Beleidsregels bijzondere bijstand alleenverdienersproblematiek gemeente Het Hogeland 2022, 2023 en 2024

Ondertekening

TOELICHTING ALGEMEEN

Op grond van de Wet op de Inkomstenbelasting heeft iedereen recht op de z.g. algemene heffingskorting. Door de heffingskorting betalen mensen minder belasting en premie volksverzekeringen. Als in een huishouden de ene partner een inkomen heeft en de andere partner heeft geen of maar beperkte inkomsten, dan kan dit belastingvoordeel overgedragen worden aan de niet/minder verdienende partner. Dit heet “heffingskorting minstverdienende partner”. Deze methodiek van overdracht van heffingskorting naar de minstverdienende partner is in de periode 2009 tot 2024 (=overgangsregeling van 15 jaar) stapsgewijs afgebouwd. Na de afbouwregeling krijgt zo’n huishouden (=de kostwinner) nog maar één keer de algemene heffingskorting.

Het oorspronkelijke individuele recht op algemene heffingskorting en de afbouw van de mogelijkheid voor overdracht bij een minstverdienende partner heeft gevolgen voor de relatie met uitkeringen. Een aantal uitkeringen, waaronder de bijstand, zijn immers gebaseerd op het referentieminimumloon en het feit dat bij de verstrekking van die uitkeringen nog wel met tweemaal de heffingskorting wordt gerekend. Om aan die ontstane ongelijkheid een einde te maken, is besloten om die z.g. dubbele algemene heffingskorting in de bijstand ook af te bouwen. De afbouw in de bijstand is later begonnen (in 2012) en wordt ook over een langere periode uitgesmeerd. Verwacht wordt dat die afbouw in 2036 is voltooid.

Als gevolg van de hiervoor beschreven samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid heeft een groep huishoudens die momenteel landelijk wordt geschat op 6.000 een lager besteedbaar inkomen dan een vergelijkbaar huishouden met een volledige bijstandsuitkering en ligt dit inkomen onder het bestaansminimum. Dit financieel effect was overigens al in 2016 bekend bij het Rijk.

Op 27 september 2022 oordeelde de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat de gemeente een echtpaar met terugwerkende kracht compensatie moest geven voor het niet-ontvangen van de maximale toeslagen (= huur- en zorgtoeslag en kindgebonden budget). De CRvB oordeelde dat de gemeente daarom aan dat huishouden meer algemene periodieke bijstand moest verstrekken.

Een nadeel van het verstrekken van meer algemene bijstand is dat daardoor het (jaar)inkomen voor de Inkomstenbelasting en de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (= o.a. huur- en zorgtoeslag en kindgebondenbudget) ook hoger wordt met als gevolg dat er daardoor een lager bedrag aan huur- en zorgtoeslag wordt verstrekt. Kortom wat met de ene hand wordt gegeven, wordt met de andere hand weer deels afgenomen.

Mede naar aanleiding van deze uitspraak van de CRvB heeft de regering opnieuw gezocht naar een oplossing voor deze situatie. Conclusie is dat een structurele oplossing voor dit probleem alleen mogelijk is door een wijziging via de fiscaliteit door bij die huishoudens minder belasting te heffen maar dat kan pas op zijn vroegst met ingang van 2028. Die oplossing via de fiscaliteit duurt dan tot 2036 want dan is de afbouw in de bijstand ook voltooid.

Voor de tussenliggende periode (2022 tot 2028) is daarom op landelijk niveau (o.a. Ministerie van Financiën, Dienst Toeslagen, Belastingdienst, Ministerie SZW, VNG en Divosa) afgesproken om de getroffen huishoudens via het instrument van de bijzondere bijstand te helpen.

Hierbij worden twee instrumentele oplossingen onderscheiden t.w.:

• Fase 1. tijdvak 2022 tot en met 2024: inzet individuele bijzondere bijstand (= gemeentelijk beleid);

• Fase 2. tijdvak 2025 tot 2028: inzet categoriale bijzondere bijstand door aanpassing van de Participatiewet en invoering van de Wet tijdelijke regeling alleenverdienersproblematiek (Wtrap) per 1 januari 2025.

Stimulansz heeft een “Handelingsperspectief” geschreven om gemeenten te ondersteunen bij het vormgeven van hun beleid voor de verstrekking van individuele bijzondere bijstand voor de periode 2022 tot en met 2024. Hierin staat dat gemeenten alleenverdienershuishoudens tegemoet kunnen komen als het gaat om:

• 1. echtparen van wie de toeslagen over 2023 en 2024 ten gevolge van deze problematiek lager zijn vastgesteld dan bij echtparen in een vergelijkbare leefsituatie met een volledige bijstandsuitkering; en

• 2. echtparen die in 2023 een terugvordering van zorg- en/of huurtoeslag over 2022 hebben gekregen die te wijten is aan deze problematiek, of een betaalregeling hebben die daaruit voortkomt.

Noot in de uitspraak van de CRvB van 27 september 2022 wordt ook het gemis aan kindgebonden budget nog benoemd. Sinds 2020 is het afbouwpunt van het kindgebonden budget naar een hoger bruto inkomen verschoven en dermate hoog, dat dit daarom nu niet meer onder de samenloop valt.

Bij het vormgeven van deze beleidsregels is dit onderscheid in de vergoeding voor het jaar 2022 en die voor de jaren 2023/2024 overgenomen.

Opgemerkt wordt dat het Rijk voor de Wtrap vanaf 2025 heeft gekozen voor de methodiek van de categoriale bijzondere bijstand en niet voor die van de individuele bijzondere bijstand. Verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand kent een groter bereik en is aanzienlijk minder complex en arbeidsintensief dan via de individuele bijzondere bijstand.

Dit in combinatie met het feit dat het Rijk opteert voor een grofmazige regeling met een vaste jaarlijkse forfaitaire tegemoetkoming maakt dat de regeling vanaf 2025 qua uitvoering eenvoudiger is en de mogelijkheid biedt om aan bepaalde groepen huishoudens de tegemoetkoming ambtshalve te kunnen verstrekken. Huishoudens die tot de doelgroep behoren hoeven dan ook geen veelheid aan gegevens meer te verstrekken en de gemeente kan volstaan met een lichtere toets.

Gemeenten hebben bij het vormgeven van hun beleid bijzondere bijstand een bepaalde mate van autonomie. Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt bij het vormgeven van deze beleidsregels door:

• niet het vigerende beleid bijzondere bijstand en de daarin opgenomen bepalingen over: draagkracht uit vermogen en inkomen en het aanvraagtijdvak op deze problematiek toe te passen, maar om hiervoor een aparte regeling te ontwerpen;

• voor een deel gebruik te maken van de bepalingen zoals thans vermeld in de Wtrap.

Voor meer details wordt verwezen naar de Toelichting artikelsgewijs.

Toelichting artikelsgewijs

Artikel 1. Begripsbepalingen

Voor de begripsbepalingen wordt uitgegaan van de begrippen zoals vermeldt in: de Participatiewet (Pw), het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb), tenzij in deze regeling anders is bepaald.

In lid 2 onder b is het begrip huishouden gedefinieerd. Dit begrip wijkt af van het begrip “gezamenlijke huishouding” zoals dat is omschreven in artikel 3 van de Pw. De reden hiervoor is dat de Wet op de Inkomstenbelasting en de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, waaronder de huur- en zorgtoeslag vallen, uitgaan van het begrip fiscaal partner. De voorwaarden om als fiscaal partner aangemerkt te worden wijken af van de voorwaarden om als “gezamenlijke huishouding” in de zin van de Pw gekwalificeerd te worden.

Ook zijn de begrippen toeslagenjaar en toetsingsinkomen gedefinieerd. Deze komen niet voor in de Participatiewet. De gebruikte begrippen zijn afkomstig uit de Wet op de Inkomstenbelasting (=verzamelinkomen) en uit de Toeslagensystematiek (o.a. Proefberekening Toeslagen van de Dienst Toeslagen = loon voor de loonheffing / 'fiscaal loon', 'loon loonbelasting (LB)/ volksverzekeringen', 'LH-loon', of 'heffingsloon').

Artikel 2. Doelgroep bijzondere bijstand alleenverdienersproblematiek

In het eerste lid onderdeel a wordt bepaald dat het moet gaat om huishoudens die een uitkering ontvangen anders dan een uitkering op grond van Participatiewet. Voorbeelden daarvan zijn een uitkering op grond van de Werkeloosheidswet (“WW”), of een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (“WIA”). Ook huishoudens die zo’n uitkering ontvangen, en daarnaast bijvoorbeeld een aanvullende bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet, kunnen onder deze regeling vallen. Dat is geëxpliciteerd met de toevoeging “eventueel aangevuld met een uitkering op grond van artikel 19”.

In onderdeel b wordt bepaald dat het, binnen de groep die is afgebakend in onderdeel a, gaat om huishoudens die minder huurtoeslag en/of zorgtoeslag ontvangen, dan zij zouden ontvangen als zij een volledige bijstandsuitkering zouden ontvangen, vanwege de asynchroniteit van de afbouw van de dubbele algemene heffingskorting. Daarbij worden zij vergeleken met een huishouden dat in alle voor de Participatiewet en toeslagen relevante kenmerken gelijk is, afgezien van het feit dat zij geen volledige bijstandsuitkering ontvangen, maar een andere uitkering niet op grond van de wet, met eventueel daarnaast een aanvullende bijstandsuitkering. De dubbele algemene heffingskorting wordt afgebouwd in artikel 37, tweede lid van de Participatiewet. In artikel 8.9 van de Wet inkomstenbelasting 2001 is de dubbele algemene heffingskorting reeds volledig afgebouwd voor gehuwden waarvan de minstverdienende partner geboren is na 1962. Huishoudens waarvan de minstverdienende partner geboren is vóór 1963, ontvangen nog altijd de maximale dubbele algemene heffingskorting.

In onderdeel c wordt bepaald dat het, binnen de groep die is afgebakend in de onderdelen a en b, gaat om huishoudens die door het ontvangen van minder huurtoeslag en/of zorgtoeslag, in een toeslagenjaar een inkomen genieten onder het bestaansminimum.

In het tweede lid wordt de doelgroep verder beperkt tot huishoudens die daadwerkelijk in de gemeente wonen en daar ook over eigen woonruimte beschikken waarvoor commerciële huurlasten verschuldigd zijn.

Normaliter wordt bij de verstrekking van bijzondere bijstand ook beoordeeld of de aanvrager draagkracht uit vermogen heeft. De op grond van deze beleidsregels te verstrekken bijzondere bijstand komt in de plaats van gederfde toeslagen, met name de zorg- en huurtoeslag. Deze toeslagen komen immers niet volledig tot uitbetaling. De huur- en zorgtoeslag kennen veel hogere vermogensgrenzen (ruim € 67.000 voor een huishouden), dan de vermogensgrens binnen de Participatiewet. Daarom is in het derde lid bepaald dat het vermogen buiten beschouwing blijft bij de beoordeling van het recht op bijzondere bijstand op grond van deze regeling.

Vanwege de afwijkende voorwaarden om voor bijzondere bijstand alleenverdienersproblematiek in aanmerking te kunnen komen, bepaalt het vierde lid dat het vigerende beleid bijzondere bijstand van de gemeente buiten toepassing blijft.

Artikel 3. Hoogte van de individuele bijzondere bijstand alleenverdienersproblematiek en wijze van uitbetaling

Voor het vergoedingsjaar 2022 wordt de hoogte van de bijzondere bijstand afgestemd op het bedrag aan huur -en/of zorgtoeslag wat door de Dienst Toeslagen wordt teruggevorderd of verrekend.

Voor de vergoedingsjaren 2023 en 2024 wordt de hoogte van de te verstrekken bijzondere bijstand bepaald door de hoogte van de door het huishouden ontvangen toeslagen af te zetten tegen de hoogte van de toeslag die het huishouden zou hebben ontvangen als zij alléén een bijstandsuitkering zou krijgen.

Systematiek van de Toeslagen is dat die veelal jaarlijks in december voorlopig worden vastgesteld voor het nieuwe kalenderjaar, maandelijks worden uitbetaald en pas definitief worden vastgesteld in de loop van het daarop volgend kalenderjaar. Zo worden de toeslagen over het kalenderjaar 2024 in medio 2025 definitief vastgesteld door de Dienst Toeslagen.

Het recht op bijzondere bijstand wordt gebaseerd op:

• over het toeslagjaar 2022: de terugvorderings-/verrekeningsbeschikking Dienst Toeslagen;

• over het toeslagjaar 2023: de definitieve beschikking van de Dienst Toeslagen;

• over het toeslagjaar 2024: de definitieve of voorlopige beschikking van de Dienst Toeslagen. Wij gaan van de definitieve beschikking uit. Mocht deze nog niet beschikbaar zijn dan wordt uitgegaan van de voorlopige beschikking.

Die voorlopige beschikking is vaak al voor aanvang van het nieuwe kalenderjaar bij het huishouden bekend, of binnen een paar maanden nadat het huishouden een aanvraag voor toeslagen, of een eventuele wijziging daarvan, heeft ingediend bij de Dienst Toeslagen.

Risico is wel dat de beschikking definitieve vaststelling 2024 van de Dienst Toeslagen kan afwijken van de beschikking voorlopige vaststelling. In zo’n geval kan het huishouden te veel of te weinig bijzondere bijstand hebben gehad. Hier staat tegenover dat deze werkwijze veel minder administratief belastend is en het huishouden ook eerder een besluit bijzondere bijstand kan krijgen.

Verhuurders mogen volgens het landelijke huurprijsbeleid jaarlijks hun huren aanpassen, meestal per 1 juli. Dit leidt ertoe dat huishoudens in het eerste halfjaar een andere huur betalen dan in het tweede halfjaar, wat de berekening van huurtoeslag complexer maakt. Daarom wordt voorgesteld om bij de berekening van huurtoeslag uit te gaan van de huur per 1 juli, wat doorgaans resulteert in een iets hoger recht op huurtoeslag en bijzondere bijstand voor huishoudens.

Om een uniforme en goede berekening te kunnen maken van de door het huishouden in een toetsingsjaar gemiste huur- en zorgtoeslag, is in het tweede lid bepaald dat voor die berekening gebruik gemaakt wordt van de landelijke Proefberekening van de Dienst Toeslagen- website: https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/nl/toeslagen/content/hulpmiddel-proefberekening-toeslagen.

Voor de te maken vergelijking met een huishouden wat het gehele kalenderjaar uitsluitend algemene periodieke bijstand heeft ontvangen wordt bij de uitvraag van het jaarinkomen bij die proefberekening uitgegaan van het belastbaar jaarinkomen van een bijstandshuishouden. Als er in een toetsingsjaar sprake is van medebewoning, wordt gerekend met het belastbaar Pw-inkomen op grond van art. 22a Pw (= toepassing z.g. kostendelersnorm). De overweging hierbij is dat bij de berekening van de huurtoeslag de Dienst Toeslagen ook rekening houdt met het inkomen van thuiswonende kinderen en medebewoners.

Het derde lid regelt dat de te verstrekken bijzondere bijstand als één bedrag voor een heel kalenderjaar wordt berekend en uitbetaald.

Het vierde lid voorziet in de situatie dat er sprake is van ex-fiscaal partners als bedoeld. In zo’n situatie wordt het aan de voormalige leefeenheid uit te betalen bedrag gesplitst waarbij iedere partner de helft van dat bedrag krijgt.

Artikel 4. Aanvraag

Lid 1 beschrijft dat de aanvraag wordt ingediend bij de gemeente via het daarvoor beschikbaar gestelde aanvraagformulier. De gemeente gaat de groep inwoners proactief benaderen per brief. Het aanvraagformulier zal worden meegestuurd.

Het tweede lid bepaalt dat niet relevant is wat de woonplaats van de aanvrager was toen de kosten waarvoor de bijzondere bijstand wordt aangevraagd zich voordeden.

Uit jurisprudentie van de CRvB d.d. 17 dec. 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4112, blijkt dat de aanvraag-datum bepalend is voor het antwoord op de vraag welke gemeente bevoegd is om op de aanvraag bijzondere bijstand te beslissen. Omdat deze regeling terugwerkt tot en met het toeslagenjaar 2022 dient er rekening mee te worden gehouden dat inwoners thans een andere woonplaats hebben dan voorheen. Ook wordt in dit lid beschreven dat er per toeslagenjaar slechts éénmaal recht op compensatie bestaat in de vorm van bijzondere bijstand.

In het derde lid staat beschreven gedurende welke periode een huishouden een aanvraag bijzondere bijstand kan indienen om bijzondere bijstand te krijgen over de jaren 2022, 2023 en 2024.

Het vierde lid regelt welke bewijsstukken bij welke toetsingsjaren aangeleverd moeten worden.

Omdat de bijzondere bijstand niet alleen betrekking heeft op het toeslagenjaar 2024 maar ook op de jaren 2022 en 2023 valt niet uit te sluiten dat er casussen zijn waarbij in het verleden sprake was van fiscaal partners maar dat die relatie intussen is verbroken. Als men niet in goede harmonie uit elkaar is gegaan dan is het lastig, of onmogelijk, om te verlangen dat beide ex-fiscaal partners een gezamenlijke bijstandsaanvraag indienen. Voor die situaties wordt afgeweken van de hoofdregel dat de bijstandsaanvraag door beide partners gezamenlijk moet worden ingediend. Dit staat beschreven in het vijfde lid.

Artikel 5 Hardheidsclausule

In deze regeling is een hardheidsclausule opgenomen om flexibiliteit te bieden in situaties waarin strikte toepassing van de regels tot onredelijke of onbillijke gevolgen zou leiden. Het stelt de gemeente in staat om in bijzondere gevallen af te wijken van de standaardregels, zodat er rekening kan worden gehouden met individuele omstandigheden.

Artikel 6 Inwerkingtreding en citeertitel

Het tweede lid regelt dat doordat de vergoeding bijzondere bijstand over het kalenderjaar 2022 op basis van het terugvorderingsbesluit, of verrekening, van de Dienst Toeslagen van medio 2023 of latere datum, wordt voorgesteld om aan deze beleidsregels terugwerkende kracht te verbinden tot en met het toeslagenjaar 2022.

De lokale beleidsregels vervallen per 1 januari 2026. De landelijk regeling voorziet op basis van het nieuwe artikel 35a van de Participatiewet in de categoriale bijzondere bijstand voor alleenverdieners.

De lokale beleidsregels blijven uiteraard nog wel gelden voor tijdig ingediende aanvragen (zie art. 4 lid 3 van de beleidsregels). Dat geldt ook voor bezwaar- en beroepsschriften tegen besluiten op aanvragen bijzondere bijstand over de toeslagenjaren: 2022, 2023 en/of 2024.