Centrumregeling VVTH RegioVerte

Ondertekening

Algemene toelichting Centrumregeling

Doel

De kern van deze samenwerking is terug te brengen tot één belangrijke doelstelling, namelijk een passende bedrijfsvoering van goede kwaliteit voor alle deelnemende gemeentes, dus zowel de centrumgemeente als de partnergemeente. Omdat de regeling ziet op bevoegdheden van zowel de burgemeester als van het college, wordt zij getroffen door beide bestuursorganen. In de onderstaande toelichting wordt steeds ook de burgemeester bedoeld als van het college gesproken wordt.

Waarom een centrumregeling?

Door middel van een gemeenschappelijke regeling kunnen bestuursorganen met elkaar samenwerken. Om de samenwerking daadwerkelijk de gewenste taken te kunnen laten uitvoeren, moeten er bevoegdheden ‘overgeheveld’ worden van – in dit geval – de partnergemeente naar de centrumgemeente. Anders kan én mag de centrumgemeente geen taken namens de partnergemeente uitoefenen. In tegenstelling tot bij andere vormen van gemeenschappelijke regelingen, is het bij een centrumregeling alleen mogelijk om bevoegdheden over te hevelen door middel van mandaat. Delegatie is niet mogelijk. Dat betekent dus dat, voor zover publiekrechtelijke bevoegdheden worden uitgeoefend door ambtenaren van de centrumgemeen-te, het college van de partnergemeente altijd volledig politiek en juridisch verantwoordelijk blijft voor de uitoefening van de taken. Deze overheveling vindt plaats op “collegeniveau”, waarna de mandaten in de organisatie van de centrumgemeente “landen” overeenkomstig het voor de centrumgemeente geldend Algemeen Mandaatbesluit.

Om die verantwoordelijkheid waar te kunnen maken kan het college van de partnergemeente algemene en concrete instructies geven. Zoals gebruikelijk bij mandaat kan het de bevoegdheid ook altijd nog zelf uitoefenen, door eigen ambtenaren in mandaat laten uitoefenen, of het mandaat intrekken. Daarnaast blijft het college van de partnergemeente de partij bij bezwaar en beroep, bij klachten en bij Woo verzoeken. Omdat de werkzaamheden binnen de structuur van de partnergemeente worden uitgeoefend, daar is althans in deze regeling voor gekozen, ligt de verantwoordelijkheid voor archivering en de AVG eveneens bij de partnergemeente.

De politieke verantwoordelijkheid van het college van een partnergemeente maakt ook dat de gemeenteraad het betreffende college ten volle ter verantwoording kan roepen (art. 169 Gemeentewet). Door de instructiebevoegdheden die het college heeft, functioneren de ambtenaren van de centrumgemeente bij de taakuitoefening feitelijk als ondergeschikten van de partnergemeente.

Aanbestedingsrecht

De partnergemeente is een aanbestedende dienst, als bedoeld in de Europese richtlijn 2014/24 en de Aanbestedingswet 2012. Dat betekent kort gezegd dat overheidsopdrachten voor leveringen en diensten moeten worden aanbesteed wanneer die een bepaald drempelbedrag te boven gaan. Van een overheidsopdracht voor diensten is sprake wanneer er een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is gesloten tussen een of meer aanbestedende diensten enerzijds (lees: de Voerendaal) en een of meer dienstverleners anderzijds (lees: Heerlen). Dat de gemeente Heerlen zelf ook een aanbestedende dienst is, doet niets af aan het feit dat zij in deze als opdrachtnemer optreedt. Er geldt dus voor de partnergemeente een aanbestedingsplicht, tenzij een van de uitzonderingen van toepassing is.

De Aanbestedingswet 2012 kent enkele uitzonderingen op de aanbestedingsplicht die specifiek zien op samenwerking tussen overheden. Het gaat dan om:

• a.

  Alleenrecht (art. 2.24 Aw2012);

• b.

  Eenzijdige inbesteding (art. 2.24a Aw2012);

• c.

  Gezamenlijke inbesteding (art. 2.24b Awb2012), en

• d.

  Horizontale publiek-publieke samenwerking (art. 2.24c Aw2012).

De eerste uitzondering is niet toepasbaar: daarbij verleent de ene aanbestedende dienst (lees: Voerendaal) aan een andere aanbestedende dienst (lees: Heerlen) een uitsluitend recht om in een bepaald gebied een bepaalde dienst te verrichten of een activiteit uit te oefenen. Daarnaast is het maar de vraag of het alleenrecht sowieso verenigbaar is met het Europees recht voor dit soort ondersteunende taken. De tweede en derde uitzondering zien op publiek-publieke samenwerkingen waarbij een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht, zoals bijvoorbeeld het geval is bij de Stadsregio Parkstad Limburg. De vierde uitzondering die voor dit soort samenwerkingen tussen aanbestedende diensten bestaat is de zgn. horizontale publiek-publieke samenwerking. Daarvoor gelden echter wel enkele criteria.

Het belangrijkste criterium is dat het om samenwerking moet gaan. Het is daarbij niet voldoende dat bijvoorbeeld één gemeente diensten inkoopt bij een andere gemeente en daarvoor betaalt. Dan is immers sprake van een gewone overeenkomst tot opdracht, die ook aan een andere (private) partij zou kunnen worden uitbesteed. Er moet sprake zijn van echte samenwerking. De samenwerking moet in elk geval gebaseerd zijn op een samenwerkingsmodel. Het louter vergoeden van onkosten is dus niet voldoende om voor deze uitzondering in aanmerking te komen. Er moet sprake zijn van meer verplichtingen. Dat moet onder meer blijken uit de totstandkoming van de samenwerkingsovereenkomst. Een (niet onder de aanbestedingsplicht vallende) samenwerkingsovereenkomst onderscheidt zich dus van een gewone overeenkomst onder bezwarende titel door het feit dat niet alleen sprake is van een bijzonder samenwerkings-model, maar dat de totstandkoming is ingegeven door de intrinsieke behoefte aan samenwer-king. Hierbij stellen de deelnemende partijen gezamenlijk vast wat hun behoeften zijn en hoe aan die behoeften kan worden voldaan. Er moet sprake zijn van een gezamenlijke strategie waarbij de aanbestedende diensten hun inspanningen bundelen.

Bij de onderhavige centrumregeling is sprake van een gezamenlijke strategie doordat er eerst wordt onderhandeld over de precieze vormgeving, doelstellingen en de vraag waaraan alle deelnemende partijen behoefte hebben. Op basis van de uitkomst van deze onderhandelingen wordt de organisatie verder ingericht. Het gaat dus nadrukkelijk om een samenwerking, waarbij een gezamenlijke strategie wordt gekozen, en niet om een eenzijdige inrichting door de gemeente Heerlen. In de regeling komt deze gezamenlijkheid daarom dan ook tot uitdrukking. Dat Voerendaal geen diensten verleent maakt dat niet anders. Wel is het van belang dat niet alleen bij de totstandkoming sprake is van samenwerking, maar ook bij de toekomstige vormgeving en uitvoering. Daarom is het van belang dat de partijen goed blijven afstemmen over het functioneren van de samenwerking, over wat zij van elkaar verwachten en wat zij elkaar kunnen bieden om hun gemeenschappelijke doelstellingen te blijven waarmaken. In de regeling is daarin met verschillende overleggen voorzien.

Met deze randvoorwaarden is voldaan aan de criteria die aan deze uitzondering worden gesteld, naar de huidige stand van de jurisprudentie.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In dit artikel zijn enkele voor zichzelf sprekende begripsbepalingen opgenomen die doorwerken in de gehele centrumregeling.

Artikel 2

Een gemeenschappelijke regeling, ook een centrumregeling, wordt altijd getroffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van de deelnemende gemeentes (vgl. art. 1 lid 1 Wgr). Dat gaat dus om belangen van zowel de centrumgemeente als van de partnergemeentes. De belangen waarvoor de gemeenschappelijke regeling getroffen wordt moeten in de gemeen-schappelijke regeling opgenomen worden (art. 10 lid 1 Wgr). Met dit artikel wordt aan die verplichting voldaan.

Met de omschrijving van het belang wordt verduidelijkt dat de samenwerking ziet op de bedrijfsvoeringsprocessen van de betrokken gemeentes en (ondersteuning bij) uitvoeringstaken van de gemeentes.

Artikel 3

Dit artikel benadrukt dat de gemeenschappelijke regeling de vorm heeft van een centrumregeling ex artikel 8 lid 4 van de Wgr.

Artikel 4

In het eerste lid van dit artikel wordt benadrukt op welke taken de samenwerking ziet. In een dienstverleningsovereenkomst wordt vastgelegd welke concrete taken worden uitgevoerd en onder welke voorwaarden dit gebeurt. Mocht tussentijds een taakvermindering (de partnerge-meente gaat minder taken of volume afnemen) of taakverzwaring (de partnergemeente gaat juist meer taken of meer volume op een taak afnemen) plaatsvinden dan kan dit alleen door wijziging van de dienstverleningsovereenkomst of het sluiten van een nieuwe dienstverleningsovereen-komst.

Indien de bestuursorganen of ambtenaren van de centrumgemeente publiekrechtelijke bevoegdheden moeten uitoefenen namens een bestuursorgaan van de partnergemeente, dan verleent dit laatste bestuursorgaan daartoe mandaat ex artikel 10:3 Awb. Voor zover namens de partnergemeente ook privaatrechtelijke rechtshandelingen of feitelijke handelingen moeten worden verricht, betreft het mandaat ook volmacht en machtiging.

Artikel 5

In deze bepaling is opgenomen welke zaken in elk geval in de dienstverleningsovereenkomst geregeld moeten worden. De dienstverleningsovereenkomst wordt altijd door de centrumgemeente en door de partnergemeente ondertekend. Er kan dus nimmer sprake zijn van eenzijdige oplegging van deze voorwaarden.

Artikel 6

Dit artikel regelt dat in de dienstverleningsovereenkomst wordt bepaald wat de looptijd is van die dienstverleningsovereenkomst. Daarbij kan dus in de toekomst maatwerk worden toegepast. Voor de eerste dienstverleningsovereenkomst geldt dat deze 2 jaar loopt. Tenzij iets anders wordt overeengekomen wordt de bestaande dienstverleningsovereenkomst steeds automatisch met een jaar verlengd.

Artikel 7

Dit artikel voorziet in de bestuurlijke afstemming die nodig is voor het goed functioneren van de samenwerking. Het artikel geeft daarbij de minimumeisen. Dat laat onverlet dat ook op andere manieren en vaker overlegd kan worden, of als men elkaar reeds in een ander kader ontmoet.

De secretarissen kunnen bij het overleg aanwezig zijn, maar indien een of meerdere van hen afwezig zijn kan het overleg gewoon doorgang vinden, nu zij geen lid van het overleg zijn.

Artikel 8

Dit artikel voorziet in de ambtelijke afstemming die nodig is voor het goed functioneren van de samenwerking. Het artikel geeft daarbij de minimumeisen. Dat laat onverlet dat ook op andere manieren en vaker overlegd kan worden.

Artikel 9 t/m 13

Deze artikelen zorgen er voor dat de deelnemers hun bestuurlijke verantwoordelijkheid kunnen dragen en verantwoording kunnen afleggen aan de raden. Voor dat doel wordt ook nadrukkelijk het informatierecht van de rekenkamer en de gemeentelijke accountant vastgelegd.

Artikel 14

Bij geschillen omtrent de toepassing van de gemeenschappelijke regeling zijn gedeputeerde staten van Limburg bevoegd deze te beslechten (art. 28 Wgr) als bestuurlijk overleg niet tot een oplossing leidt. Gelet op de beperkte inhoud van deze centrumregeling is geen geschillenproce-dure opgetuigd, wat onverlet laat dat de deelnemers daar altijd nog toe kunnen besluiten alvorens het geschil aan GS voor te leggen.

Artikel 15

Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling moet onder meer bepalingen bevatten over wijziging van de gemeenschappelijke regeling (art. 9 lid 1 Wgr). Met deze bepaling wordt daarin voorzien.

De bevoegdheid tot wijziging is een bevoegdheid van de deelnemers (art. 1 lid 3 jo. lid 1 Wgr). De bevoegdheid komt zodoende toe aan de colleges van de gemeentes gezamenlijk (lid 1). De colleges hebben wel toestemming van hun gemeenteraden nodig alvorens zij tot wijziging kunnen beslissen (lid 2; zie voorts art. 1 lid 3 jo. lid 2 Wgr). Hebben de colleges na de verkregen toestemming unaniem besloten tot wijziging, dan is de wijziging een feit (lid 3). De inwerkingtre-ding vindt plaats een dag na de bekendmaking van de wijziging door het college van Heerlen (art. 26 lid 4 jo. lid 2 Wgr), tenzij in het wijzigingsbesluit een ander moment is opgenomen.

De inzending van de wijziging en de bekendmaking hiervan geschieden overeenkomstig artikel 20 van deze regeling (zie art. 17 lid 4). Dat betekent dat het college van Heerlen de wijziging bekendmaakt in het Gemeenteblad en verwerkt in het landelijke Wgr-register ex artikel 136 Wgr. De bekendmaking laat onverlet dat de colleges hun besluiten ook bekend moeten maken (art. 6 Bekendmakingswet). Dat geldt niet voor het toestemmingsbesluit van de gemeenteraad, dat is bekendgemaakt door toezending aan het eigen college (art. 10:32 lid 1 jo. art. 10:31 lid 1 Awb).

Artikel 16

Dit artikel regelt de toetreding van het college van een andere gemeente tot deze centrumrege-ling. Dat kan bij besluit van het toetredende college en een unaniem gelijkluidend besluit van de reeds deelnemende colleges. Omdat de gedachte van samenwerking voorop staat, gelden hier geen stemverhoudingen.

Artikel 17

Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling moet onder meer bepalingen bevatten over opheffing (art. 9 lid 1 Wgr). Met deze bepaling wordt daarin voorzien.

Opheffing van de gemeenschappelijke regeling geschiedt door unaniem gelijkluidend besluit van de deelnemers. Voor het geval één deelnemer het daar niet mee eens is, bestaat de mogelijk-heid dat de overige deelnemers uittreden. Een regeling kan immers niet uit één deelnemer (de achterblijver) bestaan.

Het college van de centrumgemeente regelt de uitvoering en het opheffingsplan voorziet in de verdeling van gerezen kosten. Voor het besluit tot opheffing geldt, anders dan bij besluiten tot treffen, toetreding, uittreding en wijziging, niet de procedure dat de gemeenteraad om toestemming moet worden gevraagd. Opheffing is in elk geval niet mogelijk gedurende de transitiefase, de eerste 2 jaar na de inwerkingtreding van de regeling.

Artikel 18

Dit artikel vindt alleen toepassing als de regeling drie of meer deelnemers kent. Bij twee deelnemers dient te worden overgegaan tot opheffing, aangezien een regeling niet uit één deelnemer kan bestaan. De deelnemers besluiten bovendien binnen zes maanden of tot opheffing wordt overgegaan.

Een voor onbepaalde tijd getroffen gemeenschappelijke regeling moet onder meer bepalingen bevatten over de gevolgen van uittreding. Uittreding is in elk geval niet mogelijk gedurende de eerste twee jaar na de inwerkingtreding van de regeling.

Het artikel regelt de procedure voor vaststelling van het uittredingsplan en de toerekening van onvermijdelijke kosten. Tevens bepaalt het artikel de termijn die voor uittreden geldt; voor de centrumgemeente is die een jaar langer.

Artikel 19

Een gemeenschappelijke regeling kan voor bepaalde of voor onbepaalde tijd worden getroffen (vgl. art. 9 lid 1 Wgr). Deze gemeenschappelijke regeling wordt voor onbepaalde tijd getroffen.

Artikel 20

Artikel 26 lid 1 Wgr schrijft voor dat een gemeenschappelijke regeling bekend moet worden gemaakt. Met deze bepaling, in samenhang met de wet, is beschreven hoe dit gebeurt.

Artikel 21

Dit artikel voorziet in de op grond van de Wgr verplichte evaluatie van de regeling. De regeling wordt ten minste eens per vier jaar geëvalueerd in opdracht van de deelnemers.

Artikel 22

Op grond van artikel 26 Wgr treedt een gemeenschappelijke regeling in werking op een in de gemeenschappelijke regeling te bepalen moment, dat in elk geval ná de bekendmaking van de gemeenschappelijke regeling moet liggen.

In dit artikel wordt gekozen om de gemeenschappelijke regeling in werking te laten treden op de eerste dag van de maand, volgend op de dag van bekendmaking door de centrumgemeente.

Artikel 23

Het is voor een gemeenschappelijke regeling handig een citeertitel te hebben zodat er in andere regelingen makkelijk naar verwezen kan worden.