Verordening van Provinciale Staten van Utrecht van 9 september 2002, tot instelling van een procedure voor burgerinitiatieven (Verordening burgerinitiatief Provincie Utrecht)

Ondertekening

Beoogd effect

Opgetreden onduidelijkheden bij de praktische toepassing van de Verordening Burgerinitiatief Provincie Utrecht wegnemen.

Het bevorderen van een participatief democratisch bestuur

Het burgerinitiatief dient scherp en uniek te blijven en niet de normale instrumenten voor beïnvloeding van de beleidsontwikkeling te doorkruisen.

Niet specifiek

Ondersteuning dient vanuit de statengriffie plaats te vinden

Idem

Geen

In zijn algemeenheid geeft het burgerinitiatief de burgers het recht om zelf direct onderwerpen letterlijk op de politieke agenda te plaatsen en daarmee hun politieke vertegenwoordigers voor een keuze te plaatsen. Dit recht - ook wel te duiden als uitgewerkte vorm van het Grondwettelijk vastgelegde petitierecht - past goed binnen het inmiddels vorm gegeven dualisme met ondermeer een versterking van de volksvertegenwoordigende rol van uw Staten. Het burgerinitiatief is mede bedoeld de participatie en betrokkenheid van de burgers bij de politiek te stimuleren. Het burgerinitiatief is uniek en is niet bedoeld om bestaande instrumenten die de opstelling en uitvoering van provinciaal beleid betreffen te vervangen. In dit verband kunnen worden genoemd, interactieve beleidsprocessen, inspreekrecht in de functionele statencommissies, het indienen van bedenkingen, het indienen van bezwaar, het benutten van het spreekuur etc. Dit zijn immers beïnvloedingsmogelijkheden die de burgers sowieso al hebben.

Op basis van de Verordening Burgerinitiatief Provincie Utrecht van 2002 zijn tot op heden twee verzoeken voor het plaatsen van een burgerinitiatief op de agenda van uw Staten ingediend. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat het burgerinitiatief Maartensdijk tot volle tevredenheid het proces heeft doorlopen en zijn afronding heeft gekregen door vaststelling van uw staten van het verslag van de commissie van rapporteurs uit uw staten. Het burgerinitiatief Herindeling Nee! werd in een laat stadium ten tijde van het lopende beleidsproces om te komen tot een gemeentelijke herindeling op de Heuvelrug ingediend. Inmiddels waren reeds tal van beïnvloedingsmogelijkheden op zowel provinciaal als gemeentelijk niveau gepasseerd en stond het gebruik van het inspreekrecht in de functionele statencommissie op het moment van indiening van het burgerinititiatief nog open. Beide voorbeelden geven aan dat de burger het bestaan van het burgerinitiatief als beïnvloedings- mogelijkheid van de provinciale politiek kent en de weg naar de provincie goed weet te vinden. Met behoud van een laagdrempelige recht voor de burger verdient het wel aanbeveling een aantal gerezen onduidelijkheden in de verordening weg te nemen, door aanpassing van de verordening. In het onderstaande worden de voorgestelde wijzigingen van de verordening toegelicht. Deze geven overigens geen reden ook de toelichting op de bestaande verordening aan te passen.

Onbedoeld zou uit de bestaande tekst van artikel 2, tweede lid, de conclusie kunnen worden getrokken, dat als aan de vormvoorschriften is voldaan sprake is van een geldig initiatief, ook al voldoet de inhoud van het initiatief niet aan de inhoudelijke bepalingen van artikel 4. Het wijzigingsvoorstel sluit elk misverstand uit. Een initiatiefvoorstel kan alleen geldig zijn, als voldoende handtekeningen het initiatief ondersteunen en voldaan wordt aan de inhoudelijke voorwaarden (artikel 4) en de procedurele voorwaarden (artikel 5). De toelichting op de verordening had reeds deze inhoud.

In de bestaande verordening is opgenomen dat een burgerinitiatief niet een onderwerp mag betreffen waarover tijdens de statenperiode - waarin het burgerinitiatief wordt ingediend - een besluit door de staten is genomen. Theoretisch kan dus in een verkiezingsjaar deze periode uiterst kort zijn. Voorgesteld wordt een concrete termijn van 4 jaar te noemen, met dien verstande dat binnen deze periode van vier jaar wel een burgerinitiatief kan worden gehouden indien – naar de mening van Provinciale Staten - sprake is van nieuwe argumenten, die tot een nieuwe afweging zouden kunnen leiden. Een voorbeeld moge dit illustreren. Stel dat na de verkiezingen de Staten in een lopend herindelingsproces opteren voor een andere herindelingsoptie, dan het oorspronkelijke voorstel. In die situatie is sprake van nieuwe argumenten die een burgerinitiatiefvoorstel binnen de periode van vier jaar rechtvaardigt. Kortom enerzijds is sprake van een beperking, anderzijds is sprake van een - zij het geconditioneerde - verruiming van het recht, ter beoordeling van de Staten zelf. Aangezien uw staten altijd een besluit dienen te nemen over de geldigheid van een burgerinitiatief, zal in dat kader deze afweging normaal gesproken steeds worden gemaakt.

De beide initiatiefverzoeken en de lijsten met namen, handtekeningen etc. van de initiatiefgerechtig-den zijn door de initiatiefnemers op geheel eigen wijze ingediend in een stadium dat qua vorm geen bijstelling meer vanuit de statengriffie kon plaatsvinden. Zonder dat de eisen in beide specifieke gevallen geweld is aangedaan, verdient het zeker voor wat betreft de lijsten van ondersteundende burgers uit een oogpunt van zuiverheid aanbeveling dat deze lijsten aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zo is het zuiver dat op de lijst met handtekeningen minimaal het betreffende initiatiefvoorstel concreet wordt genoemd. De onderhavige wijziging betreft de introductie van de benodigde formulieren voor een burgerinitiatiefvoorstel. Gezien de opgedane ervaringen is het verder wenselijk dat de statengriffie in de verdere procedure de initiatiefnmers adviseert en begeleidt.

Toelichting

Inleiding

Het burgerinitiatief geeft burgers het recht om zelf direct onderwerpen letterlijk op de politieke agenda te plaatsen en daarmee hun vertegenwoordigers voor een keuze te plaatsen. Ik beveel het burgerinitiatief van harte aan”, aldus minister Klaas de Vries in zijn toespraak op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op 7 juni 2000.

Het burgerinitiatief is een extra kanaal om de representatieve democratie te beïnvloeden. De directe invloed van burgers versterkt de besluitvorming in de Staten. Het burgerinitiatief is één van de mogelijkheden om participatie van burgers bij de beleidsvorming en besluitvorming te stimuleren. De oproep van de (nu demissionair) minister spreekt ook de Provinciale Statenfracties van PvdA en D66 aan. Immers, ook de provincie wenst betrokken te zijn bij de burger.

In het op 10 mei 2001 verschenen rapport “Vernieuwing provinciale democratie” van de ad hoc IPO-commissie Bleker spreekt deze de verwachting uit, “dat het burgerinitiatief een goed instrument kan zijn om de betrokkenheid van de burger bij de provinciale politiek te vergroten. De commissie verwacht dat wanneer een burger initiatieven ontplooit om een onderwerp of voorstel op de provinciale politieke agenda te zetten dit stof zal doen opwaaien. De media zullen er inspringen en een maatschappelijk debat is het gevolg”. In diverse gemeenten, zoals Utrecht, Amersfoort en binnenkort Nieuwegein en Houten, is het burgerinitiatief reeds mogelijk. Ook Provinciale Staten van Noord-Holland heeft sinds 11 februari 2002 een verordening burgerinitiatief aangenomen.

De PvdA; D66-Statenfracties van Utrecht hebben gekozen voor een eenvoudige en heldere procedure, die gebaseerd is op de verordening van Noord-Holland. Burgers kunnen een onderwerp of voorstel agenderen voor de vergadering van Provinciale Staten. PS moeten vervolgen over dit punt beraadslagen, mits aan een aantal gestelde voorwaarden is voldaan. Het initiatief dient bijvoorbeeld vergezeld te gaan van een aantal ondersteunende handtekeningen, te weten 1.500 (zijnde een kwart van de kiesdeler). Hiermee wordt beoogd, dat het concrete voorstel van het burgerinitiatief niet dient tot het bewerkstelligen van een individueel belang, doch een bijdrage moet zijn aan het samenleven in en het samen vormgeven van de Provincie Utrecht. Ook is een aantal onderwerpen uitgesloten van een burgerinitiatiefvoorstel, zoals onderwerpen die niet tot de bevoegdheid van Provinciale Staten behoren en klachten of bezwaren volgens de Awb.

Wij vinden het burgerinitiatief een goed middel om burgers de gelegenheid te geven om publieke onderwerpen op de politieke agenda te zetten. Het is een extra kanaal waarlangs de dingen die in de samenleving leven hun weg naar de provinciale politiek kunnen vinden.

Om het burgerinitiatief ook in de Provincie Utrecht mogelijk te maken wordt de navolgende verordening “burgerinitiatief” voorgesteld.

In deze bepaling is ervoor gekozen de term “burgerinitiatiefvoorstel” ruim te hanteren. Dit biedt burgers de mogelijkheid een onderwerp aan Provinciale Staten aan te dragen, zonder dat hierbij een concreet conceptbesluit is gevoegd. Uiteraard hebben burgers ook de vrijheid om een concreet voorstel in te dienen.

Uit dit artikel volgt dat Provinciale Staten een burgerinitiatiefvoorstel op de agenda van een vergadering moeten plaatsen indien er sprake is van een geldig verzoek, ingediend door een initiatiefgerechtigde. Provinciale Staten zal zich in dat geval dus in ieder geval moeten uitspreken over het burgerinitiatiefvoorstel. Van een geldig verzoek is sprake als (a) het verzoek door ten minste een bepaald aantal initiatiefgerechtigden, hier 1.500, wordt ondersteund, (b) het onderwerp van het burgerinitiatiefvoorstel niet in artikel 4 is uitgezonderd en (c) aan de in artikel 5 gestelde procedurele voorwaarden wordt voldaan. In artikel 3 wordt nader omschreven wanneer een persoon initiatiefgerechtigd is. Over het vereiste dat het verzoek door ten minste een bepaald aantal initiatiefgerechtigden wordt ondersteund kan het volgende worden opgemerkt. Het burgerinitiatief biedt burgers de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de agenda van Provinciale Staten. Het is daarom een inbreuk op het uitgangspunt dat Provinciale Staten zijn eigen agenda vaststelt. Dit is alleen gerechtvaardigd als het burgerinitiatiefvoorstel ook daadwerkelijk door een bepaald gedeelte van de bevolking wordt gedragen.

Initiatiefgerechtigd zijn personen die hier gerechtigd zijn voor gemeenteraden. Dit is een grotere groep kiezers dan diegenen die gerechtigd zijn voor verkiezingen van PS. Zij zijn aangegeven in artikel B3 van de Kieswet. Het toekennen van het initiatiefgerechtigd zijn voor personen vanaf 16 jaar is een manier om ook jongeren te betrekken bij de provinciale politiek. Voor de toetsing of aan de vereisten voor initiatiefgerechtigdheid is voldaan, lijkt het moment van indiening van het verzoek aangewezen. Het verzoek vindt immers formeel op dit moment plaats. Om te kunnen onderzoeken of op dat moment wordt voldaan aan de vereisten, zijn verschillende gegevens nodig. Welke dat zijn wordt geregeld in artikel 6.

De beperkingen die dit artikel stelt aan de inhoud van een burgerinitiatiefvoorstel vloeien vooral voort uit doelmatigheidsoverwegingen. Het is bijvoorbeeld weinig efficiënt om Provinciale Staten te belasten met de beraadslaging over een onderwerp waarover Provinciale Staten uiteindelijk geen beslissende bevoegdheid heeft. Een ander argument voor deze uitzondering is, dat de afstand tussen burger en bestuur alleen maar zou worden vergroot als de burger na het doorlopen van de burgerinitiatiefprocedure te horen krijgt dat Provinciale Staten niets met het burgerinitiatiefvoorstel kunnen doen, omdat zij er niet over gaan. Een vraag over provinciaal beleid kan ook geen onderwerp van een burgerinitiatief zijn. Voor dit soort vragen staan de burger andere wegen open, zoals het spreekrecht in een commissievergadering of een spreekuur van een gedeputeerde. Ook moet voorkomen worden dat het burgerinitiatief andere procedures zoals de bezwaar- of de klachtprocedure doorkruist. Met het oog hierop kan worden bepaald dat het burgerinitiatiefvoorstel geen bezwaar tegen een genomen besluit of een klacht over een gedraging van het provinciebestuur kan inhouden. Hiervoor heeft de burger andere wegen. Ten slotte is het evenmin de bedoeling dat zaken die recent nog in Provinciale Staten aan de orde zijn geweest opnieuw onderwerp van bespreking worden als gevolg van een burgerinitiatief. Dit zou de besluitvorming in Provinciale Staten te zeer kunnen frustreren.

Omdat de Commissaris van de Koningin de voorzitter van Provinciale Staten is, ligt het voor de hand om het burgerinitiatiefvoorstel bij hem te laten indienen. Aan het verzoek zal een aantal minimumvereisten gesteld moeten worden. Het is uit praktische overwegingen zoals uniformiteit, overzichtelijkheid en duidelijkheid raadzaam indiening van een burgerinitiatiefvoorstel plaats te laten vinden door middel van een standaardformulier voor burgerinitiatieven. Op dit formulier zal de verzoeker naast het voorstel plus toelichting, in ieder geval zijn personalia en die van zijn plaatsvervanger moeten aangeven. Ook de initiatiefgerechtigden die het verzoek ondersteunen zullen uiteraard vermeld moeten worden. Om fraude met namen te voorkomen kan naar personalia gevraagd worden als adressen en geboortedata. Met name dat laatste gegeven kan niet aan openbare bronnen als telefoonboeken worden ontleend. Op grond van deze gegevens kan de provincie onderzoeken of het verzoek de steun van voldoende daartoe gerechtigde personen heeft.

De burger moet erop kunnen vertrouwen dat Provinciale Staten hun voorstel spoedig toetst aan de vereisten en een besluit nemen over de behandeling. Hierin voorziet het eerste lid. Het gaat erom een termijn te kiezen die niet te lang is, maar ook niet zo kort dat ze onvoldoende is om het voorstel te kunnen controleren. Verzoeken waarover Provinciale Staten niet bevoegd zijn, kunnen zij doorzenden naar het college van GS. Dat zal met name gebeuren als het college wel bevoegd is. Met het vierde tot en met zevende lid worden vooral waarborgen gecreëerd voor transparantie bij de afhandeling van een burgerinitiatiefvoorstel door Provinciale Staten. Op grond van het zevende lid wordt de verzoeker altijd schriftelijk meegedeeld wat er met het ingediende voorstel gebeurt. Dat kan dus een mededeling dat het verzoek wordt afgewezen of een inhoudelijk besluit zijn. Wordt het verzoek tot plaatsing van het burgerinitiatiefvoorstel op de agenda van Provinciale Staten door Provinciale Staten afgewezen, dan is er sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep op de rechter openstaan. Besluiten Provinciale Staten het burgerinitiatiefvoorstel te agenderen, dan is er sprake van een voorbereidingsbeslissing die niet vatbaar is voor bezwaar of beroep (artikel 6:3 Awb). Afhankelijk van de inhoud van de beslissing op het initiatiefvoorstel zelf, zal er sprake zijn van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht die vatbaar is voor bezwaar en beroep. Zo zal bijvoorbeeld bezwaar en beroep openstaan indien Provinciale Staten naar aanleiding van het burgerinitiatiefvoorstel besluiten een subsidie toe te kennen voor een bepaald project. Een ander voorbeeld is het besluit om een verordening op bepaalde punten aan te passen. Tegen een dergelijk besluit staan geen bezwaar en beroep bij de rechter open (artikel 8:2 Awb). Er is in deze bepalingen bewust voor gekozen in het midden te laten hoe Provinciale Staten verder met het burgerinitiatiefvoorstel omgaan. Provinciale Staten hoeven niet altijd plenair het voorstel inhoudelijk behandelen. Het ligt wel voor de hand dat Provinciale Staten beslissen over het te volgen traject. Zij kunnen bijvoorbeeld besluiten het voorstel te verwijzen naar een statencommissie ter inhoudelijke voorbereiding, dat er nader onderzoek moet worden verricht of dat het college van Gedeputeerde Staten om advies zal worden gevraagd.

Dit artikel bepaalt, dat de voorzitter van Provinciale Staten (de Commissaris van de Koningin) verplicht is om jaarlijks een verslag over het burgerinitiatief uit te brengen. Hierbij valt te denken aan getalsmatige gegevens (aantal ingediende, aantal toegewezen en aantal afgewezen burgerinitiatiefvoorstellen), alsmede aan een beknopt overzicht van de inhoud van de burgerinitiatiefvoorstellen, de besluiten van Provinciale Staten op de burgerinitiatiefvoorstellen en de motivatie op grond waarvan Provinciale Staten tot deze besluiten is gekomen.