Gemeente Midden-Delfland – Beleidsregel houdende regels omtrent demonstraties

Een belangrijk uitgangspunt van deze beleidsregels is het gegeven dat demonstreren een grondrecht betreft dat grondwettelijke en verdragsrechtelijke bescherming geniet. De mogelijkheden om dit grondrecht te beperken of zelfs te verbieden zijn gelet op de bescherming van dit grondrecht uiterst beperkt. Uit de Grondwet en de Wom vloeit voort dat de demonstratievrijheid dient te worden beschermd en gefaciliteerd door de overheid. De grondwettelijke bescherming van de demonstratievrijheid verplicht een overheid om veel toe te staan en zich te onthouden van een oordeel over het onderwerp waarover gedemonstreerd wordt.

De Wom regelt de uitoefening van drie fundamentele grondrechten:

• •

  het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (artikel 6 van de Grondwet);

• •

  het recht tot vergadering (artikel 9 van de Grondwet) en;

• •

  het recht tot betoging (artikel 9 van de Grondwet).

Aangezien het hier gaat om fundamentele grondrechten, heeft de burgemeester als hoeder van de rechtsstaat primair de taak deze manifestaties te beschermen en te faciliteren.

In artikel 9 van de Grondwet, waarin de vrijheid van vergadering en betoging is verankerd, is bepaald dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Deze regels zijn opgenomen in de Wom. In de Wom is een helder onderscheid aangebracht in de bevoegdheden die toegekend zijn aan de gemeenteraad en aan de burgemeester.

De Wom maakt een duidelijk onderscheid tussen de bevoegdheden van de gemeenteraad en die van de burgemeester. De gemeenteraad kan regels stellen over de kennisgeving van een betoging. Deze regels zijn opgenomen in artikel 2:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening Midden-Delfland 2024 (hierna: APV). Hierin is vastgesteld dat een betoging ten minste 48 uur van tevoren schriftelijk ter kennis wordt gebracht aan de burgemeester. Nadat de burgemeester kennis heeft genomen van de melding, kan zij op grond van de Wom onder strikte voorwaarden voorschriften en beperkingen opleggen aan de betoging, of in uitzonderlijke gevallen zelfs een verbod uitspreken. Het verbieden van een betoging is vanwege de grondwettelijk beschermde vrijheid van demonstratie een bevoegdheid waar uiterst terughoudend mee wordt omgegaan en die alleen als ultimum remedium wordt ingezet.

Daarnaast voorziet de Wom de burgemeester ook van de bevoegdheid om een demonstratie te beëindigen als dat noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Alle genoemde bevoegdheden mogen uitsluitend worden ingezet met deze doelstellingen in het vizier. Het is van belang op te merken dat de burgemeester geen voorwaarden mag opleggen of een verbod mag geven ten aanzien van de inhoud van de uitingen tijdens een demonstratie, vanwege het verbod op preventieve censuur zoals vastgelegd in de Grondwet.

Een betoging (manifestatie, demonstratie) wordt gedefinieerd als een collectieve meningsuiting van twee of meer personen in het openbaar. Wanneer bijvoorbeeld geweld de overhand krijgt, is een samenkomst niet langer een betoging. Hetzelfde geldt voor gevallen waar de meningsuiting sterk naar de achtergrond is geraakt. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een langdurig kampement. Bij het recht op demonstreren staan drie elementen centraal staan: het element van gemeenschappelijkheid/collectiviteit, het element van openbaarheid en het element van meningsuiting.

Gemeenschappelijkheid

Het element van gemeenschappelijkheid/collectiviteit houdt in dat er sprake moet zijn van minimaal twee demonstranten. Dit beleid is dan ook niet van toepassing op zogenaamde ‘eenpersoonsprotesten’.

Openbaarheid

De Wom kent bepalingen voor openbare plaatsen en bepalingen voor andere dan openbare plaatsen. Ingevolge artikel 1, lid 1, van de Wom wordt verstaan onder een openbare plaats: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. Voorbeelden van openbare plaatsen zijn straten en de voor eenieder toegankelijke wegen, openbare plantsoenen en parken, speelweiden, wandelgebieden en openbare pleinen. Ook de voor ieder vrij toegankelijke wateren zullen veelal zijn aan te merken als openbare plaatsen. Plaatsen die niet als openbare plaats in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wom kunnen worden aangemerkt, worden in artikel 8 Wom ‘andere dan openbare plaatsen’ genoemd. Andere dan openbare plaatsen zijn bijvoorbeeld winkels, horecagelegenheden, kerken, de voor eenieder toegankelijke gedeelten van gemeentehuizen, maar ook van verenigingen, sociëteiten en woningen. Deze andere dan openbare plaatsen zijn niet als openbaar bestemd, het verblijf is er doel gebonden.

Voor manifestaties op andere dan openbare plaatsen geldt een lichter regime dan op openbare plaatsen. Voor openbare plaatsen geldt ingevolge artikel 3 Wom en artikel 2:3, tweede lid, van de APV een kennisgevingsplicht. Deze geldt niet voor andere dan openbare plaatsen. Het collectief uiten van een mening anders dan in de openbaarheid, dus in een woning of op een niet voor het publiek toegankelijke plaats (zoals bijvoorbeeld een voor de manifestatie gehuurde zaal op een evenementenlocatie), kan niet worden aangemerkt als een betoging in de zin van artikel 9 Grondwet. Een dergelijke meningsuiting wordt derhalve niet beschermd door het recht op betogen, maar door de vrijheid van meningsuiting en het recht op vergadering.

Voor betogingen op andere dan openbare plaatsen geldt dat het betogingsrecht op gespannen voet kan staan met het eigendomsrecht of het recht op ongestoorde bedrijfsvoering. Indien sprake is van een verstoring van de normale bedrijfsvoering, kan dit voor de burgemeester een relevante indicator zijn bij de afweging om voorschriften of beperkingen op te leggen of de betoging te beëindigen, voor zover de Wom dat toelaat. De eigenaar of exploitant van een locatie kan in voorkomende gevallen vorderen dat de aanwezigen het terrein verlaten. Indien daar geen gehoor aan wordt gegeven, kan sprake zijn van erf- of lokaalvredebreuk, waarvan aangifte kan worden gedaan bij de politie.

Meningsuiting

Het derde element van het recht op betogen is de meningsuiting. Het gaat bij een betoging om het uitdragen van gedachten of wensen. Ofschoon er bij de meeste betogingen sprake zal zijn van het uiten van gedachten of gevoelens op politiek of maatschappelijk gebied, hoeft de meningsuiting in het kader van een betoging hier niet toe beperkt te blijven. Optochten die niet of niet primair het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten, vallen buiten de werkingssfeer van de Wom. Dit geldt evenzeer voor andersoortige acties waarbij het niet (primair) gaat om het gemeenschappelijk uiten van een mening, of waarbij dit element op de achtergrond is geraakt.

Voor demonstraties is gelet op de grondwettelijke bescherming geen vergunning vereist. Wel is er een kennisgeving vereist aan de burgemeester. Bij deze kennisgeving is de organisatie verplicht vijf zaken te melden. Dit zijn:

• •

  naam en adres van degene die de betoging houdt;

• •

  het doel van de betoging;

• •

  de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging;

• •

  de plaats en, voor zover van toepassing, de route;

• •

  voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling; en maatregelen die degene die de betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen. De kennisgeving moet minimaal 48 uur voor aanvang van demonstratie bij de gemeente binnen zijn.

Naar aanleiding van de kennisgeving wordt contact gezocht met de organisatie om meer informatie over de demonstratie in te winnen. Vervolgens wordt een inschatting gemaakt of een risicoanalyse noodzakelijk is. Indien dit het geval is, wordt de risicoanalyse samen met de politie uitgevoerd. Bij deze analyse wordt gekeken naar verschillende factoren, zoals de verwachte omvang van de demonstratie, de locatie, het tijdstip, de mogelijke impact op de openbare orde en veiligheid, en de aard van de demonstratie. Daarnaast worden mogelijke risico’s, zoals verkeershinder, verstoring van de openbare orde of confrontaties met andere groepen in kaart gebracht. Op basis van de bevindingen wordt een plan van aanpak opgesteld, waarin wordt bepaald of aanvullende maatregelen nodig zijn, zoals de inzet van extra politie, het afzetten van gebieden, of het treffen van andere veiligheidsmaatregelen om de demonstratie veilig en ordelijk te laten verlopen.

Draaiboek

Als een demonstratie aanleiding geeft om extra voorbereidingen te treffen, stelt de gemeente een draaiboek op. Hierin wordt beschreven wat de aard en inhoud van de demonstratie is, en wordt een risicoanalyse gemaakt. Ook worden de te nemen maatregelen door de organisatie, gemeente en politie omschreven, en worden op basis van de verwachtingen scenario’s uitgewerkt met daaraan gekoppelde handelingskaders.

Indien er een draaiboek wordt opgesteld, zal tijdens de demonstratie een veiligheidsmanager fungeren als contactpersoon voor de organisatie en de politie, en als schakel voor afstemming met de burgemeester, politie of driehoek indien noodzakelijk. Afhankelijk van de aard en schaal van de demonstratie kan deze rol worden ingevuld door een medewerker van de gemeente, een externe functionaris of door een daartoe aangewezen contactpersoon van de politie of veiligheidsregio. Indien fysieke aanwezigheid niet mogelijk is, wordt gezorgd voor een bereikbaarheidsdienst zodat de noodzakelijke coördinatie te allen tijde gewaarborgd is.

WOM-beschikking

Als er voldoende informatie is en de demonstratie is tijdig aangemeld en er geen andere beletselen zijn om de demonstratie doorgang te laten vinden, wordt door de burgemeester een beschikking op grond van de Wom afgegeven. In deze beschikking worden een aantal voorwaarden opgenomen waaraan de demonstratie moet voldoen. Deze voorwaarden kunnen per demonstratie verschillend zijn en worden bepaald op basis van factoren zoals de aard, omvang, locatie en doelgroep van de demonstratie.

In beginsel wordt de door de organisator van een demonstratie beoogde locatie toegewezen. De burgemeester kan echter op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wom een andere dan de gewenste locatie toewijzen of beperkingen aan de locatie stellen, indien dit noodzakelijk is in het belang van de openbare orde, verkeersveiligheid of gezondheid. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer de beoogde locatie kwetsbaar of gevoelig is voor spanningen, of wanneer er vanwege de aard van de demonstratie of het profiel van de deelnemers risico bestaat op verstoring van de openbare orde.

Bij het nemen van een dergelijk besluit wordt altijd een zorgvuldige afweging gemaakt. De beoordeling vindt plaats op basis van de risicoanalyse die voorafgaand aan de demonstratie wordt opgesteld. Daarbij worden de relevante omstandigheden van het geval meegewogen, waaronder ook eerdere ervaringen met vergelijkbare demonstraties. Het ‘ sight & sound-principe’ is hierbij een belangrijk uitgangspunt: demonstranten moeten hun boodschap binnen zicht- en/of geluidsafstand van het onderwerp van hun betoging kunnen overbrengen. Beperkingen of verplaatsing van de locatie mogen alleen worden opgelegd wanneer dat strikt noodzakelijk is en moeten in verhouding staan tot het beoogde doel. De demonstratie moet zoveel mogelijk doorgang kunnen vinden op een wijze die zowel het grondrecht op betoging als de veiligheid van betrokken waarborgt. In bijlage 1 van deze beleidsregels is een basisset aan voorschriften opgenomen die als voorwaarden aan een organisatie kunnen worden opgelegd. Deze set kan (indien nodig) worden uitgebreid met aanvullende, specifieke voorschriften die voortvloeien uit de risicoanalyse, zoals extra beveiligingsmaatregelen, beperkingen in tijd of route, of nadere eisen aan de organisatie.

De inzet van politie en handhaving wordt, indien de demonstratie hiertoe aanleiding geeft, voorafgaand aan de demonstratie afgestemd tussen de politie en de gemeente. Als de risico analyse hiertoe aanleiding geeft, wordt ook afgestemd met het openbaar ministerie. In bijlage 2 zijn er ook beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen opgesteld. Deze beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen zijn door het bevoegd gezag opgestelde handvatten voor het optreden van de politie tijdens een lopende demonstratie. Deze worden, voor zover afwijkend van de standaard, in de driehoek besproken en vastgesteld. De inzet van de politie is onder andere afhankelijk van de aard van de demonstratie, locatie, tijdstip en ervaringen uit het verleden. Dit is dus per demonstratie verschillend.

Optreden en opschalen van de politie tijdens en in relatie tot de demonstratie, anders dan hun dagelijkse optreden (bijvoorbeeld uitschrijven bekeuringen of aanspreken van deelnemers op hun gedrag) gebeurt altijd in overleg met de burgemeester. Hierbij kan gedacht worden aan zaken als inzet ME en inzet van bijzondere middelen als waterwerper. Alleen als er spoed is en overleg niet kan worden afgewacht kan de politie direct ingrijpen op grond van artikel 11 van de Wom. Het toepassen van artikel 11 van de Wom kan echter alleen wanneer de burgemeester een beperking of aanwijzing heeft gegeven op grond van de Wom. Deze beperkingen of aanwijzingen moeten gericht zijn op het beschermen van de openbare orde, gezondheid of het verkeer. Zonder een dergelijke beperking of aanwijzing kan er geen sprake zijn van overtreding van artikel 11 van de Wom, en kan deze bepaling niet als handhavingsgrondslag worden gebruikt.

De strafrechtelijke handhaving valt onder het gezag van de officier van justitie. Dit betekent dat de officier van justitie leidend is bij de handhaving van strafbare feiten. Deze samenwerking onderstreept de scheiding tussen openbare ordehandhaving en strafrechtelijke handhaving. Terwijl de burgemeester verantwoordelijk is voor het handhaven van de openbare orde, heeft de officier van justitie de leiding over strafrechtelijke kwesties. De politie vervult daarbij een schakelfunctie tussen deze gezagsniveaus, afhankelijk van de aard van de situatie.

De organisator van een demonstratie is primair verantwoordelijk voor het ordelijk verloop daarvan. De voorwaarden die worden gesteld richten zich dan ook grotendeels tot de organisator. De burgemeester kan op grond van de Wom voorschriften, beperkingen of verboden opleggen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden (artikel 2 van de Wom).

De voorwaarden worden opgenomen in een WOM-beschikking en kunnen onder meer gaan over de locatie, route, tijden, gebruik van geluidsversterking en andere maatregelen die nodig zijn voor een veilig en ordelijk verloop. Tijdens de demonstratie heeft de veiligheidsmanager (of contactpersoon gemeente) nauw contact met de organisator. Bij signalen van niet-naleving wordt de organisator aangesproken, zo nodig in overleg met de politie en burgemeester.

Voorschriften en beperkingen

Voorschriften zijn gedragsregels die de betoging begeleiden. Denk aan het opruimen van materialen of een verbod op open vuur. Beperkingen gaan verder en kunnen bijvoorbeeld de plaats of het tijdstip van de demonstratie betreffen. Deze maatregelen moeten proportioneel zijn en het recht op betoging respecteren.

Voor Midden-Delfland kan gedacht worden aan beperkingen zoals:

• •

  het verbieden van demonstraties in kwetsbare natuurgebieden;

• •

  het aanwijzen van een geschikte locatie in een kern (bijv. plein of dorpshuisomgeving);

• •

  het beperken van geluidsversterking of voertuigen bij scholen of zorginstellingen;

• •

  het verbieden van overnachting of het opzetten van langdurige kampementen.

Gezien de aard van de gemeente maakt het verbod op overnachting in de openbare ruimte, verblijf tussen 22:00 uur en 06:00 uur, en het opzetten van kampementen in beginsel altijd onderdeel uit van de WOM-beschikking, tenzij:

• •

  de inhoud van de demonstratie deze vorm noodzakelijk maakt;

• •

  een einddatum is gesteld;

• •

  het aantal deelnemers vooraf is beperkt;

• •

  en voldoende voorzorgsmaatregelen zijn getroffen tegen onveilige of onhygiënische situaties.

Aanwijzingen tijdens de demonstratie

Op grond van artikel 6 van de Wom heeft de burgemeester de bevoegdheid om tijdens een lopende demonstratie aanwijzingen te geven aan de deelnemers, indien dit noodzakelijk is ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden. Deze aanwijzingen kunnen worden gegeven als reactie op actuele ontwikkelingen, bijvoorbeeld wanneer vooraf gestelde voorwaarden worden overtreden of wanneer zich onvoorziene situaties voordoen die tot wanordelijkheden kunnen leiden.

De politie en/of de veiligheidsmanager houden toezicht op het verloop van de demonstratie en onderhouden hierover contact met de burgemeester. Als zich een situatie voordoet die aanleiding kan geven tot ingrijpen, nemen zij telefonisch contact op met de burgemeester. Op basis van de ontvangen informatie kan de burgemeester besluiten om aanvullende aanwijzingen te geven.

Deze aanwijzingen worden mondeling aan de organisatie of direct aan de deelnemers gecommuniceerd, bijvoorbeeld via de politie ter plaatse, en worden vervolgens schriftelijk bevestigd. De organisator is verantwoordelijk voor de directe uitvoering van de aanwijzingen.

Beëindiging

Indien de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld bij ernstige verstoring van de openbare orde, herhaalde overtreding van de voorwaarden of een reële dreiging van escalatie, kan de burgemeester besluiten tot voortijdige beëindiging van de demonstratie. Dit besluit wordt genomen op basis van actuele informatie van de politie en/of de veiligheidsmanager en, indien nodig, in afstemming met de driehoek (burgemeester, politie en Openbaar Ministerie). Voor het beëindigen van een demonstratie geldt dezelfde werkwijze als voor het geven van aanwijzingen op grond van artikel 6 van de Wom.

Als ultimum remedium biedt artikel 7 van de Wom de mogelijkheid voor de burgemeester om de demonstratie direct te beëindigen en de deelnemers opdracht te geven uiteen te gaan. Dit besluit wordt genomen op basis van informatie van de veiligheidsmanager of politie en, indien nodig, in overleg met de driehoek (burgemeester, politie en Openbaar Ministerie).

Dit kan bijvoorbeeld wanneer:

• •

  geen kennisgeving is gedaan;

• •

  in strijd wordt gehandeld met voorschriften, beperkingen of aanwijzingen;

• •

  of sprake is van een acute dreiging voor de gezondheid, het verkeer of van wanordelijkheden.

Bevoegdheden bij wanordelijkheden: bestuursrechtelijk en strafrechtelijk

Het is van belang te benadrukken dat de voorwaarden zoals bedoeld in dit hoofdstuk zowel de formele voorschriften uit de WOM-beschikking betreffen, als aanvullende afspraken of maatregelen die in overleg met de organisatie, politie of veiligheidsregio zijn vastgesteld. Overtreding van deze voorwaarden vormt niet altijd een strafbaar feit, maar kan (afhankelijk van de ernst en context) wel leiden tot bestuurlijke maatregelen, zoals aanvullende aanwijzingen of beëindiging van de demonstratie. Voor strafrechtelijke maatregelen, zoals aanhoudingen, ligt het gezag bij de officier van justitie.

In sommige gevallen vindt een demonstratie plaats zonder dat deze (tijdig) is gemeld bij de burgemeester. Hoewel het melden van een demonstratie wettelijk verplicht is op grond van artikel 1 van de Wom, kan het grondrecht op betoging niet enkel vanwege het ontbreken van een melding worden beperkt. Wanneer een niet-gemelde demonstratie wordt gesignaleerd of aangekondigd, beoordeelt de burgemeester of, en onder welke voorwaarden, deze alsnog doorgang kan vinden. Het uitgangspunt is dat de demonstratie zoveel mogelijk wordt gefaciliteerd, mits dit verantwoord is binnen de kaders van de Wom. Daarbij wordt beoordeeld of de betoging risico’s oplevert voor de bescherming van de gezondheid, de verkeersveiligheid of het voorkomen van wanordelijkheden, zoals bedoeld in artikel 2 van de Wom.

De burgemeester kan besluiten de demonstratie toe te staan, al dan niet onder het stellen van mondelinge of schriftelijke aanwijzingen. Indien sprake is van een zodanige dreiging voor de openbare orde of veiligheid dat de demonstratie niet op verantwoorde wijze kan worden gefaciliteerd, kan de burgemeester besluiten om deze te verbieden of, indien deze reeds aan de gang is, te beëindigen. Indien een demonstratie expliciet is verboden, maar er aanwijzingen zijn dat deze toch zal plaatsvinden, overlegt de burgemeester met de politie en (indien nodig) met het Openbaar Ministerie over de te nemen maatregelen. In dergelijke gevallen kan worden overgegaan tot het geven van een noodbevel op grond van artikel 175 van de Gemeentewet, indien dat noodzakelijk is voor het handhaven van de openbare orde of ter voorkoming van wanordelijkheden.

In alle gevallen geldt dat het grondrecht op betoging zo veel mogelijk in stand moet worden gelaten. Tegelijkertijd ligt de verantwoordelijkheid bij de demonstranten om de betoging tijdig te melden, zodat de gemeente de gelegenheid heeft om de demonstratie op een veilige en ordentelijke manier te faciliteren.

Het komt voor dat organisaties een demonstratie houden met het doel een tegengeluid geven ten opzichte van een andere demonstratie. Tegendemonstraties worden net als iedere andere demonstratie getoetst aan de eerder beschreven doelcriteria van de Wom. Uitgangspunt is dat er wordt gezocht naar mogelijkheden om de uiting te faciliteren binnen hoor- en zichtafstand van de andere demonstratie. Ter voorkoming van wanordelijkheden worden partijen daarbij waar mogelijk fysiek gescheiden (bij- voorbeeld door een gracht). Indien fysieke scheiding niet goed mogelijk is en/of er aanwijzingen zijn dat een partij uit is op confrontatie kan er worden besloten partijen verder uit elkaar te laten demonstreren.

Na afloop van de demonstratie zal, indien er bijzonderheden zijn, zo snel mogelijk een evaluatie worden gehouden. Dit vindt plaats in samenwerking met de politie, het OM, de gemeente en, indien nodig, de organisatie van de demonstratie. Tijdens deze evaluatie kunnen onder andere de volgende punten worden besproken: de algehele veiligheid, de ordehandhaving, eventuele incidenten, en de effecten van de demonstratie op de omgeving. Op basis van deze evaluatie kunnen aanbevelingen worden gedaan voor toekomstige demonstraties en eventuele aanpassingen aan de voorschriften om de veiligheid en het ordelijke verloop te waarborgen.

Publicatie

De beleidsregels demonstratie Midden-Delfland zijn beleidsregels als bedoeld in artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en vloeien voort uit de bevoegdheid van de burgemeester als bedoeld in artikel 5, 6 en 7 van de Wom. De regels worden gepubliceerd in het Gemeenteblad en op de website. Ze treden de dag na publicatie in werking.