Participatieverordening Barendrecht

Ondertekening

Toelichting op de Participatieverordening Barendrecht 2025

Algemeen

Op 1 januari 2025 is de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking getreden (hierna: de wet). Deze wet heeft als doel om het draagvlak voor het beleid van gemeenten, en de uitvoering en evaluatie daarvan, te vergroten door inwoners de mogelijkheid te geven om hier een grotere rol in te spelen.

De wet voorziet er in de eerste plaats in dat gemeenten inwoners op grond van de wet niet meer alleen bij de voorbereiding van beleid betrekken, maar ook bij de uitvoering en evaluatie daarvan. Ook is inspraak lang niet het enige middel voor gemeenten om inwoners bij het maken van beleid en de uiteindelijke besluitvorming te betrekken. De wet beoogt mede daarom ook dat gemeenten hun inspraakverordening vervangen door een participatieverordening. Op deze manier doen ze meer recht aan alle verschillende middelen die er voor participatie zijn.

Tot slot bevat de wet een bepaling over het uitdaagrecht. Gemeenten moeten in de nieuwe participatieverordening niet alleen voorzien in de manier waarop ze inwoners bij het voorbereiden, uitvoeren en evalueren van gemeentelijk beleid betrekken, maar ook de mogelijkheid bieden zelf het initiatief te nemen. Geregeld is dat gemeenten in de participatieverordening de voorwaarden moeten bepalen waaronder inwoners en maatschappelijke partijen taken van de gemeente kunnen uitvoeren.

Invulling participatieverordening

In de wet is niet voorgeschreven welke middelen voor participatie gemeenten precies in hun participatieverordening moeten opnemen. Ook zijn gemeenten vrij in de voorwaarden die zij aan de toepassing van het uitdaagrecht verbinden. Het is dus aan gemeenten om een afweging te maken hoe zij de participatieverordening precies in willen vullen.

Deze verordening is een kader waarbinnen de verschillende bestuursorganen participatie vorm kunnen geven. In deze verordening is allereerst gekeken naar de wensen die er binnen de gemeente, en onder de inwoners, ten aanzien van participatie zijn. Er is in deze verordening voor gekozen om de kennis en ervaring van de inwoners, organisaties en andere belanghebbenden binnen de gemeente zoveel mogelijk te benutten en dit ook in alle stappen van het beleidsproces te doen.

In deze verordening zijn de regels opgenomen voor de manier waarop inwoners, organisaties en andere belanghebbenden op initiatief van de gemeente bij het beleidsproces worden betrokken.

Tot slot wordt nog opgemerkt dat de burgemeester, op grond van artikel 170, eerste lid, onderdeel a en c, van de Gemeentewet, een zorgplicht heeft. Hij moet toezien op een tijdige voorbereiding, vaststelling, uitvoering en evaluatie van het gemeentelijk beleid en van de daaruit voortvloeiende besluiten, een goede afstemming tussen degenen die bij die voorbereiding, vaststelling, uitvoering en evaluatie zijn betrokken en de kwaliteit van procedures op het vlak van participatie.

Aansprakelijkheid en aanbesteding

Bij de toepassing van het uitdaagrecht is van belang om rekening te houden met bepaalde juridische aspecten. Dat betreft in elk geval het aanbestedingsrecht.

Voor de verhouding tussen het uitdaagrecht en het aansprakelijkheidsrecht is van belang dat de gemeente in bepaalde gevallen een risicoaansprakelijkheid heeft en dat die aansprakelijkheid niet kan worden overgedragen. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als het uitdaagrecht ziet op het inrichten of onderhouden van de openbare ruimte of het gebruik van gebouwen van de gemeente. Als de gemeente een risicoaansprakelijkheid heeft, dan is het ook aan de gemeente om de risico’s zoveel mogelijk te beperken. Dit vereist dat de gemeente hier in het kader van het uitdaagrecht met de inwoners of maatschappelijke partijen afspraken over maakt, zoals wat de betrokken partijen moeten doen om bepaalde risico’s te verkleinen.

Participatie op grond van de andere wetten, zoals de Omgevingswet

In bepaalde gevallen geeft de wet nadere handvatten voor participatie. In die gevallen is deze verordening niet van toepassing, bijvoorbeeld de omgevingsvergunning in de Omgevingswet. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning is niet het bevoegd gezag, maar de aanvrager aan zet en daarnaast is participatie op grond van de Omgevingswet in beginsel niet verplicht voor de aanvrager.

Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 - Inleidende bepalingen

Artikel 1. Definities

Beleid

Het begrip beleid betekent in deze verordening het beleid van een bestuursorgaan in brede zin, dus ook projecten, programma’s en plannen. Bij beleid gaat het niet om het nemen van concrete besluiten of maatregelen, maar om het beleid waarop deze besluiten of maatregelen kunnen worden gebaseerd. Daarbij omvat het begrip niet alleen het vaststellen van beleid, maar ook de uitvoering en evaluatie daarvan.

Maatschappelijke partijen

Op grond van de wet kunnen ook maatschappelijke partijen om toepassing van het uitdaagrecht vragen. In de wet is echter geen definitie van dit begrip opgenomen. Het is dus aan de gemeente om deze groep af te bakenen. In deze verordening is ervoor gekozen de nadruk te leggen op de lokale binding. Onder maatschappelijke partijen vallen organisaties die als doel hebben om een actieve bijdrage aan de samenleving in de gemeente te leveren, ongeacht de rechtsvorm waarin deze zijn georganiseerd. Ondernemingen die geen winst uitkeren kunnen daar ook onder vallen als zij een lokale binding hebben. Ondernemers in algemene zin echter niet. Er moet een maatschappelijke component zijn. Er kan bij maatschappelijke partijen onder meer worden gedacht aan lokale verenigingen of stichtingen, woongroepen, buurtpreventieteams, vrijwilligersorganisaties, buurtcomités en inwonerscollectieven.

Participatie

Omdat de insteek van de verordening is om zowel inwonersparticipatie als overheidsparticipatie te stimuleren en te faciliteren, is ook een overkoepelend begrip voor inwoners- en overheidsparticipatie opgenomen. Dit brengt tot uitdrukking dat het in beginsel niet uitmaakt of het initiatief voor de participatie bij de gemeente of bij de ondernemers, inwoners en maatschappelijke partijen ligt.

Inwonersparticipatie

In de verordening wordt onder inwonersparticipatie verstaan:

‘alle vormen van participatie waarbij de gemeente het initiatief neemt om inwoners, ondernemers, en/of maatschappelijke partijen bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid te betrekken’. Daarmee gelden voor al die vormen van participatie dezelfde spelregels.

Overheidsparticipatie

Overheidsparticipatie omvat alle vormen van participatie waarbij inwoners en maatschappelijke partijen het initiatief nemen. Daarmee gelden voor al die vormen van participatie dezelfde spelregels. Onder overheidsparticipatie valt ook het uitdaagrecht.

De gemeente Barendrecht richt haar overheidsparticipatie op inwoners en maatschappelijke partijen.

Uitdaagrecht

Voor de definitie van uitdaagrecht is aansluiting gezocht bij artikel 150, derde lid, van de Gemeentewet. Op grond daarvan kunnen inwoners en maatschappelijke partijen een verzoek doen om gemeentelijke taken over te nemen.

Hoofdstuk 2 – Kaders en uitgangspunten

Dit hoofdstuk bevat de kaders en uitgangspunten die in het algemeen voor alle vormen van participatie gelden. Dit omvat zowel inwonersparticipatie, waaronder ook inspraak, als overheidsparticipatie, waaronder ook het uitdaagrecht.

Artikel 2. Doelstelling

Deze verordening biedt kaders en voorwaarden voor samenwerking tussen inwoners, maatschappelijke partijen, bestuursorganen en gemeenteambtenaren. Een belangrijke voorwaarde voor een goede samenwerking is, dat duidelijk is wat partijen over en weer van elkaar mogen verwachten en dat dus bewuste keuzes worden gemaakt in het doel en de vorm van participatie. Het doel van de verordening zoals dat in dit artikel is omschreven, biedt een kader bij het maken van die keuzes.

Artikel 3. Reikwijdte

Uitgangspunt in de verordening is dat de bestuursorganen binnen de gemeente, elk ten aanzien van hun eigen taken en bevoegdheden, bepalen of participatie plaatsvindt, met uitzondering van die gevallen waarin de wet tot participatie verplicht.

Hier is aan toegevoegd dat het geldende Participatiebeleid Omgevingswet leidend is bij het vaststellen of wijzigen van bepaalde kerninstrumenten uit de Omgevingswet, te weten de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de programma’s. Deze verordening is leidend voor zover de toepassing hiervan op grond van de Omgevingswet niet uitgesloten of beperkt is (zie ook de passage over participatie bij omgevingsvergunningen in het algemene deel van de toelichting).

Vervolgens is een aantal uitzonderingen aangegeven. Bijvoorbeeld als participatie bij of krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten, maar ook als er voor het bestuursorgaan heel weinig ruimte is gelaten om (beleids)keuzes te maken, of als het interne organisatorische en bestuurlijke aangelegenheden van de gemeente betreft. In die gevallen heeft participatie geen toegevoegde waarde. Het bestuursorgaan kan besluiten dat participatie niet opportuun is omdat belangen van kwetsbare inwoners i.c. zwaarder wegen.

Er moet terughoudend met de uitzonderingsgronden worden omgegaan; uitgangspunt is ‘participatie, tenzij’. Er is aandacht nodig voor het feit dat participatie zich niet alleen over de voorbereiding, maar ook over de uitvoering en evaluatie uitstrekt; als participatie bij de voorbereiding geen toegevoegde waarde heeft, geldt dat niet noodzakelijkerwijs ook voor de uitvoering of evaluatie.

Het bestuursorgaan kan een beroep op een uitzonderingsgrond doen en van participatie afzien. Bijvoorbeeld waarom participatie niet kon worden afgewacht vanwege spoed, of als het een (lopend) uitvoeringstraject betreft van een ondergeschikte herziening.

Wanneer gebruik wordt gemaakt van een uitzonderingsgrond, dan moet dit worden toegelicht.

Participatie wordt uitgesloten als het om personen en/of benoemingen gaat.

Artikel 4. Zorgplicht bestuursorgaan

Op bestuursorganen rust de taak om participatie zoveel mogelijk te faciliteren en ook de juiste verwachtingen over het doel en de vorm van de participatie te scheppen. Daarom is in de verordening expliciet een zorgplicht voor bestuursorganen opgenomen. Zo moeten bestuursorganen ervoor zorgen dat inwoners en maatschappelijke partijen worden betrokken als alle opties nog open liggen en dat inzichtelijk is hoe een proces van participatie verloopt. Verder moet alle benodigde informatie openbaar zijn en moet steeds kenbaar zijn wat de stand van zaken is. Bovendien bevat de verordening een verplichting om duidelijk te maken waar inwoners en maatschappelijke partijen met vragen en klachten terecht kunnen. Het ligt voor de hand daarvoor een ambtelijk contactpersoon aan te wijzen.

Artikel 5. Participatieparagraaf

Doel van dit artikel is dat de gemeentebegroting inzichtelijk maakt welke ambities er voor dat begrotingsjaar ten aanzien van participatie zijn en dat het jaarverslag van de gemeente inzichtelijk maakt hoe de participatieprocessen verlopen zijn en wat er dus van de ambities terecht gekomen is. In het verlengde daarvan kan de gemeenteraad middels de paragraaf in de gemeentebegroting een budget aan participatie koppelen en middels de paragraaf in het jaarverslag nadere kaders stellen. Dit biedt de gemeenteraad mogelijkheden om middels de begroting en het jaarverslag op participatie te sturen. Het college legt zowel de begroting als het jaarverslag, inclusief de paragrafen, ter besluitvorming aan de gemeenteraad voor.

In het jaarverslag legt het college in elk geval vast:

• -

  De manier waarop participatieprocessen zijn georganiseerd;

• -

  De gebruikte instrumenten, resultaten en kosten van de participatieprocessen;

• -

  De belangrijkste ervaringen en aanbevelingen die hieruit voortvloeien.

Op deze manier wordt uitvoering gegeven aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad en aan de uitvoerende rol van het college.

Artikel 6. Ontwikkelprogramma

Om de ontwikkeling van participatie te bevorderen, is bepaald dat het college elke vier jaar een programma opstelt en aan de raad voorlegt ter besluitvorming. Dit biedt ruimte om na te gaan hoe de processen rond participatie verlopen zijn, welke lessen daaruit te trekken zijn en wat er nodig is om participatie verder te verbreden en te verdiepen. Het college bepaalt en onderbouwt de keuze voor het ontwikkelprogramma en legt deze ter besluitvorming voor aan de gemeenteraad. Om het college hierin maximaal te faciliteren worden geen nadere kaders gesteld. Indien de gemeenteraad aanpassingen aan het aan de raad voorgelegde ontwikkelprogramma wil aanbrengen, kan dat via het gebruikelijke proces met amendering worden ingebracht.

Hoofdstuk 3 – Inwonersparticipatie

Dit hoofdstuk gaat specifiek over toepassing van inwonersparticipatie.

Artikel 7. Plan voor Inwonersparticipatie

In artikel 3 is aangegeven dat ieder bestuursorgaan zelf ten aanzien van de eigen taken en bevoegdheden, bepaalt of participatie plaatsvindt, met uitzondering van die gevallen waarin de wet tot participatie verplicht. In dit artikel is, aansluitend hierop, geregeld dat het bestuursorgaan een plan voor de inwonersparticipatie moet opstellen.

Dit zorgt dat er duidelijkheid is over het proces, het doel en de vorm van de participatie. Verder zijn de elementen opgenomen die in ieder geval in het participatieplan moeten staan. Het plan kan in overleg met inwoners en maatschappelijke partijen worden opgesteld. Zoals aangegeven bij artikel 1 van deze toelichting vallen ondernemers buiten overheidsparticipatie.

Wat betreft de te kiezen vorm van participatie is aangesloten bij de participatieladder waarbij elke trap op de ladder meer invloed op de besluitvorming betekent. De vorm van een participatieplan is vrij. Het plan kan bijvoorbeeld onderdeel zijn van een voordracht, projectplan, beleidsstuk, maar ook een losstaand document is mogelijk. Van belang is dat inzichtelijk is waar het participatieplan te vinden is en het duidelijkheid biedt. Verder is geregeld dat het college voor het opstellen van het plan zorgt als het om een bevoegdheid van de gemeenteraad gaat.

Artikel 8. Inspraak

Een bestuursorgaan kan op grond van de verordening inspraak verlenen, ook als de wet daartoe niet verplicht. Inspraak kan eventueel naast een andere vorm van participatie plaatsvinden. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht bevat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Deze afdeling is in beginsel van toepassing als inspraak wordt verleend. Het bestuursorgaan kan hier echter van afwijken en een andere inspraakprocedure vaststellen.

Voor de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldt dat het doel is om zorgvuldige besluitvorming te waarborgen, de uitkomsten hiervan te legitimeren, de rechten en belangen van burgers te beschermen en beleid met andere overheden te coördineren. De procedure voorziet in de manier waarop een bestuursorgaan ontwerpbesluiten ter inzage moet leggen, hoe belanghebbenden hierop kunnen reageren en hoe bestuursorganen met deze reacties moeten omgaan. Belanghebbenden moeten zowel schriftelijk als mondeling kunnen reageren en de termijn voor de reactie is minimaal zes weken. Dit geldt dus ook als afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op inspraak wordt toegepast.

Hoofdstuk 4 – Overheidsparticipatie

Dit hoofdstuk gaat specifiek over overheidsparticipatie.

Artikel 10. Verzoek om overheidsparticipatie

Overheidsparticipatie begint, ongeacht het bestuursorgaan dat bevoegd is, met een verzoek aan het college. Hiervoor is gekozen zodat het indienen van een verzoek laagdrempelig is en ook centraal ontvangen wordt. In het verzoek moet in ieder geval de overheidsparticipatie beschreven worden die de indiener voor ogen heeft, de reden waarom de indiener dit voor ogen heeft en het resultaat dat de indiener wil bereiken. Daarbij levert de indiener ook specifieke informatie aan met betrekking tot de uitvoering van de over te nemen taak, zoals bijvoorbeeld informatie over de kosten of andere middelen die daarmee gemoeid zijn.

Voor het indienen van het verzoek is een formulier ontwikkeld, zodat het indienen makkelijker is. Als aanvullende informatie nodig is om op het verzoek te reageren of het verzoek niet compleet is, kan het college deze informatie opvragen. Het ligt voor de hand dat het college dan met de indiener in gesprek gaat.

Artikel 11. Ondersteuning indiener verzoek overheidsparticipatie

Het college biedt laagdrempelige ondersteuning aan indieners van een overheidsparticipatieverzoek. Het indienen van een verzoek tot participatie kan om verschillende redenen lastig zijn. Denk bijvoorbeeld aan onbekendheid met het proces, onzekerheid over de manier van indienen etc. Ondersteuning voor indieners is nodig om ervoor te zorgen dat dit voor alle inwoners mogelijk is. Het college kan hier naar eigen inzicht nadere invulling aan geven.

Artikel 12. Beoordeling verzoek overheidsparticipatie

Het college neemt alle verzoeken om overheidsparticipatie in ontvangst en zendt deze door aan het bevoegde bestuursorgaan. Het bevoegde bestuursorgaan moet het verzoek onder bepaalde omstandigheden afwijzen. Dit is bijvoorbeeld aan de orde als het verzoek in strijd is met door de gemeente vastgesteld beleid. Verder is er een aantal omstandigheden genoemd waaronder het bestuursorgaan het verzoek kan afwijzen. Het is dan aan het bestuursorgaan om een afweging te maken welke belangen zwaarder wegen. In het artikel is ook een termijn opgenomen waarbinnen op het verzoek moet worden gereageerd. Het bestuursorgaan moet de reactie onderbouwen en ook openbaar maken.

Artikel 13. Uitvoering overheidsparticipatie

Als het verzoek om overheidsparticipatie wordt toegewezen, maakt het bestuursorgaan met de indiener afspraken over de overheidsparticipatie en ook over de stappen die volgen als de afspraken niet worden nagekomen. Het ligt voor de hand deze afspraken vast te leggen in een overeenkomst.

Hoofdstuk 5 – Slotbepalingen

Artikel 14. Hardheidsclausule

Om maatwerk te garanderen en onevenredig bezwarende uitkomsten van de toepassing van deze verordening te voorkomen, heeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om in uitzonderlijke gevallen af te wijken van de bepalingen in deze verordening. Het bestuursorgaan moet wel onderbouwen waarom het afwijkt.