Beleidsregel lokaal eigendom en participatie bij duurzame energie

1.1 Context

Het Gelders Programma Klimaat 2021-2030 vormt de basis voor de provinciale inzet voor het realiseren van de een duurzame en toekomstbestendige energievoorziening. Met de beleidsregel ‘Lokaal eigendom en participatie bij duurzame energie’ leveren we een bijdrage aan de doelen uit dit programma, gericht op een klimaatneutraal Gelderland in 2050. Deze beleidsregel heeft betrekking op de opwekking en benutting van duurzame energie, zoals waterkrachtenergie, windenergie, zonne-energie, groen gas en kernenergie. Deze beleidsregel draagt bij aan de energietransitie door kaders te bieden voor lokaal eigendom en participatie, zodat inwoners van Gelderland actief kunnen bijdragen aan en profiteren van duurzame energieprojecten.

1.2 Aanleiding

De aanleiding voor deze beleidsregel is motie 24M59´Lokaal lossen we het op´. Hierin wordt gevraagd om een beleids- en toetsingskader op te stellen voor lokaal eigendom en participatie bij duurzame energie en daarin onder andere aan te geven hoe het streven naar 50% lokaal eigendom plaatsvindt. De provincie Gelderland vindt het belangrijk dat de lusten en de lasten van een duurzaam energieproject eerlijk verdeeld worden onder de omgeving. We zetten in op zeggenschap door en eigenaarschap van de omgeving. Bij het ontwikkelen van duurzame energieprojecten heeft een commerciële ontwikkelaar doorgaans een voorsprong op omwonenden, door ingenomen grondposities en professionele kennis en ervaring met het ontwikkelen van duurzame energieprojecten Met dit kader willen we stimuleren dat inwoners als gelijkwaardige partner kunnen deelnemen aan alle fasen van een duurzaam energieproject. Zij hebben kennis van en inzicht in de lokale omgeving. Dit is complementair aan de ervaring van ontwikkelaars. Hiermee onderschrijven wij het belang van zorgvuldige participatie, zoals ook beschreven in het Klimaatakkoord:

“Participatie en acceptatie zijn van groot belang voor de ruimtelijke inpassing van de energietransitie en daarmee voor de uitvoerbaarheid. Participatie ziet toe op en bevordert de uitwerking van het motto ‘iedereen kan meedoen’. […] Om de projecten voor de bouw en exploitatie van hernieuwbaar op land in de energietransitie te laten slagen, gaan in gebieden met mogelijkheden en ambities voor hernieuwbare opwekking, partijen gelijkwaardig samenwerken in de ontwikkeling, bouw en exploitatie.” (Klimaatakkoord, 2019).

1.3 Doelstellingen

De beleidsregel heeft de volgende doelstellingen:

• •

  Participatie bevorderen: Iedereen in de omgeving van een duurzaam energieproject krijgt de kans om mee te doen en mee te profiteren van de opbrengst.

• •

  Zeggenschap waarborgen: De omgeving heeft gedurende alle fasen van het project een duidelijke stem in de planvorming.

• •

  Lokaal eigendom stimuleren: Het streven naar minimaal 50% lokaal eigendom wordt gehanteerd als uitgangspunt.

• •

  Inclusiviteit bevorderen: Ook huishoudens met beperkte financiële middelen kunnen medezeggenschap krijgen en meeprofiteren van duurzame energieprojecten.

1.4 Reikwijdte

Dit hoofdstuk beschrijft de verwachtingen van de provincie Gelderland voor participatie bij een duurzaam energieproject. Het gaat over zowel procesparticipatie als financiële participatie bij de voorbereiding, ontwikkeling en exploitatie van een project. Bij de aanleg of uitbreiding van een duurzaam energieproject wordt door de producent, gestreefd naar minimaal 50% lokaal eigendom.

In paragraaf 2.1 geven we onze definitie van lokaal eigendom. We gaan in op wat lokaal is en wat we verwachten van lokaal eigendom. Lokaal eigendom is één vorm van participatie. Er zijn meerdere vormen. Hiervoor hanteren we verschillende eisen, afhankelijk van de doelgroep. Welke vormen van proces- en financiële participatie wij in elk geval onderscheiden en welke verwachtingen we daarbij hebben, is opgenomen in paragraaf 2.2.

2.1 Wat verstaan wij onder lokaal eigendom

De Participatiewaaier, een uitwerking van afspraken over participatie uit het Klimaatakkoord, onderscheidt verschillende vormen van (financiële) participatie bij energieprojecten (zie figuur 1).

Figuur 1: Participatiewaaier Klimaatakkoord1

Het Nationaal Programma Regionale Energie Strategie (NPRES) hanteert de volgende definitie van lokaal eigendom: het eigendom van lokale partijen, waarbij:

• •

  lokaal = partijen gevestigd in de lokale omgeving van het project; en

• •

  eigendom = het juridische en economische eigendom

Deze definitie wordt wijd gebruikt in Nederland. Wij hanteren deze definitie ook, maar voegen in paragraaf 2.1.1 en 2.1.2 toe wat wij zien als de lokale omgeving van het project en hoe wij verwachten dat mede-eigenaarschap vorm krijgt. Een belangrijk onderdeel van lokaal eigendom is dat je zeggenschap hebt. Met zeggenschap wordt bedoeld de invloed die inwoners, lokaal gewortelde MKB's en/of lokaal verankerde maatschappelijke organisaties, die geen initiatiefnemer zijn, kunnen uitoefenen op de realisatie en de besteding van de opbrengsten van het duurzaam energieproject.

Lokaal eigendom wordt verdeeld over meerdere inwoners/partijen, daarom moet minimaal één deel van het lokale eigendom gedeelte in handen zijn van inwoners, bijvoorbeeld via een energiecoöperatie of een vergelijkbare participatiestructuur. Dit voorkomt dat één enkele lokale initiatiefnemer het volledige lokale eigendom opeist.

In een omgevingsovereenkomst wordt vastgelegd hoe de verdeling van lokaal eigendom plaatsvindt, inclusief een overzicht van de betrokken partijen en hun eigendomspercentages.

Individuele inwoners, waaronder omwonenden, kunnen mede-eigenaar of volledig eigenaar worden van een duurzaam energieproject. Dit kan met een lokaal initiatief, bijvoorbeeld een coöperatie maar ook met het initiatief van een landelijk opererende ontwikkelaar. Mede-eigenaarschap vergt wel mee-investeren, voor-investeren in onderzoeken en dus financieel risico lopen.

2.2 Proces- en financiële participatie met bijbehorende eisen

De verschillende doelgroepen bij een duurzaam energieproject hebben elk verschillende mogelijkheden voor proces- en financiële participatie. Hieronder is per doelgroep aangegeven welke mate van participatie de initiatiefnemer hen moet bieden met betrekking tot het duurzaam energieproject. De doelgroepen maken onderling en met de initiatiefnemer afspraken over hoe zij invulling willen geven aan deze mogelijkheden. Waar een ‘V’ staat, moet de doelgroep in ieder geval op de aangegeven manier betrokken worden. Partijen op grotere afstanden van het project kunnen betrokken worden bij de verschillende onderdelen als daar lokaal behoefte aan is. Hier kunnen per project afspraken over gemaakt worden met het bevoegd gezag. Dit is van toepassing waar een ‘O’ staat in onderstaande tabel.

Tabel. Proces- en financiële participatiemogelijkheden voor verschillende doelgroepen rondom het windpark.

V = deze doelgroep dient in ieder geval de kans te krijgen tot de activiteit.

O = in het participatieproces kunnen hier afspraken over gemaakt worden. De doelgroep wordt niet per se uitgesloten.

* = in ieder geval van toepassing bij windenergieprojecten.

Hieronder wordt per participatievorm, zoals genoemd in bovenstaande tabel, aangegeven wat wij van de initiatiefnemer verwachten over hoe de participatie minimaal moet worden ingevuld:

a. Financiële deelneming

De initiatiefnemer gaat met elke doelgroep in gesprek over de mogelijkheid om financieel bij te dragen aan het duurzame energieproject. Wie financieel bijdraagt, ontvangt rendement op de inleg en loopt het daarbij behorende risico. Qua financiering van het project moet eerst in de directe omgeving worden gezocht, zodat direct omwonenden als eerste de mogelijkheid krijgen om deel te nemen. Als het niet lukt om voldoende financiering op te halen, kan de volgende doelgroep ‘binnen de invloedssfeer’ gevraagd worden om in te stappen. Hierbij kan gekeken worden naar manieren om aanvullend financiering op te halen zonder of met minder zeggenschap voor het breder publiek (bijvoorbeeld via obligaties) zodat de zeggenschap grotendeels geborgd blijft in de lokale omgeving.

b. Geïnformeerd over project

Elke doelgroep wordt geïnformeerd over de ontwikkelingen rondom het duurzaam energieproject en de mogelijkheid om hieraan mee te doen. De twee doelgroepen die zich het dichtst bij het project bevinden, worden actief benaderd door de initiatiefnemer om deel te nemen aan de verschillende participatiemogelijkheden rondom het project. Deze doelgroepen moeten vroegtijdig, via toegankelijke communicatie, geïnformeerd en betrokken worden, zodat zij actief kunnen meedenken en bijdragen. De initiatiefnemer bespreekt met de doelgroepen op welk niveau zij betrokken kunnen worden in de verschillende fasen van het project (dit kan variëren van informeren tot aan meebeslissen). Daarnaast maakt de initiatiefnemer afspraken met hen over onder andere de uitvoering van het project, de ruimtelijke inpassing en over het verminderen van overlast (waaronder aandacht voor gezondheid).

c. Zeggenschap via coöperatie (o.a. over mogelijke winsten)

Leden van de coöperatie stemmen op de algemene ledenvergadering over de invulling van het duurzame energieproject, waaronder mogelijke winsten (of mogelijk verlies). Mogelijke winsten die overblijven na aftrek van de rendementen, zoals afgesproken met investeerders in de participatie- of obligatieovereenkomsten, komen hiermee ten goede aan lokale maatschappelijke doelen.

d. Invloed door omgeving

De initiatiefnemer moet ook inwoners of MKB’s van de dichtstbijzijnde doelgroepen, die geen lid willen worden van de coöperatie, de mogelijkheid bieden om mee te denken over de invulling van het project. Dit kan bijvoorbeeld georganiseerd worden met een omgevingsraad.

e. Zeggenschap over omgevingsfonds (bijv. via lokale stichting)

Een bestuur waarin de omgeving is vertegenwoordigd, besluit over de bestemming van de middelen uit dit fonds. De initiatiefnemer doet een bijdrage aan een lokaal fonds. In ieder geval €0,40 à €0,50 per MWh conform de gedragscode Wind op Land³.

f. Omwonendenregeling

De directe omgeving komt in aanmerking voor een omwonendenregeling. Deze regeling wordt door initiatiefnemer in samenspraak met de directe omgeving vormgegeven conform de gedragscode Wind op Land3.

g. Gesocialiseerde grondvergoedingen

Grondeigenaren die grond inbrengen voor het voorgenomen windpark, worden door de initiatiefnemer benaderd om onderling afspraken te maken over het verdelen van de grondvergoedingen. Met de aanbeveling om dit vroegtijdig in toegankelijke communicatie uit te voeren.

In het vorige hoofdstuk staan de minimale inspanningen en onze verwachtingen bij een duurzaam energieproject voor wat betreft participatie. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de samenwerking tussen initiatiefnemer en het bevoegde gezag. Er is opgenomen hoe een initiatiefnemer inzicht moet geven in de inspanningen die gedaan zijn en wat de initiatiefnemer van ons kan verwachten. Dit hebben we inzichtelijk gemaakt aan de hand van verschillende fases waarin een duurzaam energieproject zich bevindt. De initiatiefnemer kan een energiecoöperatie zijn of een samenwerking van verschillende initiatiefnemers.

Fase 1. Samenwerking in het gebied borgen (voorafgaand aan de vergunningaanvraag)

De inspanningen, zoals die in het vorige hoofdstuk zijn beschreven, legt initiatiefnemer vast in een (participatie)rapportage. Afspraken die voort zijn gekomen uit het overleg tussen de initiatiefnemer en de directe omgeving, worden vastgelegd in een omgevingsovereenkomst. Als er meerdere initiatiefnemers zijn in het gebied, werken ze samen aan één rapportage en één omgevingsovereenkomst. De provincie ziet erop toe dat de juiste partijen benaderd worden. Initiatiefnemer betrekt daarvoor provincie Gelderland in dit proces vanaf het startoverleg, en rapporteert de voortgang tijdens de project overleggen.

In de omgevingsovereenkomst wordt minimaal opgenomen:

• •

  een projectstructuurbeschrijving, waarin de financiële- en eigendomsstructuur van het project wordt toegelicht;

• •

  een overzicht van de verdeling van eigendom en zeggenschap binnen het project;

• •

  een overzicht van de taakverdeling tussen betrokken partijen;

• •

  het overeengekomen en behaalde percentage lokaal eigendom; en

• •

  een onderbouwing als minder dan 50% lokaal eigendom is gerealiseerd.

Daarnaast bevat de rapportage een beschrijving van:

• •

  de gebruikte communicatiemethoden om het project onder de aandacht te brengen;

• •

  welke informatie is gedeeld en op welke wijze deze toegankelijk is gemaakt;

• •

  de betrokkenheid van verschillende doelgroepen, inclusief:

  • ○

    hoe en op welke wijze zij zijn benaderd en betrokken;

  • ○

    hoe hun wensen en belangen zijn geïnventariseerd; en

  • ○

    hoe zij de mogelijkheid hebben gekregen om te participeren.

Fase 1 wordt afgerond met het indienen van de rapportage en omgevingsovereenkomst door initiatiefnemers en toetsing hiervan door het bevoegd gezag van het energieproject. Het bevoegd gezag gaat pas aan de slag met de vergunningaanvraag na goedkeuring van de rapportage en omgevingsovereenkomst.

Het niet behalen van 50% lokaal eigendom wordt in ieder geval niet als gegrond beschouwd wanneer:

• •

  er geen aantoonbaar en verifieerbaar contact is geweest met relevante doelgroepen;

• •

  er slechts één bijeenkomst heeft plaatsgevonden waarin de mogelijkheden voor lokaal eigendom zijn voorgelegd of verkend;

• •

  de voorstellen voor lokaal eigendom onrealistisch, niet haalbaar of niet serieus zijn geweest.

Fase 2. Uitwerken van ruimtelijke aspecten door de initiatiefnemer (tijdens het omgevingsproces)

Tijdens deze fase werkt de initiatiefnemer de ruimtelijke aspecten uit, rekening houdend met de afspraken uit de omgevingsovereenkomst. De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de participatie, de provincie Gelderland controleert of stappen goed genomen worden en de omgevingsovereenkomst wordt uitgevoerd.

Fase 3. Uitvoering van het project

In deze fase wordt het project in uitvoering gebracht. De initiatiefnemer heeft de leiding om het duurzame energieproject te realiseren volgens de afspraken uit de omgevingsovereenkomst en de vergunde plannen. De provincie Gelderland heeft een controlerende rol tijdens deze fase.

Fase 4. Evaluatie

Na een jaar na de bouw van het project voert initiatiefnemer een evaluatie uit. Hierin wordt beoordeeld in hoeverre de doelen van deze beleidsregel zijn behaald. Door middel van enquêtes, interviews en data-analyse worden de ervaringen van alle partijen (omwonenden, coöperaties, bevoegd gezag en initiatiefnemer zelf) verzameld. De resultaten en leerpunten worden gerapporteerd aan provincie Gelderland. Het bevoegd gezag zal de resultaten ter informatie aan Provinciale Staten sturen. De resultaten gebruikt provincie Gelderland om eventueel deze beleidsregel aan te passen.