Uitvoeringsnota-VTH 2023-2026

1.1 Waarom een VTH uitvoeringsnota?

Voor u ligt de VTH uitvoeringsnota 2023-2026. Deze nota is opgesteld als uitwerking in bedrijfsvoering van de beleidsmatige keuzes die gemaakt zijn in de VTH Beleidsnota. Daarnaast geeft deze nota het kader voor de uitvoering van de gemeentelijke taken op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De VTH beleids- en uitvoeringsnota is voor het gemeentebestuur in het kader van de planning -en controlcyclus, het instrument om de doelstellingen voor de komende periode vast te stellen en de personele inzet te bepalen.

Deze beleids- en uitvoeringsnota en het daaruit voortvloeiende uitvoeringsprogramma VTH 2023 vormen de rode draad bij de uitvoering van de activiteiten.

Met de beleidsnota VTH en de uitvoeringsnota VTH wordt voldaan aan de bepalingen van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de kwaliteitscriteria 2.2 volgens de Wet VTH en de door de gemeenteraad vastgestelde Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente Alkmaar.

1.2 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de werkwijzen, technieken en instrumenten. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de strategie voor vergunningen, toezicht en handhaving toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt de borging van de uitvoering aangegeven.

2.1 Inleiding

Om goed invulling te geven aan de uitvoering van de gemeentelijke VTH-taken hanteren we onderstaande werkwijzen, technieken en instrumenten.

2.2 Werkwijzen en toetsingsprotocollen

De werkprocessen van vergunningverlening, toezicht en handhaving (bijlage 1) vormen de vaste werkwijze waardoor alle medewerkers dezelfde werkwijze en criteria hanteren bij de uitvoering van hun taken. De werkprocessen zijn integraal opgenomen binnen het proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving.

De unit Leefgebied is voor de uitvoering van de Wabo-taken onderverdeeld in drie teams, te weten het team Vergunningen, het team Juridisch en het team Toezicht en Handhaving (T&H). Voor het team T&H geldt daarbij dat er periodiek een nieuwe wijkindeling wordt opgesteld zodat de toezichthouders en handhavers iedere drie jaar hun toezicht- en handhavingstaken in een ander deel van Alkmaar moeten uitvoeren. De drie uitvoerende teams worden administratief ondersteund door het team Procesondersteuning.

Daarnaast investeren we in deze beleidsperiode in betere en vroegtijdige samenwerking met initiatiefnemers. In de beginfase geven we de kaders en mogelijkheden aan, zodat initiatiefnemers daar zo goed mogelijk op in kunnen spelen.

3.1 Naleef- en preventiestrategie

Belangrijk uitgangspunt voor toezicht en handhaving in Alkmaar is in de eerste plaats dat de verantwoordelijkheid voor naleving van regels in eerste instantie bij burgers en bedrijven zelf ligt. Door bewustwording bij inwoners en bedrijven te vergroten, zal er de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving vergroten. De gemeente kan niet overal tegelijkertijd zijn en wil dat ook niet.

In de tweede plaats beoordelen we zoveel mogelijk per geval welke acties effectief zijn om het gewenste (naleef)gedrag te bewerkstelligen. Dit kan verschillend zijn, omdat de doelgroepen, de achterliggende motieven van het gedrag, de context en de (handhaving)problemen veelal wisselen. De gemeente maakt gebruik van het gedragsanalysemodel “de Tafel van Elf” dat 11 dimensies onderscheidt die bepalend zijn voor de naleving van wet- en regelgeving. In bijlage 2 wordt de Tafel van Elf verder uitgelegd.

In de prioritering is de kans op slecht naleefgedrag meegenomen als factor. Met slecht naleefgedrag wordt bedoeld dat de burgers of bedrijven bewust of onbewust handelen in strijd met de wet- en regelgeving. Wanneer er een hoge kans op slecht naleefgedrag is, verhogen we de prioritering van de activiteit.

In de gevallen waarbij burgers en bedrijven hinder ondervinden van elkaars gedrag, zullen zij dat in eerste instantie zelf met elkaar moeten oplossen. Als zij er niet uitkomen, kunnen zij de gemeente vragen te helpen bij te dragen aan een oplossing, bijvoorbeeld door mediation en in het laatste geval handhaving. Bij overtredingen met acuut gevaar en/of onomkeerbare en/of veiligheidsgevolgen treden we direct handhavend op.

In de twee handhavingspiramides (ontleend aan Ayres & Braithwaite, 1992, 35) in figuur 1 zijn de mogelijke houdingen van burgers en bedrijven afgezet tegen mogelijk in te zetten instrumenten.

Figuur 1: Handhavingspiramides

De houding van burgers en bedrijven is bepalend voor de in te zetten interventie instrumenten:

• 1.

  De grote groep aan de basis van de nalevingspiramide heeft te kampen met gebrek aan kennis en informatie en wordt af en toe geconfronteerd met beperkte prikkels om van de regels af te wijken. Veel informatie en nalevingsbijstand zijn bij deze groep op zijn plaats. Uitgangspunt voor de handhaving is de nalevingsbereidheid van deze groep. Lichte vormen van inspectie en controle (“af en toe over de schouder meekijken”) moeten de overtuiging ondersteunen dat de regels over de gehele linie serieus gehandhaafd worden.

• 2.

  Voor de groep die wel de benodigde kennis heeft (gekregen) maar daar geen acht op slaat kan met een bestuurlijke sanctie herhaling worden voorkomen of een aantasting ongedaan worden gemaakt.

• 3.

  De groep calculerende burgers en bedrijven vraagt om scherp toezicht en sanctionering. Hierbij kan ook worden gedacht aan stimuleringsmaatregelen die de kosten en batenafweging beïnvloeden, zoals het (dreigen met) publiceren van de overtreder of juist het vergroten van de baten door keurmerken bij gewenst naleefgedrag.

• 4.

  De criminele top van de nalevingspiramide is moeilijk tot gewenst gedrag te bewegen en moet hard aangepakt worden met inbegrip van strafvervolging. De bevoegdheid hiervoor ligt in beginsel bij de politie.

De verschillende instrumenten zijn geordend naar instrumenten gericht op informeren, stimuleren, afspreken, bemiddelen en sanctioneren. Bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma wordt bepaald welke instrumenten worden ingezet.

Daarnaast spelen communicatie en voorlichting een belangrijke rol in de preventiestrategie. Bij vergunningverlening is de preventiestrategie gericht op het zo compleet mogelijk indienen van aanvragen en meldingen. Overtredingen dienen in een zo vroeg mogelijk stadium te worden voorkomen. Mocht deze inzet op voorlichting en communicatie als eerste mogelijkheid niet slagen, dan komen de vervolgstappen in beeld. De voorlichting begint al bij planvorming van initiatiefnemers.

Een tweede voorlichtingsmogelijkheid is preventief toezicht. Aan de hand van vergunningen die zijn verleend zal de toezichthouder (afhankelijk van de aard/risicoklasse van een activiteit) controles uitvoeren. Omdat de toezichthouder in een vroegtijdig stadium begeleidt, is het mogelijk om voor te lichten en eventueel bij te sturen. Op die wijze wordt de naleving van wet- en regelgeving bevorderd. Zichtbare handhaving draagt ook bij aan een betere naleving.

De derde mogelijkheid om burgers en bedrijven voor te lichten is aandacht aan het onderwerp te besteden via de gemeente website, de lokale krant en social media (facebook / Twitter).

3.2 Toezichtstrategie

De toezichtstrategie geeft aan welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Bij toezicht kan grofweg onderscheid worden gemaakt tussen actief toezicht en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken.

Klachten en meldingen van burgers en bedrijven worden in Alkmaar uiteraard serieus genomen. We verdelen beschikbare personele capaciteit dan ook over actief en ad hoc toezicht.

In de prioritering is bepaald dat er een toetsniveau van 100% is in het geval van een zeer hoge en hoge prioritering, van 60% bij een gemiddelde prioritering, 40% bij een lage prioritering en 10% bij een zeer lage prioritering. Dit houdt in dat bij verschillende activiteiten de frequentie van toezicht hoger of lager ligt. Dit wordt in het uitvoeringsprogramma jaarlijks vastgelegd.

Het vastleggen van de doorlopen stappen en genomen beslissingen gedurende het toezicht vindt verifieerbaar en transparant plaats volgens het geldende registratiesysteem. Met deze wijze van rapporteren wordt nagestreefd te voldoen aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.

Er zijn verschillende vormen van toezicht te onderscheiden:

• •

  Regulier toezicht – Dit gaat primair over het toezicht op de verleende omgevingsvergunningen tijdens de bouw- en uitvoeringsfase. Daarnaast betreft dit een vorm van bouwtoezicht, het objectgerichte toezicht, tijdens de gebruiksfase van bedrijven, instellingen, gebouwen en evenementen.

• •

  Gebiedsgericht toezicht – Hieronder valt het toezicht (over meerdere jaren) op alle activiteiten binnen een vooraf gedefinieerd geografisch gebied die plaatsvinden zonder vergunning of activiteiten waarbij algemene regels worden overtreden. Denk bijvoorbeeld aan linten of bedrijventerreinen die projectmatig worden opgepakt of het verkeerd aanbieden van huisvuil, overlast van hondenpoep en hangjongeren. Bij het gebiedstoezicht wordt zo veel als mogelijk aangesloten bij op handen zijnde/ lopende actualisaties van bestemmingsplannen. De mogelijkheden worden onderzocht om hierbij samen te werken met gebiedsregisseurs.

• •

  In het kader van gebiedsgericht werken.

• •

  Reactief toezicht – Regelmatig komen klachten en meldingen binnen. Op basis van de prioritering wordt bepaald hoe het vervolg is.

• •

  Repressief toezicht – Hieronder valt bijvoorbeeld de her-controles die gedurende een handhavingsprocedure plaatsvinden.

3.3 Sanctiestrategie

Als vanuit het toezicht overtredingen worden geconstateerd zal hieraan vervolg moeten worden gegeven (in bijlage 3 staan de instrumenten). De wijze waarop dat gebeurt is afhankelijk van de aard van de overtreding, historie en de omstandigheden waarin de overtreding is begaan. Op basis van de analyse kan worden bepaald welke instrumenten het meeste effect hebben. In de sanctiestrategie (zie bijlage 4) is vastgelegd welke sanctie in werking treedt wanneer een overtreding is geconstateerd.

Als we besluiten om een bestuursrechtelijke herstelsanctie op te leggen, dan kiezen we tussen last onder dwangsom en last onder bestuursdwang. Bij uitzonderlijke zeer zwaarwegende omstandigheden, in wettelijk voorgeschreven situaties of in geval van vastgestelde lokale regelgeving/beleid zetten we het intrekken/schorsen van een vergunning als herstelsanctie in.

Met het inzetten van een last onder dwangsom bewegen we de overtreder ertoe zelf zijn overtreding of herhaling ervan ongedaan te (doen) maken. Daarom heeft de last onder dwangsom in beginsel de voorkeur boven de last onder bestuursdwang. De lasten en de verantwoordelijkheid leggen we direct bij de overtreder, wat past bij het principe ‘de overtreder betaalt’. Wij brengen eenmaal een bedrag in rekening brengen bij de overtreder. Dit bedrag moet in verhouding staan tot de overtreding (proportioneel).

Als sprake is van bijvoorbeeld (dreigende) onomkeerbare ernstige schade of aantasting van de openbare orde, gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid en/of leefomgeving, waarbij snel handelen nodig is, willen we zo snel mogelijk een einde maken aan de overtreding. Bij dit soort spoedeisende gevallen passen we vanzelfsprekend bestuursdwang toe. Hierbij maken wij de overtreding op kosten van de overtreder ongedaan.

Als we handhaven geven we vaak een begunstigingstermijn, behalve als er geen tijd nodig is om een einde te maken aan de overtreding of als handhaving erop gericht is om herhaling van de overtreding te voorkomen. We hoeven geen termijn te geven wanneer handelen met spoed nodig is. De termijn moet lang genoeg zijn om aan de overtreding een einde te kunnen maken. We houden rekening met de tijd die nodig is voor bijvoorbeeld het bestellen van onderdelen of materialen om de overtreding ongedaan te maken. Een te lange termijn of een begunstigingstermijn voor onbepaalde tijd komt neer op gedogen.

Naast herstelsancties zijn er ook bestraffende sancties. Een bestraffende sanctie heeft een speciaal preventief effect op de overtreder. Het opleggen van de bestraffende sanctie heeft als doel het bestraffen van de overtreder voor het begaan van de overtreding. De bestraffende sanctie komt sneller aan de orde als de overtreding opzettelijk is begaan, of als de overtreding niet kan worden weggenomen met een herstelsanctie (onomkeerbaar). Bestraffende sancties kunnen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke zijn. Een veel voorkomende bestuursrechtelijke bestraffende sanctie is de bestuurlijke boete ofwel een bestuurlijke strafbeschikking.

Aangezien de gemeente een voorbeeldfunctie heeft naar haar burgers en bedrijven toe, wordt er extra kritisch naar eventuele overtredingen van de eigen organisatie gekeken. In de sanctiestrategie wordt geen onderscheid gemaakt of het nu een onderdeel van de eigen organisatie betreft of overtredingen welke door burgers en bedrijven zijn begaan.

3.4 Gedoogstrategie

De gemeente gedoogt in beginsel niet. Volgens vaste jurisprudentie zijn bestuursorganen in beginsel – behoudens bijzondere omstandigheden – verplicht om handhavend op te treden. De jurisprudentie noemt als bijzondere omstandigheden:

Bij uitzondering, bijvoorbeeld indien:

• a.

  Handhaven zou leiden tot onbillijkheid (overmacht, overgangssituatie, zicht op legalisatie, tijdelijke overtreding, experiment, disproportionaliteit, nieuwe wet- en regelgeving).

• b.

  Het te beschermen belang is evident beter gediend met gedogen (rekening houden met derde belang).

  • 1.

    Gedogen moet zoveel mogelijk worden beperkt in omvang en/of tijd.

  • 2.

    Er moet sprake zijn van een zorgvuldige kenbare belangenafweging.

  • 3.

    Gedogen dient aan controle te zijn onderworpen.

Voor de gemeente is handhaving de regel, gedogen de uitzondering. In navolging van het landelijk beleid heeft de term gedogen een specifieke betekenis: de gemeente neemt een gedoogbeschikking in uitzonderingsituaties. Gedogen vergt een actieve handeling, namelijk het verlenen van een gedoogbeschikking.

Prioriteitstelling in toezichtstaken op grond van de risicoanalyse valt niet onder “gedogen‟. Het is onmogelijk om alles te handhaven. Een evenwichtig handhavingsbeleid leidt dus tot inzet van de handhavingscapaciteit om die zaken te handhaven die prioriteit hebben. Als daardoor bepaalde overtredingen niet actief gehandhaafd worden, is er geen sprake van gedogen. In die gevallen blijft handhaven mogelijk, bijvoorbeeld na een klacht of indien resultaten van een steekproef aanleiding geven tot controle van de gehele branche.

3.5 Samenwerking met externe partijen

Een goede samenwerking tussen de gemeente en haar partners is van belang. De zorg voor de kwaliteit en de veiligheid van de leefomgeving verbetert als de samenwerkende partners elkaar versterken. Samenwerking levert kwalitatief betere adviezen, gebaseerd op gedeelde informatie en uitgangspunten. Een deel van de gemeentelijke VTH-taken worden uitgevoerd door Veiligheidsregio NHN en de Omgevingsdienst NHN. De gemeente blijft het bevoegd gezag voor deze taken, maar de uitvoering ervan wordt verzorgd door deze partners. De samenwerkende partners worden jaarlijks geïnformeerd over de uitvoering van de activiteiten die uit het jaarlijkse uitvoeringsprogramma voortvloeien.

De belangrijke ketenpartners zijn te vinden in navolgende tabel:

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk zetten we uiteen hoe we de uitvoering van de VTH-beleidsnota en VTH-uitvoeringsnota borgen.

4.2 Financiën en middelen

Om de VTH-taken uit te kunnen voeren en de beleidsdoelen te kunnen realiseren, zijn financiële en personele middelen nodig. De programmabegroting, en voor zover nodig bijgesteld in de Burap , borgt jaarlijks de financiële en personele middelen die benodigd zijn om de VTH-gerelateerde taken uit te voeren.

4.3 Uitvoeringsprogramma’s

We werken de VTH beleidsnota en VTH uitvoeringsnota jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma. Hierin zetten we uiteen hoe we in het betreffende jaar specifiek invulling geven aan het VTH beleid. In het uitvoeringsprogramma vertellen we welke activiteiten we uitvoeren in dat jaar.

4.4 Evaluatie uitvoeringsprogramma en monitoring beleidsdoelstellingen

We evalueren het uitvoeringsprogramma jaarlijks. Hierbij beoordelen we minimaal of:

• •

  voorgenomen (operationele) activiteiten uit het uitvoeringsprogramma zijn uitgevoerd;

• •

  de uitvoering van deze activiteiten uit het uitvoeringsprogramma hebben bijgedragen aan de voortgang van de beleidsdoelstellingen uit het VTH-beleidsplan;

• •

  het VTH-beleidsplan (beleidsdoelstellingen) naar aanleiding hiervan eventueel aangepast dient te worden.

4.5 Evaluatie VTH-beleidsnota en uitvoeringsnota

Gedurende de beleidsperiode evalueren we de VTH-beleidsnota en VTH-uitvoeringsnota. Deze evaluatie dient als bron bij het opstellen van een nieuwe VTH-beleidsnota en VTH-uitvoeringsnota.