Nota Overhead 2025

Aanleiding nieuwe notitie Overhead van de commissie BBV

De nieuwe notitie 'Notitie Overhead 2023' van de commissie BBV, die in december 2023 is gepubliceerd, is de aanleiding voor de nota Overhead 2025. Deze nieuwe notitie is een actualisatie van de notitie Overhead uit 2016 en gaat in op de inhoud en reikwijdte van het begrip ‘overhead’ zoals voorgeschreven in artikel 1 van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Ook wordt uitgelegd wat onder overhead valt, hoe gemeenten hiermee om kunnen gaan en wat zij verplicht zijn te doen.

De manier waarop gemeenten omgaan met de regels voor overhead verschilt per gemeente. Volgens de ‘Notitie Overhead’ van de commissie BBV kunnen gemeenten dit op drie manieren doen:

• 1.

  In de financiële verordening;

• 2.

  In een afzonderlijke nota overhead;

• 3.

  Elk jaar in de Programmabegroting.

Gemeente Zoetermeer kiest ervoor om dit vast te leggen in een afzonderlijke nota Overhead 2025. Dit past bij de werkwijze van Zoetermeer, waarbij de financiële verordening de kaders alleen de hoofdlijnen aangeeft. De verdere uitwerking gebeurt in aparte financiële beleidsnota’s.

Doel van de nota Overhead 2025

Het doel van de nota Overhead 2025 is het vaststellen van duidelijke regels voor wat onder overhead valt en hoe deze kosten worden toegerekend aan de verschillende onderdelen van de programmabegroting. Denk hierbij aan grondexploitaties, investeringen, leges en belastingen van de gemeente Zoetermeer. Deze regels zijn van toepassing vanaf het begrotingsjaar 2026. Met het hanteren van deze regels wil de gemeente op een heldere en consequente manier omgaan met overhead in de begroting.

Voor samenwerkingsconstructies met andere gemeenten of organisaties gelden afzonderlijke afspraken. Deze vallen buiten de reikwijdte van deze nota.

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 geeft een toelichting op de definitie van overhead, zoals vastgesteld door de commissie BBV. In hoofdstuk 3 worden de primaire en ondersteunende processen binnen de gemeente beschreven. Hoofdstuk 4 gaat in op de wijze van toerekening van overhead. Eerst wordt uitgelegd wat wel en wat niet onder overhead valt. Vervolgens wordt toegelicht wanneer overhead mag worden toegerekend en tot slot wordt de methode van toerekening toegelicht. Hoofdstuk 5 behandelt hoe de gemeente omgaat met overhead bij wijzigingen in de personele bezetting (formatie).

Daarnaast bevat de nota drie bijlagen. Bijlage A beschrijft het taakveld 0.4 Overhead volgens de landelijke richtlijn ‘Informatie voor derden (IV3)’. Bijlage B geeft een overzicht van de wijzigingen die voortkomen uit deze nota. In bijlage C staan twee voorbeelden met berekeningen ter illustratie van de mogelijke effecten.

Om te voorkomen dat er verschillen gaan optreden in de wijze van toerekening van overhead is een algemene definitie van overhead in artikel 1 van het BBV voorgeschreven. Uitgangspunt van onderstaande definitie is dat (uitvoerings-)lasten zoveel mogelijk direct worden toegerekend aan de betreffende taken/activiteiten.

Dit betekent dat alle functies die onderdeel uitmaken van een specifieke taak binnen een taakveld1, o.b.v. de nieuwe notitie Overhead van de commissie BBV, geen onderdeel meer zijn van de overhead. Deze functies worden met ingang van de begroting 2026 specifiek aan een taakveld toegerekend en niet meer aan overhead.

Primaire processen

Elke gemeente voert taken uit die van belang zijn voor haar inwoners. Dit varieert van het opstellen van omgevingsplannen tot het uitgeven van paspoorten. Ook het verstrekken van uitkeringen en subsidies maakt deel uit van het takenpakket van een gemeente. Binnen dit takenpakket mag een gemeente veel zelf beslissen, zoals de vraag of er fietspaden worden aangelegd of dat er een theater wordt gebouwd. Dit zijn keuzes die exclusief zijn voorbehouden aan de gemeenteraad.

Ondersteunende processen

Naast deze primaire processen en taken kent een gemeente ook functies, bijbehorende systemen en aanverwante lasten (en baten) ter ondersteuning van deze primaire taken. Dit wordt geduid als de ondersteunende functies, secundaire processen of als overhead. Ondersteunende functies zijn functies die geen rechtstreekse bijdrage leveren aan producten die door de gemeente aan de inwoners worden geleverd, maar die wel onlosmakelijk verbonden zijn aan het primair proces. Deze ondersteunende functies worden ook wel aangeduid als de PIOFACH-functies: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting.

De overhead wordt centraal begroot en verantwoord op taakveld 0.4 Overhead. De nieuwe notitie Overhead van de commissie BBV staat echter toe dat overhead wordt toegerekend aan publieke- en private tarieven zoals leges en belastingen. Daarnaast is toerekening van overhead mogelijk aan grondexploitaties, investeringen en groot onderhoud.

4.1 Wat valt wel of niet onder overhead?

In Zoetermeer zijn de PIOFACH-functies (personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting) centraal georganiseerd. Dit betekent dat medewerkers in deze functies breed inzetbaar zijn en niet werken voor één specifiek taakveld. Zij ondersteunen leidinggevenden en medewerkers in het primaire proces. Omdat deze functies ondersteunend van aard zijn, worden ze gerekend tot overhead en verantwoord op taakveld 0.4 Overhead.

Ook functies zoals project-, business-, en concerncontrol vallen onder overhead. Zij houden toezicht op de organisatie en geven advies. Conform de IV3-voorschriften vallen onder taakveld 0.4 Overhead de kosten voor financiën, toezicht en interne controle, waaronder planning & control, verantwoording en auditing.

Voor sommige functies is er een keuze, zoals voor de ambtelijk opdrachtgever (AOG). Deze functionaris is breed inzetbaar en is primair leidinggevend en sturend binnen het project. Omdat de rol van AOG ook vaak wordt vervuld door leidinggevenden van afdelingen of teams, worden de lasten niet afzonderlijk doorbelast aan de projecten maar blijven de kosten onderdeel van de overhead.

Er is ook een keuze bij de toerekening van projectcontrollers en projectbeheersers. Projectcontrollers vallen onder overhead. Omdat zij de AOG adviseren en onafhankelijk opereren, vallen ze daarmee buiten de projectaansturing. Projectbeheersers vallen daarentegen niet onder overhead, omdat zij direct worden aangestuurd binnen het project. Hun kosten worden apart toegerekend op basis van gewerkte uren. Dit geldt ook voor communicatieadviseurs die voor projecten werken.

Bijbehorende systemen en aanverwante lasten en baten van PIOFACH-functies

Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Financiën, Communicatie

De systemen en aanverwante lasten en baten voor de functies van personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën en communicatie worden organisatiebreed ingezet ter ondersteuning van de primaire taken. Daarom worden deze lasten ondergebracht op taakveld 0.4 Overhead. Een uitzondering hierop vormen archieven met een historische betekenis. Deze vallen onder taakveld 5.4 Musea.

Automatisering

Hardware, software en automatisering van PIOFACH-systemen, inclusief organisatiebrede systemen zoals zaaksystemen, Office-applicaties en applicaties kantoor- en thuiswerken behoren tot taakveld 0.4 Overhead. Systemen die specifiek één taakveld ondersteunen, zoals bijvoorbeeld de uitkeringsadministratie, worden rechtstreeks aan dat taakveld toegerekend.

Huisvesting

De huisvestingslasten omvatten zowel de lasten van huisvesting als de bijbehorende facilitaire lasten. Huisvestingslasten die direct verband houden met een specifieke uitvoerende taak en daarmee met een specifiek taakveld, maken geen onderdeel van de overhead.

In Zoetermeer zijn er op dit moment verschillende huisvestingslasten die direct verbonden zijn aan de uitvoering van gemeentelijke taken. De belangrijkste voorbeelden hiervan zijn afvalinzameling en handhaving die op taakvelden in de programma’s 3, Leefbaarheid, duurzaam en groen’ en 5, Veiligheid, worden geraamd en geboekt. Ook voor vrije tijd (stadsboerderijen, zwembaden), in het sociaal domein (wijkteams, jeugdzorg) en voor projectlocaties wordt gebruik gemaakt van specifieke huisvesting. Alle huisvestingslasten die niet specifiek zijn toe te wijzen aan een uitvoerende taak, zoals de ambtelijke de huisvesting van het college, raad en griffie vallen onder taakveld 0.4 Overhead.

4.2 Wanneer wordt overhead wel of niet toegerekend?

Gemeenten kunnen kiezen of ze overheadkosten toerekenen aan bijvoorbeeld grondexploitaties, investeringen, onderhoudsvoorzieningen, leges, belastingen, tarieven, (externe) subsidies en diensten aan derden. Het toerekenen van overhead is in sommige situaties toegestaan en in andere gevallen zelfs verplicht. Toerekening is toegestaan, mits dit op een transparante en consistente manier gebeurt. Toerekening is verplicht waar gewerkt moet worden met reële kostprijzen, ter voorkoming van oneerlijke concurrentie (Wet Markt en Overheid). Daarnaast zijn er, ter bescherming van de markt regels opgesteld waarmee de maximaal te verhalen (overhead)kosten kunnen worden bepaald (bijvoorbeeld de plankostenscan).

Jaarlijkse berekening

Het tarief voor overhead wordt jaarlijks opnieuw berekend, zodat het aansluit bij de actuele situatie binnen de organisatie. Deze jaarlijkse herberekening biedt flexibiliteit, omdat de berekening eenvoudig kan worden aangepast aan veranderende omstandigheden, zoals nieuwe regelgeving, marktontwikkelingen of interne organisatieveranderingen. Hierdoor kan de gemeente adequaat inspelen op fluctuaties in de orderportefeuille van toekomstige investeringen. Wanneer het aantal projecten toeneemt of afneemt, beweegt het aantal medewerkers dat aan deze projecten werkt mee. Dit zorgt voor een evenwichtige inzet van capaciteit en middelen.

De kosten voor overhead hangen sterk samen met de omvang en het typewerkzaamheden binnen de primaire processen. Het aantal medewerkers in deze processen is de belangrijkste factor die de overheadkosten beïnvloedt. Hoe meer mensen er werken in het primaire proces, hoe groter de overhead doorgaans is. Toch groeit of krimpt overhead niet altijd direct mee. Vaak gebeurt dit stapsgewijs en met enige vertraging.

Een voorbeeld ter illustratie: Stel dat een medewerker van de personeelsadministratie 200 personeelsleden uit het primaire proces kan ondersteunen. Als er één medewerker bijkomt, is dat nog geen reden om direct extra personeel aan te nemen bij personeelszaken. Pas als het aantal medewerkers bijvoorbeeld met 25 toeneemt, kan dat nodig zijn. Het omgekeerd geldt ook: als het aantal medewerkers afneemt, dalen de overheadkosten meestal niet meteen. Ook dat gebeurt met vertraging.

Een tweede belangrijk punt is dat er altijd een bepaalde hoeveelheid overhead nodig is om de primaire processen goed te ondersteunen. Zelfs wanneer de gemeente taken uitbesteedt, blijven er ondersteunende werkzaamheden bestaan. Die uitbesteding moet immers worden georganiseerd (zoals het regelen van inkoop en aanbesteding) en de uitvoering van de uitbestede taken vereist een zekere mate van het toezicht (control).

Er is dus altijd een minimale hoeveelheid ondersteuning nodig. Hoeveel dat precies is, hangt enerzijds af van de omvang en de organisatie van de primaire en anderzijds van de inrichting en het gewenste kwaliteitsniveau van de ondersteunende processen. De mate waarin overhead verandert, en hoe snel dat gebeurt, verschilt per type overheadtaak.

Om de overheadkosten goed te kunnen beheersen en overzichtelijk te houden, maakt de gemeente onderscheid tussen twee soorten overheadkosten:

• 1.

  vaste overheadkosten: dit zijn kosten die voor een langere periode vastliggen, in ieder geval langer dan een jaar. Denk hierbij aan leasekosten van computerapparatuur of huisvestingskosten.

• 2.

  variabele overheadkosten: Dit zijn kosten die meebewegen met het aantal medewerkers in het primaire proces. Denk hierbij aan opleidingskosten. Wanneer de formatie groeit of krimpt, veranderen deze kosten mee.

Verwerking in de begroting

De vaste overheadkosten worden opgenomen in de meerjarenbegroting en zijn voor een langere periode (langer dan een jaar) vastgelegd. Wijzigingen in deze kosten worden uitsluitend verwerkt via de perspectiefnota of via afzonderlijke raadsvoorstellen.

De variabele overheadkosten zijn direct gekoppeld aan de inzet van medewerkers in het primaire proces. In de begroting worden deze kosten verwerkt via een opslag op het uurtarief. Deze werkwijze zorgt ervoor dat de kosten automatisch meebewegen met de personeelsinzet. Mutaties in de omvang van het personeelsbestand binnen het primaire proces lopen wel via de perspectiefnota. De opslagpercentages worden jaarlijks vastgesteld en opgenomen in de kostprijsberekening bij de Perspectiefnota.