Beleidsregels handhavingsbeleid gebruik gewasbeschermingsmiddelen provincie Drenthe

Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State van 2 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1428) heeft het college van Gedeputeerde Staten (GS) op 18 juni 2025 (onder nummer 5.1/2025000816) en hebben Provinciale Staten (PS) op 9 juli 2025 de Beleidsnotitie Lelieteelt in Drenthe 2025-2028 vastgesteld. In de Beleidsnotitie worden naast het handhavingsspoor ook andere beleidsrichtingen verkend.

Enkele ontwikkelingen nopen tot bijstelling van het beleid uit de Beleidsnotitie, waar het gaat om het handhavingsbeleid:

• –

  in de praktijk zijn in 2025 ook handhavingsverzoeken ingediend voor andere teelten dan de lelieteelt. Dit noopt tot het opstellen van handhavingsbeleid dat zich niet beperkt tot lelieteelt, maar dat ook aangeeft hoe wij omgaan met andere teelten waarbij gewasbeschermingsmiddelen (kunnen) worden gebruikt;

• –

  bij het opstellen van de Beleidsnotitie Lelieteelt in Drenthe 2025-2028 is gestreefd om een generieke voortoets op te stellen dat significante negatieve effecten op voorhand zijn uitgesloten. Deze zou einde van 2025 beschikbaar moeten zijn, zodat telers die in aanloop naar het teeltseizoen 2026 kunnen gebruiken. Dit is op deze korte termijn echter niet mogelijk gebleken;

• –

  in 2025 hebben wij een handhavingsverzoek tegen alle percelen van 18 lelietelers buiten behandeling gesteld. Wij zullen dit handhavingsverzoek alsnog oppakken voor 2026. Daarnaast kunnen voor 2026 ook weer de nodige nieuwe handhavingsverzoeken verwacht worden. Dit betekent dat er een enorme werklast ligt, en dat in de handhaving keuzes moeten worden gemaakt.

Bovengenoemde ontwikkelingen vormen aanleiding om het handhavingsbeleid te herijken.

De provincie is het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit, daarmee tevens het bevoegd gezag voor handhaving in geval van overtredingen van deze specifieke vergunningplicht. Dit betekent dat dit handhavingsbeleid alleen betrekking heeft op de eventuele effecten van gewasbeschermingsmiddelen op Natura 2000-gebieden. De mogelijke effecten van het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen op de menselijke gezondheid of op het milieu in brede zin, kunnen en mogen daarom geen rol spelen in dit handhavingsbeleid. Het beoordelen van de effecten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op het milieu en op de menselijke gezondheid behoren namelijk tot de bevoegdheden van andere overheden, zoals het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en tot op zekere hoogte de gemeente(n).

Wij constateren dat de discussie over het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen sterk gepolariseerd is geraakt, zeker in bepaalde delen van de provincie. Het is van het grootste belang dat deze polarisatie wordt doorbroken en dat telers en burgers weten waar ze aan toe zijn. De provincie zet daarom, parallel aan het vormgeven van het handhavingsbeleid, ook in op een proces waarin betrokken partijen gezamenlijk werken aan een toekomstperspectief.

Dit document is beperkt tot het handhavingsbeleid met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de buurt van Natura 2000-gebieden voor de jaren 2026 tot en met 2028. Het is echter niet uitgesloten dat dit beleid tussentijds zal worden aangepast, bijvoorbeeld aan de hand van gewijzigde inzichten of als gevolg van jurisprudentie van de Raad van State of van het Europees Hof van Justitie.

Dit document vervangt de “Beleidsregels handhaving gewasbeschermingsmiddelen provincie Drenthe”.

De beoordeling van handhavingsverzoeken zal plaatsvinden volgens een driestappenaanpak. Deze drie stappen worden hieronder uitgewerkt. In bijlage 3 bij deze beleidsregels worden de stappen visueel inzichtelijk gemaakt.

Stap 1: percelen op méér dan 1 km; het ‘omklapmoment’

Omdat de provincie bevoegd is te handhaven waar het gaat om effecten op Natura 2000-gebieden, ligt de prioriteit bij gevallen waar de grootste effecten op Natura 2000 zijn te verwachten en dus op locaties op korte afstand van een Natura 2000-gebied. Van percelen op grotere afstand van een Natura 2000-gebied kunnen minder tot geen effecten worden verwacht en zal dus minder snel sprake zijn van een overtreding. Verderop in deze notitie wordt toegelicht dat het risico op negatief effect afneemt, naarmate de afstand toeneemt. Om die reden zullen wij bij handhavingsverzoeken voor percelen op grotere afstand dan 1 km van een Natura 2000-gebied de verzoeker vragen of in dat geval aannemelijk gemaakt kan worden dat in dat concrete geval significante effecten verwacht kunnen worden. Deze grens betreft het ‘omklapmoment’. Het omklapmoment betreft de overgang tussen situaties waarin effecten op Natura 2000-gebieden niet voorstelbaar zijn (waardoor een voortoets in beginsel niet nodig is) en situaties waarin dergelijke effecten wel voorstelbaar zijn (waardoor een voortoets wél aan de orde kan zijn). Pas wanneer aannemelijk is gemaakt dat deze omslag zich kan voordoen, wordt het handhavingsverzoek inhoudelijk verder behandeld.

Als provincie kunnen wij niet precies voorschrijven in welke gevallen op grotere afstand dan 1 km toch van het ‘omklapmoment’ sprake kan zijn. Het is aan de verzoeker om handhaving deze omstandigheden aan te voeren.

Dit betekent ook dat wij voor de inhoudelijke beoordeling (in stap 2 hieronder) zullen moeten uitgaan van de Europese referentiedata van de Natura 2000-gebieden waarvoor het omklapmoment heeft plaatsgehad. Om die reden zullen wij een handhavingsverzoek voor een perceel binnen 1 km van een Natura 2000-gebied in behandeling nemen voor de effecten op dat gebied, maar de verzoeker om handhaving ook in de gelegenheid stellen om aanvullend voor andere Natura 2000-gebieden omstandigheden aan te voeren dat ook daar het omklapmoment heeft plaatsgehad.

Voor percelen binnen 1 km van Natura 2000 en voor percelen daarbuiten waarvoor ook het ‘omklapmoment’ heeft plaatsgehad, zal een verdere beoordeling plaatsvinden of sprake is van een overtreding van het verbod van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit uit te voeren. Voor de beoordeling of al dan niet sprake is van een overtreding, voeren wij stap 2 uit. In voorkomende gevallen vragen wij de betrokken telers hiervoor de nodige informatie aan te leveren.

Stap 2: Onderzoek of sprake is van een overtreding

In de tweede stap wordt onderzocht of er sprake is van een overtreding of niet. Daarbij wordt gekeken of sprake is van één-en-dezelfde handeling sinds referentiedatum (bestaand gebruik), of dat significante effecten met een voortoets of anderszins zijn uit te sluiten.

Uitzondering 2A: één-en-dezelfde handeling sinds referentiedatum (bestaand gebruik)

Voor de toepassing van het criterium één-en-dezelfde handeling sinds referentiedatum passen wij de criteria uit het Europese AquaPri-arrest (HvJEU 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864) toe, waaruit volgt dat sprake kan zijn van één-en-dezelfde handeling sinds referentiedatum (bestaand gebruik) zolang de continuïteit en de identiteit van de handeling niet verandert, met name gelet op de aard van deze activiteiten alsook op de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd. Het agrarisch gebruik van percelen houdt in de kern steeds hetzelfde jaarlijkse proces in, namelijk het proces van grond bewerken, poten/zaaien, gewasverzorging (beregening, wieden, gewasbescherming, etc.) en oogsten. Hierbij is sprake van een jaarrond, continu proces met steeds andere teelten maar met dezelfde akkerbouwidentiteit, zodat voor overige vollegrondsteelten dan lelieteelt kan worden aangenomen dat zij onderdeel uitmaken van het voortgezette agrarisch gebruik sinds referentiedatum, mits er een planologische toestemming voor de teelten sinds referentiedatum aanwezig is. Voor die planologische toestemming kijken wij naar het op referentiedatum vigerende bestemmingsplan/omgevingsplan en de latere wijzigingen, waarbij gekeken zal worden of, en in hoeverre, er bij de agrarische bestemming van dat perceel beperkingen ten aanzien van toegestane teelten of ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen zijn opgenomen. Deze bestemmingsplantoets wordt door de provincie uitgevoerd. Daarnaast moet het perceel op referentiedatum in agrarisch gebruik zijn geweest, waarvoor de luchtfoto 1994 op de website van de provincie gedienstig kan zijn.

De referentiedatum van een Natura 2000-gebied kan worden gevonden op de website van Bij12:

https://www.bij12.nl/onderwerp/stikstof/natuurmonitoring/referentiedata-natura-2000-gebieden/

Voor de teelt van lelies geldt, dat aanvullend door de teler aangetoond moet worden dat deze teelt al sinds referentiedatum in de gewasrotatie zat van het betreffende perceel of van een groep percelen waarvoor de ondernemer(s) een gemeenschappelijk bouwplan heeft. De reden voor deze extra eis is dat de lelieteelt zich qua gebruik van gewasbeschermingsmiddelen onderscheidt van andere teelten.

Daarmee onderscheidt het zich dus ook qua mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden van andere teelten. In de milieumeetlat van CLM, een landelijk systeem om de milieueffecten van middelen uit te drukken, scoort de lelieteelt momenteel ongeveer 4 keer hoger dan overige teelten die in Drenthe worden geteeld in de open teelten. Een ander inzicht in gebruik is het aantal kilogrammen werkzame stof van het CBS (centraal bureau voor statistiek). Voor een uitgebreidere toelichting hierop zie bijlage 2.

Vanuit dat perspectief komen wij tot het oordeel dat de lelieteelt op dit moment in beginsel afwijkt van de teelten die onderdeel uitmaken van de standaardgewasrotatie in Drenthe. In het kader van het project ‘De Drentse Lelie’ wordt getracht de milieubelastingspunten en het gebruikte gewicht aan werkzame stof voor lelieteelt naar een regulier niveau te krijgen. Zodra dit het geval is zullen wij de afwijkende behandeling van lelieteelt in ons beleid heroverwegen.

Het uitgangspunt van de Beleidsnotitie Lelieteelt Drenthe 2025-2028 was, dat andere ‘sierteelt’ op dezelfde wijze zou worden behandeld als de lelieteelt. Dit uitgangspunt verlaten wij. Omdat volgens de milieumeetlat van CLM en volgens data van het CBS de pioenrozenteelt en tulpenbollenteelt qua milieubelasting niet veel afwijken van andere vollegrondsteelten, zullen wij deze teelten dezelfde wijze als de andere vollegrondsteelten behandelen. Wij verwijzen hiervoor naar bijlage 2. Voor nieuwe, opkomende teelten in Drenthe geldt, dat deze als gangbare teelten in de gewasrotatie worden gezien mits de betreffende teelt maximaal 3.000 milieubelastingspunten scoren. Voor nieuwe, opkomende teelten met een hogere score geldt dat deze op dezelfde voet zullen worden behandeld als de lelieteelt.

Uitzondering 2B: geen risico of geen relevante stoffen

In de tweede plaats bestaat de mogelijkheid om op andere wijze dan met een voortoets te onderbouwen dat het gebruik van genoemde stoffen in gewasbeschermingsmiddelen in deze specifieke situatie geen risico vormt voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Denkbaar is bijvoorbeeld dat er in het kader van een biologische teelt geen werkzame stoffen worden gebruikt met risico’s voor Natura 2000-instandhoudingsdoelen. Indien dit wordt onderbouwd, kan worden aangetoond dat geen sprake is van een overtreding.

Verder geldt dat de afwezigheid van risico kan worden aangetoond doordat geen gebruik wordt gemaakt van stoffen die door onderzoek in Drentse Natura 2000-gebieden zijn aangetroffen. Daarbij wordt alleen gekeken naar stoffen die thans ook nog toegepast mogen worden. Voor de lelieteelt gaat het dan bijvoorbeeld om de vijf werkzame stoffen Boscalid, Fluopyram, Fthalimide, Pendimethalin en Tebuconazool. Zie bijlage 1 voor de te onderzoeken werkzame stoffen bij een aantal veel voorkomende teelten. Doorslaggevend is dat het gaat om stoffen die in de Drentse Natura 2000-gebieden zijn aangetroffen en dus mogelijk een probleem zouden kunnen vormen.

Uitzondering 2C: Ecologische voortoets

De derde mogelijkheid om aan te tonen dat geen sprake is van een vergunningplicht, is door het aanleveren van een voortoets waaruit blijkt dat significante effecten in het licht van de Natura 2000-instandhoudingsdoelsen op voorhand kunnen worden uitgesloten. In deze voortoets behoeven alleen de werkzame stoffen die in Natura 2000-gebieden zijn aangetoond, te worden meegenomen. Een lelieteler behoeft daarom alleen te kijken naar de stoffen Boscalid, Fluopyram, Fthalimide, Pendimethalin en Tebuconazool. Voor andere teelten verwijzen wij naar bijlage 1. Hoewel wij weten dat het uitvoeren van een voortoets voor gewasbeschermingsmiddelen op dit moment moeilijk tot niet uitvoerbaar is, bieden wij deze mogelijkheid wel. Dit omdat dit voor Natura 2000-activiteiten simpelweg nu eenmaal de (in Nederland én in Europa) aanvaarde werkwijze is.

Stap 3: Wanneer en hoe wordt handhavend opgetreden?

Na stap 2 is duidelijk of sprake is van een overtreding. De manier waarop wij daarop reageren in de handhaving, wordt in deze stap 3 bepaald.

Gelet op vaste jurisprudentie moet bij een geconstateerde overtreding in beginsel handhavend worden opgetreden. Hiervan kan volgens vaste jurisprudentie in 2 gevallen worden afgeweken:

• a.

  indien er sprake is van concreet zicht op het legaliseren van de overtreding; of

• b.

  wanneer handhavend optreden in het concrete geval onevenredig uitvalt.

Ad a. Concreet zicht op legalisatie

Voor concreet zicht op legalisatie is in beginsel nodig dat er een vergunbare aanvraag ligt. In de praktijk zal deze uitzondering niet vaak aan de orde zijn. Vóór 1 januari 2026 hebben wij dergelijke aanvragen niet ontvangen, en ook daarna zal dit naar verwachting niet op korte termijn mogelijk zijn, nu het uitvoeren van een voortoets en van een passende beoordeling in de praktijk op dit moment nog moeilijk tot niet haalbaar lijkt te zijn. Wij gaan ervan uit dat dit in de toekomst zal veranderen. Hiervoor hebben het Ministerie van LVVN en wij onderzoeken lopen.

Ad b. Evenredigheid van de handhaving

Voor een beoordeling van de evenredigheid van de handhaving moeten alle relevante omstandigheden van het betreffende geval worden gewogen. Het betreft dus steeds een individuele afweging. Desalniettemin geven wij hiervoor enige gezichtspunten mee, om vooraf duidelijkheid te bieden aan zowel de telers als aan omwonenden en belangenorganisaties.

Wat betreft de omvang van de in het geding zijnde belangen, moet worden gezegd dat het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden teneinde de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen te behalen, een zwaarwegend belang is. Er bestaan echter belangrijke kennislacunes voor wat betreft de effecten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op Natura 2000-gebieden. In de natuurdoelanalyses wordt het veelal als een drukfactor van onbekende omvang benoemd. Tegenover het belang van de bescherming van Natura 2000-gebieden staat het (economisiche) belang van de ondernemer die er belang bij heeft zijn gewassen goed te verzorgen en om zijn onderneming draaiende te houden en het algemene belang van het behoud van de agrarische sector in Nederland.

Gezondheidsbelangen van omwonenden en het algemene belang van het milieu mogen binnen dit Natura 2000-kader niet meewegen. Deze belangen zijn uiteraard op zichzelf wel zwaarwegend, maar daarvoor zijn andere wettelijke regelingen en andere kaders van toepassing.

Om vooraf meer duidelijkheid te bieden aan alle betrokkenen, geven wij op voorhand enkele richtsnoeren hoe wij de afweging van de evenredigheid bij een handhavingsverzoek zullen uitvoeren. Daarbij maken wij onderscheid tussen percelen op kortere afstand dan 250 m van een Natura 2000-gebied en percelen op grotere afstand dan 250 m.

Percelen op minder dan 250 m van Natura 2000 gebied

Het belang van de bescherming van Natura 2000 (inclusief het daarbij behorende voorzorgbeginsel) komt minder in het gedrang naarmate het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op grotere afstand van Natura 2000 plaatsvindt. Uit beschikbare onderzoeken1 blijkt dat de kans op relevante drift op grotere afstand sterk afneemt en de feitelijke risico’s voor Natura 2000-waarden daarmee aanzienlijk kleiner zijn. Het Hof Den Bosch oordeelt in zijn arrest van 22 juli 2025 (ECLI:NL:GHSHE:2025:2043) ook “dat gewasbeschermingsmiddelen in een straal van 250 m van de teeltlocatie in veel hogere concentraties aanwezig zijn dan in andere gebieden.” Voor de omvang van het belang van de ondernemer is de afstand tot een Natura 2000-gebied niet relevant. Dit betekent dat op korte afstand van een Natura 2000-gebied het belang van de bescherming van dat gebied als vanzelfsprekend zwaarder weegt en moet wegen dan het belang van de ondernemer. Dit betekent dat wij op kortere afstand van een Natura 2000-gebied handhavend optreden in beginsel evenredig achten en dus in het geval van een overtreding zullen overgaan tot handhaving. Daarvoor hanteren wij een afstand van 250 m tot Natura 2000. Hoewel het denkbaar is dat in bijzondere gevallen ook binnen deze zone van 250 m tot Natura 2000 bijzondere gevallen kunnen bestaan waarin de belangenafweging anders zal moeten uitvallen, geven wij nu vast aan dat dit niet snel het geval zal zijn. Dit betekent dat wij in vrijwel alle gevallen van een overtreding door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen 250 m van Natura 2000 handhavend zullen optreden. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor telers die meedoen aan projecten aan De Drentse Lelie of aan andere verduurzamingsprojecten, en ook indien men aan 95% driftreductie doet in plaats van de wettelijk voorgeschreven 75% driftreductie.

Percelen op grotere afstand dan 250 m van Natura 2000 gebied

Voor percelen die op grotere afstand dan 250 m van een Natura 2000-gebied liggen, zal de belangenafweging veelal anders uitvallen. Omdat op die afstand de kans op mogelijke negatieve invloed op Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen beperkter wordt geacht, is handhavend optreden in beginsel onevenredig te beschouwen in het geval het gaat om een teler die meedoet aan verduurzamingsprojecten en die aan 95% driftreductie doet. In een dergelijk geval wordt een handhavingsverzoek in beginsel afgewezen omdat handhaving in dat concrete geval onevenredig is. Handhavend optreden brengt in die situaties zware lasten voor telers en de organisatie met zich mee, terwijl de kans op het schaden van te beschermen belangen beperkt is. In de evenredigheidstoets worden daarnaast overige relevante omstandigheden betrokken die het daadwerkelijke risico verder verkleinen. Dit betreft bijvoorbeeld deelname aan het project De Drentse Lelie, waarbij lelietelers aanvullende bovenwettelijke maatregelen nemen. Plaatsspecifieke toepassingen zoals het gebruikmaken van een BOS (beslissend ondersteunend systeem), ICM toepassen (integrated crop management), anti stuif toepassing, bufferstroken, het niet benutten van kopakkers, de STORL-regeling (zie https://www.storl.nl) en/of een overdekte spoelplaats kunnen van belang zijn in deze belangenafweging. Verder kunnen ook perceelspecifieke factoren (zoals grondwaterstromen en de openheid van de omgeving) een rol spelen.

Het hanteren van de grens van 250 m is zodoende ingegeven door het verschil in te verwachten effecten. Daarnaast vroegen wij in voorgaande jaren binnen 250 m een voortoets van lelietelers, zodat deze grens ook aansluit bij verwachtingen in de agrarische sector. Na afloop van het teeltjaar 2026 zullen wij evalueren of de afstandsgrens van 250 m gehandhaafd blijft, of dat een andere afstandsgrens moet worden gekozen. Dit zal onder andere afhankelijk zijn van nieuwe inzichten, bijvoorbeeld op basis van onderzoek, die in de loop van 2026 zullen ontstaan.

Handhaving door last onder dwangsom (LOD)

Indien wij toekomen aan handhavend optreden, dan passen wij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingswet (LHSO) toe. Daarbij wordt aan de hand van de zogenoemde interventiematrix uit de LHSO bepaald welk handhavend optreden daarbij hoort.

Als hoofdregel hanteren wij daarbij dat de gevolgen van de overtreding in de categorie ‘3. Van belang’ worden ingeschaald. Juist omdat er nog kennislacunes bestaan over de effecten van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op naastgelegen Natura 2000-gebieden, gaat het te ver deze effecten op voorhand als ‘1. Vrijwel nihil’ of als ‘2. Beperkt’ te kwalificeren. Ook is niet aannemelijk dat de gevolgen in de categorie ‘4. Aanzienlijk en/of onomkeerbaar’ zouden vallen, zeker nu in de moderne toelatingsrichtlijnen restricties zitten op bijvoorbeeld de halfwaardetijd van een middel2.

Wat betreft de opstelling van de overtreder, zal deze meestal in de categorieën ‘B. Onverschillig’ of in ‘C. Calculerend’ vallen. De categorie ‘A. Goedwillend’ is volgens de LHSO immers alleen bedoeld “indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen”. Omdat telers inmiddels op de hoogte zijn of kunnen zijn van de noodzaak een voortoets uit te voeren voor de effecten van gewasbeschermingsmiddelen, zal categorie A. niet snel van toepassing zijn. Categorie A. kan enkel worden toegepast in het geval van een teler die aantoonbaar niet op de hoogte was en die het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen na constatering van de overtreding direct staakt.

Basisinterventiematrix uit de LHSO:

Figuur 1 Basisinterventiematrix voor het positioneren van de overtreding naar gevolgen en typering overtreder

De meeste overtredingen waarbij ook handhavend optreden evenredig wordt geacht, zullen daarom in B3 en C3 worden ingeschaald. Ingevolge de interventiematrix behoort daarbij voor het herstellende bestuursrecht de sanctie Last onder Dwangsom of Last onder Bestuursdwang. Omdat wij landbouwpercelen in de praktijk niet of niet goed kunnen afsluiten, werkt bestuursdwang naar zijn aard niet of niet goed tegen het niet toepassen van gewasbeschermingsmiddelen. Daarom zullen wij kiezen voor het opleggen van een last onder dwangsom.

De hoogte van de dwangsom zal worden gerelateerd aan de verwachte opbrengst van de betreffende teelt. De hoogte zal per teelt worden vastgesteld.

Voorbeeld: De opbrengst van een ha lelieteelt is volgens onze huidige informatie tussen de € 40.000,-- en € 45.000,-- per ha, waarvan de helft opgaat aan kosten. In dat geval moet een dwangsom van € 25.000,-- per ha voldoende prikkelend worden geacht om naleving te bereiken.

In het eventuele geval dat een overtreding als A3 wordt ingeschaald omdat de overtreder goedwillend is, kan volgens de LHSO worden volstaan met een bestuurlijk gesprek of met een waarschuwing. In dat geval zullen wij een waarschuwing sturen.

Het afgelopen jaar is bij de provincie een tiental handhavingsverzoeken binnengekomen die betrekking hadden op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, waarvan één grote die betrekking had op 258 percelen. In totaal zijn er in 2025 voor een kleine 300 percelen handhavingsverzoeken binnen gekomen. Omdat wij het handhavingsverzoek tegen alle percelen van 18 lelietelers alsnog in behandeling zullen nemen en bovendien niet is uitgesloten dat in 2026 opnieuw een groot aantal handhavingsverzoeken zal worden ontvangen, is het noodzakelijk hiervoor een aangepaste werkwijze en prioritering aan te brengen.

Handhavingsverzoek op teler of perceel

Handhavingsverzoeken kunnen zijn gericht op één of meer concrete percelen, maar ook op een teler (bijvoorbeeld: “handhaaf tegen alle percelen van teler X met teelt Y”). Omdat de provinciale bevoegdheid en de beoordeling van een eventuele overtreding uiteindelijk altijd perceels- en teeltspecifiek zijn (afstand tot Natura 2000, referentiedatum, bestaand gebruik, en eventuele onderbouwing/voortoets), werken wij in beide gevallen toe naar een beoordeling op perceelniveau.

• •

  Bij een verzoek op perceelniveau nemen wij de in het verzoek genoemde percelen als uitgangspunt en passen wij daarop de verdere werkwijze uit dit hoofdstuk toe.

• •

  Bij een verzoek op telerniveau vragen wij de teler (en zo nodig vorderen wij) om een overzicht van de in Drenthe gebruikte percelen in het betreffende teeltjaar waarop de teelt plaatsvindt waarop het verzoek ziet.

• •

  Vervolgens beoordelen wij per perceel, zoveel mogelijk geclusterd per teler en per Natura 2000-gebied, welke reactie passend is op basis van de stappenaanpak zoals opgenomen in dit beleid (en de bijlage met het stroomschema).

• •

  Doel hiervan is dat één handhavingsverzoek op telerniveau niet leidt tot één “generiek” besluit, maar tot een consistente en uitlegbare beoordeling per perceel, met waar mogelijk bundeling in de correspondentie en besluitvorming om de uitvoerbaarheid te borgen.

Indien meerdere handhavingsverzoeken (deels) dezelfde percelen en/of dezelfde teler betreffen, worden deze verzoeken voor zover mogelijk gezamenlijk behandeld. Wanneer voor een perceel al een handhavingsverzoek voor het teeltjaar 2026 in behandeling is (bijvoorbeeld in het kader van een collectief verzoek op telerniveau) en daarna een nieuw verzoek binnenkomt dat (mede) op datzelfde perceel ziet, dan wordt dit nieuwe verzoek als aanvullend verzoek aangemerkt en gekoppeld aan het lopende dossier. De beoordeling vindt plaats binnen hetzelfde onderzoekskader en op basis van dezelfde stappenaanpak. De verzoeker ontvangt een ontvangstbevestiging waarin wordt vermeld dat het perceel al onderdeel is van een lopende behandeling en dat op het aanvullende verzoek gelijktijdig, dan wel zoveel mogelijk gelijktijdig, wordt beslist. Voor zover het nieuwe verzoek aanvullende gronden, nieuwe feiten of een andere teelt/periode betreft, worden die onderdelen expliciet betrokken in de lopende beoordeling. Hiermee wordt voorkomen dat parallelle besluiten over hetzelfde perceel ontstaan en wordt de behandelcapaciteit doelmatig ingezet.

Prioritering en behandeltermijnen

Nadat een handhavingsverzoek is binnengekomen, zal eerst door de provincie worden bepaald wat de kortste afstand van het perceel tot een Natura 2000-gebied bedraagt.

Handhavingsverzoeken binnen 250 m van Natura 2000-gebieden worden zo spoedig mogelijk maar in beginsel binnen 3 maanden afgehandeld. Indien nodig kan deze termijn nog door ons worden verlengd. De Awb-standaardtermijn van acht weken is niet haalbaar, omdat wij eerst de teelt en de teler moeten achterhalen, en daarna deze moeten aanschrijven en de kans bieden om aan te tonen dat in zijn geval geen sprake is van een overtreding (de stappen 2a tot en met 2c hierboven). Dit is een bewerkelijk proces dat, in combinatie met een mogelijk groot aantal nieuwe verzoeken in 2026, in de praktijk meer tijd zal kosten dan acht weken.

Is de kortste afstand van het perceel tot Natura 2000-begrenzing gelegen op meer dan 250 m, dan wordt een behandeltermijn van 6 maanden gehanteerd. Indien nodig kan deze termijn nog door ons worden verlengd. Deze verzoeken krijgen een lagere prioriteit dan verzoeken gericht tegen percelen binnen 250 m van Natura 2000. Het is immers waarschijnlijker dat wij voor percelen binnen 250 m van Natura 2000 tot handhaving overgaan dan daarbuiten. Ook als het handhavingsverzoek is gericht tegen percelen op meer dan 1 km zullen wij de behandeltermijn op 6 maanden stellen. Hoewel deze verzoeken meestal sneller kunnen worden afgehandeld, is extra onderzoek nodig als de verzoeker bijzondere omstandigheden aanvoert. Dat kost tijd.

Inhoudelijke werkwijze

Zodra het handhavingsverzoek binnen is, controleert de provincie allereerst de afstand van de genoemde percelen tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. Daarna gaat een ontvangstbevestiging uit waarin de behandeltermijn - afhankelijk van die afstand - op 3 maanden of op 6 maanden wordt gesteld.

Van percelen op grotere afstand dan 1 km wordt bepaald of er bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd waardoor het ‘omklapmoment’ heeft plaatsgevonden. Zo niet, dan wordt de verzoeker om handhaving 2 weken de tijd gegeven om deze gegevens aan te vullen. Indien geen of naar het oordeel van de provincie onvoldoende bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd, dan wordt het handhavingsverzoek afgewezen of buiten behandeling gesteld. Een nader onderzoek zal dan achterwege blijven, omdat niet meer wordt uitgezocht of de genoemde teelt wel ter plaatse aanwezig is en wie de teler is, en ook niet wordt uitgezocht (aan de hand van de stappen 2 tot en met 4) of een uitzondering van toepassing is. Er is door de verzoeker om handhaving immers niet aannemelijk gemaakt dat sprake is of kan zijn van een overtreding.

Ook als de percelen binnen 1 km van een Natura 2000-gebied liggen, vragen we de verzoeker of hij wil dat wij ook Natura 2000-gebieden op grotere afstand dan 1 km in onze beoordeling meenemen, en zo ja, of hij omstandigheden kan aanvoeren dat voor dit gebied of deze gebieden het ‘omklapmoment’ heeft plaatsgehad

Voor de overige handhavingsverzoeken en/of percelen zal de toezichthouder van de provincie vaststellen welke teelten op de genoemde percelen aanwezig zijn. Indien mogelijk wordt daarbij ook achterhaald wie de teler is.

Als de teler onbekend blijft, dan wordt de eigenaar van het perceel per brief verzocht aan te geven wie de teler is. Dit kan door de eigenaar per e-mail worden doorgegeven. Een weigerachtige eigenaar wordt door de toezichthouder eerst gevorderd dit te doen, en vervolgens zo nodig een last onder dwangsom opgelegd van eenmalig € 2.500,-- met een begunstigingstermijn van een week. Helpt dit niet, dan wordt eventueel nog een nieuwe dwangsom opgelegd van € 10.000,-- met een begunstigingstermijn van een week. Helpt dit ook niet, dan zal ad hoc worden bekeken of een nieuwe, nog hogere dwangsom volgt of dat andere maatregelen moeten worden genomen.

Vervolgens wordt per perceel per teelt bekeken of er sprake is van bestaand gebruik. Voor teelten onder 3.000 milieubelastingpunten, wordt bestaand gebruik aangenomen als uit het bestemmingsplan blijkt dat deze teelten en bijbehorend gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ter plaatse toegestaan zijn geweest in het op referentiedatum geldende bestemmingsplan en de bestemmingsplannen (na 1 januari 2024: omgevingsplan) sindsdien, én uit de luchtfoto 1994 van de provincie of uit ander bewijsmateriaal blijkt dat de percelen destijds al in agrarisch gebruik waren.

Voor lelieteelt en eventuele andere teelten die boven de 3.000 milieubelastingspunten zitten, wordt (aanvullend op de bestemmingsplantoets en luchtfoto-onderzoek) bestaand gebruik alleen aangenomen indien de teler overtuigend bewijs overlegt dat de lelieteelt sinds referentiedatum in de gewasrotatie van het betreffende perceel of het betreffende blok van percelen (waarop één bouwplan van toepassing is) heeft gezeten.

Wat betreft de bewijslast van het voorkomen in de gewasrotatie van lelieteelt of van andere teelten met een zware milieubelasting, kan bijvoorbeeld worden gedacht aan kopieën uit de Basisregistratie Percelen/Gecombineerde Opgave of eigen teeltregistratie. In beginsel is de bewijslast vrij, hetgeen betekent dat de teler zelf de bewijsmaterialen kan kiezen. De provincie zal het aangeleverde materiaal beoordelen op betrouwbaarheid en zeggingskracht. Indien de teler getuigenverklaringen aanlevert, geldt in ieder geval dat meer dan één betrouwbare en afdoende getuigenverklaring nodig zal zijn.

Indien niet door de provincie zelf al met de bestemmingsplantoets kan worden bepaald dat sprake is van bestaand gebruik, dan krijgt de teler een brief met een verzoek om informatie en tevens een vooraankondiging last onder dwangsom of een vooraankondiging waarschuwing. De teler krijgt dan de kans om binnen 2 weken na verzenddatum brief aan te tonen:

• –

  dat de betreffende teelt al sinds referentiedatum in de gewasrotatie zat (stap 2, uitzondering A);

• –

  dat op basis van een voortoets significante effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten (stap 2, uitzondering B); of

• –

  dat significante effecten zijn uitgesloten, bijvoorbeeld omdat geen stoffen worden gebruikt waarvan bewezen is dat deze in Natura 2000 kunnen terechtkomen (stap 2, uitzondering C).

Tevens kan de teler binnen de termijn van 2 weken zijn zienswijze geven op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen of om een waarschuwing uit te doen.

Indien de teler geen informatie aanlevert, dan is sprake van een overtreding. Indien de teler wel informatie aanlevert, dan zal deze informatie worden beoordeeld.

Indien geen sprake is van een overtreding wordt het handhavingstraject beëindigd. Het verzoek om handhaving wordt dan afgewezen op de grond dat geen overtreding is geconstateerd. De teler krijgt dan bericht dat het handhavingstraject is beëindigd.

Indien wel sprake is van een overtreding wordt (aan de hand van de hierboven genoemde stap 3) bepaald of wordt opgetreden met een last onder dwangsom of met een waarschuwing. In het geval van een waarschuwing wordt het handhavingsverzoek afgewezen, nu handhavend optreden in dat geval onevenredig wordt geacht.

Wordt opgetreden met een last onder dwangsom, dan wordt het handhavingsverzoek toegewezen. Tegen het afwijzen of toewijzen van het handhavingsverzoek staat bezwaar en beroep open, evenals tegen het opleggen van een last onder dwangsom. Tegen het uitdoen van een waarschuwing staat als zodanig volgens vaste jurisprudentie geen bezwaar en beroep open.

Indien een last onder dwangsom wordt opgelegd, wordt na afloop van de termijn waarover de dwangsom loopt een controle gedaan of deze is overtreden. Indien de last wordt overtreden en de dwangsom wordt verbeurd, dan zullen wij deze in beginsel moeten invorderen met een invorderingsbesluit. Ook indien de teler zich aan de last heeft gehouden en de dwangsom niet wordt verbeurd, zullen wij dit aan de teler met een brief laten weten.

Wij gaan er op dit moment vanuit dat wij voor de jaren 2027 en 2028 dezelfde werkwijze zullen hanteren als hierboven uitgewerkt voor 2026. Het is echter mogelijk dat er ontwikkelingen zullen zijn die nopen tot herijking van dit beleid.

Hierbij geldt dat een herijking kan plaatsvinden als nieuwe inzichten bij de provincie hiertoe aanleiding bieden. Te denken valt aan de hierboven aangekondigde herijking van de afstandsgrens van 250 m aan de hand van de voorgenomen evaluatie eind 2026. Echter, ook op andere onderdelen kunnen nieuwe inzichten ontstaan die aanleiding geven tot aanpassingen in het beleid.

Een tweede reden om het beleid en/of de uitvoering ervan aan te passen, kan gelegen zijn in nieuwe wetgeving of in nieuwe jurisprudentie van de Raad van State of van het Europees Hof van Justitie. Wij zijn immers gehouden om binnen de kaders van het recht te beslissen.