Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, houdende regels over dwangsommen en begunstigingstermijnen (Beleidsregels dwangsommen en begunstigingstermijnen gemeente Den Helder)

Inleiding

Door de gemeenteraad wordt iedere vier jaar het beleidsplan voor toezicht, handhaving, vergunningen en veiligheid vastgesteld. Daarin komt onder andere de aanpak van overtredingen aan de orde op het gebied van het omgevingsrecht en de Apv. Deze beleidsregels geven met de onderstaande tabel invulling aan de oplegging van sancties in de vorm van een dwangsom.

Een dwangsom is geen strafrechtelijke boete maar een bestuursrechtelijke sanctie. Een dwangsom is bedoeld om een overtreder te dwingen iets te doen (of juist om iets niet te doen).

In deze beleidsregels wordt de hoogte van op te leggen dwangsommen en de lengte van de begunstigingstermijn (de termijn waarbinnen een overtreding moet zijn opgeheven) bepaald. De huidige beleidsregels dateren uit 2015 en zijn aan een actualisatie toe door een aantal zaken:

-de invoering van de Omgevingswet;

-ontwikkelingen in de rechtspraak;

-de behoefte aan meer maatwerk en flexibiliteit.

Het toepassingsbereik

Deze beleidsregels zijn van toepassing op handhavingszaken op grond van:

-de Omgevingswet (en eventueel de Woningwet);

-het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Dit is een algemene maatregel van bestuur op basis van de Omgevingswet en de opvolger van het Bouwbesluit 2012;

-de Verordening Fysieke Leefomgeving Den Helder. Hierin zijn de bepalingen uit de Erfgoedverordening en de ruimtelijke bepalingen uit de Apv opgenomen. Deze overheveling is verplicht voorgeschreven op grond van de Omgevingswet;

-de resterende bepalingen van de Apv Den Helder.

De beleidsregels hebben geen betrekking op:

-milieuovertredingen. Het toezicht op en de handhaving van milieuovertredingen gebeurt door de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord;

-overtredingen met betrekking tot de horeca en de Alcoholwet worden gehandhaafd volgens de hiervoor apart vastgestelde handhavingsstrategie;

-privaatrechtelijke zaken;

-alle zaken die buiten het omgevingsrecht vallen.

Nadere uitleg

Waarom deze beleidsregels?

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vereisen dat een bestuursorgaan motiveert waarom voor bestuursdwang of een dwangsom (en de hoogte daarvan) wordt gekozen en ook dient de begunstigingstermijn te worden onderbouwd. Hoewel de jurisprudentie aangeeft dat de gemeente hier een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt, mag een begunstigingstermijn niet onhaalbaar kort zijn, maar ook niet zo lang dat sprake is van verkapt gedogen. Een dwangsom mag niet zo laag zijn dat het er op lijkt dat de overtreding daarmee ‘afgekocht’ kan worden, maar mag ook niet zo hoog zijn, dat deze niet in verhouding staat tot de overtreding en de kosten die gemoeid zijn met het ongedaan maken hiervan.

De bezwaarschiftencommissie en de rechter toetsten of een begunstigingstermijn en een dwangsom niet onredelijk zijn. De keuze in een sanctiebesluit moet daarom worden gemotiveerd.

Om te voorkomen dat per geval een begunstigingstermijn of dwangsom opnieuw moet worden bepaald, waarbij het risico bestaat dat dit afwijkt van eerdere gevallen of afhangt van de inschatting van een behandeld ambtenaar, is het wenselijk hiervoor beleidsregels vast te stellen. Hiermee wordt tevens willekeur voorkomen.

Bandbreedte

Er is een ontwikkeling in de bestuursrechtspraak waarin intensiever en er indringender wordt getoetst of er evenredigheid is tussen de belangen van het handhavend optreden en die van de burger. Ook is er een tendens in de rechtspraak waarbij meer naar de individuele situatie wordt gekeken en er zwaardere eisen worden gesteld aan de motivering van sanctiebesluiten. Daarom is er behoefte aan meer maatwerk.

Deze beleidsregels geven de kaders aan om een begunstigingstermijn/dwangsom per geval/situatie te bepalen. Daarbij gelden minimum- en maximumbedragen. Er kunnen in een bepaalde situatie voor lagere bedragen worden gekozen, maar niet voor hogere. De nieuwe regels hebben met name bij de begunstigingstermijnen een behoorlijke bandbreedte. Deze flexibiliteit maakt maatwerk mogelijk.

Bij de vaststelling van een dwangsombedrag wordt eerst de relevante categorie in de tabel opgezocht. Daarna wordt het dwangsombedrag bepaald binnen de bandbreedte waarbij wordt gekeken naar de factoren:

-gevaarzetting;

-overlast voor de omgeving;

-aantasting van omgevingswaarden;

-andere factoren die de ernst van de overtreding bepalen.

Aantasting van de beginselen van de Omgevingswet vormt hierbij de grondslag (met name het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit als bedoeld in artikel 1.3 van deze wet). In een aantal gevallen is aansluiting gezocht bij het bebouwde grondoppervlakte. De categorieën kunnen elkaar enigszins overlappen, daarom moet in het sanctiebesluit de keuze van de categorie, de hoogte van de dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn nader worden toegelicht. Bij een combinatie van overtredingen kan er voor worden gekozen de dwangsommen bij elkaar op te tellen.

Bij de vaststelling van de begunstigingstermijn wordt in eerste instantie gekeken naar de redelijkheid van de termijn: binnen hoeveel tijd kan de overtreding redelijkerwijs worden opgelost? Bij gevaarlijke situaties kan deze termijn korter zijn. De termijn kan langer zijn als er geen gevaar dreigt. Dit is vaak wenselijk als aan een woning gebreken zijn ontstaan door gebrek aan onderhoud; niet elke woningeigenaar beschikt meteen over de benodigde financiële middelen.

Moedwillige overtredingen en professionaliteit van de overtreder kunnen binnen de bandbreedte juist leiden tot hogere dwangsommen en kortere begunstigingstermijnen. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de ‘Tafel van Elf’ (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid Utrecht, oktober 2014).

Overtredingen worden meestal per tijdseenheid (dag, week of maand) opgelegd of per overtreding. Het hangt in sterke mate af van de aard van de overtreding en de omstandigheden van het geval waarvoor wordt gekozen. Daarom is deze keuze niet uitgewerkt in deze beleidsregels.

Bestuursdwang

Bestuursdwang kan worden toegepast als de dwangsom geen geschikt middel is; de overtreding wordt dan door de gemeente zelf opgeheven op kosten van de overtreder. Bestuursdwang wordt vooral toegepast in gevaarlijke spoedeisende situaties. Daarbij geldt een (zeer) korte begunstigingstermijn. Ook kan het voorkomen dat vanwege de gevaarzetting meteen optreden zonder begunstigingstermijn noodzakelijk is. Een en ander wordt achteraf verantwoord in het sanctiebesluit.

Communicatie en coaching

Het inzetten van sanctiemiddelen is soms nodig en onvermijdelijk maar toch wordt zo veel mogelijk ingezet op communicatie en goede uitleg. Zo mogelijk wordt ook een eerste helpende hand geboden om een overtreding op te heffen. Dit kan door concrete aanwijzingen te geven, het samen zoeken naar oplossingen en het genereren van hulp in de sociale omgeving (zoals bij het herstel van gebreken aan een woning door achterstallig onderhoud). Waar dit niet tot oplossingen leidt, kunnen alsnog sanctiemiddelen ingezet worden. Deze komen dan niet als een verrassing. Maar ook na de oplegging van een sanctie wordt het communicatietraject voortgezet.

Dit is een intensieve manier van werken die zich echter terugverdient omdat er minder tijdrovende juridische procedures in bezwaar en (hoger) beroep nodig zijn. Overigens wordt de gemeente juist in deze procedures door de bezwaarschriftencommissie en de rechter indringend bevraagd over de wijze van communicatie en overleg. Dit is passend bij de Omgevingswet. Deze wet heeft namelijk als uitgangspunt dat gezocht moet worden naar wat mogelijk is in het omgevingsrecht. Hier staat dan weer de beginselplicht tot handhaving tegenover die is ontwikkeld in de jurisprudentie. Daarom wordt voor moedwillige overtreders sneller en strakker ingezet op sanctiemiddelen.