Beleidsregel bestuurlijke boete artikel 18.13 Omgevingswet, gemeente Hulst 2025

Ondertekening

Toelichting

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (artikel 18.13) krijgt het college de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen bij overtreding van de met het oog op het behoud van cultureel erfgoed of van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed gestelde regels.

De bestuurlijke boete voor erfgoedovertredingen is een nieuw instrument en vloeit voort uit het rapport ‘Erfgoed in goede handen?’ (Rapport van de Erfgoedinspectie, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32156, 44), waarin wordt geconcludeerd dat voor ernstige overtredingen, met name bij verlies van monumentale waarden, een boete op zijn plaats zou zijn; de drempel voor het doen van aangifte is blijkens het onderzoek hoog en gemeenten volstaan in dergelijke gevallen daarom vaak met legalisering. Deze sanctiebevoegdheid vult dan ook een lacune in het instrumentarium, omdat herstelsancties bij verlies van monumentale waarden geen effectieve handhavingsmogelijkheid bieden.

Het kan daarbij gaan om een stevige boete: het wettelijke maximum is € 103.000, - (boete gelijk aan de vijfde categorie uit het strafrecht (artikel 23 Sr) – een bedrag dat op 1 januari 2026 met de tweejaarlijkse aanpassing weer zou kunnen worden verhoogd.

De inhoudelijke en procedurele eisen voor het opleggen van de bestuurlijke boete zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In artikel 5:46 van deze wet zijn de algemene criteria beschreven voor de bepaling van de hoogte van de boete. Het gaat dan om ernst, mate van verwijtbaarheid, en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Daarnaast spelen persoonlijke omstandigheden een rol, zoals de financiële draagkracht. Het is de bedoeling dat met deze beleidsregel deze algemene criteria over de te kiezen hoogte van de boete worden ingevuld. Bij het ontwerpen ervan is dankbaar gebruik gemaakt van de vele rechtspraak die inmiddels over het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete voorhanden is, en van de vele voorbeelden van andere beleidsregels daarover. Het gaat met de bestuurlijke boete dan ook om een veel voorkomend handhavingsinstrument. De mogelijkheden om herstelsancties, zoals de last onder dwangsom, op te leggen zijn gebleven. Ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft de samenwerking met het Openbaar Ministerie bestaan, zodat de strafrechtelijke handhaving en de bestuursrechtelijke handhaving elkaar blijven versterken.

Het boetesysteem

Er is niet gekozen voor een gedetailleerd systeem van boetetarieven per overtreding. Deze beleidsregel geeft richting aan de motivering van een boetebesluit en de hoogte van de daarmee opgelegde boete. En omdat het een beleidsregel is, kan of moet daarvan in bijzondere omstandigheden op grond van artikel 4:84 Awb worden afgeweken. Het centrale bestanddeel van deze beleidsregel is de wijze waarop de basisboete wordt vastgesteld. Die basisboete is de kapstok waar de boeteverlagende en boeteverhogende omstandigheden worden aangehangen en de andere elementen om tot een evenredige bestuurlijke boete in het concrete geval te komen. De basisboete wordt gekoppeld aan de indeling in overtredingen die een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid veroorzaakt en de overige overtredingen. Het gaat bij deze indeling in basisboetes om een eerste voorlopige indeling, en uitdrukkelijk niet om een eindoordeel over de ernst of de verwijtbaarheid van de overtreding die aanleiding is om een bestuurlijke boete op te leggen. Om tot de uiteindelijke hoogte van de boete te komen, moet na het bepalen van de basisboete bijvoorbeeld nog worden nagegaan of er aanleiding is boeteverhogende of boeteverlagende omstandigheden mee te nemen, en daar zitten omstandigheden bij die ook op de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid zien.

Basisboete rechtspersonen en natuurlijke personen

Bij het bepalen van de hoogte van de basisboete zijn absolute bedragen het uitgangspunt. Indien de overtreder een natuurlijke persoon is, wordt steeds uitgegaan van 50% van de basisboete in een absoluut bedrag. Dit geldt niet alleen als deze persoon een (functioneel) pleger of medepleger is, maar ook indien deze feitelijke leidinggever is.

Boeteverhogende en boeteverlagende omstandigheden

De basisboete wordt verhoogd indien er sprake is van recidive of van aanmerkelijk voordeel door de overtreding. Het begaan van overtredingen mag niet lonen. De boete wordt met 100% verhoogd als de overtreder winst heeft gemaakt of op een andere manier economisch voordeel heeft behaald met het begaan van de overtreding(en) dat groter is dan de basisboete. Vervolgens wordt de resulterende basisboete gecorrigeerd aan de hand van boeteverhogende of boetematigende gronden, waarmee de op te leggen boete wordt bepaald. Bij overschrijding van de redelijke termijn voorafgaand aan het boetebesluit wordt ook gematigd. De omvang van de dreiging voor de omgeving, welke door de overtreding is veroorzaakt, is dus de belangrijkste factor voor bepaling van de hoogte van de boete. Deze is dan ook verwerkt in het tarief voor de basisboete, en in de boeteverhogende of boeteverlagende omstandigheden. Daarnaast is de mate van verwijtbaarheid een belangrijk maatstaf die de hoogte van de boete bepaalt. Het gaat hier om het hele spectrum tussen lichte schuld en evidente opzet. Sterk verminderde verwijtbaarheid leidt tot matiging met 50%, terwijl calculerend gedrag van de overtreder tot boeteverhoging leidt met 50% en notoir of crimineel gedrag van de overtreder zelfs tot boeteverhoging leidt met 100%. De maatregelen die de overtreder heeft getroffen om herhaling of het voortduren van de overtreding te voorkomen, leiden eveneens tot boetematiging. Dat geldt ook voor verdergaande medewerking aan het onderzoek. Voor elke overtreder geldt de verplichting om mee te werken, en indien van medewerking sprake is die duidelijk verder gaat dan die wettelijke verplichting kan de bestuurlijke boete worden gematigd met 25%. Ook kan een beperkte financiële draagkracht van de overtreder leiden tot matiging als een betalingsregeling niet afdoende is. De overtreder moet dit dan wel zelf in zijn verweer aanvoeren en voldoende aannemelijk maken.

Boeteoplegging is en blijft maatwerk

Ofschoon wordt gewerkt met percentages waarmee de basisboete kan worden verhoogd of verlaagd, is boetetoemeting geen wiskunde maar maatwerk. De hoogte van de bestuurlijke boete die na toepassing van deze beleidsregel tot stand komt dient uiteindelijk evenredig te zijn, en in overeenstemming met artikel 3:4, tweede lid en 5:46, tweede lid, Awb. Deze invulling hoort exclusief thuis in de motivering van het boetebesluit van het college. In uitzonderlijke gevallen kan het college andere verhogende of verlagende gronden in ogenschouw nemen. Ook kunnen zij van de in deze beleidsregel beschreven berekeningssystematiek voor de bepaling van de hoogte van de boete afwijken. In het boetebesluit dient dan wel zorgvuldig te worden gemotiveerd dat er sprake is van zodanige uitzonderlijke gevallen, waardoor moet worden afgeweken van de beleidsregel (artikel 4:84 Awb).

In de meeste gevallen zal een boete worden opgelegd aan de overtredende rechtspersoon (of daaraan gelijkgestelde entiteit). Een boete kan echter ook worden opgelegd aan functionele overtreders, en overtreders zoals medeplegers, leidinggevenden en opdrachtgevers. Indien het college van deze mogelijkheid gebruik wil maken spreekt het voor zich dat de op te leggen boete beduidend lager is indien het om natuurlijke personen gaat met een lagere financiële draagkracht dan de rechtspersoon. In deze beleidsregel wordt derhalve voor die gevallen uitgegaan van 50% van de basisboete (in het absolute bedrag) voor rechtspersonen.

Voorzieningen om onevenredige cumulatie tegen te gaan

Het uitgangspunt is dat voor elke overtreding een afzonderlijke bestuurlijke boete kan worden opgelegd (artikel 5:8 Awb). Echter, onevenredige cumulatie van boetes moet worden voorkomen. In de beleidsregel zijn daarom voorzieningen opgenomen om dat tegen te gaan. Bij eendaadse samenloop van overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd of bij een voortgezette handeling, en in gevallen waarin weliswaar geen sprake is van eendaadse samenloop, maar waarin de gedragingen zodanig samenhangen dat het onevenredig is om de overtredingen afzonderlijk te beboeten, wordt slechts één bestuurlijke boete opgelegd. De beleidsregel sluit hier uitdrukkelijk aan bij rechtspraak van de strafrechter en in diens navolging de bestuursrechter waarin invulling aan eendaadse samenloop en voortgezette handeling wordt gegeven, en aan het voorkomen van onevenredige cumulatie. Indien hetzelfde voorschrift meermalen blijkt te zijn overtreden, wordt het aantal bestuurlijke boetes dat wordt opgelegd tot zes beperkt. Het opleggen van een tweede bestuurlijke boete voor een voortdurende overtreding vindt pas plaats als de dwangsommen van de eerste herstelsanctie volledig zijn verbeurd. Nogmaals, voorop staat dat een ongelimiteerde stapeling van boetes ten gevolge van samenhangende handelingen en gedragingen immers kan leiden tot uitkomsten in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dit beginsel staat centraal bij de bepaling van de hoogte van de boete. Binnen vijf jaar daarna zal de beleidsregel worden geëvalueerd.