Beleidsregel luchtkwaliteit bij scholen en kinderdagverblijven 2025

Ondertekening

Toelichting Beleidsregel luchtkwaliteit bij scholen en kinderdagverblijven 2025

Algemene toelichting

De aanleiding om de Beleidsregel luchtkwaliteit bij scholen en kinderdag verblijven uit 2012 te vervangen is tweeledig, namelijk een recent advies van de landelijke GGD en de invoering van de Omgevingswet. De landelijke GGD heeft in 2022 haar advies over ‘bestemmingen voor langdurig verblijf van gevoelige groepen’ herzien, omdat de luchtkwaliteit sinds 2008 verbeterd is. De beleidsregel Buitenklimaat: luchtkwaliteit bij scholen en kinderdagverblijven 2012 was aanvullend gemeentelijk beleid in het kader van de invulling van ‘een goede ruimtelijke ordening’ bij bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen die daarvan afwijken. Met de Omgevingswet is geen sprake meer van ‘gevoelige bestemmingen’ en ‘een goede ruimtelijke ordening’. Bij het vaststellen van het omgevingsplan en het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit gemotiveerd worden dat er sprake is van een ’evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.

Uitgangspunt voor het Rotterdamse beleid voor luchtkwaliteit is primair het beschermen van de gezondheid naast het voldoen aan de wettelijke normen voor luchtkwaliteit. Het Rotterdamse beleid voor luchtkwaliteit is gericht op het verbeteren van de luchtkwaliteit in de gehele stad. Voor gevoelige groepen en gevoelige bestemmingen is het wenselijk om in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvullende eisen te stellen. De Gezondheidsraad adviseert om locatie specifiek beleid op te stellen voor de bescherming van ‘hoogrisicogroepen’ zoals kinderen.

Uit diverse wetenschappelijke onderzoeken blijkt dat luchtverontreiniging ook bij lagere concentraties schade toebrengt aan de gezondheid. De wettelijke normen bieden onvoldoende bescherming; gezondheidsschade kan ook optreden als geen sprake is van normoverschrijding. Verder blijkt uit diverse onderzoeken dat kinderen die dichtbij drukke wegen wonen of op school verblijven vaker chronische luchtwegklachten (hoesten, benauwdheid, astma, bronchitis) hebben dan kinderen die verder van deze drukke wegen wonen. Longen van jonge kinderen zijn volop in ontwikkeling en daarmee ook kwetsbaar voor negatieve invloeden van buitenaf. Eenmaal opgelopen schade aan de longen is niet omkeerbaar.

Deze risico’s op gezondheidsklachten hebben in 2008 geleid tot het advies van Gemeentelijke Gezondheidsdiensten, het RIVM en de Gezondheidsraad om bestemmingen voor het langdurig verblijf van gevoelige groepen (waaronder scholen en kinderdagverblijven) niet te plaatsen binnen 300 meter van rijkswegen en binnen 50 meter van een drukke (stedelijke) weg1. In 2022 is het advies2 herzien op basis van een onderzoek naar de aanpassing van de afstandseisen omdat de luchtkwaliteit sinds 2008 verbeterd is. Uit het onderzoek is gebleken dat de afstand tot de weg nog steeds een goede maat is als basis voor de gezondheidseffecten van luchtkwaliteit. Hierbij geldt dat gevoelige bestemmingen het beste zo ver mogelijk van een drukke weg, provinciale weg of snelweg kunnen worden gerealiseerd. In het advies worden de onderstaande minimale afstanden gehanteerd, daarbij wordt opgemerkt dat bij grotere afstanden meer gezondheidswinst wordt behaald.

Om de gezondheidseffecten van verkeersgerelateerde luchtverontreiniging zoveel mogelijk te beperken, is de minimale afstand van gevoelige bestemmingen tot de rand van een drukke binnenstedelijke weg (>10.000 mtv/etmaal) 25 meter.

Het bovenstaande maakt het wenselijk om aanvullend beleid vast te stellen waarin wordt uitgegaan van zonering langs drukke wegen. Onderhavige Beleidsregel wordt toegepast bij ruimtelijke planvorming. De afstand van scholen en kinderdagverblijven tot een drukke weg is een ruimtelijk gegeven dat meegenomen moet worden bij de besluitvorming over een ruimtelijk plan. Het bestuur draagt (los van wettelijke normen) de verantwoordelijkheid om bij nieuwe ontwikkelingen tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen. De Beleidsregel vormt een hulpmiddel voor het bestuur om vorm te geven aan deze verantwoordelijkheid.

Om de gezondheidssituatie te verbeteren wordt op landelijk niveau en op Rotterdams niveau ingezet op het verbeteren van de luchtkwaliteit. Deze inzet richt zich in de eerste plaats op het voldoen aan de wettelijke normen voor luchtkwaliteit. Met de onderhavige Beleidsregel heeft Rotterdam aanvullend beleid vastgesteld. Dit beleid is erop gericht dat er geen uitbreiding of nieuwe scholen en kinderdagverblijven3 (met uitzondering van gastouderopvang) in de leeftijdsgroep 0 t/m 15 jaar mogen komen binnen een zone van:

• a.

  100 meter vanaf de rand van de wegverharding van een rijksweg;

• b.

  50 meter vanaf de rand van de wegverharding van een Provincialeweg;

• c.

  50 meter vanaf de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg.

Onderhavige Beleidsregel sluit naadloos aan op het streven van de gemeente Rotterdam om de luchtkwaliteit te blijven verbeteren ook als voldaan is aan de wettelijke normen. Dit vindt het gemeentebestuur wenselijk omdat de Beleidsregel zich richt op kinderen tot en met 15 jaar die extra gevoelig zijn voor luchtverontreiniging, en daardoor nog onvoldoende wordt beschermd door huidige wetgeving en beleid.

Deze beleidsregel is een uitwerking van een toezegging van het college van 18 augustus 2011. Deze Beleidsregel geeft invulling aan de vaste maatregel van het landelijke Schone Lucht Akkoord uit 2020 namelijk een aanpak voor hooggevoelige groepen.

Gezondheidseffecten van luchtkwaliteit bij kinderen

Langdurige blootstelling aan luchtverontreinigende stoffen geeft gezondheidsrisico’s voor iedereen, kinderen zijn echter extra kwetsbaar voor deze blootstelling. Kinderen zijn onderdeel van deze groep. Ten opzichte van gezonde volwassenen zijn kinderen om meerdere redenen extra gevoelig voor blootstelling aan luchtverontreiniging. Kinderen ademen veel lucht in, in verhouding tot hun lichaamsgewicht, ten opzichte van volwassenen. Ook hebben zij kleinere longen en luchtwegen en zijn hun luchtwegen en longblaasjes nog in ontwikkeling. Kinderen verblijven over het algemeen langer in de buitenlucht en bewegen daar veel door sport en spel, met een groter ademminuutvolume tot gevolg. Kinderen hebben bovendien nog een ontwikkelend zenuwstelsel. Ook voor effecten op de ontwikkeling van het zenuwstelsel lijken kinderen extra gevoelig. Kinderen kunnen daarnaast extra gevoelig zijn doordat zij relatief vaker astma en infecties aan de luchtwegen hebben door andere oorzaken.

Doel van de Beleidsregel

Het doel van de Beleidsregel is om de blootstelling van kinderen (0 t/m 15 jaar) aan lucht met een hoge concentratie aan schadelijke stoffen te verminderen. Slechte luchtkwaliteit wordt in de Beleidsregel vertaald naar de nabijheid van drukke wegen. De reden hiervoor is dat uit onderzoek blijkt dat er een sterke relatie is tussen de afstand tot drukke wegen van locaties waar kinderen langdurig verblijven en gezondheidsklachten bij kinderen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2Toepassingsbereik

De Beleidsregel is van toepassing op:

• a.

  nieuwe scholen voor kinderen tot en met 15 jaar;

• b.

  nieuwe kinderdagverblijven met uitzondering van gastouderopvang; en

• c.

  uitbreidingen van scholen en kinderdagverblijven.

Hierbij geldt in de nabijheid van rijkswegen, provinciale wegen en drukke stedelijke wegen een ‘ja, mits’ beleid en een motivatieplicht voor de keuzes die in relatie tot luchtkwaliteit zijn gemaakt. Met nieuwe scholen en nieuwe kinderdagverblijven wordt hier bedoeld dat het om een nieuwe planologisch-juridische situatie moet gaan. Dit wil zeggen dat het omgevingsplan wordt opgesteld/gewijzigd of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt verleend waardoor vestiging van een school of kinderdagverblijf planologisch-juridisch mogelijk wordt gemaakt.

Toetsingsmoment aan de Beleidsregel

De Beleidsregel moet worden toegepast bij een ruimtelijk plan waarin de vestiging van een school of kinderdagverblijf juridisch mogelijk wordt gemaakt. Oftewel bij een ruimtelijk plan dat ook juridisch bindend is voor derden: een (wijziging van het) omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Omdat het bij toepassing van de Beleidsregel primair om locatiekeuze gaat is het van belang dat de toetsing aan het begin van het planproces plaatsvinden. Dit voorkomt dat in wordt gezet op een locatie voor de school of het kinderdagverblijf die later in strijd blijkt te zijn met de Beleidsregel. Een vroege toetsing aan de Beleidsregel zorgt er ook voor dat de tijd die de GGD nodig heeft voor haar advies goed kan worden ingepast in de planning.

Relevante wettelijke- en beleidskaders

De Beleidsregel buitenklimaat: Luchtkwaliteit bij scholen en kinderdagverblijven 2012 was aanvullend gemeentelijk beleid op het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) in het kader van de invulling van ‘een goede ruimtelijke ordening’ bij bestemmingsplannen en bij omgevingsvergunningen die afwijken van het bestemmingsplan. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het Besluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen) en daarmee het begrip ‘gevoelige bestemming’ vervallen. Onder de Omgevingswet is geen sprake meer van ‘een goede ruimtelijke ordening’ maar wordt de luchtkwaliteit bij scholen en kinderdagverblijven geborgd door het omgevingsplan dat de gemeentelijke regels bevat die nodig zijn met het oog op een “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” (artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet). Bij het stellen van regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties wordt rekening gehouden met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1, vierde lid, van de Omgevingswet). Indien een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 8.0a, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving). De vaststelling van deze beleidsregel berust op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht. Hiermee wordt invulling gegeven aan de Rotterdamse ambitie om de gezondheidssituatie te verbeteren, en aan de verantwoordelijkheid van de gemeente om tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen.

Artikel 3Nieuwe, of uitbreiding van een bestaande school en kinderdagverblijf

De vestiging van nieuwe scholen of kinderdagverblijven, dan wel uitbreiding van bestaande scholen of kinderdagverblijven is toegestaan, indien de locatie niet is gelegen in nabijheid van een drukke weg, vanwege de blootstelling van kinderen aan lucht met een hoge concentratie aan schadelijke stoffen.

Om vast te leggen wat onder nabijheid tot een drukke weg moet worden verstaan gaat de Beleidsregel uit van drie zones zoals genoemd in artikel 3, tweede lid. In de volgende gevallen is sprake van nabijheid tot een drukke weg:

• 1.

  Binnen een zone van 100 meter vanaf de rand van de wegverharding van een rijksweg tot aan de dichtstbijzijnde gevel van het gebouw waar de school of het kinderdagverblijf gevestigd is of wordt gevestigd. Als de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte dichter bij de rand van de wegverharding van de rijksweg ligt, geldt de afstand tot de grens met die buitenruimte. In het onderzoek wegverkeer en gevoelige bestemmingen in relatie tot luchtkwaliteit uit 2022 is uitgegaan van een zone van 150 meter langs een rijksweg. Omdat in de eerste 100 meter vanaf de rand van de rijksweg de sterkste afname van de hoeveelheid luchtverontreiniging per kubieke meter plaatsvindt, en om ruimtelijke plannen niet te belasten met extra beleid waar dit weinig meerwaarde heeft, wordt in de Beleidsregel uitgegaan van een zone van 100 meter vanaf de rijksweg.

• 2.

  Binnen een zone van 50 meter vanaf de rand van de wegverharding van een provinciale weg tot aan de dichtstbijzijnde gevel van het gebouw waar de school of het kinderdagverblijf gevestigd is of wordt gevestigd. Als de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte dichter bij de rand van de wegverharding van een provinciale weg ligt, geldt de afstand tot de grens met die buitenruimte.

• 3.

  Binnen een zone van 50 meter vanaf de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg tot aan de dichtsbijzijnde gevel van het gebouw waar de school of het kinderdagverblijf gevestigd is of wordt gevestigd. Als de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte dichter bij de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg ligt, geldt de afstand tot de grens met die buitenruimte. Deze afstand wijkt af van de GGD-richtlijn uit 2023. Een drukke stedelijke weg wordt door het verkeersmodel gedefinieerd als: “ De ondergrens voor een drukke stedelijke weg is een geprognosticeerd etmaalintensiteit van 10.000 motorvoertuigen bij vaststelling van een omgevingsplan dan wel verlening van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, in 2030 en 2040. Om de drukke stedelijke wegen voor de komende jaren te bepalen wordt gebruik gemaakt van het Verkeersmodel (V-MRDH: Verkeersmodel Metropool Regio Rotterdam Den Haag), hiermee wordt het weekdaggemiddelde over een jaar berekend.

Een vestiging of uitbreiding van het gebouw van een school of kinderdagverblijf op een afstand van 25 tot en met 49 meter vanaf de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg tot aan de dichtstbijzijnde gevel van het gebouw waar de school of het kinderdagverblijf gevestigd is of wordt gevestigd, of tot aan de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte als die dichterbij ligt is eveneens toegestaan indien voldaan wordt aan de volgende criteria.

• 1.

  De school of het kinderdagverblijf wordt op zo groot mogelijke afstand van drukke wegen gesitueerd, onafhankelijk van de achtergrondconcentratie van luchtverontreiniging ter plaatse. Hoe verder van de weg, hoe schoner de lucht en dus hoe gezonder. Meer afstand leidt tot meer gezondheidswinst.

• 2.

  De aanvoer van de buitenlucht voor het ventilatiesysteem van de school of het kinderdagverblijf wordt gesitueerd aan de zijde met de grootste afstand tot het wegverkeer.

• 3.

  Bij kinderdagverblijven wordt de kinderslaapkamer gesitueerd aan de zijde waar de blootstelling aan lucht met schadelijke stoffen het laagst is.

• 4.

  Bij scholen en kinderdagverblijven wordt het schoolplein respectievelijk de speelplaats gesitueerd op een afstand van ten minste 50 meter vanaf de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg tot aan de gevel van het gebouw dan wel de grens van de bijbehorende buitenruimte van de school of het kinderdagverblijf.

De Beleidsregel is bedoeld om zoveel mogelijk te voorkomen dat scholen en kinderdagverblijven worden gesitueerd binnen de zones van 100 meter vanaf een rijksweg, 50 meter vanaf een provinciale weg en 50 meter vanaf een drukke stedelijke weg tot aan de dichtstbijzijnde gevel van het gebouw van de school of het kinderdagverblijf, of de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte. Daarbij wordt in eerste instantie gekeken naar het werkingsgebied voor de activiteit waarmee de school of het kinderdagverblijf mogelijk wordt gemaakt.

Nieuwe, dan wel de uitbreiding van bestaande scholen en kinderdagverblijven is toegestaan, mits niet binnen de zones van 100, 50 of 50 meter langs drukke wegen. Nieuwe, dan wel de uitbreiding van bestaande scholen en kinderdagverblijven is eveneens toegestaan indien deze plaatsvindt binnen een zone van 25 tot en met 49 meter vanaf de rand van de wegverharding van een drukke stedelijke weg tot aan de dichtstbijzijnde gevel van het gebouw waar de school of het kinderdagverblijf gevestigd is of wordt gevestigd, of tot aan de grens van de bij de school of het kinderdagverblijf behorende buitenruimte als die dichterbij ligt, mits voldaan wordt aan de bovenstaande criteria. Dat aan deze criteria wordt voldaan dient goed gemotiveerd te worden en onderdeel te zijn van (de wijziging van) het omgevingsplan of de omgevingsvergunning.

Inherente afwijkingsbevoegdheid en adviesrol GGD

Overeenkomstig artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt de vestiging van nieuwe scholen kinderdagverblijven dan wel de uitbreiding van bestaande scholen of kinderdagverblijven - indien de locatie is gelegen in nabijheid van een drukke weg - toegestaan, wanneer voor één of meer belanghebbenden toepassing van de Beleidsregel gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de Beleidsregel te dienen doelen.

Er vindt in die gevallen een expliciete beoordeling plaats bij de verlening van de omgevingsvergunning en/ of het vaststellen van (de wijziging van) het omgevingsplan over het al dan niet in het mogelijk maken dat een school of kinderdagverblijf zich binnen de zone kan vestigen. Wanneer hiervoor aanleiding is dan dient in de omgevingsvergunning/het omgevingsplan expliciet en integraal aandacht te worden besteed aan de relatie tussen gezondheid en luchtkwaliteit. Indien tot het toestaan van vestiging van de school of het kinderdagverblijf binnen de zone wordt besloten, dient bij de nadere uitwerking (indeling van gebouwen en terreinen) zoveel mogelijk aan het gezondheidsbelang tegemoet te worden gekomen. Bij toepassing van de in de Awb vervatte afwijkingsbevoegdheid, wordt het advies van de GGD betrokken en moet worden ingegaan op het advies en op de eventuele daaruit voortvloeiende aanbevelingen. Dit alles dient goed gemotiveerd te worden en onderdeel te zijn van (de wijziging van) het omgevingsplan of de omgevingsvergunning.