ODRA Uitvoeringsstrategie Milieu 2026-2029

In het omgevingsrecht worden aan vergunningverlening (uitvoering), toezicht en handhaving (VTH) wettelijke regels gesteld waar gemeenten, provincies en omgevingsdiensten zich aan hebben te houden. Dit om risico’s voor mens, dier en natuur te beperken en te voorkomen dat veiligheid en gezondheid in het geding zijn. De eisen voor de inrichting van processen zijn vastgelegd in Europese wet- en regelgeving en de vertaling ervan in de Nederlandse wetgeving: Omgevingswet (Ow) en bijbehorende Algemene Maatregelen van Bestuur. Het is onderdeel van ons operationele beleidskader voor de uitvoering van de ODRA-taken.

Het Algemeen Bestuur (waarin de partners van de ODRA vertegenwoordig zijn) van de ODRA heeft in april 2024 het meerjarenprogramma (MJP) 2025-2028 vastgesteld. In dit MJP zijn – gebaseerd op een omgevingsanalyse – de opgaven in de fysieke leefomgeving waar gemeenten en provincie voor staan vertaald naar elf prioriteiten voor de inzet van het VTH-instrumentarium. De elf prioritaire thema’s zijn op hun beurt meegenomen in de nieuwe risicoanalyse. Voor de risicoanalyse hebben we gebruik gemaakt van de in het kader van IBP (Interbestuurlijk programma) landelijk voorgestelde methodiek. De risicoanalyse bepaalt op welke milieubelastende activiteiten (Mba’s) de middelen voor toezicht en handhaving worden ingezet. Een korte beschrijving van de gebruikte risicomethodiek is beschreven in dit document.

In de big-eight (zie onderstaande figuur) is te zien hoe de verschillende aspecten met elkaar samenhangen. Het risicomodel en de toezichtstrategie die de ODRA-partners gezamenlijk moeten vaststellen, zijn onderdeel van het operationele beleidskader.

Omdat de middelen beperkt zijn, moet een aantal uitgangspunten worden geformuleerd die de kwantitatieve vertaling kaderen. Voorliggend document beschrijft die uitgangspunten. Daarnaast wordt ingegaan op de aanpak van het toezicht die ODRA voorstaat (toezichtstrategie) en op de handhaving die daar mogelijk uit voortvloeit (sanctiestrategie). Ook de voorwaarden waaronder niet optreden tijdelijk wordt toegestaan, maken deel uit van dit document (gedoogstrategie). Met ingang van 1-1-2026 wil ODRA de uitvoeringstrategie completeren door het toevoegen van een vergunningenstrategie en het aanvullen van de toezichtstrategie milieu (inclusief bodem) met een strategie voor bouw (inclusief asbest).

Met de aangepaste uitvoeringsstrategie willen we drie doelen bereiken:

• •

  Inzicht geven in hoe wij het reguleringsinstrumentarium inzetten om de opgaven van onze partners uit te voeren;

• •

  Stellen van een kader voor een zo gelijk mogelijk speelveld zodat we efficiënt en kosteneffectief onze taken kunnen uitvoeren;

• •

  Inspelen op de huidige dynamiek van onze maatschappij waarin kennis en ontwikkelingen snel veranderen en dit vraagt een risicogerichte en flexibele inzet van toezicht en handhaving;

• •

  Gebiedsgerichter werken om lokale beleidsruimte uit de Omgevingswet te vertalen voor onze partners.

Korte beschrijving methodiek

Uit artikel 13.6 Omgevingsbesluit volgt dat als onderdeel van de toezichtstrategie de methodiek, het risicomodel, wordt bepaald. Het algemeen bestuur van de ODRA stelt de methode voor alle partners vast. De provincie is hierin nog uitgezonderd want de scope van de toezichtstrategie betreft de bedrijven waarvoor de gemeente bevoegd gezag is. Het streven is dat later ook de provinciale bedrijven nog worden toegevoegd, hierover vindt nog afstemming plaats.

Het IBP heeft als ‘’best practice’’ de risicomethodiek van Omgevingsdienst de Vallei aangewezen. Deze wordt, niet dwingend, landelijk geïmplementeerd bij verschillende omgevingsdiensten, waaronder ook de ODRA. Dit model richt zich op het samenbrengen van verschillende risicofactoren en databases om per bedrijfslocatie een risico te berekenen. Het model is gebaseerd op het principe dat het risico wordt bepaald door het mogelijke effect dat er kan optreden maal de kans dat het effect zich voor kan doen. In formule:

Risico=kans x effect

Daarbij is effect vertaald in de milieurelevantie van een bedrijfslocatie. Met milieurelevantie wordt bedoeld hoeveel invloed de bedrijfsactiviteiten (kunnen) hebben op de omgeving. Daarbij gaat het zowel om de invloed op het milieu en de leefomgeving in normale omstandigheden, maar ook om de mogelijk invloed op het milieu en de leefomgeving als er iets verkeerd gaat. De logica hierachter is dat hoe milieurelevanter een bedrijfslocatie is, hoe groter het potentiële effect als er iets mis gaat.

De kans dat er iets mis gaat is mede afhankelijk van het naleefgedrag van de ondernemer. Want hoe beter het naleefgedrag, hoe kleiner de kans dat regels worden overtreden. Hoe kleiner de kans dat regels worden overtreden hoe kleiner de kans dat er milieuschade ontstaat. Daarbij geldt de gefundeerde aanname dat de regels dusdanig robuust zijn dat als de regels goed worden nageleefd de kans zeer klein is dat er iets mis kan gaan. Uiteraard zijn er ook aspecten buiten de invloedsfeer van gedrag zoals technisch falen van installaties, noodweer of brand. Naleefgedrag moet gezien worden als de neiging van de onderneming / ondernemer om zich aan de regels te houden. Die neiging zal zich onder invloed van tijd uiten in gedrag. De conceptuele basis onder het risicomodel is dan ook:

Milieurisico = Milieurelevantie * Naleefgedrag * Tijd sinds de laatste controle

Prioriteitstelling

In het risicomodel worden bedrijven ten opzichte van elkaar geprioriteerd door middel van een prio-score. Bedrijven die bovenaan de lijst staan moeten als eerst worden gecontroleerd. Het model is dynamisch, de prioriteiten van vandaag hoeven niet de prioriteiten van morgen te zijn als er nieuwe informatie beschikbaar is. Het risicomodel is tevens geladen met de prioritaire thema’s uit het MJP die betrekking hebben op milieutoezicht. Voor deze milieu-thema’s geldt dat zij in de analyse een zwaardere weging krijgen dan andere. De weging die voor een bedrijf wordt toegepast wordt bepaald door de mate waarin de bedrijfsactiviteiten invloed hebben op dit thema (van lichte impact, middelgrote impact tot grote impact). Het betreft de volgende milieuthema’s (zie onderstaande figuur uit het MJP). Hierbij valt nummer 7 buiten de scope van deze strategie en zijn nummer 9, 10 en 11 geen onderdeel van het reguliere toezicht.

Het samenbrengen van de verschillende risicofactoren gebeurt aan de hand van een prioriteitenalgoritme (op dit moment is dat versie 2.0 van de ODDV, de ODRA krijgt haar eigen prioriteitenalgoritme gedurende de verdere implementatie in 2025). Per bedrijfslocatie wordt een prio-score berekend. Het model is in detail beschreven in bijlage 1 van deze uitvoeringsstrategie.

Van inrichting naar MBA

De methodiek is geoptimaliseerd voor de omgevingswet doordat de MBAs per bedrijfslocatie worden gewogen. De MBAs zijn gegroepeerd naar risico. (zie het prioriteitenmodel in bijlage 1). Op dit moment werken wij nog met controles per bedrijf waarbinnen de Mba’s worden gecontroleerd. Hoe de ontwikkelingen hierin verder gaan en of we bijvoorbeeld gaan naar een systematiek waarbij we gaan controleren per MBA is nu nog niet in te schatten. Dit zal in de monitoring en evaluatie worden meegenomen (zie hoofdstuk 9).

Complexe inrichtingen

Voor de categorie complexe inrichtingen houden we vast aan de definitie uit de Omgevingswet:

‘Bedrijven die door aard en omvang grote gevolgen kunnen hebben voor de leefomgeving. Bijvoorbeeld omdat de activiteiten van het bedrijf nadelig zijn voor het milieu. Of omdat het bedrijf de ruimtelijke keuzes in de omgeving beperkt.’

Dit betekent dat we meer bedrijven onder de noemer ‘complex bedrijf’ brengen dan alleen IPPC, en dat bedrijfsactiviteiten in samenhang worden beschouwd: per bedrijfstak of voor een bedrijfstak- overstijgende activiteit.

Op dit moment hanteren wij nog onderstaande definitie voor gemeentelijk complex. Deze definitie is bepaald bij de oprichting van het Gelders Stelsel van omgevingsdiensten. Op dit moment loopt echter een traject om te kijken of deze definitie onder de huidige regels van de Omgevingswet nog sluitend/voldoende dekkend is of dat we naar een andere definitie voor gemeentelijk complexe bedrijven toe zouden moeten.

In het Gelders stelsel hanteren we naast complexe bedrijven waarvoor de provincie bevoegd gezag is, ook een categorie bedrijven met MBA’s die we onder de noemer ‘complex’ scharen en waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is. Dit zijn bedrijven die MBA’s kennen die zich bevinden in de milieucategorie 4.2 van het Activiteitenbesluit of MBA’s waarop de RIE als bedoeld in artikel 1.1 lid 3 Wabo van toepassing is.

Algemeen

• •

  Met het nieuwe risicomodel gaan we steeds meer naar een regionale uitvoering. Dat past erg goed bij ons MJP waarbij we voor onze regio de prioriteiten hebben gesteld. Dat brengt met zich mee dat er een uniform speelveld ontstaat waardoor bij de ene partnergemeente in een jaar een overschrijding kan optreden en bij andere partnergemeente(n) een onderbesteding;

• •

  Toezichthouden richten op voorkomen of ongedaan maken van overtredingen, hierbij gaat allereerst de aandacht uit naar activiteiten met de hoogste prioriteit (op basis van het nieuwe risicomodel);

• •

  Het nieuwe risicomodel is dynamisch en rangschikt bedrijven op basis van de prio-score ten opzichte van elkaar. Bedrijven met de hoogste prio-score moeten als eerste worden bezocht;

• •

  Om naleefgedrag op (relatief hoog) niveau te houden is planmatig, periodiek toezicht noodzakelijk;

• •

  Het bedrijvenbestand van 01.01.2025 is de basis voor inzet van uren van toezichthouders. De bedrijven die vallen onder gemeentelijk complex zijn als bijlage 2 toegevoegd (het betreft 25 bedrijven in ons werkgebied);

• •

  Bij een nieuwe omgevingswetvergunning voeren we altijd een opleveringscontrole uit;

• •

  Beschikbare middelen zijn eindig en per partner is de hoogte bepaald. Dat heeft consequenties voor (optimaliseren) van het rendement; het nieuwe risicomodel zet het beschikbare budget zo efficiënt mogelijk in waarbij beschikbare budgetten en milieurisico uitgebalanceerd worden;

• •

  Omdat het risicomodel een nieuwe systematiek is waarbij we risicogericht gaan werken en nog gaan ontdekken hoe ons bedrijvenbestand gaat reageren op het model brengen we de volgende uitgangspunten als een basis (ondergrens) in het model (de komende jaren zullen we ervaring gaan opdoen met het model en is deze basis wellicht niet meer nodig)

  • ○

    Voor bedrijven met het profiel ‘complex’ geldt dat we deze sowieso 1 keer per jaar controleren, ongeacht de plaats in de risicoanalyse;

  • ○

    Bedrijven met milieubelastende activiteiten die onder risicogroep 4 en/of 5 vallen van het prioriteitenalgoritme (zie bijlage 1 onder onderdeel 2.2) krijgen gemiddeld één controle per 1,5 jaar waarbij de integrale controle gemiddeld één keer per 3 jaar wordt aangevuld met een diepgaande thema/aspect controle op de hoogste risico MBA;

  • ○

    Bedrijven met milieubelastende activiteiten die vallen onder de prioritaire MBA’s zoals benoemd in het meerjarenprogramma 2025-2028 ODRA (o.a. ZZS/openbare drinkwatervoorzieningen/ grondwater/ bodem/ NOx/ Fijnstof/indirecte lozingen) en daarbij een middelgrote tot grote impact hebben krijgen gemiddeld één controle per 1,5 jaar waarbij de integrale controle gemiddeld één keer per 3 jaar wordt aangevuld met diepgaande een thema/aspect controle op de prioritaire MBA(‘s).

  • ○

    Bedrijven met MBA’s uit het bedrijvenbestand die langer dan 10 jaar niet bezocht zijn worden projectmatig opgepakt zodat ze wel een contactmoment kennen en de bedrijven weten dat er naar hen wordt gekeken

Organisatie toezicht

Voor de uitvoering van VTH-taken gelden wettelijke eisen die ervoor zorgen dat deze taken professioneel, rechtvaardig en van hoge kwaliteit worden uitgevoerd. Deze voorwaarden zijn verankerd in onze organisatie.

• •

  Scheiding taken VTH: Binnen de teams Vergunningen en Toezicht & Handhaving zijn de taken op organisatorisch niveau gescheiden. Dit betekent dat in de praktijk niet dezelfde persoon een vergunning verleent en daarop ook het toezicht uitoefent;

• •

  Roulatiesysteem toezichthouders: Om te voorkomen dat er een band ontstaat tussen toezichthouder en personen werkzaam bij de te controleren bedrijven rouleren toezichthouders elke 4-5 jaar van rayon en/of casus;

• •

  Voldoen aan Kwaliteitscriteria 3.0: Landelijk zijn er kwaliteitscriteria ontwikkeld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met deze kwaliteitscriteria wordt de kwaliteit van processen, de uitvoeringsorganisatie (capaciteit) en de kwaliteit van haar medewerkers geborgd. De teams voldoen aan de KC3.0;

• •

  Buiten kantooruren bereikbaar: Wij zijn ook buiten kantooruren bereikbaar voor calamiteiten dankzij onze piketdienst.

Andere accenten

We zetten aan de hand van recente ontwikkelingen en nieuwe inzichten andere accenten in de uitvoeringsstrategie, want:

• •

  Integrale, fysieke controles zijn niet zaligmakend, meer risicogericht werken en onze inzet richten op bedrijven waar de grootste risico’s zijn voor de leefomgeving;

• •

  Technische hulpmiddelen, waaronder drones, verbeteren efficiëntie in toezicht;

• •

  Data-analyses optimaliseren het rendement in toezicht houden;

• •

  Omgevingswet betekent lokale accenten in regelgeving;

• •

  Meer gebiedsgericht werken;

• •

  Toezichtplannen voor complexe bedrijven en MBA speerpuntplannen voor de meest prioritaire MBA’s brengen meer focus in het toezicht.

Voorbeeld van het accent ‘’ Integrale, fysieke controles zijn niet zaligmakend’’

Het gebruik van werkwijze van de Belastingaangifte voor preventief milieutoezicht

Jaarlijks vullen miljoenen Nederlanders de belastingformulieren in. Geautomatiseerd worden deze aangiften op onjuistheden gecheckt en middels een steekproef gecontroleerd door inspecteurs. Zijn er onregelmatigheden dan vindt er een fysieke controle plaats.

Een soortgelijke werkwijze kunnen wij ook onderzoeken op haalbaarheid en indien mogelijk implementeren door bedrijven ook vragenlijsten te laten invullen, foto’s toe te laten voegen en met een geautomatiseerd algoritme (innovatie) de informatie te laten controleren op onjuistheden en gericht fysieke controles uit te voeren bij onregelmatigheden. Met het oog op de ontwikkeling dat Omgevingsdiensten groter worden maakt dit dat wij meer kunnen controleren, meer tijd kunnen besteden aan bedrijven die niet melden/de aangifte niet invullen, minder reistijd hebben en bovenal op een andere wijze werken en de goede ondernemers meer ruimte toekennen (belonen, wij zijn ze minder tot last, gedragsbeïnvloeding )

Typen controles

We onderscheiden naast fysieke controles ook technische controles, administratieve controles en administratieve analyses/audits. De basis is een branche-aanpak, maar dat neemt niet weg dat controles ook gebiedsgericht, ketengericht, projectmatig/data-gedreven of vraaggericht ingestoken kunnen zijn. Hieronder een korte beschrijving per type controle gebaseerd op onze product- en dienstencatalogus 2025. Hierbij de opmerking dat volgend jaar (2025) de PDC opnieuw geactualiseerd wordt en we daarmee de PDC ook beter willen laten aansluiten op deze toezichtstrategie.

Kwaliteit en uniformiteit

• •

  We gebruiken de producten (en codering) uit de Product- en Dienstcatalogus (PDC)

• •

  We registreren toezichtactiviteiten in Open Wave, met toegang en inzicht partners

• •

  We toetsen alle producten collegiaal

• •

  We houden twee keer per jaar interne kwaliteitsaudit

• •

  We nemen deel aan ‘collegiale toetsing’ door andere Omgevingsdiensten

Afstemming

• •

  We stemmen ieder jaar inhoud en planning van onze toezichtstrategie af met de toezichtpartners, waterschappen, veiligheidsregio en Openbaar Ministerie;

• •

  We stemmen periodiek af met vergunningen op casus- en collega’s bouw en bodem op gebiedsniveau.

In de werkwijze bij het toepassen van sancties zien we een samenspel van toezichthouder en juridisch adviseur. De toezichthouder verzamelt de feiten en maakt op basis hiervan aan de hand van de Landelijke handhavingsstrategie omgevingsrecht (LHSO, zie onderstaande figuur 1) een inschatting van de ernst van de overtreding. De toezichthouder draagt de feiten en deze inschatting over naar de juridisch adviseurs. De aard en het effect van de overtreding is vervolgens bepalend voor de sanctie die wordt opgelegd. Er wordt gewerkt volgens een uniform proces. We creëren rechtsgelijkheid door overtreders gelijk, op een uniforme wijze, te behandelen in overeenstemming met wetgeving of opgesteld beleid. De specifieke situatie is bepalend voor de aard van de sanctie. De juridisch adviseur bekijkt wat de overtreding is en neemt de bevindingen daar waar nodig is persoonlijk door met de toezichthouder.

Voor het opleggen van een sanctie kijken we altijd naar de situatie en bepalen we aan de hand van de LHSO (Landelijke Handhavingstrategie Omgevingsrecht) wat onze sancties worden. We kunnen op grond van de LHSO zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk optreden. Op basis van de matrix uit de LHSO wordt bekeken welke route het meest geschikt is. Als de strafrechtelijke route het meest geschikt lijkt, vindt overleg plaats met de politie en het OM. We hebben de keuze uit de hieronder genoemde bestuursrechtelijke sancties:

• •

  Bestuurlijke strafbeschikking milieu;

• •

  Last onder dwangsom;

• •

  Last onder bestuursdwang.

De last onder dwangsom wordt het meest toegepast. Het beleid met hoogten van de dwangsommen en begunstigingstermijnen maakt als bijlage onderdeel uit van de U&H-strategie. Dit betekent dat we voor al onze opdrachtgevers werken met dezelfde dwangsommen en bijhorende termijnen. Dit beleid is gebaseerd op eigen kennis en ervaring en op de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen versie 2023. Deze leidraad is als bijlage bij dit document gevoegd.

Bij het uitvoeren van de toezicht- en handhavingstaken wordt de LHSO toegepast. Hieruit volgt ook of het zinvol of nodig is dat de geconstateerde overtredingen (ook) strafrechtelijk worden opgepakt. Ook kan het zijn dat de toezichthouder tijdens de controle constateert dat het feit dusdanig ernstig is dat er strafrechtelijk vervolging aan gegeven moet worden. In die gevallen wordt een beroep gedaan op de boa’s van ODRA. Deze voert zelf in het kader van het straf - rechtelijk spoor onderzoek uit naar de overtreding en stelt uiteindelijk waar nodig een proces verbaal op. De boa zorgt vervolgens voor overdracht aan en afstemming met het OM. Binnen Gelderland en Overijssel is er een overlegstructuur op verschillende niveaus. Daarvoor is het uitwisselen van onderlinge informatie tussen partners van cruciaal belang. Dit is vastgelegd in het ‘Convenant gegevensuitwisseling en samenwerking 2020’. Het convenant heeft tot doel meer zicht en grip te krijgen op naleving van omgevings- en milieuwetgeving waardoor overtredingen (tijdig) kunnen worden onderkend en gecoördineerd kunnen worden aangepakt.

De LHSO is als bijlage bij dit document gevoegd.

Wij zijn in principe verplicht om handhavend op te treden als wij een overtreding constateren. Hierop bestaan uitzonderingen. Denk aan de situatie waarbij concreet zicht is op legalisatie of wanneer de situatie zich ervoor leent om de overtreding te gedogen. Dit laatste kan het geval zijn wanneer sprake is van een overmachtssituatie of gewoonweg wanneer handhavend optreden onevenredig is. Wanneer dit mogelijk is, hangt af van de omstandigheden van het specifieke geval. ODRA gebruikt hierbij het landelijke uitgangspunt van de kabinetsnota grenzen aan gedogen.

Het landelijk beleidskader gedogen is als bijlage bij dit document gevoegd.

Pm – volgt in 2025

De toepassing van de diverse strategieën in onderlinge samenhang is onderwerp van continu verbeteren. De huidige risicoanalyse en de daaraan gekoppelde toezichtstrategie kent een looptijd van vier jaar (2026, 2027, 2028 en 2029). Na vier jaar zal de risicoanalyse en de toezichtstrategie opnieuw worden geëvalueerd en geactualiseerd door samen met de partners, te beoordelen of de risicoanalyse en de daaraan gekoppelde (uitgangpunten voor) uitvoeringsstrategieën nog actueel en werkbaar zijn.

Onderdelen van continu verbeteren zijn onder meer:

• •

  Periodiek stil staan bij de werkprocessen;

• •

  Steekproefsgewijs controleren van dossiers;

• •

  Enquêtes naar de waardering van de publieke dienstverlening door ODRA.