Verordening op de heffing en invordering van een forensenbelasting 2026 gemeente Apeldoorn

Ondertekening

Toelichting Verordening forensenbelasting 2026 gemeente Apeldoorn

Wettelijke basis

De verordening forensenbelasting is gebaseerd op artikel 223 van de Gemeentewet. De tekst van hogere wettelijke regelingen is overgenomen. Waar dat nodig is voor de duidelijkheid.

Omdat sprake is van een belasting, hoeft er tegenover het heffen van de forensenbelasting geen individuele tegenprestatie of kostenpost te staan van de gemeente. Het vereiste van maximaal 100% kostendekkendheid, zoals dat van toepassing is bij de legesheffing, geldt hier niet. De opbrengst vloeit in de algemene middelen en de gemeente kan die aanwenden naar eigen inzicht. De forensenbelasting wordt dan ook primair als een algemeen dekkingsmiddel opgevat.

Eén van de factoren op grond waarvan de hoogte van de uitkering uit het gemeentefonds voor een gemeente wordt berekend, is het aantal inwoners. Forensen zijn echter geen inwoner van de gemeente waar ze als forens verblijven, maar profiteren wel van de door de gemeente aangebrachte en bekostigde voorzieningen. Het ‘gemis’ aan inkomsten kan de gemeente (deels) compenseren door het heffen van een forensenbelasting. Deze gedachte als rechtsgrond voor de forensenbelasting geldt nog steeds, ook al is de uitkering uit het gemeentefonds gekoppeld aan ongeveer 60 kostenveroorzakende factoren binnen de gemeente. Bijvoorbeeld het aantal inwoners, het aantal woonruimten, de bodemgesteldheid, wel of geen centrumfunctie, etc.

In dit verband besliste Hof Den Haag (29 augustus 1991, nr. 4055/90, Belastingblad 1993, blz. 218) dat de wetsgeschiedenis geen aanwijzing bevat dat de wetgever de hoogte van de forensenbelasting belasting afhankelijk heeft willen stellen van de mate waarin de gemeente uitkeringen ontvangt die geacht kunnen worden verband te houden met de woonforens en/of diens vakantiewoning. De omstandigheid dat het beloop van de algemene uitkering uit het gemeentefonds sinds 1984 in toenemende mate wordt bepaald door de maatstaf van de bebouwing en in afnemende mate door de maatstaf van het inwonertal, staat de heffing van forensenbelasting dan ook niet in de weg.

Artikel 1 Definities

Om duidelijkheid te scheppen over de inhoud van het in de verordening voorkomende begrip 'woning' is een omschrijving opgenomen in artikel 1. Onder woning wordt verstaan een gemeubileerde woning als bedoeld in artikel 223 van de Gemeentewet. Over de vraag wat moet worden verstaan onder een gemeubileerde woning is veel jurisprudentie ontstaan. Van belang zijn de bestemming en de geschiktheid voor bewoning. De vraag moet worden beantwoord of de gemeubileerde woning op zich zelf beschouwd zowel bestemd als geschikt is om enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen (HR 19 december 1962, nr. 14 905, BNB 1963/95 en Hof Leeuwarden 16 september 1974, nr. 248/74, BNB 1975/106). Voor het duurzaam dienen voor bewoning wordt wel gekeken naar de aanwezige voorzieningen zoals de aansluiting op nutsvoorzieningen en riolering, en de aanwezigheid van verwarming, kookgelegenheid en wasgelegenheid. Het ontbreken van aantal van deze voorzieningen is echter niet altijd doorslaggevend (Hof Arnhem 16 mei 1989, nr. 5/1989 E II, Belastingblad 1989, blz. 418 en Hof Amsterdam 14 juni 1990, nr. 3900/90, Belastingblad 1993, blz. 710).

De gemeubileerde woning hoeft geen woning te zijn in de zin van de Woningwet. Een stacaravan kan ook een gemeubileerde woning zijn (HR 12 januari 1972, nr. 16 560, BNB 1972/41 en HR 4 maart 1987, nr. 24 399, BNB 1987/117, Belastingblad 1987, blz. 315). Ook een woonschip kan een gemeubileerde woning zijn (HR 2 maart 1994, nr. 29 642, BNB 1994/115, Belastingblad 1994, blz. 305, Hof Arnhem 17 juni 1994, nr. 940535, Belastingblad 1995, blz. 138, en Hof Leeuwarden 10 februari 2006, nr. BK 589/04, Belastingblad 2006, blz. 353).

Er zijn echter ook stacaravans en toercaravans die niet beschikken over de meest elementaire voorzieningen voor duurzame bewoning. In dat geval is er geen sprake van een gemeubileerde woning in de zin van artikel 223 van de Gemeentewet (Hof Den Haag 23 oktober 1973, nr. 16/1973, BNB 1974/213, Hof Leeuwarden 24 december 1982, nr. 1260/81, BNB 1984/149, Belastingblad 1984, blz. 199, Hof Amsterdam 12 maart 1984, nr. 46/33, Belastingblad 1985, blz. 599, Hof Amsterdam 21 oktober 1986, nr. 1760/85, Belastingblad 1987, blz. 545, Hof Arnhem 21 maart 1989, nr. 1492/1988, Belastingblad 1989, blz. 578, Hof Den Haag 11 mei 1989, nr. 4859/87, Belastingblad 1989, blz. 619).

Het is niet toegestaan om stacaravans uit doelmatigheidsoverwegingen buiten de heffing te laten. Voor het achterhalen van stacaravans die als gemeubileerde woning zijn aan te merken, is weliswaar een omvangrijk onderzoek nodig, maar dit onderzoek is eenmalig. Aan gemeenten staan volgens de belastingrechter voldoende middelen ten dienste om de medewerking van vakantieparken af te dwingen (verwijzingsprocedure Hof Leeuwarden, 12 augustus 1994, nr. 240/94, nog niet gepubliceerd, na Hoge Raad, 9 februari 1994, nr. 29 504, Belastingblad 1994, blz. 373).

Van een gemeubileerde woning, die uitsluitend wordt gebruikt om voor verhuur gereed te maken en te houden, kan niet gezegd worden dat deze door de eigenaar beschikbaar wordt gehouden voor zich of zijn gezin. Als echter een gemeubileerde woning weliswaar is bestemd voor verhuur maar ook in enige mate door de eigenaar zelf wordt gebruikt, anders dan nodig is om deze voor verhuur gereed te maken en te houden, moet worden aangenomen dat die woning door de eigenaar voor zich of zijn gezin beschikbaar wordt gehouden voor het gedeelte van het jaar dat eigen gebruik niet in verband met verhuur is uitgesloten (HR 24 juli 1995, nr. 30 470, ECLI:NL:HR:1995:AA1657, Belastingblad 1995, blz. 618). Aan een eigenaar die zijn woning (vrijwel) het gehele jaar aan een derde ter beschikking stelt voor verhuur mag slechts dan geen aanslag forensenbelasting worden opgelegd (a) indien die eigenaar in het geheel geen gebruik maakte van zijn woning, althans ander gebruik dan nodig was om deze voor verhuur gereed te maken en te houden, ofwel (b) (ingeval de woning ook in enige mate door die eigenaar zelf werd gebruikt, anders dan nodig was om deze voor verhuur gereed te maken en te houden) indien de som van het aantal dagen van eigen gebruik en van het aantal dagen waarop de woning niet werd gebruikt, maar waarop deze moet worden geacht door die eigenaar beschikbaar te zijn gehouden voor zich of zijn gezin, niet meer dan negentig dagen is (HR 22 december 2006, ECLI:NL:HR:2006:AZ4972).

Ook het beschikbaar stellen van de woning aan kennissen is gebruik dat zodanig is verbonden met de privésfeer dat het is aan te merken als het voor zich beschikbaar houden (Hof Amsterdam, 20 januari 2003, nr. 02/02853, ECLI:NL:GHAMS:2003:AF3407).

Artikel 2 Belastbaar feit en belastingplicht

Er is zoveel mogelijk aangesloten bij de tekst van artikel 223 van de Gemeentewet. Dat artikel biedt de mogelijkheid tot het heffen van een slaapforensenbelasting en een woonforensenbelasting. In de verordening heeft alleen de woonforensenbelasting een plaats gekregen. Toch is in deze verordening gekozen voor de naam 'forensenbelasting'. Artikel 223 kent namelijk geen onderscheid en bevat alleen het begrip 'forensenbelasting'. Gemeenten kunnen onroerende gemeubileerde woningen zowel in de forensenbelasting als in de onroerende-zaakbelastingen aanslaan. De Hoge Raad heeft dit in 2001 bevestigd: er is geen strijd met enige wettelijke bepaling of discriminatieverbod als beide heffingen naast elkaar worden geheven (HR 9 november 2001, nr. 36.111, ECLI:NL:HR:2001:AD5329). Ook samenloop met de toeristenbelasting is toegestaan (Hof Arnhem, 22-10-2008, nr. 07/04060, ECLI:NL:GHARN:2008:BG1754), al hebben de meeste gemeente – en ook de gemeente Apeldoorn - hiervoor wel een anti-samenloopbepaling in de verordening opgenomen. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 3 Vrijstellingen.

Belastingplichtig kunnen slechts zijn natuurlijke personen die in de gemeente geen hoofdverblijf hebben. Of er al dan niet sprake is van het hebben van hoofdverblijf moet worden beoordeeld naar de omstandigheden (artikel 223, derde lid, van de Gemeentewet). De inschrijving in de basisregistratie personen (BRP) kan een omstandigheid zijn, maar doorslaggevend is deze niet (HR 9 mei 1984, nr. 22 373, BNB 1984/175, Belastingblad 1984, blz. 371). Zie voor van belang zijnde omstandigheden Hof Leeuwarden 14 mei 2004, nr. 296/03, ECLI:NL:GHLEE:2004:AO9762, Belastingblad, 2004, blz. 760, Hof Amsterdam 2 december 1992, nr. 92/1085, Belastingblad 1993, blz. 342 en Hof Den Haag 26 februari 1992, nr. 91/0638, Belastingblad 1992, blz. 492.

Als de heffingsambtenaar bij het aanwijzen van degene die voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houdt de keuze heeft, handelt hij op basis van het door hem vastgestelde beleid.

Uit hoofde van doelmatigheid kan de gemeente de aanslag forensenbelasting opleggen aan een ander dan de belastingplichtige. Artikel 64 AWR geeft hiervoor de mogelijkheid. Noodzakelijk is dat de belastingplichtige ermee instemt dat de gemeente de aanslag aan een ander oplegt, bovendien mag het niet leiden tot een lagere belastingschuld dan materieel verschuldigd is zonder toepassing van artikel 64 (HR 11 augustus 2017, nr. 16/00496, ECLI:NL:HR:2017:1608, VNG-6737 (Oisterwijk)).

Het is noodzakelijk om alle natuurlijke personen die aan het belastbaar feit voldoen in de heffing worden betrokken. Dit is een gevolg van het arrest van de Hoge Raad 4 juli 1989, nr. 26 141, Belastingblad 1989, blz. 576. In dat geval kon overigens de woonforensenbelasting niet worden geheven. Het Hof had als vaststaand aangemerkt dat de woning slechts op basis van afspraken voor de vijf mede-eigenaren zelfstandig en zonder de anderen gebruikt wordt en voorts dat zij niet tot hetzelfde gezin behoorden. In die omstandigheden biedt de wet noch de verordening houvast voor het in de heffing betrekken van de gezamenlijke eigenaren. Over de beschikbaarheid van de woning voor de vijf eigenaren koos overigens het Hof bij gebreke van duidelijkheid daarover waarschijnlijk voor een rekenkundige uitleg. Dit betekent dat bij mede-eigendom van meer dan vier eigenaren nagegaan zal moeten worden hoe de desbetreffende overeenkomst luidt om te constateren of een belastbaar feit heeft plaats gevonden. Hof ’s-Hertogenbosch oordeelde dat heffing van meerdere eigenaren in hetzelfde belastingjaar is toegestaan (Hof 's-Hertogenbosch 13 april 2018, nr. 17/00282, ECLI:NL:GHSHE:2018:1590). Het ging in deze uitspraak om een belanghebbende die in de loop van het kalenderjaar een vakantiewoning verwerft die hij voor meer dan 90 dagen voor eigen gebruik aanhoudt. Zowel belanghebbende als de voormalige eigenaar worden aangeslagen in de forensenbelasting ter zake van de vakantiewoning. Het Hof oordeelt dat die heffing van meerdere eigenaren in hetzelfde jaar is toegestaan.

Uit doelmatigheidsoverwegingen kan de gemeente bepaalde categorieën gemeubileerde woningen buiten de heffing laten (HR 9 februari 1994, nr. 29 504, BNB 1994/109, Belastingblad 1994, blz. 219).

Op meer dan 90 dagen

Er hoeft niet te worden gewacht met het opleggen van de aanslag tot het einde van het kalenderjaar. Als in de loop van het belastingtijdvak de 90 dagen al zijn ‘volgemaakt’ staat op dat moment de belastingschuld vast. Zie Hoge Raad 01-05-2020, ECLI:NL:HR:2020:829 (Ameland) waarin de Hoge Raad oordeelde dat uit de bepalingen van de verordening (die gelijk zijn aan de artikelen 2 lid 1 en 5 van deze verordening) volgt dat forensenbelasting materieel verschuldigd is zodra in een kalenderjaar een woning op meer dan negentig dagen ter beschikking heeft gestaan. Vanaf dat moment kan de grootte van de forensenbelasting voor dat kalenderjaar worden vastgesteld en kan de definitieve aanslag in de forensenbelasting worden opgelegd.

Artikel 3 Vrijstellingen

In lid 1 is de verplichte vrijstelling zoals die in het tweede lid van artikel 223 van de Gemeentewet is opgenomen. Daarnaast staat het gemeenten vrij facultatieve vrijstellingen in de verordening op te nemen.

De gemeente Apeldoorn kiest in lid 2 voor een vrijstelling als toeristenbelasting is verschuldigd. Dat ziet met name op mensen die in een (sta)caravan op een vaste plaats op een camping verblijven. Zo’n onderkomen kan een gemeubileerde woning zijn en dan onder de forensenbelasting vallen. Door deze bepaling wordt, in het geval daarvoor al toeristenbelasting is verschuldigd, niet ook forensenbelasting geheven. De redenen hiervoor zijn dat dit voor die situaties een voortzetting van het huidige beleid is. Dat is zowel voor ondernemers als recreanten duidelijk en voorkomt overgangssituaties. De recreatieondernemers hebben aangegeven (zie motie M16 raadsvergadering 10 juli 2025) de voorkeur te geven aan deze vrijstelling (model ‘Epe’) boven een omgekeerde vrijstellingsbepaling in de verordening toeristenbelasting. Met deze bepaling ontstaat binnen Tribuutverband (meer) uniformiteit in de verordening forensenbelasting. Het voorkomt onduidelijkheid en administratieve rompslomp voor recreatieondernemers, leidt tot minder uitwisseling van persoonsgegevens en minder kosten voor gemeente Apeldoorn en Tribuut.

Artikel 4 Maatstaf van heffing en belastingtarief

Artikel 219, tweede lid van de Gemeentewet bepaalt de toegestane heffingsmaatstaven. Bij de forensenbelasting zijn alle heffingsmaatstaven toegestaan behalve die naar inkomen, winst of vermogen.

De raad heeft dus grote vrijheid om binnen de grenzen van de wet zelf invulling te geven aan de in de verordening op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat de raad in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67). Zo oordeelt Hof Arnhem-Leeuwarden dat een zowel in absolute zin (het bedrag van de aanslag) als in relatieve zin (afgezet tegen de heffingsmaatstaf) fors tarief voor de forensenbelasting, alsmede een verhoging van de aanslag met 100% ten opzichte van het voorafgaande jaar er niet toe leiden dat de verordening onverbindend moet worden verklaard, nu gesteld noch gebleken is dat de verordening niet op regelmatige wijze door de gemeenteraad is vastgesteld (Hof Arnhem-Leeuwarden 03-01-2019, ECLI:NL:GHARL:2019:1 (Ommen), ook: Hof Amsterdam 08-01-2019, ECLI:NL:GHAMS:2019:528 (Bergen)).

Dat de gemeentelijke wetgever grote vrijheid heeft bij het bepalen van het tarief blijkt uit Hoge Raad 04-06-2021, ECLI:NL:HR:2021:648 (Ommen). De gemeente maakte een onderscheid tussen woningen die wel en woningen die niet onderdeel uitmaken van een recreatiesamenstel. Voor de eerste groep gold een (vast) tarief van € 225 en voor de tweede groep een tarief afhankelijk van de WOZ-waarde, met een minimum van € 755. De gemeente ging hierbij uit van de ervaringsregel dat de eerste groep woningen, anders dan de tweede groep, een aanmerkelijk lagere waarde heeft dan € 60.000. De Hoge Raad oordeelt dat de gemeentelijke wetgever in redelijkheid van deze ervaringsregel mocht uitgaan en dat in deze ervaringsregel tot uitdrukking komt dat de groepen woningen feitelijk niet gelijk zijn. De gemeente mocht dus onderscheid maken in het tarief.

In Hof ’s-Hertogenbosch 25-01-2023, ECLI:NL:GHSHE:2023:247 toetst het hof de zeer forse tariefverhoging van de raad aan de algemene rechtsbeginselen (exceptieve toetsing). De exceptieve toets brengt mee dat het hof moet beoordelen of bij het vaststellen van de Verordening sprake was van een zorgvuldige besluitvorming en of de in de Verordening neergelegde keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd. Het hof oordeelt dat hij, gelet op de beperkte toets die hij kan en mag aanleggen, zich niet in deze politieke keuze mag mengen. Wel oordeelt het hof dat in dit geval voor belanghebbende sprake is van een individuele en buitensporige last omdat belanghebbende de woning op grond van het bestemmingsplan niet mag verhuren en dus geen mogelijkheid heeft om de forse verhoging af te wentelen. Ook is verhuizen naar de woning niet mogelijk. De Verordening moet buiten toepassing blijven en het hof biedt rechtsherstel door de belastingaanslag te verminderen naar het tarief dat in het vorige jaar gold.

In dit geval gaat het om het invoeren van een nieuwe belasting in de gemeente Apeldoorn. Dat leidt tot nieuwe belastingplicht voor de forensen en dus tot een lastenverzwaring. Deze belasting geldt immers naast (eventuele) andere belastingen. Gemeente Apeldoorn kiest voor een vast bedrag per woning. De reden is eenvoud en lage uitvoeringskosten. Bovendien komt met een vast bedrag sterker tot uitdrukking dat er geen relatie ligt tussen de hoogte van de forensenbelasting en de mate waarin de belastingplichtigen gebruik (kunnen) maken van gemeentelijke voorzieningen. Bij het bepalen van het tarief is rekening gehouden met de opbrengst die gemeente Apeldoorn wil behalen met deze nieuwe belasting. Verder is ook rekening gehouden met het feit dat dit voor deze groep mensen een flinke lastenverzwaring is. Daarbij speelt het karakter van deze belasting een rol. Deze mensen zijn kennelijk in staat om naast hun eigen woning in hun eigen gemeente nog een woning aan te houden. Dat brengt sowieso kosten met zich mee (huur/aankoop/hypotheek, verzekering, gas, water en elektriciteit, onderhoud etc.) Een bedrag van € 150 per jaar acht de raad in dat opzicht redelijk en niet onoverkomelijk. Daarbij speelt ook mee dat de verordening voorziet in de mogelijkheid om de belasting in (maximaal) 10 maandelijkse termijnen te betalen. De last kan dus worden gespreid.

Er is ook gekeken naar wat andere gemeenten zoal aan tarieven hanteren. Daarin zitten grote verschillen. Hierbij is een steekproef genomen met een foutmarge van 5% en een betrouwbaarheid van 80% (85 van de 175 gemeenten). Als een gemeente een tarief hanteert zonder maximum, uitsluitend op basis van een percentage van de WOZ-waarde, is die gemeente overgeslagen. Voor de andere gemeenten is het rekenkundig gemiddelde genomen van de tarieven die die gemeente hanteert. Als een gemeente een minimum en maximumtarief heeft (en eventueel daartussen een percentage) is het gemiddelde genomen van dat minimum en maximum. Op basis daarvan blijkt een gemiddeld tarief van € 702 in 2025.

Deze steekproef bevestigt dat een vast bedrag van € 450 per woning in vergelijking met andere gemeenten redelijk is. Als forensen in andere gemeenten kennelijk in staat zijn om dergelijke bedragen te betalen, mag dat ook van forensen in de gemeente Apeldoorn worden verwacht. Indicaties voor het tegendeel zijn niet gebleken.

Hoewel de Verordening participatie gemeente Apeldoorn 2022 participatie bij voorstellen voor belastingtarieven uitsluit, benadrukt de raad dat hij zich realiseert dat deze belasting van een bijzondere groep mensen zal worden geheven. Namelijk van niet-inwoners die dus geen stemrecht hebben. Deze mensen hebben wel de mogelijkheid om via het inspreken bij de raad hun inbreng te leveren. Daarvoor zullen ze uiteraard wel moeten weten dat deze plannen er zijn.

Op voorhand is niet bekend welke mensen allemaal onder de forensenbelasting zullen vallen. Het is daarom niet mogelijk om alle potentiële belastingplichtigen individueel te informeren om zich over de plannen uit te kunnen spreken.

In de media is in de aanloop naar de behandeling in de raadsvergadering van 10 juli 2025 al de nodige aandacht geweest voor de wens tot invoeren van deze belasting (De Stentor 10 februari 2025 en 7 april 2025). Ook via de website van de gemeente Apeldoorn is dit onder de aandacht gebracht. Zie bijvoorbeeld https://www.apeldoorn.nl/college-van-b-en-w/financiele-stand-van-zaken/apeldoorn-maakt-ruimte-voor-investeringen-in-de-toekomst. Daarbij is ook aangegeven hoe mensen hun mening kunnen delen over dit voornemen. Ook in de aanloop naar de vaststelling van de belastingverordening heeft de gemeente Apeldoorn via de media gecommuniceerd. Op die wijze is getracht mensen te informeren en hen de kans te geven zich desgewenst uit te laten over dit voorstel.

Artikel 5 Belastingjaar

In artikel 5 is bepaald dat het belastingjaar gelijk loopt met het kalenderjaar.

Artikel 6 Wijze van heffing

Op grond van artikel 233 van de Gemeentewet kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze. Gekozen is voor de heffing bij wege van aanslag. Dit is de meest gangbare wijze van heffing, die gemeente Apeldoorn bijvoorbeeld ook toepast bij de onroerende-zaakbelasting, rioolheffing en afvalstoffenheffing. Het is hierdoor mogelijk om de forensenbelasting gelijktijdig met andere belastingen op één biljet op te leggen.

Artikel 7 Ontstaan van de belastingschuld

Voor de duidelijkheid is deze bepaling opgenomen. In de uitspraak van Hof Den Haag van 26 januari 2005, nr. 03/00589, ECLI:NL:GHSGR:2005:AS4338 (Veere) geeft het hof aan dat in de verordening forensenbelasting kan worden bepaald dat de belastingschuld eerder ontstaat dan na afloop van het belastingtijdvak.

Artikel 8 Aangifte

Wettelijke uitgangspunt voor de aangifte is dat er een aangiftebiljet wordt verstuurd. Het bestuur van Tribuut kan daarvoor de modellen vaststellen. Om flexibel te kunnen opereren is gekozen voor een algemenere bepaling die aansluit bij hoe de rijksbelastingdienst werkt. Daarmee wordt het bovendien mogelijk om aangifte digitaal te doen c.q. te verlangen dat dit digitaal gebeurt. De Gemeentewet biedt daartoe de mogelijkheid, mits dit in de belastingverordening is geregeld.

Artikel 9 Termijnen van betaling

In de gemeente Apeldoorn geldt, overeenkomstig de harmonisatie van betaaltermijnen binnen Tribuut belastingsamenwerking, de mogelijkheid om in één termijn te betalen. Daarnaast bestaat onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om via automatische incasso in maximaal 10 maandelijkse termijnen de belasting te voldoen.

Artikel 10 Inwerkingtreding

Geen toelichting.

Artikel 11 Citeertitel

Geen toelichting.