Nota vastgoedbeleid

1.1 Waarom een nota vastgoedbeleid?

De gemeente Hellendoorn is eigenaar van een diverse vastgoedportefeuille. Dit vastgoed wordt hoofdzakelijk gebruikt voor activiteiten die een bijdrage leveren aan de beleidsambities van de gemeente of waarvoor de gemeente vanuit wet- en regelgeving verantwoordelijk is. De activiteiten in het vastgoed leveren daarmee maatschappelijke meerwaarde voor de gemeente en haar inwoners. Veel van de gebruikers die de gemeente met haar vastgoed huisvest, zijn niet in staat om ‘op de markt’ vastgoed te huren om in hun behoefte aan ruimte te voorzien.

In het vastgoed van de gemeente gaat veel geld om. De gemeente neemt beslissingen over (ver)huur, nieuwbouw, verbouw, aan- of verkoop en is als eigenaar of huurder verantwoordelijk voor het onderhoud en beheer van het vastgoed. Daarbij wil de gemeente de gebruikers van het vastgoed een prettig, geschikt en veilig onderkomen bieden. Ook heeft de gemeente ambities op het gebied van duurzaamheid. Door verduurzaming van het vastgoed kan de gemeente hierin een voortrekkersrol vervullen. Om het beheer van de vastgoedportefeuille op een professionele manier vorm te geven, is een nota vastgoed onmisbaar. Deze nota biedt voor de komende jaren het beleidskader voor de wijze waarop de gemeente omgaat met alle aspecten van het vastgoedbeheer: van het faciliteren van huisvestingsvragen tot onderhoud en van het huurbeleid tot de (financiële) verantwoording over het vastgoedbeheer aan raad en college.

1.2 Terugblik: vastgoedbeleid tot nu toe

De gemeente Hellendoorn had tot op heden geen vastgesteld beleid op het gebied van vastgoed. Wel zijn de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet in de professionalisering van de interne organisatie van het vastgoedbeheer, naar aanleiding van het plan ‘de toekomstbestendige vastgoedorganisatie’ uit 2018. Aanleiding voor de professionaliseringsslag was dat het beheer van het gemeentelijk vastgoed niet centraal was belegd binnen de gemeentelijke organisatie, maar verspreid was ondergebracht bij verschillende beleidsafdelingen. Inmiddels zijn de vastgoedtaken binnen de gemeente gecentraliseerd en is sprake van één team dat zowel verantwoordelijk is voor vastgoed als grondzaken. Op het gebied van vastgoed zijn de taken binnen dit team voornamelijk gericht op beheer, (meerjaren-)onderhoud en (ver)huur. Speerpunt daarbij is het verduurzamen van de vastgoedportefeuille.

Ondanks dat er geen vastgesteld beleid was op het gebied van vastgoedmanagement, was in het corporate beleid van de gemeente wel afgesproken dat gebouwen in de gemeentelijke portefeuille sober en doelmatig werden onderhouden op conditieniveau 3.

1.3 Doelstellingen

Met het vaststellen van de nota vastgoedbeleid geeft de gemeente invulling aan de volgende doelstellingen:

• •

  Definiëren van een visie op vastgoed door vast te leggen voor welke doeleinden de gemeente vastgoed in eigendom heeft (of aanhuurt).

• •

  Afbakenen van de rollen, taken en verantwoordelijkheden tussen college en raad, beleidsafdelingen en (ver)huurders.

• •

  Vastleggen van kaders en uitgangspunten voor de manier waarop de gemeente omgaat met specifieke thema’s als onderhoud, huurprijsbeleid, prioritering van ruimtevragen, verkoop en nieuwbouw.

• •

  In lijn brengen van het vastgoedbeleid met actuele wet- en regelgeving, vanuit (onder meer) de BBV, de Wet Markt en Overheid, de Wet Bibob, de Omgevingswet en het Didam-arrest.

• •

  Invulling geven aan de behoefte aan een helder proces voor risicomanagement.

• •

  In beeld brengen van de financiële kaders voor het vastgoedbeleid.

• •

  Vastgoedbeleid en grondbeleid met elkaar in overeenstemming brengen door het parallel vaststellen van een geactualiseerde nota grondbeleid.

1.4 Positionering ten opzichte van bestaande beleidskaders

De nota vastgoedbeleid geeft enerzijds een strategische visie op de wijze waarop de gemeente de eigen vastgoedportefeuille inzet voor het verwezenlijken van gemeentelijke beleidsdoelen. Anderzijds bevat de nota concrete beleidsuitspraken over hoe de gemeente de eigen vastgoedportefeuille beheert, bijvoorbeeld op thema’s als onderhoud, huurbeleid, interne organisatie en financieel management. Daarmee heeft de nota vastgoed zowel een strategische als tactische component.

Parallel aan de nota vastgoedbeleid wordt gewerkt aan een accommodatievisie en een actualisatie van de routekaart verduurzaming. Deze beleidsdocumenten zijn voornamelijk tactisch van aard en kunnen worden gezien als nadere uitwerking van aspecten van het vastgoedbeleid uit deze nota. De inhoud van deze beleidsstukken wordt afgestemd op de inhoud van deze nota vastgoedbeleid en vice versa. Op operationeel niveau vormt de nota vastgoedbeleid het kader voor periodiek op te stellen plannen voor onderhoud - bijvoorbeeld Duurzame Meerjarenonderhoudsplannen (DMJOP’s) en jaarplannen - en geeft de nota input voor de manier waarop over financiën en risico’s wordt gerapporteerd in documenten in het kader van de P&C-cyclus. De positionering van de nota vastgoedbeleid kan schematisch als volgt worden weergegeven.

Voor de nota vastgoedbeleid geldt dat herijking in principe elke vijf jaar plaatsvindt, tenzij actualisatie nodig is op een eerder moment vanwege zwaarwegende veranderingen in beleid of wet- en regelgeving. De operationele beleidsdocumenten kennen over het algemeen een hogere frequentie. Een DMJOP wordt eens in de twee jaar herzien en een jaarplan voor onderhoud wordt - vanzelfsprekend - jaarlijks opgesteld. De relevante gemeentelijke beleidskaders voor het vastgoedbeleid worden onderstaand kort toegelicht.

Collegeprogramma 2023 - 2026

Het collegeprogramma 2023 - 2026 spreekt de ambitie uit om te investeren in een duurzame voorzieningenstructuur, passend bij de toekomstige vraag. Daarbij wordt concreet benoemd dat voor dit doel een accommodatievisie wordt opgesteld. Daarnaast is in het collegeprogramma aandacht voor verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed. De ambitie is om versneld te verduurzamen en om in 2040 met het gemeentelijk vastgoed energieneutraal te zijn. Daarbij worden kansen voor klimaatadaptief en natuurinclusief (ver)bouwen benut.

Accommodatievisie / accommodatiebeleid

In het collegeprogramma is de concrete wens benoemd om een accommodatievisie voor het gemeentelijk vastgoed op te stellen. Op dit moment wordt gewerkt aan de accommodatievisie, met als doel deze in het najaar van 2025 ter besluitvorming voor te leggen. De accommodatievisie wordt niet opgesteld door team grondzaken en vastgoed, maar door de beleidsafdelingen: de beleidsafdelingen zijn vanuit het principe van de vastgoeddriehoek verantwoordelijk voor het formuleren van de huisvestingsvraag (zie paragraaf 4.2). Anders dan de nota vastgoedbeleid is de scope van het accommodatiebeleid breder dan alleen het gemeentelijk vastgoed. Ook vastgoed dat niet in eigendom is bij de gemeente (zoals kerktorens) wordt in de accommodatievisie meegenomen. Anders dan de nota vastgoedbeleid bevat de accommodatievisie concrete beslissingen over het toekomstperspectief van individuele panden (investeren, slopen, afstoten e.d.). Ook is de visie voorzien van een uitvoeringsprogramma.

Naast de overkoepelende accommodatievisie stellen de afzonderlijke beleidsafdelingen ook accommodatieplannen op waarin de huisvestingsvraag voor een specifiek beleidsveld wordt geformuleerd. Voorbeelden hiervan zijn het Integraal Huisvestingsplan (IHP) voor onderwijs of een portefeuilleplan voor welzijn of sport.

Routekaart verduurzaming

De routekaart verduurzaming uit 2020 vertaalt de doelstellingen en ambities van de gemeente ten aanzien van verduurzaming naar een globale inschatting van de verwachte investeringen die nodig zijn om de duurzaamheidsambitie te behalen. Daarnaast bevat de routekaart een aantal gerichte adviezen voor verduurzaming. Omdat de gemeente de ambitie heeft om de verduurzaming te versnellen en in 2040 een energieneutrale kernportefeuille te hebben, wordt momenteel gewerkt aan een actualisatie van de routekaart. In deze geactualiseerde routekaart wordt onder meer in kaart gebracht welke investeringen er per pand nodig zijn en wat de gevolgen zijn voor onder meer exploitatielasten en CO₂-uitstoot. Dit inzicht wordt vervolgens gebruikt om prioriteit aan te brengen in de projecten en op basis daarvan een routekaart uit te stippelen voor de verduurzamingsopgave. Het doel is om deze geactualiseerde routekaart in de eerste helft van 2025 ter besluitvorming voor te leggen.

Nota grondbeleid

Parallel aan de nota vastgoedbeleid is ook de nota grondbeleid geactualiseerd. Deze nota bevat beleidsuitspraken over de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan het grondbeleid. Daarbij is aandacht voor de manier waarop de gemeente beslist welk type grondbeleid in welke situatie wordt toegepast en hoe de gemeente het grondbeleidsinstrumentarium inzet. Het gemeentelijk grondbeleid kent raakvlakken met het vastgoedbeleid, met name op het gebied van strategisch vastgoed (vastgoed dat is verworven met het oog op of wordt ingebracht in een gebiedsontwikkeling). In zowel de nota vastgoedbeleid als de nota grondbeleid wordt aandacht besteed aan de raakvlakken tussen beide nota’s (zie paragraaf 4.6).

Nota investeren, waarderen en afschrijven en financiële verordening

De nota investeren, waarderen en afschrijven uit 2024 vormt samen met de financiële verordening het belangrijkste kader voor de financiële verslaglegging over het vastgoedbeleid. In deze beleidsdocumenten wordt onder meer beschreven hoe de gemeente omgaat met waardering, afschrijving en het financieel administratief beheer voor (onder meer) het gemeentelijk vastgoed.

2.1 Waarom heeft de gemeente vastgoed

Voor de gemeente Hellendoorn is het geen doel op zich om vastgoed in eigendom te hebben. Vastgoed is een middel dat wordt ingezet om beleidsdoelstellingen te realiseren op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs, sport, welzijn, cultuur en economie. Voor een levendige en vitale gemeente is een goed aanbod van deze voorzieningen onmisbaar, omdat de voorzieningen maatschappelijke meerwaarde bieden. De markt voorziet vaak niet in geschikt vastgoed om deze functies tegen een betaalbare prijs te kunnen huisvesten. Daarmee stelt de gemeente zich uitdrukkelijk ten doel om de gemeentelijke vastgoedportefeuille in te zetten om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Daarnaast kan de gemeente met de vastgoedportefeuille een belangrijke impuls leveren aan de verduurzamingsopgave, door met de verduurzaming van de portefeuille een voorbeeldfunctie te vervullen voor burgers, bedrijven en organisaties.

Er zijn vier redenen waarom de gemeente Hellendoorn vastgoed in bezit heeft:

• 1.

  Voorzien in eigen huisvesting van de gemeentelijke organisatie.

• 2.

  Voldoen aan wettelijke verplichtingen, bijvoorbeeld zorgen voor voldoende huisvesting voor onderwijs of het onderhouden van monumenten.

• 3.

  Het voorzien in huisvesting ten behoeve van de invulling van gemeentelijke beleidsambities. Dit kunnen ambities zijn op het gebied van bijvoorbeeld sport, cultuur, welzijn, onderwijs en economie.

• 4.

  Strategisch vastgoed dat is aangekocht of wordt ingebracht ten behoeve van een gebiedsontwikkeling of ontwikkeling van vastgoed voor één van de functies als genoemd onder de eerste drie punten.

Uitgangspunt is dat de gemeente alleen vastgoed in portefeuille heeft ten behoeve van bovenstaande doelstellingen. Vastgoed dat voor andere doeleinden wordt gebruikt of niet geschikt is voor één van deze doelstellingen, wordt op termijn afgestoten. Dit betekent ook dat de gemeente in principe geen vastgoed in bezit heeft voor de huisvesting van commerciële functies of semi-maatschappelijke functies. Huisvesting van deze functies wordt - uitzonderingsgevallen daargelaten - overgelaten aan de markt.

2.2 De vastgoedportefeuille van de gemeente Hellendoorn

Binnen de vastgoedportefeuille van de gemeente Hellendoorn wordt onderscheid gemaakt in kernbezit en niet-kernbezit. Onder kernbezit wordt verstaan:

• •

  Gebouwen die nodig zijn om de gemeentelijke organisatie te huisvesten;

• •

  Gebouwen die worden ingezet voor het uitvoeren van wettelijke taken;

• •

  Gebouwen die de gemeente in eigendom heeft met het oog op de invulling van beleidsambities.

Het niet-kernbezit bestaat uit panden die in de nabije toekomst worden afgestoten of herontwikkeld. Dit omvat zowel strategisch vastgoed dat is aangekocht met het oog op woningbouw of een andersoortige gebiedsontwikkeling (of als zodanig is aangemerkt) als gebouwen die geen maatschappelijk doel meer dienen en daarom op de nominatie staan om te worden afgestoten. In de periode tot aan het transformeren of afstoten worden deze panden zo optimaal mogelijk ingezet voor de invulling van gemeentelijke beleidsambities. Schematisch ziet de opbouw van de portefeuille er daarmee als volgt uit.

Bij bovenstaande tabel moet worden aangetekend dat in de praktijk meerdere functies in één gebouw kunnen worden gecombineerd. In dat geval is sprake van een multifunctionele accommodatie (MFA). Een voorbeeld van een MFA is het Huis voor Cultuur en Bestuur.

De vastgoedportefeuille van de gemeente bestaat uit 33 gebouwen met een totale bruto vloeroppervlakte van ca. 52.400 m² (peildatum 1 januari 2025). In deze cijfers zijn de volgende zaken buiten beschouwing gelaten:

• •

  Kleine opstallen als gemalen, marktkasten en bergingen.

• •

  Onderwijsgebouwen: onderwijshuisvesting neemt binnen de gemeentelijke vastgoedportefeuille een bijzondere positie in. Het juridisch eigendom van schoolgebouwen ligt bij de schoolbesturen, gemeenten hebben het economisch claimrecht (zie paragraaf 4.5). De gemeente krijgt een onderwijsgebouw terug wanneer het schoolbestuur deze niet meer nodig heeft.

• •

  Vastgoed dat de gemeente tijdelijk aanhuurt, voornamelijk t.b.v. van de opvang van Oekraïense vluchtelingen.

Qua vloeroppervlakte bestaat het grootste deel van de portefeuille uit multifunctionele accommodaties. Daarbij zijn het Huis voor Cultuur en Bestuur en Het Ravijn verantwoordelijk voor het grootste deel van de vloeroppervlakte, in totaal ca. 45% van de totale vastgoedportefeuille. De kernportefeuille bestaat uit 28 panden met een gecombineerde oppervlakte van 51.400 m² . Het overige deel van de portefeuille betreft niet-kernbezit.

2.3 NEN 8026 - waardegestuurd beheer van maatschappelijk vastgoed

Om de koppeling te kunnen maken tussen het strategische vastgoedbeleid, het accommodatiebeleid, de verduurzamingsopgave en het onderhoudsbeleid, maakt de gemeente gebruik van de NEN 8026. Deze landelijke norm schrijft een systematiek voor die is gericht op het waardegestuurd in stand houden van (maatschappelijk) vastgoed. De koppeling tussen strategisch en tactisch beleid wordt in de systematiek van de NEN 8026 uitgewerkt aan de hand van een aantal vastgoedstrategieën. Deze strategieën geven invulling aan zowel het perspectief van panden in de gemeentelijke portefeuille - voortvloeiend uit de strategische beleidsdoelen - als de instandhoudingseisen. Vaak worden de volgende drie vastgoedstrategieën onderscheiden:

• •

  Optimaliseren: panden die behoren tot het kernbezit van de gemeente en een beeldbepalende kwaliteit hebben of van groot belang zijn voor de gemeentelijke bedrijfsvoering.

• •

  Consolideren: panden die (veelal) behoren tot het kernbezit van de gemeente en van belang zijn voor het uitvoeren van wettelijke taken of invulling geven aan gemeentelijke beleidsdoelen.

• •

  Desinvesteren: panden die niet tot de kernportefeuille van de gemeente behoren en daarom op korte termijn worden gesloopt of afgestoten.

Aan deze strategieën wordt invulling gegeven door het uitwerken van vier vastgoedtactieken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in:

• •

  Beleid: de keuzes die (op hoofdlijnen) kunnen worden gemaakt ten aanzien van het toekomstperspectief voor een pand. Voor vastgoed met als strategie ‘optimaliseren’ kan dit zijn het transformeren, renoveren of technisch verbeteren van panden. Voor objecten met de strategie ‘desinvesteren’ kan dit zijn slopen of verkopen, al dan niet in combinatie met leegstandsbeheer.

• •

  Onderhoudsstrategie: het conditieniveau waarop een pand wordt onderhouden, conform de NEN 2767 (zie paragraaf 5.1).

• •

  Duurzaamheid: de strategie die (op hoofdlijnen) wordt gevolgd ten aanzien van de verduurzaming van het vastgoed.

• •

  Risicoprofiel (prioriteiten): de prioritering (op hoofdlijnen) van aspecten uit de AP-matrix (zie paragraaf 5.1).

De komende periode wordt aan de hand van de NEN 8026 de systematiek van het waardegestuurd beheren van de gemeentelijke vastgoedportefeuille verder uitgewerkt. Onderstaande tabel geeft een voorbeeld hoe de vertaling van de NEN 8026 naar concrete vastgoedperspectieven kan worden vormgegeven.

3.1 BBV

De regels over financiële verslaglegging door gemeenten zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording. In het BBV is vastgelegd dat er een (landelijke) commissie BBV is, die zorg draagt voor eenduidige uitvoering en toepassing van de bepalingen uit het BBV. Een belangrijke notitie die door de commissie BBV is opgesteld voor het vastgoedbeheer, is de notitie materiële vaste activa. Deze notitie bevat regels en aanbevelingen over onderwerpen als:

• •

  Activering en afschrijving;

• •

  Onderhoud en investeringen;

• •

  Waardering van vastgoed;

• •

  Rapportage over vastgoed in de P&C-cyclus.

In de notitie materiële vaste activa wordt onderscheid gemaakt tussen ‘stellige uitspraken’ - uitspraken waarvan alleen mag worden afgeweken door middel van een goed gemotiveerde onderbouwing in begroting en jaarstukken - en aanbevelingen.

3.2 Wet Markt en Overheid en Europese staatssteunregels

Bij het vastgoedbeleid heeft de gemeente te maken met Europese staatssteunregels. Samengevat houden deze regels in dat overheden niet met staatsmiddelen een economisch voordeel aan een marktpartij mogen verschaffen dat niet via commerciële weg kan worden verkregen. Bij het vastgoedbeleid speelt dit voornamelijk bij de verkoop (en verhuur) van vastgoed. Daarnaast kunnen bij (vastgoed)transacties - ook als geen sprake is van staatssteun – aanvullende eisen gelden vanuit de Wet Markt en Overheid.

De Wet Markt en Overheid stelt gedragsregels voor een aantal economische activiteiten, om te waarborgen dat er een gelijk speelveld ontstaat tussen overheden en bedrijven. Voorbeelden hiervan zijn:

• •

  Overheden moeten de integrale kosten van goederen of diensten doorberekenen in hun tarieven. Dit speelt bijvoorbeeld bij de verhuur van vastgoed door de gemeente.

• •

  Overheden mogen overheidsbedrijven niet bevoordelen ten opzichte van concurrerende (markt)partijen.

• •

  Overheden mogen gegevens die ze vanuit hun publieke taak verkrijgen niet gebruiken voor economische activiteiten die niet dienen ter uitvoering van publieke taken.

• •

  Als de overheid op een bepaald terrein een bestuurlijke rol heeft voor economische activiteiten en deze economische activiteiten ook zelf uitvoert, dan mogen beide rollen niet door dezelfde persoon worden vervuld.

Verwacht wordt dat Wet Markt en Overheid in 2025 wordt herzien, waarbij met name de regelgeving rondom het algemeen belangbesluit wordt aangescherpt. Waar van toepassing wordt in deze nota vastgoedbeleid toegelicht hoe wordt gewaarborgd dat aan Europese staatssteunregels en de Wet Markt en Overheid wordt voldaan.

3.3 Didam-arrest

Wanneer sprake is van het één-op-één verkopen of verhuren van vastgoed of grond, moeten gemeenten rekening houden met procedurele eisen die voortvloeien uit het ‘Didam-arrest’. Met dit arrest uit 2021 oordeelde Hoge Raad dat een overheidslichaam bij verkoop van een onroerende zaak potentiële gegadigden de ruimte moet bieden om mee te dingen als redelijkerwijs kan worden verwacht dat er meerdere gegadigden zijn. In dat geval zal het overheidslichaam criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Met deze verplichting wordt het gelijkheidsbeginsel - als een van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur - op basis van het Didam-arrest verder ingekleurd ten opzichte van de oude praktijk. Het Didam II-arrest van november 2024 heeft meer duidelijkheid gebracht over de reikwijdte van het eerdere arrest. Het belangrijkste punt uit dit nieuwe arrest is dat overeenkomsten die in strijd zijn met de Didam-regels niet op die grond vernietigbaar zijn, hoewel wel sprake kan zijn van schadeplichtigheid jegens de benadeelde partij.

3.4 Wet Bibob

Doel van de Wet Bibob is om te voorkomen dat overheden ongewild criminele activiteiten faciliteren door bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen, toekennen van subsidies, verstrekken van overheidsopdrachten, maar ook door vastgoedtransacties als verhuur of verkoop van panden. Op grond van de wet Bibob kan de gemeente onderzoek doen naar de achtergrond van bedrijven en personen met wie zij zakendoen. In dit kader houdt de gemeente het Bibob-register bij.

3.5 Omgevingswet

De Omgevingswet vormt het wettelijke kader voor het ruimtelijke beleid van Rijk, provincies en gemeenten en vormt ook een belangrijk kader voor het gemeentelijk vastgoedbeleid. In de Omgevingswet zijn onder meer regels opgenomen over bouwen - bijvoorbeeld het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen bouwbesluit) - planologie, participatie, milieu en duurzaamheid.

3.6 Wet- en regelgeving verduurzaming

Zowel voor bestaande bouw als nieuwbouw geldt dat gemeenten voor hun vastgoedportefeuille te maken hebben met eisen die voortvloeien uit wet- en regelgeving op het gebied van klimaat en verduurzaming. Belangrijk hierbij is het klimaatakkoord uit 2019, waarin onder meer staat dat uiterlijk in 2030 de CO₂-uitstoot met 49% moet zijn teruggebracht. In 2050 moet sprake zijn van een reductie van 95%. Ook in het Besluit bouwwerken leefomgeving (onderdeel van de Omgevingswet) zijn eisen opgenomen op het gebied van duurzaamheid, bijvoorbeeld ten aanzien van de energieprestatie van een gebouw. De regelgeving omtrent duurzaamheid wordt in meer detail behandeld in de actualisatie van de routekaart verduurzaming.

3.7 Overige wet- en regelgeving

Naast de in dit hoofdstuk beschreven wet- regelgeving is het vastgoedbeleid onderhevig aan wet- en regelgeving op tal van andere gebieden. Hierbij kan worden gedacht aan regelgeving omtrent aanbesteding en inkoop, maar ook fiscale regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld BTW. Het voert echter te ver om alle relevante wet- en regelgeving in dit hoofdstuk te behandelen, aangezien de meeste wet- en regelgeving vaak een veel bredere reikwijdte heeft dan alleen het vastgoedbeleid. Waar nodig wordt in de diverse hoofdstukken van deze nota grondbeleid naar relevante wet- en regelgeving verwezen.

Artikel 4.1 Niveaus van vastgoedmanagement

Vastgoedmanagement kan in het kader van de gemeentelijke vastgoedportefeuille worden gedefinieerd als het geheel van activiteiten dat nodig is voor het beheer van het gemeentelijk vastgoed, met als doel dit vastgoed in te zetten voor het realiseren van maatschappelijke meerwaarde. Binnen de theorie van het vastgoedmanagement worden doorgaans drie niveaus onderscheiden waarop kan worden gestuurd: strategisch, tactisch en operationeel. Onderstaande figuur geeft dit principe schematisch weer.

Op strategisch niveau vindt sturing plaats op portefeuilleniveau. Op dit niveau worden de beleidskaders van de gemeente bepaald en worden strategische beslissingen genomen over de samenstelling en het beheer van de gemeentelijke portefeuille vanuit een langetermijnperspectief. Op het tactische niveau wordt gestuurd op het niveau van individuele objecten (‘assets’). Dit omvat onder meer beslissingen over verkoop, nieuwbouw, het invullen van een concrete ruimtevraag van een gebruiker, en het formuleren van maatregelen over onderhoud, verduurzaming en optimalisatie van het gebruik van een pand. Het operationele niveau omvat de dagelijkse uitvoering van beheeractiviteiten, zoals het uitvoeren van onderhoud, de financiële administratie en het monitoren van gebruikerstevredenheid.

De trend binnen het vastgoedbeheer bij gemeenten is dat gemeenten een professionaliseringsslag maken, waarbij in toenemende mate wordt gekozen voor een ‘regierol’. De focus ligt daarbij op sturing op het strategische en tactische niveau en minder op het operationele niveau. Ook bij de gemeente Hellendoorn heeft het vastgoedbeheer zich in deze richting ontwikkeld, met als belangrijkste stap de centralisatie van het vastgoedbeheer bij het team grondzaken en vastgoed. Op dit moment ligt de focus op het versterken van de sturing op het tactische niveau, met als concrete speerpunten het professionaliseren van het contractmanagement, het actualiseren van Meerjarenonderhoudsplannen en de verduurzaming van de vastgoedportefeuille. Met het opstellen van deze nota vastgoedbeleid wordt een belangrijke basis gelegd om ook de sturing op het strategische niveau te versterken, waarbij uiteindelijk wordt toegewerkt naar proactieve sturing om in samenspraak met de beleidsafdelingen de vastgoedportefeuille zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij de huisvestingsbehoefte die voortvloeit uit de beleidsambities.

4.2 De vastgoeddriehoek

Bij het beheer van de gemeentelijke vastgoedportefeuille werkt de gemeente Hellendoorn op basis van het principe van de vastgoeddriehoek. De vastgoeddriehoek is een concept om de verschillende rollen - en onderlinge relaties tussen deze rollen - te beschrijven die betrokken zijn bij het gebruik en beheer van gemeentelijk vastgoed. Binnen de vastgoeddriehoek worden vier rollen onderscheiden:

• •

  De beleidsafdelingen: verantwoordelijk voor het in kaart brengen van de huisvestingsvraag en het initiëren van vastgoedbeslissingen.

• •

  De vastgoedorganisatie: verantwoordelijk voor het beheer en de instandhouding van het gemeentelijk vastgoed, het beoordelen van ruimtevragen en het uitvoeren van projecten op het gebied van nieuwbouw, verbouw en verduurzaming. Binnen de gemeente Hellendoorn wordt deze rol vervuld door team grondzaken en vastgoed.

• •

  Het bestuur: stelt de beleidskaders vast voor de vastgoedorganisatie en formuleert de beleidsambities die door de beleidsafdelingen worden vertaald in een huisvestingsvraag.

• •

  De huurder: de gebruiker die het vastgoed huurt om daarin taken te vervullen die beleidsambities ondersteunen.

De relatie tussen deze rollen ziet er schematisch als volgt uit.

Het in kaart brengen van de huisvestingsvraag door de beleidsafdelingen gebeurt door het opstellen van accommodatiebeleid / een portefeuilleplan voor een bepaalde deelportefeuille (bijvoorbeeld het IHP voor onderwijshuisvesting). De beleidsafdelingen verstrekken op basis van deze plannen opdracht aan de vastgoedorganisatie om de huisvestingsvraag te realiseren en stellen hiervoor budget beschikbaar. De vastgoedorganisatie is verantwoordelijk voor het realiseren van de huisvestingsvraag en treedt bij eventuele nieuwbouw of verbouw ook op als bouwheer. Naast realisatie van de huisvestingsvraag is de vastgoedorganisatie ook verantwoordelijk voor het technisch en financieel beheer van de portefeuille (de eigenaarsrol). Ook de verduurzaming van de portefeuille behoort tot het takenpakket van de vastgoedorganisatie.

De vastgoedorganisatie sluit vanuit de eigenaarsrol een huurovereenkomst met de huurder van het vastgoed. Wanneer de huurder niet in staat is om de volledige (kostprijsdekkende) huur te betalen, dan kan de beleidsafdeling een subsidie verstrekken. Daarbij is de beleidsafdeling verantwoordelijk voor de controle of de huurder ook daadwerkelijk de gewenste beleidsprestaties levert.

4.3 Rolverdeling college, raad en ambtelijke organisatie

Het college van B&W is eindverantwoordelijk voor het beheer van de gemeentelijke vastgoedportefeuille en het voorzien in een adequate en duurzame voorzieningenstructuur binnen de gemeente. Binnen het college is de eigenaarsrol belegd bij de portefeuillehouder vastgoed. Vanuit deze rol is de portefeuillehouder verantwoordelijk voor het efficiënt en effectief beheren van de vastgoedportefeuille, het adequaat onderhouden van het vastgoed, het verduurzamen van de portefeuille en het nemen van beslissingen ten aanzien van aan- en verkoop, verhuur, aanhuur en transformatie.

De portefeuillehouders die gaan over de verschillende beleidsvelden met een huisvestingsvraag (bijvoorbeeld sport, onderwijs, cultuur of welzijn), zijn verantwoordelijk voor het vertalen van de programmadoelstellingen in een huisvestingsvraag. De raad stelt vanuit het budgetrecht geld ter beschikking voor onderhoud van de portefeuille en investeringen in nieuwbouw of verduurzaming. Daarnaast monitort de raad de financiën en risico’s via de rapportages vanuit de P&C-cyclus. Ook stelt de raad de beleidskaders vast voor het vastgoedbeleid, die door het college aan de raad worden aangeboden.

De dagelijkse uitvoering van het vastgoedbeleid is belegd bij de ambtelijke organisatie. Binnen de gemeente Hellendoorn is de rol van de vastgoedorganisatie belegd bij team grondzaken en vastgoed. Dit team legt verantwoording af aan de portefeuillehouder vastgoed over het beheer van de portefeuille. De beleidsafdelingen leggen verantwoording af over de huisvestingsbehoefte en beleidsprestaties van de partijen die het vastgoed gebruiken.

4.4 Interne organisatie van het vastgoedbeleid

De positionering van de vastgoedorganisatie kan binnen een gemeente grofweg op drie manieren worden vormgegeven:

• 1.

  Een decentrale positionering, waarbij het vastgoedbeheer is verspreid over meerdere teams.

• 2.

  Een centrale positionering, waarbij het vastgoedbeheer is belegd bij één team.

• 3.

  Een centrale positionering, waarbij sprake is van een intern verzelfstandigd vastgoedbedrijf met een eigen begroting.

De gemeente Hellendoorn kent een centrale positionering, waarbij het vastgoedbeheer door één team wordt ingevuld (optie 2). Binnen de gemeente is deze rol belegd bij team grondzaken en vastgoed. Dit team bestaat uit medewerkers met een brede achtergrond en expertise, die vaak op zowel het beleidsterrein van vastgoed als het terrein van grondzaken inzetbaar zijn, waardoor afstemming tussen vastgoedbeleid en grondbeleid op een natuurlijke manier en op reguliere basis plaatsvindt. Het takenpakket van het team omvat op het gebied van vastgoed alle taken die passen bij de rol van vastgoedeigenaar en -beheerder.

Dit betreft onder meer:

• •

  Portefeuillemanagement: strategische portefeuillesturing, formuleren van beleidskaders.

• •

  Accountmanagement: contract- en relatiebeheer, opstellen contracten, advisering van beleidsafdelingen, realisatie kleine projecten.

• •

  Technisch beheer: uitvoeren conditiemetingen, opstellen en actualiseren DMJOP’s, toezicht en begeleiding van onderhoud, beheren onderhoudscontracten.

• •

  Financieel administratief beheer: verwerken facturen, financieel beheer op objectniveau, verwerken van opdrachten en overeenkomsten.

• •

  Projectleiding: begeleiden van (nieuw)bouw- en verduurzamingsprojecten.

• •

  Makelpunt: het faciliteren van ruimtevragen door middel van het matchen van vraag en aanbod.

Binnen het team is in beginsel alle expertise aanwezig om op het niveau van accountmanagement te sturen (zie paragraaf 4.1), hoewel op het gebied van projectleiding sprake is van een capaciteitstekort. Een speerpunt binnen de interne organisatie van het vastgoedbeleid is om deze discipline te versterken. Een ander belangrijk speerpunt is om een verdere professionaliseringsslag te maken op het gebied van contractbeheer.

Team grondzaken en vastgoed wil opereren vanuit een regierol. Dat betekent dat team grondzaken en vastgoed de eindverantwoordelijkheid heeft om de panden in de gemeentelijke portefeuille te beheren conform de kaders van het vastgoedbeleid, maar dat de daadwerkelijke uitvoering van bepaalde werkzaamheden - bijvoorbeeld het uitvoeren van onderhoud - grotendeels aan externe partijen wordt uitbesteed. Wel heeft de gemeente zelf een onderhoudsmedewerker in dienst om snel en efficiënt kleine gebreken op te kunnen lossen. Deze onderhoudsmedewerker vervult ook de rol van toezichthouder op de uitvoering van onderhoud door externe partijen.

Uitgangspunt is dat (onderhouds)werkzaamheden worden aanbesteed conform het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid. De wens is daarbij om waar mogelijk te werken op basis van prestatiegerichte raamcontracten, waarbij partijen worden gecontracteerd die voor langere periode bepaalde werkzaamheden ten aanzien van inspecties, keuringen of onderhoud voor de gemeente uitvoeren.

Software

Team grondzaken en vastgoed werkt met specifieke software voor efficiëntie (vermindering van handmatige processen), transparantie (beter inzicht in portefeuille en prestaties), databeheer (consistentie en veilige opslag van vastgoedinformatie), strategische besluitvorming (gebruik van data-analyse en rapportages voor betere beslissingen) en tot slot voor financieel management (financiële controle en sturing). De softwarepakketten die worden gebruikt om te sturen op het vastgoedbeheer, moeten passen bij de regierol van team grondzaken en vastgoed. Op dit moment wordt gebruik gemaakt van de volgende systemen:

• •

  O-prognose (onderhoud)

• •

  Microstation

• •

  Key2 (financiën)

• •

  InProces

• •

  Bouwkostenkompas

Concreet bestaat binnen team grondzaken en vastgoed behoefte aan een nieuw contractmanagementsysteem. De komende periode wordt onderzocht welk systeem hiervoor geschikt is en wordt een keuze gemaakt over de aanschaf en implementatie van dit systeem.

4.5 Samenwerking in vastgoedbeheer

Binnen de gemeente vervult team grondzaken en vastgoed de eigenaarsrol. Vanuit deze rol is het team in beginsel verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het grootste deel van de portefeuille. Daarop zijn een aantal uitzonderingen:

• •

  Voor de schoolgebouwen geldt dat het juridisch eigendom bij de schoolbesturen ligt en de gemeente alleen het economisch claimrecht heeft. Dit houdt in dat schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor het beheer en onderhoud van de schoolgebouwen. De schoolbesturen krijgen daar geld voor vanuit de rijksoverheid. De gemeente is verantwoordelijk voor nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen. Wanneer het schoolbestuur een gebouw niet meer nodig heeft voor onderwijs, krijgt de gemeente het gebouw ‘om niet’ terug en maakt het weer onderdeel uit van de gemeentelijke vastgoedportefeuille.

• •

  Bij de sportaccommodaties is de gemeente in veel gevallen eigenaar van de ondergrond en de lichtmasten en geeft de gemeente via een recht van opstal het recht voor de bouw en het gebruik van opstallen als kleedkamers en kantines.

• •

  Het beheer van de sportaccommodaties was belegd bij de Bestuurscommissie voor de Lichamelijke Opvoeding en de Sport (BLOS). De BLOS is echter per 1 september 2024 opgeheven. Momenteel wordt onderzocht op welke manier een nieuw adviesorgaan kan worden vormgegeven die de rol van de BLOS kan vervullen. Als gevolg van de opheffing van de BLOS is de gemeente per 1 januari 2025 weer verantwoordelijk voor het beheer van de sportaccommodaties.

• •

  De gemeente draagt zorg voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen en statushouders, waarvoor de gemeentelijk tijdelijk gebouwen aanhuurt.

4.6 Relatie met grondbeleid

Het vastgoedbeleid heeft op een aantal punten raakvlakken met het grondbeleid. De meest in het oog springende zijn situaties waarin bij gemeentelijk vastgoed sprake is van een transformatieopgave. Dit kunnen gronden of gebouwen zijn die de gemeente al in bezit heeft of vanuit strategisch of anticiperend oogpunt heeft aangekocht. Deze panden worden gesloopt of herontwikkeld ten behoeve van woningbouw, bedrijven of (maatschappelijke) voorzieningen. In deze situaties is sprake van de inzet van instrumenten uit het grondbeleid om tot herontwikkeling te komen.

In situaties waarbij (strategisch) vastgoed is aangekocht in het kader van een gebiedsontwikkeling of wordt ingebracht in een gebiedsontwikkeling, is de vastgoedorganisatie tot aan de uiteindelijke herontwikkeling verantwoordelijk voor het beheer en de exploitatie. Wanneer sprake is van strategische verwerving in het kader van een gebiedsontwikkeling, wordt in samenspraak met de vastgoedorganisatie tegelijk met het benodigde investeringsbudget voor de aankoop ook budget aangevraagd ter dekking van de exploitatielasten (verrekend met eventuele huuropbrengsten). Wanneer onverhoopt extra budget voor het tijdelijk beheer nodig is - omdat de periode tussen verwerving en start van de ruimtelijke ontwikkeling langer duurt dan vooraf ingeschat - dan moet dit extra benodigde budget door de projectverantwoordelijke bij de raad worden aangevraagd.

Daarnaast zijn er belangrijke raakvlakken tussen het grond- en vastgoedbeleid op het gebied van contractvorming en regelgeving, bijvoorbeeld wat betreft de Wet Markt en Overheid, het Didam-arrest en de BBV. Uitgangspunt is dat bij zowel het vastgoed- als het grondbeleid wordt gewerkt met standaardcontracten en -overeenkomsten en dat uniform beleid wordt gehanteerd voor de wijze waarop met het Didam-arrest wordt omgegaan.

5.1 Onderhoud en instandhouding

5.3 Vraag en aanbod

5.4 Huur(prijs)beleid

6.1 Waardering, verslaglegging en administratief beheer

De regels omtrent waardering, verslaglegging en administratief beheer van kapitaalgoederen zijn vastgelegd in de nota investeren, waarderen en afschrijven uit 2024. In deze nota wordt onder meer ingegaan op de definitie van investeringen en het verschil tussen investeringen en (groot) onderhoud, de gehanteerde afschrijvingsmethodiek, financiële verantwoordingsprincipes, waardering van vastgoed en het beschikbaar stellen van kredieten. De belangrijkste principes uit deze nota voor het beheer van het gemeentelijk vastgoed worden in deze paragraaf beschreven.

6.1.1 De vastgoedexploitatie

De vastgoedexploitatie wordt per pand in beeld gebracht. Het exploitatiesaldo (huuropbrengsten minus exploitatielasten) komt ten laste of ten gunste van de algemene middelen en wordt per deelportefeuille (bijvoorbeeld sportaccommodaties of monumentaal vastgoed) of bij grote panden (bijvoorbeeld het huis voor Cultuur en Bestuur) per pand verantwoord in begroting en jaarrekening. In het exploitatiesaldo wordt rekening gehouden met eventuele dekking vanuit beschikbare reserves: exploitatiekosten die uit een reserve worden gedekt, maken geen onderdeel uit van het exploitatiesaldo.

6.1.2 Definities en demarcatie

Investeringen versus exploitatielasten

Bij het gemeentelijk vastgoed wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen en exploitatielasten. Een investering is een uitgave die over meerdere jaren opbrengsten en/of maatschappelijk nut oplevert. De kosten van deze investering worden over de verwachte gebruiksduur van het ‘activum’ afgeschreven. De gemeente Hellendoorn hanteert daarbij de lineaire afschrijvingsmethode, waarmee de jaarlijkse afschrijving gelijkmatig over de gebruiksduur wordt verdeeld.

De kosten die samenhangen met het gebruik van het vastgoed worden exploitatielasten genoemd. Dit zijn kosten voor onderhoud, administratief beheer, energielasten 1 , belastingen en verzekeringen. Ook de kosten die voortvloeien uit de investering worden gerekend tot de exploitatielasten. Dit zijn de afschrijving en rente, ook wel ‘kapitaallasten’ genoemd.

Investering of groot onderhoud

Omdat onderhoud volgens de definitie van de commissie BBV geen invloed heeft op de gebruiksduur (afschrijvingstermijn) van een pand, mogen onderhoudskosten niet boekhoudkundig worden geactiveerd. Onderhoud is dus per definitie niet levensduurverlengend (zie ook paragraaf 5.1.2). Er is sprake van een investering als de kosten:

• •

  Leiden tot een significante kwaliteitsverbetering; en/of

• •

  Leiden tot levensduurverlenging; en/of

• •

  Aanpassingen betreffen om te voldoen aan wet- en regelgeving (bijv. investeringen in een gebouw om te voldoen aan veiligheidsvoorschriften).

Wanneer wel sprake is van een significante kwaliteitsverbetering, verlenging van de levensduur of aanpassingen om te voldoen aan wet- en regelgeving, dan wordt dit gezien als een functionele aanpassing. Functionele aanpassingen worden door de commissie BBV beschouwd als een investering die moet worden geactiveerd en afgeschreven over de verwachte levensduur.

6.1.3 Activeren en afschrijven

Investeringen met een minimumbedrag van € 25.000,- worden geactiveerd en verantwoord op de balans. De afschrijvingstermijnen zijn opgenomen in de nota investeren, waarderen en afschrijven. De meer complexe investeringen kunnen uit meerdere componenten bestaan met een verschillende levensduur (bijvoorbeeld het casco van een gebouw en de installaties). Deze verschillende componenten kennen elk een andere levensduur en worden daarom over verschillende tijdsperiodes afgeschreven. Dit wordt de componentenbenadering genoemd.

6.1.4 Waardering van vastgoed

Als er sprake is van een duurzame waardevermindering van een vastgoedobject, dan wordt deze direct verwerkt op de balanswaarde. Zolang een vastgoedobject nog niet is verkocht, kan een tijdelijke voorziening voor de waardevermindering worden getroffen. Als de marktwaarde weer stijgt, is waardeherstel mogelijk. Dit in tegenstelling tot het afboeken van de boekwaarde, waar de waardevermindering definitief als verlies genomen wordt: hierbij is bij een later waardeherstel geen mogelijkheid meer om de boekwaarde te vermeerderen.

6.2 Vastgoed in begroting en jaarrekening

Op basis van het principe van de vastgoeddriehoek is team grondzaken en vastgoed vanuit de eigenaarsrol verantwoordelijk voor het financieel beheer van de vastgoedportefeuille. Over de financiële stand van zaken wordt in de documenten binnen de P&C-cyclus gerapporteerd over vastgoed in de paragraaf ‘onderhoud kapitaalgoederen’. Kapitaalgoederen omvatten niet alleen vastgoed, maar ook infrastructuur en openbare voorzieningen als speelplaatsen, groen en verlichting.

In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen wordt verantwoording afgelegd over het exploitatiesaldo van het gemeentelijk vastgoed, de onderhoudskosten en de belangrijkste investeringen. Daarnaast wordt er een tekstuele toelichting gegeven op de belangrijkste activiteiten en ontwikkelingen in het afgelopen jaar (jaarrekening) en de speerpunten voor de vastgoedportefeuille voor de komende jaren (begroting).

6.3 Risicomanagement en reserves