SANCTIESTRATEGIE ALCOHOLWET GOOI- EN VECHTSTREEK

DEEL A

Aanleiding actualisatie Sanctiestrategie Alcoholwet en bijbehorende Stappenplan

De per 1 juli 2021 in werking getreden Alcoholwet heeft in 2021 geleid tot het actualiseren en vaststellen van de huidige regionale Sanctiestrategie met bijbehorend stappenplan. Deze stukken zijn als bijlagen bij het Preventie- en Handhavingsplan alcohol en drugs 2021-2024 Regio Gooi- en Vechtstreek gevoegd. Het huidige PHP is verlengd tot en met 2025 en moet geactualiseerd worden. In het te actualiseren PHP kunnen de opgedane toezichts- en handhavingservaringen uit de regio meegenomen worden. Het PHP, inclusief bijlagen, zal regionaal worden gevolgd. De regionale burgemeesters stellen de handhavingsstrategie en het bijgevoegde stappenplan vast via het Districtelijk Veiligheidscollege (DVC). De gemeenteraad stelt het PHP vast, met bijgevoegd de door de burgemeesters vastgestelde bijlagen.

Wellicht ten overvloede: deze sanctiestrategie en het stappenplan ziet uitsluitend op de handhaving van de Alcoholwet.

Wettelijke basis handhavingsbevoegheid

De wettelijke bevoegdheid (lees: beginselplicht) tot het doen naleven van wetten en regels is gelegen in artikel 125 van de Gemeentewet en in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Van belang zijn met name de artikelen 5:21 en 5:32.

In enkele gevallen is de handhavingsbevoegdheid geregeld in de desbetreffende bijzondere wet. Dat is het geval voor de Alcoholwet, het Alcoholbesluit en lokale verordeningen welke per aangesloten regiogemeente zijn vastgesteld. Verder zijn in de artikelen 172 t/m 178 van de Gemeentewet diverse bevoegdheden toegekend aan de burgemeester in het kader van handhaving van de openbare orde, het toezicht op openbare gelegenheden, ordeverstoring vanuit woningen, ongeregeldheden etc.

Burgemeester als bevoegd bestuursorgaan m.b.t. de Alcoholwet

De burgemeester is in het algemeen het bevoegde gezag met betrekking tot de Alcoholwet en eveneens voor het handhaven van het horeca-exploitatieregime zoals dat is vastgelegd in lokale verordeningen.

Uitzondering vormt het toezicht op bijvoorbeeld de artikelen: artikel 2a (Prijsacties met meer dan 25% korting), artikel 14a (Online verkoop van sterke drank) en artikel 20a, derde en vierde lid van de Alcoholwet (verkoop op afstand van sterke drank). De Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) is daarvoor de controlerende instantie. Daarnaast loopt de strafbaarstelling van artikel 45a Alcoholwet, wederverstrekking (van zwak alcoholhoudende dranken of sterke drank door volwassenen aan minderjarigen) via het Openbaar Ministerie. De gemeente behoudt daarbij een signaalfunctie.

Vanuit de instanties die door het Rijk toezichthoudende bevoegdheden hebben gekregen (denk aan de NVWA of de Kansspelautoriteit (hierna: KSA)) kan de gemeente ook actief geïnformeerd worden over aangekondigde activiteiten die in strijd met de wet- en regelgeving zijn. Dit zijn bijvoorbeeld activiteiten die gepland zijn, maar nog niet hebben plaatsgevonden.

Vanuit de KSA worden er bijvoorbeeld actief meldingen gedaan van illegale kansspelen, zoals bijvoorbeeld bingo in horecagelegenheden en sportscholen. Deze casuïstiek vraagt een integrale aanpak. Vaak is de overtreding dan bijvoorbeeld niet alleen het illegale kansspel (denk bijvoorbeeld aan bingo), maar is er ook sprake van schending van artikel 14, tweede lid van de Alcoholwet, ontbreekt een artikel 35 Alcoholwet ontheffing of is de activiteit in strijd met het omgevingsplan en ontbreekt de vereiste omgevingsvergunning. Een integrale aanpak zou dan in principe op zijn plaats zijn, maar kost van alle betrokken partijen veel capaciteit. Bij tijdige kennisgeving van dit soort voorgenomen illegale activiteiten is preventieve handhaving daarom wenselijk. Met preventieve handhaving bedoelen we dat de locatie waar de activiteit gepland is actief benaderd wordt om de geldende wet- en regelgeving toe te lichten en zo nodig preventief (conform stappenplan) te waarschuwen of een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Vaak is een ondernemer zich er niet van bewust dat er (met de verhuur van diens lokaliteit) sprake is van een dreigende overtreding.

Handhavingstrajecten kunnen voorkomen worden als ondernemers aan de voorkant actief om informatie vragen, maar ook als de gemeente aan de voorkant – daar waar mogelijk – ondernemers actief van informatie voorziet. Door ondernemers in dit soort situaties actief te wijzen op dreigende overtredingen, kunnen de overtredingen mogelijk voorkomen worden.

De burgemeester heeft ter uitvoering van zijn bevoegdheden op grond van de Alcoholwet deze sanctiestrategie ter beschikking. De sanctiestrategie bestaat uit dit document zelf en het bijbehorende geactualiseerde stappenplan. Deze zijn regionaal afgestemd.

Met het vaststellen en het openbaar bekend maken van de sanctiestrategie en het bijbehorende stappenplan is het voor alle betrokkenen duidelijk en kenbaar hoe de burgemeester de Alcoholwet handhaaft. De sanctiestrategie en het stappenplan, zullen als bijlagen bij het PHP worden gepubliceerd.

Uitgangspunten handhavend optreden

Bij het constateren van overtredingen van wet- en regelgeving wordt als algemeen uitgangspunt gesteld dat er in beginsel altijd tegen overtredingen wordt opgetreden. Dit is de beginselplicht tot handhaving.

Daarnaast worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• Bij aanpak van overtredingen op grond van de Alcoholwet wordt de sanctiestrategie en het stappenplan gevolgd.

• De basis voor de bepaling van de (hoogte van de) sanctie is neergelegd in het bij deze sanctiestrategie behorende stappenplan. De bestuurlijke boetes op grond van dit stappenplan worden opgelegd middels de in het Alcoholbesluit en de in de bijlage daarvan genoemde categorieën en bedragen. De indexering van deze bedragen op grond van deze regelgeving wordt gevolgd.

• Bij het beoordelen van een overtreding en het bepalen van de juiste sanctiehoogte wordt cumulatief rekening gehouden met:

- de mogelijke gevolgen van die overtreding;

- de omstandigheden waaronder die overtreding is begaan;

- de houding en het gedrag van de overtreder;

- de voorgeschiedenis;

- het tijdsverloop tussen constateren van overtreding en beboeten van de overtreding;

- het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Dat wil zeggen dat die sanctie wordt toegepast die het minst ingrijpend is en het beste past om het gestelde doel te bereiken.

Vormgeving toezicht op en handhaving van de Alcoholwet

Het toezicht op de Alcoholwet is inrichtingsgebonden. Het toezicht vindt ‘periodiek’ plaats. Dat betekent dat er niet dagelijks of wekelijks gecontroleerd wordt. Onderscheid wordt gemaakt tussen de reguliere horeca (vergunningplichtig), de paracommerciële horeca (vergunningplichtig), de slijterijen (vergunningplichtig), de artikel 18-bedrijven zoals supermarkten (vergunningvrij), en overige verstrekkers (zoals verkoop van zwak alcoholische drank), (evenementen)ontheffingen en ontheffing van de schenktijden. In het geactualiseerde Preventie- en handhavingsplan Alcohol en Middelen 2026-2029 is het handhavingsbeleid opgenomen ten aanzien van dit thema. Wat betreft het toezicht ligt het accent op de basiscontroles en de leeftijdsgrenzencontroles, met name door middel van testaankopen.

De geactualiseerde sanctiestrategie is hieronder weergegeven. De scope van de basiscontroles is breder dan de Alcoholwet; de betreffende toezichthouder betrekt bij een basiscontrole alle horeca gerelateerde thema’s die op de betreffende inrichting van toepassing zijn bij de controle, zoals bijvoorbeeld de exploitatievergunning (geregeld in de lokale verordeningen) en de aanwezigheidsvergunning voor kansspelautomaten etc..

Alcoholwetvergunning

Een alcoholwetvergunning is vereist voor ieder bedrijf dat, of andere organisatie die, alcoholhoudende dranken schenkt en/of verkoopt. Deze vergunning wordt verleend op grond van de Alcoholwet, maar ook de lokale verordening(en) bevat(ten) bepalingen rondom horecagelegenheden en paracommerciële inrichtingen, zoals buurthuizen en sportkantines.

Ontheffing alcoholwetvergunning

Naast een alcoholwetvergunning kent de Alcoholwet ook ontheffingsmogelijkheden, zoals bijvoorbeeld artikel 35 Alcoholwet. Dit betreft een tijdelijke ontheffing voor de verstrekking van zwakalcoholische dranken tijdens evenementen en/of speciale gelegenheden.

DEEL B

Sanctiestrategie Alcoholwet

a.Instrumentarium

Wat betreft de sanctionering van overtredingen van Alcoholwetbepalingen zijn verschillende instrumenten beschikbaar. Naast de algemene, op grond van de Gemeentewet gegeven herstelsancties 'last onder bestuursdwang' en 'last onder dwangsom' geldt dat voor een groot aantal bepalingen de 'bestuurlijke boete' kan worden gegeven. Daarnaast voorziet de Alcoholwet in een aantal bijzondere sancties, te weten het tijdelijk schorsen van de Alcoholwetvergunning, het definitief intrekken van de Alcoholwetvergunning en tot slot geldt in de daartoe aangewezen gevallen op grond van de Alcoholwet het verkoopverbod voor de niet vergunningplichtige verkooppunten.

Het principe van 'three-strikes-out' is een middel dat de wetgever in bijzondere gevallen in de Alcoholwet heeft verwerkt, onder andere om de noodzakelijke gezondheidsbescherming van jongeren te bewerkstelligen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de situatie waarbij een ondernemer persisteert in het overtreden van de wet door alcoholhoudende drank te verkopen aan te jonge personen.

Hieronder worden de diverse handhavingstappen kort toegelicht.

Waarschuwen

Waarschuwen is in dit kader geen formele sanctie, maar wordt wel bij bepaalde overtredingen als instrument ingezet en kan de eerste stap zijn in het stappenplan. Immers, voorlichting en bewustwording bevorderen de naleving van regelgeving. Een waarschuwing is niet vatbaar voor bezwaar- en beroep.

Bestuurlijke boete

Voor een groot aantal overtredingen van de Alcoholwet kan een bestuurlijke boete worden opgelegd. Bestuurlijke boetes op grond van dit PHP en het stappenplan worden opgelegd middels de in het Alcoholbesluit en de in de bijlage daarvan genoemde categorieën en bedragen. De indexering van deze bedragen op grond van deze regelgeving wordt gevolgd.

In het Alcoholbesluit wordt bepaald welk boetebedrag bij welke overtreding wordt opgelegd. Verhoging van de bestuurlijke boete met 50% dan wel 100% is afhankelijk van het moment waarop de eerdere/eerste bestuurlijke boete is opgelegd en er nog geen 12 maanden zijn verlopen sinds die eerdere / eerste bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden (zie artikel 7.3, derde en vierde lid Alcoholbesluit). Er worden geen concrete boetebedragen in het stappenplan vermeld omdat de bedragen door het rijk worden geïndexeerd en deze bedragen gevolgd worden. Het opnemen van concrete bedragen maakt dat het stappenplan te snel achterhaald zou raken.

De bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie. Dit in tegenstelling tot de herstelsancties 'dwangsom' en 'bestuursdwang'. Voordeel van de bestuurlijke boete is dat de boete relatief snel kan worden opgelegd, hetgeen het effect van kordate handhaving vergroot. Bovendien hoeft geen beroep te worden gedaan op de politie of het OM. Sommige overtredingen zijn evenwel niet geschikt om te beboeten, bijvoorbeeld omdat het opleggen van een boete de strijdige situatie niet oplost, of omdat er bijvoorbeeld preventief handhavend opgetreden wordt. In dat geval kan de herstelsanctie last onder dwangsom of bestuursdwang worden toegepast, of kan voor één van de specifieke Alcoholwet-sancties worden ingezet (zoals het intrekken of schorsen van de vergunning).

Zwijgrecht (cautie)

Op grond van artikel 5:10a van de Awb is een overtreder niet verplicht om vragen te beantwoorden of een schriftelijke verklaring af te leggen. Dit wordt het zwijgrecht genoemd en is van toepassing op alle boetebesluiten die opgelegd worden.

Recht op bijstand

Op grond van artikel 2:1, tweede lid van de Awb heeft een overtreder recht op rechtsbijstand. Volgens vaste jurisprudentie van de Hoge Raad en de Raad van State dient hier actief gehoor aan gegeven te worden, gelijktijdig met het geven van de cautie.

Schorsen Alcoholwetvergunning

Een minder drastische sanctie dan het intrekken van de vergunning is het tijdelijk schorsen van de vergunning voor de duur van maximaal 12 weken, op grond van artikel 32 Alcoholwet.

Verkoopverbod (three-strikes-out)

Vergelijkbaar met het schorsen van de Alcoholwetvergunning is het opleggen van een tijdelijk verkoopverbod aan niet-vergunningplichtige verkooppunten zoals supermarkten en winkels (die zwak-alcoholische drank verkopen). Dit verkoopverbod kan alleen worden opgelegd bij overtreding van de leeftijdsgrenzenbepalingen (artikel 20, eerste lid) en kan bovendien alleen worden opgelegd als binnen 12 maanden nadat de eerste overtreding onherroepelijk is geworden, voor de derde maal deze overtreding is begaan. Dit verbod volgt uit artikel 44, eerste lid van de Alcoholwet.

Intrekking Alcoholwetvergunning

Bij bepaalde overtredingen kan worden overgegaan tot het intrekken van de Alcoholwetvergunning. Deze zware sanctie wordt met name ingezet als zich in de inrichting feiten voordoen die gevaar opleveren voor de openbare orde en/of als er sprake is van slecht levensgedrag.

Intrekking exploitatievergunning

Het intrekken van de exploitatievergunning valt buiten de reikwijdte van de Alcoholwet. Per regiogemeente worden/zijn de (on)mogelijkheden hieromtrent vastgesteld.

Last onder dwangsom en last onder bestuursdwang

Het toepassen van de herstelsanctie last onder dwangsom of bestuursdwang is met name geschikt in het geval een strijdige situatie voortduurt en duurzaam moet worden beëindigd, of om herhaling te voorkomen van een eerder begane overtreding. Daarnaast kan een last onder dwangsom ook opgelegd worden om preventief handhavend op te treden.

Een dwangsom zoals vastgesteld in een opgelegde last onder dwangsom is geen afkoopsom, maar heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Als de last na het verbeuren van de dwangsommen nog steeds niet wordt uitgevoerd, dan kan een nieuwe (hogere) last onder dwangsom worden opgelegd.

Bij het toepassen van bestuursdwang gaat het om feitelijk beëindigen van de overtreding, zodat door inbeslagname van de alcoholvoorraad of het sluiten van een inrichting. Dit kan op zeer korte termijn worden uitgevoerd, zodat dit instrument met name in spoedsituaties wordt ingezet.

Strafbaarstelling alcoholbezit jongeren openbare ruimte: BSB

De strafbaarstelling van jongeren onder de 18 jaar voor het in bezit hebben van alcohol op 'voor het publiek toegankelijke plaatsen', zoals deze geregeld is in artikel 45 Alcoholwet, kan als enige Alcoholwet-bepaling door middel van een bestuurlijke strafbeschikking (BSB) worden afgedaan, gelijk aan een aantal bepalingen uit de lokale verordeningen.

Bezwaar, (hoger)beroep en voorlopige voorziening(en)

Tegen alle bestuursrechtelijke maatregelen die hierboven worden genoemd (met uitzondering van de waarschuwing), staat bezwaar, (hoger)beroep en de mogelijkheid tot het instellen van een voorlopige voorziening open. Indien de vergunninghouder bezwaar indient, schorst dit de werking van het genomen bestuursrechtelijke besluit niet. De vergunninghouder kan bij de rechtbank een verzoek om voorlopige voorziening indienen. De rechtbank oordeelt dan of het besluit van de burgemeester geschorst of vernietigd kan worden.

Besluiten waarvan achteraf in bezwaar of (hoger) beroep wordt vastgesteld dat deze onrechtmatig waren, kunnen leiden tot schadeclaims. Dit geldt met name bij het schorsen en intrekken van de vergunning, de “three strikes out”, en het toepassen van bestuursdwang.

b. Uitgangspunten

Bij het opstellen en toepassen van de sanctiestrategie zijn de volgende uitgangspunten van belang.

Voorlichting en bewustwording

Omdat voorlichting en bewustwording belangrijke elementen zijn bij het bevorderen van de naleving van regelgeving, is ervoor gekozen om bij bepaalde lichtere overtredingen eerst een waarschuwing te geven. Bij herhaalde overtreding volgt dan alsnog een sanctie.

Preventieve handhaving

Door preventief te handhaven, kan voorkomen worden dat een overtreding wordt gepleegd. In voorkomende gevallen kan er preventief handhavend worden opgetreden (o.g.v. 5:7 Awb). Het dient dan te gaan om situaties waarbij opgetreden wordt voordat een overtreding wordt gepleegd, omdat er sprake is van een klaarblijkelijke dreiging van een overtreding.

Primaire sanctie: bestuurlijke boete

Vanwege het streven naar kordate handhaving wordt bij sanctionering in principe het instrument 'bestuurlijke boete' ingezet. Sommige overtredingen zijn echter ongeschikt om te sanctioneren met een bestuurlijke boete. In die gevallen wordt een alternatieve sanctie voorgesteld (bijvoorbeeld het opleggen van een last onder dwangsom).

Bij herhaalde overtreding: zwaardere sanctionering

Bij herhaalde overtredingen wordt (evt. na een tweede bestuurlijke boete) een zwaardere sanctie toegepast, zoals het verhogen van de boete, een hogere last onder dwangsom, het schorsen van de vergunning, het opleggen van een tijdelijk verkoopverbod, het in beslag nemen van alcohol of het sluiten van de lokaliteit.

Bij ernstige overtreding: direct zwaardere sanctionering

Sommige overtredingen zijn zodanig ernstig dat direct tot het opleggen van een zwaardere sanctie wordt overgegaan, bijvoorbeeld in het geval van (vrees voor) verstoring van de openbare orde of vanwege slecht levensgedrag.

Afwijking van sanctiestrategie

Er kunnen feiten of omstandigheden zijn die het toepassen van de sanctiestrategie onredelijk maken. In dat geval moet er maatwerk worden geleverd, bijvoorbeeld door het geven van een langere hersteltermijn of het matigen van de bestuurlijke boete. Ook kan er aanleiding zijn om juist zwaarder te sanctioneren. Dit is de inherente afwijkingsbevoegdheid van de burgemeester. Bij een dergelijk besluit wordt expliciet gemotiveerd waarom in dat geval van de vastgelegde sanctiestrategie wordt afgeweken.

Spoedeisend belang

Voorts moet worden opgemerkt dat van de hierboven omschreven werkwijze kan worden afgeweken indien sprake is van een spoedeisend belang. Denk daarbij aan situaties dat de openbare orde, de gezondheid, en zedelijkheid in gevaar dreigen te komen. In dat geval wordt niet gewaarschuwd maar direct opgetreden.

Beslistermijn – matigen boete

Artikel 5:51, eerste lid van de Awb bepaalt dat indien van de overtreding een boeterapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport een besluit moet nemen omtrent het opleggen van een bestuurlijke boete. Overschrijding van de termijn heeft geen gevolgen voor de bevoegdheid om een boete op te leggen (termijn van orde). Dit neemt niet weg dat de rechter de overschrijding van de dertien weken-termijn wel als matigingsgrond kan betrekken in de bepaling van de hoogte van de boete. Of matiging van het boetebedrag wegens schending van artikel 5:51, eerste lid Awb van toepassing is, zal per geval getoetst moeten worden met inachtneming van de vaste lijn van de echtspraak.

c. Stappenplan

In het bijgevoegde Stappenplan wordt artikelsgewijs (maar niet uitputtend) aangegeven welke handhavingsacties er worden genomen na de eerste tot en met de vierde constatering van een bepaalde overtreding.

Stappenplan Alcoholwet 2026

Tenzij anders vermeld kan zowel een bestuurlijke boete als een proces-verbaal worden opgemaakt. Het opmaken van een proces-verbaal dient in overleg met de OvJ te gebeuren.