Nota Reserves en Voorzieningen 2025 Inclusief rentebeleid Waadhoeke

2.2.1 Kenmerken en functies reserves

De reserves van een gemeente hebben verschillende functies:

• a)

  bufferfunctie

• b)

  egalisatiefunctie;

• c)

  bestedingsfunctie;

• d)

  financieringsfunctie;

Ad a. Bufferfunctie

De algemene reserve is bedoeld als buffer om bij onvoorziene omstandigheden te kunnen worden ingezet. Hierbij kan een relatie gelegd worden met de benodigde weerstandscapaciteit op basis van risico’s (dit is uitgewerkt in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement).

Ad b. Egalisatiefunctie

Reserves kunnen eveneens worden gevormd om baten en lasten over de jaren gelijkmatig te verdelen. Pieken en dalen in de exploitatie kunnen op deze manier vermeden worden.

Egalisatiereserves komen beperkt voor, in de meeste gevallen wordt hiervoor een voorziening getroffen.

Ad c. Bestedingsfunctie

Bestemmingsreserves hebben een bestedingsfunctie. Deze zijn bewust gevormd om besteed te worden aan een van tevoren bepaald doel (bijvoorbeeld ter dekking van de kapitaallasten).

Ad d. Financieringsfunctie

Reserves (in de zin van eigen vermogen) dienen als financieringsmiddel, omdat ze onderdeel uitmaken van het totale vermogen van de gemeente. Zonder reserves zouden alle bezittingen (activa) gefinancierd moeten worden met vreemd vermogen (leningen).

Wanneer een reserve of voorziening wordt aangewend, vervalt daardoor de financieringsfunctie en zal (afhankelijk van de liquiditeitspositie) via de kapitaalmarkt een geldlening worden aangetrokken ter vervanging van de weggevallen financieringsmiddelen.

2.3.1 Kenmerken en functies voorzieningen

Conform het BBV kunnen voorzieningen ingedeeld worden in:

• -

  Verplichtingen, verliezen en risico’s; deze voorzieningen hebben een bufferfunctie.

• -

  Egalisatievoorzieningen; deze voorzieningen hebben een egalisatiefunctie voor groot onderhoud en kostendekkende dienstverlening zoals afval, begraafplaatsen en riolering.

• -

  Middelen van derden waarvan de bestemming gebonden is; dit betreft een bestedingsfunctie.

2.3.2 Verplicht vormen van een voorziening

Artikel 44 BBV geeft expliciet aan in welke gevallen een voorziening moet worden gevormd. Er zijn 3 gevallen van verplichte vorming van een voorziening, wanneer:

• 1.

  Er sprake is van een zekere verplichting of verlies, waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar wel redelijkerwijs in te schatten (artikel 44, lid 1a);

• 2.

  Er op de balansdatum risico’s zijn met betrekking tot bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen, waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten (bijvoorbeeld een claim) (artikel 44, lid 1b).

Indien in bovenstaande gevallen de omvang redelijkerwijs niet valt in te schatten komen deze in aanmerking voor vermelding in de paragraaf weerstandsvermogen (onderdeel inventarisatie risico’s) van de programmabegroting. In dat geval wordt er geen voorziening gevormd.

Het derde geval van verplichte vorming betreft:

• 3.

  Nog niet bestede van derden verkregen middelen, waarop een specifieke bestedingsrichting rust, met uitzondering van voorschotbedragen zoals bedoeld onder artikel 49 BBV, lid b1. Het gaat dan om het ultimo jaar niet bestede deel van bijdragen van derden met een specifieke Bestedingsrichting waarvoor geen terugbetalingsverplichting bestaat, maar dus wel een ‘prestatieverplichting’. Een voorbeeld is de spaarcomponent voor toekomstige vervangingsinvesteringen dat in het rioolrecht mag worden meegenomen op grond van artikel 229b, lid 2a GW ( Gemeentewet).

Een voorziening wordt gevormd wanneer er sprake is van onzekerheid. Wanneer de hoogte van een verlies of verplichting zeker is, wordt deze als verplichting op de balans opgenomen. Voor de gevolgen van toekomstige gebeurtenissen die niet in causale relatie staan tot de bedrijfsvoering in de periode voorafgaand aan de balansdatum, kunnen geen voorzieningen worden gevormd.

2.3.3 Facultatief vormen van een voorziening

Op basis van artikel 44 lid 1c mag facultatief (niet verplicht) een voorziening gevormd worden voor toekomstige lasten waar de gemeente niet “onderuit” kan. Zoals het cyclisch (terugkerend) onderhoud van kapitaalgoederen, onder andere wegen, gebouwen, bruggen en sportvelden.

Aan de vorming van een facultatieve voorziening worden twee eisen gesteld (artikel 44, lid 1c):

• 1.

  Er moet sprake zijn van kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits de oorsprong van deze kosten mede ligt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar.

• 2.

  De voorziening moet strekken tot gelijkmatige verdeling van de lasten over een aantal begrotingsjaren.

Ten aanzien van cyclisch onderhoud kan de keuze gemaakt worden om de ongelijkmatig gespreide lasten in de meerjarenraming op te nemen. Als de ongelijkmatig gespreide lasten als een bezwaar worden gezien, kan ervoor gekozen worden (mits voldaan aan de hiervoor genoemde eisen) om via een jaarlijkse dotatie in een voorziening de lasten te spreiden. In dat geval worden de werkelijke bestedingen direct ten laste van de voorziening gebracht. De jaarlijkse dotatie zal in principe een gelijk bedrag zijn, de voorziening is immers bedoeld om ongelijkmatig gespreide lasten te voorkomen.

Voorzieningen moeten naar beste schatting dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. De onderbouwing, planning van uitgaven en de voeding van de voorzieningen worden vaak in beheerplannen samengevat en in de tijd uitgezet. Voor een goed functioneren van genoemde methodiek is vereist dat de beheerplannen periodiek worden geëvalueerd en worden bijgesteld.

3.1.1 Reserves instellen, wijzigen, toevoegen en onttrekken

Algemene beleidsregels zijn:

• -

  De raad stelt reserves in en besluit tot mutaties in, en het opheffen van de reserves.

• -

  De raad kan gedurende het jaar beslissingen nemen over reservevorming of mutaties daarin. Bijvoorbeeld als onderdeel van de vaststelling van een beleidsnota of een raadsbesluit, indien nodig aangevuld met een begrotingswijziging. Aanwending van de algemene reserve kan alléén plaatsvinden door het nemen van een expliciet raadsbesluit.

• -

  In het raadsvoorstel voor het instellen van een nieuwe reserve wordt ingegaan op het doel, de aard en omvang en de grondslag voor mutatie van de reserve.

• -

  Toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves vinden plaats via resultaatbestemming en niet binnen de programma's.

• -

  Reserves kunnen in principe niet negatief zijn. In theorie zou de algemene reserve een negatieve stand kunnen hebben.

• -

  De basisregel is dat het batig exploitatiesaldo en opbrengsten als gevolg van incidentele oorzaken, bijvoorbeeld de gerealiseerde boekwinst bij verkoop van aandelen of eigendommen, toegevoegd worden aan de algemene reserve.

3.1.2 Beleid algemene reserve

Zoals in hoofdstuk 2 reeds beschreven, hebben reserves en voorzieningen verschillende functies. Voor de algemene reserve is de belangrijkste de bufferfunctie en de financieringsfunctie. Om deze functies naar de toekomst in stand te kunnen houden zijn keuzes noodzakelijk.

Bufferfunctie

Om de bufferfunctie te kunnen vervullen, dient de algemene reserve van voldoende omvang te zijn om toekomstige tegenvallers op te kunnen vangen. Een algemene regel voor de bepaling van het minimale niveau van de algemene reserve is niet te geven. Een en ander hangt af van de wijze waarop de risico’s zijn afgedekt.

Normen die door gemeenten worden gehanteerd, zijn bijvoorbeeld een percentage van de lasten in de begroting of een vast bedrag per inwoner. Door de toegenomen aandacht voor risicomanagement baseren gemeenten de aan te houden reserve steeds vaker de aanwezige risico’s en een berekening van de financiële gevolgen die een risico met zich meebrengt.

De norm die op basis van artikel 12 Financiële Verhoudingswet wordt toegepast voor de absolute minimumpositie van de algemene reserve is de drempel voor de vrij te laten reserves (de zogenaamde artikel 12-norm). Deze drempel bedraagt 2% van de som van de uitkering uit het gemeentefonds (algemene uitkering plus integratie en decentralisatie-uitkeringen) en de OZB- capaciteit.

Keuze ten aanzien van de hoogte van de bufferfunctie van de algemene reserve:

• a.

  De hoogte van de bufferfunctie van de algemene reserve te bepalen op basis van een vast bedrag (per inwoner);

• b.

  De hoogte van de bufferfunctie van de algemene reserve te bepalen op basis van een percentage van de lasten in de begroting;

• c.

  De hoogte van de bufferfunctie van de algemene reserve bepalen op basis van de ratio weerstandsvermogen.

In de nota Weerstandsvermogen en Risicobeheersing die door de Raad op 27 juni 2024 is vastgesteld, is besloten om te kiezen voor optie c. Hierin is een ratio weerstandsvermogen aanbevolen tussen 1,0 en 1,4. Op basis van de beoordelingstabel weerstandsvermogen wordt dit gekwalificeerd als ‘voldoende’.

Als ondergrens kan voor de bufferfunctie (conform nota Reserves en Voorzieningen 2021) € 11 mln. worden gehandhaafd. Dit bedrag is gebaseerd op het risicoprofiel van Waadhoeke bij de start van de gemeente en kan worden gezien als het basisrisicoprofiel exclusief incidentele specifieke risico’s.

Financieringsfunctie algemene reserve

Naast de bufferfunctie kan de algemene reserve een financieringsfunctie vervullen voor onvoorziene uitgaven, die niet samenhangen met risico’s maar de uitvoering van een onvoorziene taak of onvoorzien project mogelijk maken. Door hiervoor een bedrag op te nemen in de algemene reserve heeft de raad de mogelijkheid in bepaalde gevallen een beroep te doen op deze reserve. Doelstelling is dat er afspraken zijn over een minimale ruimte die weer aangezuiverd moet worden wanneer het niveau van de reserve onder het vastgestelde bedrag komt.

Keuze ten aanzien van de minimale hoogte van de financieringsfunctie van de algemene reserve:

• a.

  Geen minimale hoogte toekennen aan de financieringsfunctie van de algemene reserve;

• b.

  Wel een minimale hoogte aan de financieringsfunctie toekennen aan de algemene reserve op basis van een vast bedrag (ongeveer € 100 per inwoner);

• c.

  Wel een minimale hoogte toekennen aan de financieringsfunctie van de algemene reserve op basis van een % van de lasten in de begroting.

In de praktijk zullen er onvoorziene taken of projecten uitgevoerd moeten worden waarvoor de middelen niet per direct beschikbaar zijn in de begroting. Door de financieringsfunctie aan de algemene reserve toe te kennen wordt hierop geanticipeerd. Het voordeel van een vast bedrag is de eenvoud en stabiliteit. Nadeel is dat in een periode waarin zich veel specifieke risico’s voordoen dit een te groot beslag kan leggen op de besteedbare ruimte.

Bij keuze b wordt gestreefd naar een minimale hoogte van de financieringsfunctie van de algemene reserve van € 4 mln., zodanig dat de ondergrens van de bufferfunctie en de financieringsfunctie gezamenlijk minimaal € 15 mln. bedraagt. Bij een hogere benodigde bufferfunctie dan € 15 mln. kan deze financieringsfunctie komen te vervallen.

Samenstelling van de Algemene Reserve:

De algemene reserve wordt gepresenteerd als één bedrag waarin de buffer- en financieringsfunctie verenigd zijn.

Aanzuivering van de algemene reserve.

Wanneer uit berekeningen in de programmabegroting blijkt dat de ratio lager is dan 1,0 moeten maatregelen genomen worden om het weerstandsvermogen binnen de meerjarenplanperiode op peil te brengen. Ditzelfde geldt wanneer de algemene reserve onder de vastgestelde ondergrens komt van € 15 mln.

3.1.3 Beleid bestemmingsreserves

Op grond van het BBV heeft een bestemmingsreserve een bepaalde bestedingsrichting. Hierbij kan een onderscheid aangebracht worden tussen enerzijds de bestemmingsreserves met een directe relatie tot de exploitatie, zoals de reserves ter dekking van kapitaallasten. Anderzijds zijn er de bestemmingsreserves waarin ‘spaargeld’ wordt gestort waar aan door de gemeenteraad een bestemming is gegeven, maar waarvan de bestemming gemakkelijker gewijzigd kan worden.

Om het beleid met betrekking tot bestemmingsreserves te formuleren dienen ook hier keuzes gemaakt te worden. Het algemene uitgangspunt is om het aantal bestemmingsreserves te beperken, zowel qua aantal als qua omvang. Dit uitgangspunt verhoogt de inzichtelijkheid van de specifieke reserves en de inzet van middelen.

Het instellen van een nieuwe bestemmingsreserve vindt plaats wanneer er sprake is van:

• -

  Een specifiek doel met een incidenteel karakter en;

• -

  Een onderbouwde noodzaak waaruit blijkt dat:

  • -

    dekking uit de exploitatie onmogelijk of onwenselijk is (omdat er gespaard moet worden);

  • -

    het niet gaat om het afdekken van risico’s waarvoor de Algemene reserve dient.

De gehanteerde norm voor het niveau van bestemmingsreserves is de volgende:

• -

  De omvang van de bestemmingsreserves dient zodanig te zijn dat hieruit de toekomstige bestedingen kunnen worden gedekt. Wanneer de maximale omvang voor het aangegeven doel is bereikt dienen verdere toevoegingen achterwege te blijven.

Keuze ten aanzien van de wijze van vormen van bestemmingsreserves:

• a)

  Eén bestemmingsreserve voor meerdere doelen

• b)

  Per specifiek doel een bestemmingsreserve aanhouden.

Afhankelijk van doel en noodzaak van een reserve kan het meer of minder wenselijk zijn om een specifieke bestemmingsreserve te vormen. Afhankelijk van de situatie kan worden gekozen voor een bestemmingsreserve met meerdere doelen of voor een specifieke bestemming.

Bestemmingsreserve kapitaallasten

Voorheen konden investeringen met een maatschappelijk nut gedekt worden door eenmalige middelen. Door aanpassingen in het BBV worden alle investeringen vanaf 1-1-2017 geactiveerd. Op grond van het BBV is het niet toegestaan reserves in mindering te brengen op investeringen.

Door het activeren van investeringen wordt de begroting structureel belast. In bepaalde omstandigheden kan het wenselijk zijn om eenmalige middelen te reserveren in een reserve ter dekking van de kapitaallasten.

Ten aanzien van het vormen van bestemmingsreserves ter dekking van de kapitaallasten zijn er de volgende keuzes:

• a)

  Vormen van één bestemmingsreserve voor het dekken van kapitaallasten van meerdere investeringen.

• b)

  Vormen van bestemmingsreserves per investering voor het dekken van kapitaallasten.

• c)

  Geen reserve(s) vormen.

Conform het In principe geen bestemmingsreserve kapitaallasten in stellen, tenzij de omstandigheden zodanig zijn dat dit als wenselijk gezien wordt.

Evaluatie reserves

Zoals beschreven is het uitgangspunt om het aantal bestemmingsreserves te beperken. Daarom is het belangrijk de reserves regelmatig te evalueren en worden de bestaande bestemmingsreserves jaarlijks getoetst aan de volgende criteria:

• a)

  Is het doel waarvoor de reserve gevormd is nog relevant?

• b)

  Is de omvang van de reserve in overeenstemming met de gestelde doelen?

Opheffen reserves

Wanneer het doel, waarvoor de reserve ingesteld is, bereikt is of wegvalt en er nog een saldo resteert, dient er een nieuwe bestemming voor dit saldo vastgesteld te worden. Er kan voor twee bestemmingen gekozen worden.

Keuze ten aanzien van het bestemmen van het saldo van bestemmingsreserves waarvan het doel is gerealiseerd of weggevallen:

• a)

  Saldo bestemmingsreserve toevoegen aan de algemene reserve;

• b)

  Andere bestemming toekennen aan het saldo van de reserve.

In de nota Reserves en Voorzieningen 2021 is gekozen voor keuze a, we zien geen reden om in deze nota deze keuze aan te passen.

3.1.4 Reserve grondexploitatie

De reserve grondexploitatie neemt een aparte positie in. Projecten t.a.v. grondexploitatie zijn niet per definitie gericht op het realiseren van winst. Dit betekent dat het realiseren van evenwicht tussen inkomsten en uitgaven niet altijd haalbaar is. Daarom is er voor de specifieke risico’s ten aanzien van de grondexploitatie een ‘reserve grondexploitatie’ ingesteld. Positieve resultaten op winstgevende complexen worden na afronding van het gehele complex toegevoegd aan de reserve grondexploitatie.

Dit beleidskader is aangevuld met het 20% criterium: de reserve grondexploitatie wordt afgeroomd op maximaal 20% van de gezamenlijke boekwaarden.

3.2.1 Voorzieningen instellen, wijzigen, doteren en onttrekken

Algemene uitgangspunten zijn:

• -

  Het instellen, wijzigen of opheffen van een voorziening vindt plaats met een raadsbesluit, indien nodig aangevuld met een begrotingswijziging. Het kan voorkomen dat een voorziening moet worden gevormd op grond van het BBV, bijvoorbeeld voor een toekomstige verplichting of verlies, waarbij de raad niet vooraf heeft besloten om de voorziening in te stellen. In dat geval wordt de voorziening bij het vaststellen van de jaarrekening door de raad formeel bekrachtigd.

• -

  In het raadsvoorstel voor het instellen van een nieuwe voorziening wordt ingegaan op het doel (inclusief de koppeling met een taakveld), de aard en omvang en de grondslag voor mutatie van de voorziening.

• -

  De hoogte van de voorziening wordt bepaald door de onderliggende verplichtingen. Voorzieningen die worden gevormd om de (groot-) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd.

• -

  Een voorziening heeft een verplichte bestedingsrichting. De bestemming van een voorziening kan niet gewijzigd worden.

• -

  Dotaties aan de voorzieningen vinden plaats als last op het betreffende taakveld.

• -

  Uitgaven worden rechtstreeks ten laste van de voorzieningen geboekt. Het college is bevoegd tot het doen van uitgaven ten laste van de voorzieningen conform de beheerplannen of achterliggende verplichting.

• -

  Bij het opheffen van een voorziening valt het saldo vrij ten gunste van het betreffende taakveld. Daarna kan de raad aangeven waarvoor de vrijgevallen middelen ingezet worden.

• -

  Wanneer een voorziening verplicht gevormd is en de achterliggende verplichting, het verlies, risico of specifieke besteding komt te vervallen, dan moet het college de voorziening opheffen en zal deze vrijvallen in de jaarrekening. De raad zal vervolgens formeel de voorziening opheffen bij het vaststellen van de jaarrekening.

• -

  De raad kan ook beslissen een voorziening op te heffen wanneer de noodzaak daarvoor niet meer aanwezig is en in zijn geheel om te zetten in een bestemmingsreserve voor hetzelfde beleidsveld. Deze operatie dient dan te lopen via baten en lasten. De vrijval van de voorziening komt dan ten gunste van het resultaat voor bestemming.

3.2.2 Verplichte voorzieningen

Voorzieningen worden gevormd conform artikel 44 van het BBV.

3.2.3 Facultatieve voorzieningen

Het onderhoud van kapitaalgoederen kan in een bepaald jaar leiden tot hoge pieken in de uitgaven. Daarbij kan het voorkomen dat onderhoud aan kapitaalgoederen in het jaar van planning toch niet noodzakelijk is en het doelmatig is om het onderhoud uit te stellen naar latere jaren. Dit leidt tot fluctuaties in de begroting en kan er toe leiden dat het budgetbeheer voor onderhoud in de exploitatie niet altijd efficiënt en transparant is bijvoorbeeld doordat budgetten doorgeschoven moeten worden naar volgende jaren. Het instellen van onderhoudsvoorzieningen is een goede mogelijkheid om deze effecten te voorkomen.

Keuze ten aanzien van het vormen van een voorziening voor het onderhoud van kapitaalgoederen:

• a)

  Het vormen van een voorziening per kapitaalgoed ter spreiding van ongelijkmatige lasten, gerelateerd aan de beheerplannen. Voorbeelden: voorziening wegen, voorziening gebouwen etc.

• b)

  Geen voorzieningen instellen en de ongelijkmatig gespreide lasten in de komende begrotingsjaren voor de te verwachten bedragen in de meerjarenraming opnemen.

Voorgesteld wordt om facultatieve voorzieningen in te stellen voor kapitaalgoederen ter spreiding van ongelijkmatige lasten gerelateerd aan beheerplannen.

Het beleid ten aanzien van vervanging van rioleringen is dat een spaarvoorziening wordt ingericht om alle vervangingsinvesteringen voor riolering uit deze voorziening te kunnen dekken.