voorstellen indient bij de deelnemende gemeenten.

Formeel dienen GR’en de uitgangspunten voor hun begroting (indicatie beleidsvoornemens en gemeentelijke bijdrage) vóór 30 april aan de gemeenteraden te sturen. De conceptbegroting dient uiterlijk 12 weken voor 15 september (dus uiterlijk 23 juni) aan de deelnemende gemeenten aangeboden te worden. In de praktijk worden deze uitgangspunten meteen meegenomen in de conceptbegroting. Vanwege zomerreces lukt het gemeenten mogelijk niet de zienswijzen te behandelen in de periode tussen het zomerreces en 15 september. Daarom wordt de termijn van uiterlijk 15 juli aangehouden voor het aanbieden van de zienswijzen door de gemeente. Voordat het AB de begroting vaststelt, is het DB verplicht de raden schriftelijk en gemotiveerd in kennis te brengen van zijn oordeel over de ingediende zienswijzen en welke conclusies daaraan zijn verbonden.

Hetzelfde geldt voor het belang, dat raden per gemeenschappelijke regeling vierjaarlijks meerjarige kaders vaststellen. Elementen van deze meerjarige kaders zijn onder andere de gemeentelijke doelen en/of de prestaties (diensten/producten) die het openbaar lichaam, de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan de deelnemende gemeente zal leveren, de kosten die daaraan voor de gemeenten gezamenlijk en voor elke gemeente afzonderlijk verbonden zijn, een overzicht van de risico’s van de verbonden partij en een uiteenzetting over de wijze waarop deze risico’s worden beheerst (zie artikel 9, tweede lid, sub f juncto artikel 15 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).

Deze plannen vormen ook de basis voor de beoordeling van de noodzaak om de samenwerking te continueren wanneer een samenwerking wordt geëvalueerd.

Wat betreft de jaarstukken wordt in verband met een tijdige samenstelling van de gemeentelijke jaarstukken de GR’en gevraagd de gemeenten de vanuit de BBV benodigde gegevens vóór 15 februari aan te leveren (hoeft dus niet al de totale jaarrekening te zijn). Het gaat onder andere om de omvang van het eigen en vreemd vermogen en het verwachte rekeningsresultaat (uiteraard onder voorbehoud van hun eigen accountantscontrole).

Voor de inzending van de vastgestelde jaarrekening blijft de huidige datum 15 juli van het lopende jaar gehandhaafd. De reden hiervoor is dat 15 juli tevens de datum is waarop gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen via het systeem van Single informatie, Single audit (SiSa) hun verantwoordingsinformatie over het afgelopen jaar dienen te verstrekken wat betreft de besteding van specifieke uitkeringen.

Risicoverdeling

In tegenstelling tot de privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden moet in een gemeenschappelijke regeling worden vastgelegd op welke manier de risico’s worden verdeeld. De financiële risico’s worden verdeeld onder de deelnemende gemeenten. Van belang hierbij is dat goed wordt nagedacht over de te hanteren verdeelsleutel (bijvoorbeeld naar rato van het aantal inwoners).

Positie algemeen bestuur

Intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr wordt primair gekarakteriseerd als een vorm van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit betekent dat samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de gemeenten en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie ontlenen.

Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur blijkt onder meer uit de bestuurlijke vormgeving van het openbaar lichaam: de leden van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur zijn geen leden die zonder last of ruggespraak tot besluitvorming komen. Zij zijn in de visie van de wetgever primair vertegenwoordiger van hun gemeente. De politieke verantwoordelijkheid voor intergemeentelijke samenwerking binnen het openbaar lichaam krijgt in verschillende verantwoordingsrelaties vorm. Deze verantwoording dient in twee richtingen te worden afgelegd: enerzijds is sprake van een interne verantwoordings- en informatierelatie tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur, anderzijds van een externe verantwoordings- en informatierelatie tussen het bestuur van het openbaar lichaam en de deelnemende gemeentebesturen.

Inlichtingen- en informatieplicht

Gemeentelijke bestuursorganen beschikken over meerdere wettelijke controle- en sturingsinstrumenten, die zowel op de Wgr zijn gebaseerd als op de Gemeentewet.

Zo bepaalt de Wgr dat een AB-lid verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad of het college dat hem gekozen heeft. Als de AB-leden door het college zijn gekozen, dan is ook verantwoording verschuldigd aan de raad. Daarnaast moeten de AB-leden uit eigen beweging informatie verstrekken. Ook op grond van de Gemeentewet.

Op het bestuur van de GR rust een algemene informatieverplichting: het moet de raden van alle deelnemende gemeenten ongevraagd alle inlichtingen verstrekken die zij nodig hebben voor de uitoefening van hun taken. De informatieplicht is dus niet beperkt tot te nemen of genomen besluiten. In de GR moet worden vastgelegd op welke wijze de inlichtingen worden verstrekt.

Op grond van de Wgr is bij raads- en gemengde regelingen het AB-lid uit eigen beweging inlichtingen verschuldigd aan de raad die hem heeft aangewezen. Een dreigende begrotingsoverschrijding moet dus uit eigen beweging worden gemeld.

Bij collegeregelingen geldt de inlichtingenplicht jegens het college én de raad. Bij burgemeestersregelingen verstrekt het AB lid eveneens aan de ‘eigen’ raad inlichtingen.

Ook op grond van de Gemeentewet geldt een inlichtingenplicht ten opzichte van de raad voor de burgemeester, het college en elk van zijn leden afzonderlijk. Een lid van de raad kan het college of de burgemeester mondeling of schriftelijk vragen stellen.

Verantwoordingsplicht

Het bestuursorgaan (gemeenteraad of college) dat een lid van het AB heeft aangewezen, kan dit lid op grond van de Wgr ter verantwoording roepen voor het door hem in het AB gevoerde bestuur. Wordt in de gemeenschappelijke regeling bijvoorbeeld in afwijking van het ‘eigen beleid’ besloten of draagt een lid het standpunt van zijn bestuursorgaan niet goed uit, dan kan hij daarop worden aangesproken.

Een lid van het AB van een college- of burgemeestersregeling kan daarnaast ter verantwoording worden geroepen door de eigen gemeenteraad dan wel één of meer leden van die raad.

Ook op grond van de Gemeentewet zijn de burgemeester en het college aan de raad verantwoording verschuldigd over het gevoerde bestuur binnen een gemeenschappelijke regeling.

Ontslag

Als aanvulling op de verantwoordingsplicht geldt nog dat bij gebrek aan vertrouwen het lid van het AB ontslagen kan worden. Bij raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen is de raad bevoegd tot ontslag (art. 16 lid 4 Wgr), bij collegeregelingen is het college bevoegd tot ontslag (art. 18 jo. 16 lid 4 Wgr). Bij burgemeestersregelingen geldt vanzelfsprekend geen ontslagrecht.

De Wgr voorziet uitdrukkelijk niet in een verantwoordingsplicht en een terugroepingsrecht tussen de leden van het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeentebesturen. De individuele leden van het dagelijks bestuur hebben geen enkele verantwoordingsrelatie met de gemeentebesturen die hen hebben aangewezen. Zij hebben dit alleen ten opzichte van het algemeen bestuur. Wel zijn zij, als lid van het algemeen bestuur, in alle opzichten verantwoording schuldig aan het bestuursorgaan van de gemeente dat hen heeft aangewezen en aan de raden.

In bijlage 2 is de inlichtingen- en verantwoordingsplicht in een schema samengevat.

In het geval van een gemeenschappelijke regeling houden de raden van de deelnemende gemeenten het toezicht op de door hen afgevaardigde leden voor het algemeen bestuur. De Wgr biedt een aantal handvatten voor het vormgeven van dit toezicht. Dit is ook afhankelijk van de afspraken over het verstrekken van inlichtingen die vooraf zijn gemaakt met de leden van het algemeen bestuur. De werking van dit toezichtmechanisme valt of staat met de actieve rol die de raad hier voor zichzelf inruimt.

Zo’n actieve invulling kan de raad bijvoorbeeld zelf bewerkstelligen door het afdwingen van een rekeningcommissie, waarin leden van de deelnemende raden een toezichthoudende rol kunnen spelen bij de totstandkoming en rechtmatigheid van de jaarrekening van een samenwerkingsverband. Daarnaast kunnen de gemeentelijke rekenkamers al dan niet op verzoek van deelnemende raden gebruik maken hun onderzoeksbevoegdheden.

Handreiking professioneel opdrachtgeverschap

Er is een handreiking voor professioneel opdrachtgeverschap voor gemeenschappelijke regelingen beschikbaar. Deze generieke handreiking is opgesteld naar aanleiding van een 213a doelmatigheidsonderzoek over het opdrachtgeverschap van de gemeente Zoetermeer richting de GR Omgevingsdienst Haaglanden (mei 2015). De handreiking geeft een verdieping op het onderscheid tussen de rollen van de gemeente als eigenaar en als opdrachtgever (zie bijlage 3).

4.3.2 Privaatrechtelijke rechtsvormen

Algemeen

Het samenwerken in een privaatrechtelijke rechtsvorm gebeurt om, samen met marktpartijen, vorm te geven aan beleidsdoelen van de gemeente. De samenwerkingsverbanden hebben verschillende rechtsvormen (rechtspersonen). De meest voorkomende vormen waarbij de gemeente Zoetermeer betrokken is, zijn:

• -

  Naamloze Vennootschap (verder N.V.)/Besloten Vennootschap (verder B.V.)

• -

  Vereniging/Stichting.

Sturen en beheersen

Statuten versus jaarplan

De samenwerking in een privaatrechtelijke rechtsvorm vindt zijn basis in de statuten van de betreffende rechtsvorm. Deze statuten vormen geen basis voor het vastleggen van concrete prestaties, die van de samenwerking worden verwacht. Om deze duidelijkheid wel te kunnen krijgen is een contract, managementovereenkomst of jaarplan noodzakelijk. Dit biedt daarnaast de mogelijkheid om altijd in te kunnen spelen op de aanpassing van de beleidsdoelen van de deelnemers, die bijvoorbeeld door maatschappelijke en politieke ontwikkelingen nog weleens moeten worden bijgesteld.

De jaarplannen dienen verder als basis voor de beoordeling van de noodzaak om de samenwerking te continueren.

Mogelijkheid tot bijsturen

• -

  De mogelijkheid tot bijsturen door het collegelid, die de gemeente vertegenwoordigt in de AVA in een kapitaalvennootschap, is gering. Vooral wanneer de gemeente een minderheidsbelang heeft in de vennootschap.

• -

  De mogelijkheid van bijsturen bij een stichting is aanwezig doordat de vertegenwoordiger van de gemeente in het stichtingsbestuur (algemeen bestuur) zitting heeft. Het stichtingsbestuur controleert de directie van de stichting.

Risicoverdeling

In privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden is het samenwerkingsverband zelfstandig drager van rechten en plichten. De bestuurders zijn niet aansprakelijk voor de schulden van de vennootschap of de stichting (mits ingeschreven in handelsregister), tenzij er sprake is van onbehoorlijk bestuur.

Toezicht

Bij de privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden is in het vennootschapsrecht geregeld dat er een Raad van Commissarissen is en dat daarin alleen onafhankelijke en gekwalificeerde derden zitten (dit geldt dus voor N.V.’s en B.V.’s).

Voor stichtingen en verenigingen is het, afhankelijk van de daarmee gemoeide belangen (financieel of politiek) en het risicoprofiel, zinvol een raad van toezicht in het leven te roepen. Waarbij de voorkeur uitgaat naar een raad van toezicht bestaande uit onafhankelijke derden of bijvoorbeeld een raadslid van de deelnemende gemeente.

In ieder geval moeten in de statuten van zo’n samenwerkingsverband toezichtbepalingen zijn opgenomen, waarin uiteen wordt gezet op welke wijze het toezicht is geregeld.

In het specifieke geval van N.V.’s/B.V.’s is op grond van het vennootschapsrecht een toezichtrol weggelegd voor de algemene vergadering van aandeelhouders. De rol van aandeelhouder wordt altijd vervuld door een lid van het college van burgemeester en wethouders.