Verordening controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de Gemeente Ameland

Ondertekening

Toelichting op de artikelen

Algemeen

Artikel 213 van de Gemeentewet verplicht de raad bij verordening regels vast te stellen voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Door middel van deze controleverordening stelt de raad de kaders voor de accountantscontrole, gebruik makend van de mogelijkheden die artikel 213 van de Gemeentewet en het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (hierna: BADO) daartoe bieden.

Het is de raad die de accountant voor de controle van de jaarrekening aanwijst. In het voortraject voor de aanwijzing – de aanbesteding – is het college nauw betrokken. Ook kan het college extra opdrachten, aan dezelfde of aan een andere accountant, verstrekken.

Wanneer de opdracht is verleend, bepaalt de accountant binnen de kaders van de opdracht, op welke manier hij de controle uitvoert. Uiteraard vindt hierover wel periodiek overleg plaats, zodat afgestemd kan worden met betrokkenen en zodat de accountantscontrole kan worden afgestemd op andere onderzoeken en controles.

Voor een goede uitvoering van en rapportage over de controle, hebben het college en de accountant verschillende rechten en plichten. Zo moet het college ervoor zorgen dat de accountant alle informatie krijgt die hij nodig heeft om de controle uit te voeren. De accountant zorgt dat betrokkenen tijdig worden geïnformeerd over bevindingen. Verder heeft het college een eigenstandige informatieplicht richting de raad.

Relatie met de rechtmatigheidsverantwoording door het college

Vanaf boekjaar 2023 neemt het college een rechtmatigheidsverantwoording op in de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording geeft inzicht in hoeverre de gemeente rechtmatig heeft gehandeld. Waar de accountant voorheen een oordeel vormde over de getrouwheid én rechtmatigheid van de jaarverslaggeving, beperkt de accountant zich nu tot een oordeel over het getrouwe beeld van de jaarrekening (inclusief de rechtmatigheidsverantwoording). De accountant geeft nu dus geen afzonderlijk oordeel meer over de rechtmatigheid.

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is mede bedoeld om het gesprek te ondersteunen tussen de raad en het college, over de (financiële) rechtmatigheid. Met als doel om de kaderstellende en controlerende rol van de raad op dit vlak te versterken.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording toetst de accountant uitsluitend of de jaarrekening getrouw is, maar toetst daarbij ook of de rechtmatigheidsverantwoording dat is. Dit betekent onder meer dat afwijkingen van rechtmatigheid (voor zover deze niet tevens van invloed zijn op het getrouwe beeld), geen invloed hebben op de strekking van de controleverklaring. Hierdoor kan het bijvoorbeeld voorkomen dat er omvangrijke afwijkingen van rechtmatigheid opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording van het college, terwijl de strekking van de controleverklaring toch goedkeurend is, omdat de omvangrijke rechtmatigheidsfouten getrouw opgenomen zijn in de rechtmatigheidsverantwoording.

Artikelsgewijs

Enkel die bepalingen die verdere toelichting behoeven, worden hieronder nader toegelicht.

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het college verantwoording afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, eerste lid, van de Gemeentewet). Voor het overleggen van deze stukken aan de raad moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, tweede lid, van de Gemeentewet). Artikel 2 regelt de opdrachtverlening van de accountantscontrole van de jaarrekening. In de opdrachtverlening kan de raad aandachtspunten meegeven aan de accountant die de raad nader belicht wil zien.

Eerste lid

Artikel 213 van de Gemeentewet geeft aan dat raad een of meerdere accountants aanwijst. Hierbij wordt verwezen naar de kwaliteitseisen zoals die zijn geformuleerd in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Het moet gaan om een registeraccountant of een Accountant-Administratieconsulent ten aanzien van wie in het accountantsregister een aantekening is geplaatst.

Door gebruikmaking van deze bevoegdheid kan de raad zijn controlerende rol richting de organisatie versterken.

Tweede lid

De periode van de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening is niet expliciet bepaald. Dit wil niet zeggen dat nooit van accountant wordt gewisseld. Wanneer de raad dit wenst, zal een aanbestedings-procedure worden opgestart. In de regel zal die aanbesteding gezamenlijk met de andere Waddeneilanden worden gedaan. De zittend accountant maakt bij de nieuwe aanbesteding wederom kans op de opdracht. Een raad die beslist wil wisselen van controlerend accountant zal hierbij met de aanbesteding rekening moeten houden, door de controlerend accountant van de afgelopen periode uit te sluiten.

Het tweede lid dicht tevens een uitvoerende rol toe aan het college. De raad heeft een kaderstellende rol; hij stelt de selectiecriteria vast op basis waarvan de keuze voor de accountant wordt bepaald. In de praktijk stelt het college het programma van eisen (in concept) op, in samenwerking met de raad. Ook voert het college de aanbesteding uit. Na aanwijzing door de raad is het de burgemeester die de overeenkomst voor de accountantscontrole met de accountant sluit. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte, zie artikel 171, eerste lid, van de Gemeentewet.

Derde lid

Voor de accountantscontrole geldt het BADO, dat krachtens artikel 213, zesde lid, van de Gemeentewet door de minister is vastgesteld. Het BADO regelt op hoofdlijnen een aantal controle-afspraken ten behoeve van de controle van de financiële verantwoording van decentrale overheden. In het BADO zijn diverse minimumeisen voor de controle van de jaarrekening voorgeschreven. Naast deze minimumeisen kan de raad bij de aanbesteding van de accountantscontrole een aantal aanvullende eisen stellen, waar de accountant rekening mee kan houden bij het bepalen van de hoeveelheid werk en daarmee voor de prijsstelling. Zo moeten bijvoorbeeld de toleranties al bij de aanbesteding van de accountantscontrole worden bepaald en worden opgenomen in het programma van eisen. Een aanscherping van de eisen door de raad zal in veel gevallen leiden tot een hogere prijsstelling door de accountant(s), vanwege de daarmee gepaard gaande werkzaamheden.

Vierde lid

Het bedrag dat is gemoeid met de accountantscontrole van de jaarrekening kan zo hoog zijn, dat deze controle Europees moet worden aanbesteed. Dit hangt natuurlijk ook af van de contractduur die met de accountant wordt aangegaan. Bij een langere contractduur is de prijs van het contract eveneens hoger. Bij Europese aanbesteding zijn het de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren die uiteindelijk de selectie van de accountant voor de controle van jaarrekening bepalen. De raad stelt de selectiecriteria en de bijbehorende wegingsfactoren vast.

Artikel 3. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. De aanwijzing van de accountant voor dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het college. Ook kan het college besluiten om advieswerkzaamheden uit te besteden aan de accountant. Het betreft hier vanzelfsprekend advieswerkzaamheden die samenhangen met de natuurlijke adviesfunctie van de accountant en die de onafhankelijkheid van de accountant niet in gevaar brengen.

Eerste lid

Het eerste lid regelt hoe het college moet omgaan met de uitbesteding van specifieke werkzaamheden aan de accountant, met betrekking tot de doelmatigheid en doeltreffendheid, zoals de verbetering van de administratieve organisatie. Door deze werkzaamheden te gunnen aan de accountant kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor de raad in het geding komen. Op de loer liggende belangenverstrengeling tussen college en accountant kan mogelijk een weerslag hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Indien het college het voornemen heeft de accountant te vragen voor dergelijke advieswerkzaamheden, dan informeert het college de raad hierover. Dit biedt de raad de mogelijkheid om over deze uitbesteding van werkzaamheden zijn oordeel te vormen en zijn bedenkingen aan het college kenbaar te maken.

Tweede en derde lid

Het tweede en het derde lid regelen, dat het college ervoor zorgt dat verantwoordingen en controles van specifieke uitkeringen of andere uitkeringen van derden volgens de eisen die daaraan worden gesteld plaatsvinden. Over het algemeen schakelt het college voor dergelijke controlewerkzaamheden de door de raad aangewezen accountant in. In sommige gevallen kan het echter wenselijk zijn om hiervoor een andere dan de door de raad aangewezen accountant in te schakelen. Het college is bevoegd om zelf deze afweging te maken.

Voor de controles die worden bedoeld in het tweede en derde lid, gelden vaak afwijkende controle-eisen van de derden, bijvoorbeeld vanuit de ministeries. In dat geval dient in de opdrachtverlening aan de accountant te worden aangegeven dat de controle aan deze eisen moet voldoen.

Artikel 4. Inrichting accountantscontrole

Eerste lid

Het eerste lid regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het college ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole. De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole Het college is hierin volgend.

Tweede lid

In het tweede lid staat dat de accountant ook kan besluiten de controlewerkzaamheden onaangekondigd te verrichten. Voorafgaand aan de accountantscontrole vraagt de accountant de voor de controle benodigde dossierstukken wel zoveel mogelijk schriftelijk op bij een vertegenwoordiger van de ambtelijke organisatie.

Artikel 5. Informatieverstrekking door het college

Eerste lid

Het college is niet alleen verantwoordelijk voor de jaarrekening en de rechtmatigheidsverantwoording, waar een verklaring op wordt afgegeven. Ten opzichte van de raad is het college ook verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door de raad geëiste deelverantwoordingen.

Tweede lid

Voor de controle van de jaarrekening doet de accountant onderzoek naar de achterliggende bescheiden, bijvoorbeeld verordeningen, nota’s, collegebesluiten, deelverantwoordingen, administraties, plannen, overeenkomsten en berekeningen. Het college zorgt ervoor dat deze bescheiden voor de accountant ter inzage liggen en goed toegankelijk zijn.

Derde lid

Het derde lid verplicht het college een verklaring af te geven aan de accountant, waarin het college verklaart geen informatie die van belang is voor de beoordeling van de jaarrekening, te hebben achtergehouden. De verklaring wordt ook wel een Letter Of Representation (LOR) genoemd.

Vierde lid

In het vierde legt het college op dat de gecontroleerde jaarrekening tijdig wordt overlegd aan de raad. De jaarrekening moet namelijk binnen twee weken na vaststelling, maar in elk geval vóór 15 juli worden toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 200 van de Gemeentewet). Dat betekent dat voor deze datum de jaarrekening door de raad moet zijn behandeld, een eventuele erop volgende indemniteitsprocedure (artikel 198 van de Gemeentewet) moet hebben doorlopen waarna de jaarrekening wel of niet wordt vastgesteld.

Overigens verzendt de accountant de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen ook rechtstreeks aan de raad. Artikel 197, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het college bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag aan de raad, de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen daarbij moet toevoegen.

Vijfde lid

Het vijfde lid draagt het college op alle informatie die van invloed is op het beeld van de jaarrekening terstond te melden aan de raad en de accountant. Dit geldt ook voor informatie die pas na de afgifte van de accountantsverklaring, maar voor de vaststelling van de jaarrekening door de raad aan het college bekend is geworden. Het sluit verrassingen tijdens de raadsbehandeling uit.

Zesde en zevende lid

De zesde en zevende leden beogen te waarborgen dat de accountant bij de uitvoering van zijn werkzaamheden zoveel als mogelijk zal steunen op de interne auditfunctie binnen de gemeente. Als de werkzaamheden van voldoende kwaliteit zijn en voldoen aan de daarvoor geldende standaarden, dan dient de accountant daar zoveel als mogelijk op te steunen bij de totstandkoming van zijn oordeel. Hiermee wordt beoogd dat door een zo veel mogelijke organisatiegerichte accountantscontrole de verdere kwaliteitsverbetering en professionalisering wordt gestimuleerd.

Artikel 6. Toegang tot informatie door accountant

De accountant moet de gelegenheid krijgen om onbelemmerd onderzoek te doen, binnen de kaders van de afspraken met de raad, zoals neergelegd in de opdracht. De paragraaf legt aan het college de plicht op om ervoor te zorgen, dat de accountant onbelemmerde toegang heeft tot alle informatiedragers en locaties van de gemeente en dat de ambtenaren van de gemeente volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 7. Rapportering door accountant

Artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet geeft aan waar de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen betrekking op moeten hebben. Zo moet de accountant onder meer aangeven of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de baten en lasten en de grootte en de samenstelling van het vermogen. Het verslag van bevindingen bevat in ieder geval bevindingen over de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

Artikel 7 geeft aan op welke wijze en aan wie de accountant rapporteert. Daarnaast kan de raad in zijn opdracht aan de accountant extra inhoudelijke eisen stellen, maar ook aanvullende rapporteringen van de accountant verlangen. Dergelijke zaken worden in principe in het programma van eisen bij de aanbesteding geregeld.

Eerste lid

Het eerste lid regelt dat het college in elk geval bij geconstateerde afwijkingen door de accountant, die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende controleverklaring bij de jaarrekening, een afschrift krijgt van de schriftelijke mededeling hierover aan de raad. Hetzelfde geldt voor het oordeel van de accountant dat de rechtmatigheidsverantwoording door het college niet getrouw is. Dit zodat het college (in overleg met de raad en de accountant) mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen.

Tweede lid

Dit tweede lid regelt, dat daarvoor in aanmerking komende ambtenaren een rapportage krijgen van de door de accountant uitgevoerde controles. Overigens kan dit ook gaan om een deelcontrole (een gedeelte van de volledige controle).

In het algemeen worden kleine afwijkingen en tekortkomingen, die niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring en niet van bestuurlijk belang zijn, aan het management gerapporteerd. Ook wordt dit aan de verantwoordelijke ambtenaren die zich bezighouden met het desbetreffende proces meegedeeld. Het gaat hier bijvoorbeeld om opmerkingen over (kleine) rubriceringfouten en (kleine) onvolkomenheden in de administratieve organisatie, die eenvoudig kunnen worden opgelost. Het management kan op grond van de rapportage actie ondernemen voor herstel.

Derde lid

Het derde lid regelt de procedure van hoor en wederhoor. De constateringen in de controleverklaring en het verslag van bevindingen worden voorafgaand aan verzending van de controleverklaring en het verslag van bevindingen aan de raad door de accountant besproken met het college. Het geeft het college de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen in de controleverklaring en het verslag van bevindingen.

Vierde lid

In dit lid is geregeld dat de accountant zijn verslag van bevindingen voorafgaand aan de behandeling in de raad toelicht aan een vertegenwoordiging van de raad, in dit geval aan de auditcommissie.