Nota Grondbeleid gemeente Steenwijkerland 2024-2028

In deze samenvatting wordt per hoofdstuk een korte samenvatting gegeven van de inhoud en een overzicht van de belangrijkste beleidsuitgangspunten ten aanzien van het te voeren grond(prijs)beleid in de komende beleidsperiode 2024-2028.

Hoofdstuk 1 Inleiding

Eind 2019 is de Nota Grondbeleid gemeente Steenwijkerland 2020-2024 vastgesteld door de gemeenteraad. In de financiële verordening 2018 van de gemeente Steenwijkerland is bepaald dat het college de raad ten minste eens in de 4 jaar een nota grondbeleid aanbiedt. Een actualisatie van de nota grondbeleid is daarom gewenst.

Voor dit moment is gekozen voor een zogeheten ‘technische actualisatie’, waarin noodzakelijke wijzigingen als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving en jurisprudentie zijn doorgevoerd. Daarnaast is gestreefd naar een verbeterde aansluiting met de actualiteit en de (ambtelijke) praktijk. Al met al betekent dit dat het grondbeleid in de basis grotendeels gelijk is gebleven. De Nota Grondbeleid 2024-2028 is met andere woorden grotendeels in lijn met de eerder door de raad vastgestelde beleidskaders ten aanzien van het te voeren grondbeleid. Op het niveau van de beleidsmatige uitgangspunten is er in sommige gevallen sprake van een kleine aanpassing, aanvulling of aanscherping ten opzichte van de vorige Nota Grondbeleid 2020-2024.

Grondbeleid is in zijn algemeenheid een middel om ruimtelijke doelstellingen te realiseren, bijvoorbeeld op het gebied van volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur, duurzaamheid of maatschappelijke voorzieningen.

De afgelopen beleidsperiode hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van wet- en regelgeving en jurisprudentie die het gemeentelijke grondbeleid raken:

• ▪

  de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024:

• ▪

  het Didam-arrest van 26 november 2021.

Daarnaast zijn, in relatie tot de Nota Grondbeleid, de volgende gemeentelijke beleidskaders van belang:

• ▪

  Woonagenda Steenwijkerland 2022-2026;

• ▪

  Omgevingsvisie Steenwijkerland;

• ▪

  Prestatieafspraken Steenwijkerland;

• ▪

  Huisvestingsopgave Wonen en Zorg.

• ▪

  Participatieverordening

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 1:

Hoofdstuk 2 Grondbeleid

Er zijn twee hoofdvormen van grondbeleid:

• ▪

  Actief grondbeleid;

• ▪

  Faciliterend grondbeleid.

Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf de in exploitatie te brengen gronden. De gemeente voert zelf de grondexploitatie en regie, en maakt het plangebied bouw- en woonrijp. De gemeente verhaalt de kosten van het in exploitatie nemen van dat plan via de uitgifte van bouwkavels. De gemeente draagt dan volledig het risico, maar bepaalt ook zelf de uitgifteprijzen, de fasering van de werkzaamheden en het moment van uitgifte.

Bij faciliterend grondbeleid (vroeger ook wel passief grondbeleid genoemd) bezit de particuliere ontwikkelaar (exploitant) de grond en neemt hij de exploitatie van die grond voor zijn rekening en risico. De rol van de gemeente is met name faciliterend. De rol van de gemeente is beperkt tot het opstellen en toetsen van het omgevingssplan, toetsen aan gemeentelijke beleidskaders, kostenverhaal en het beheer van de openbare ruimte, nadat deze door ontwikkelaar is gerealiseerd en in eigendom aan de gemeente is overgedragen.

Hoewel de Omgevingswet vooral de mogelijkheden voor faciliterend grondbeleid versterkt en enkele (beoogde) woningbouwlocaties in Steenwijkerland door ontwikkelaars ontwikkeld worden, is het vaak in de praktijk ook gewenst dat de gemeente actief grondbeleid toepast. Afhankelijk van de situatie moet er gekozen voor actief dan wel faciliterend grondbeleid. Dit wordt ook wel situationeel grondbeleid genoemd. De gemeente past situationeel grondbeleid toe, zodat de gemeente de vrijheid heeft om per situatie het grondbeleid toe te passen dat het meest geschikt is voor de beoogde situatie.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 2:

Hoofdstuk 3 Samenwerkingsvormen

In de praktijk hebben gemeenten en ontwikkelaars intensief naar tussenvormen tussen actief en faciliterend grondbeleid gezocht om samen te werken. Dit wordt publiek-private samenwerking (PPS) genoemd.

In de Nota Grondbeleid 2024-2028 worden drie samenwerkingsmodellen onderscheiden:

• ▪

  Bouwclaimmodel;

• ▪

  Samenwerkingsmodel;

• ▪

  Concessiemodel.

Het stroomschema samenwerkingsmodel geeft inzicht in de afwegingen die gemaakt moeten worden om te komen tot een bepaald (samenwerkings)model. De voornaamste criteria voor het bepalen van het model zijn de grondpositie en de gewenste risicoverdeling. De volgende afwegingen houden hiermee verband: democratische besluitvorming, ambities, gewenste regie van de gemeente, functiescheiding publieke en private rol en waarborgen publiek belang.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 3:

Hoofdstuk 4 Kostenverhaal en Financiële bijdragen

Bij de productie van bouwgrond (grondexploitatie) worden kosten gemaakt. Uitgangspunt is dat die kosten verhaald worden.

Bij actief grondbeleid vindt kostenverhaal plaats via de uitgifteprijs van de door de gemeente uit te geven bouwkavels.

Bij faciliterend grondbeleid vindt kostenverhaal plaats op basis van de Omgevingswet (Ow), via het:

• ▪

  Privaatrechtelijk spoor (anterieure overeenkomst);

• ▪

  Publiekrechtelijke spoor (omgevingsplan, omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (= afwijking van het omgevingsplan, ook wel “Bopa” genoemd) en beschikking bestuurlijke geldschuld).

Bij het privaatrechtelijk spoor worden op vrijwillige basis tussen de ontwikkelende partij en de gemeente maatwerkafspraken vastgelegd in een anterieure overeenkomst. In een anterieure overeenkomst kan meer geregeld worden dan in het publiekrechtelijk kader ten aanzien van o.a. kostenverhaal, het betalen van vrijwillige bijdragen voor gebiedsontwikkeling, bouwprogramma, aansprakelijkheid voor bouwschade, grondtransacties en de inrichting en overdracht van de openbare ruimte.

Op basis van artikel 8.15 Omgevingsbesluit kan de gemeenteraad een vrijstelling van het kostenverhaal verlenen, omdat bij deze ‘kruimelgevallen’ de kosten van het kostenverhaal niet opwegen tegen de te ontvangen bedragen. Op dat moment zijn wel de gebruikelijke leges verschuldigd. Het gaat dan bijvoorbeeld om gevallen waarbij:

• ▪

  Het totaal van de te verhalen kosten niet meer bedraagt dan € 10.000,-- of

• ▪

  De verhaalbare kosten uitsluitend de kosten voor de aansluiting van de bouwlocatie op de openbare ruimte of de aansluiting op de nutsvoorzieningen betreffen.

Echter gelet op de energietransitie is het wellicht toch gewenst om de kosten te verhalen in het geval dat de kosten uitsluitend zijn voor de aansluiting op nutsvoorzieningen.

Op het moment dat er sprake is van kostenverhaal op basis van afdeling 13.6 van de Omgevingswet (via een anterieure overeenkomst, omgevingsplan, Bopa of posterieure overeenkomst) dan zijn er (behoudens de ‘kruimelgevallen’ met uitzondering van de kosten voor aansluiting van de bouwlocatie op nutsvoorzieningen), geen leges verschuldigd die betrekking hebben op diensten en producten in het kader van de planologische medewerking.

De Omgevingswet heeft de mogelijkheid om het betalen van financiële bijdragen privaatrechtelijk overeen te komen versterkt en de mogelijkheid om financiële bijdragen publiekrechtelijk te verhalen via het omgevingsplan geïntroduceerd.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 4:

Hoofdstuk 5 Grondverwerving

Om haar ruimtelijke doelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld volkshuisvesting en economie, te kunnen realiseren, is het soms gewenst om actief grond te verwerven. Dit wordt actief grondbeleid genoemd. Actief grondbeleid vereist een actieve opstelling van de gemeente om gronden te verwerven. Hiervoor kan de gemeente alle instrumenten inzetten die de wet beschikbaar stelt:

• ▪

  Minnelijke verwerving:

• ▪

  Onteigening;

• ▪

  Voorkeursrecht.

Bij de verwerving door de gemeente heeft minnelijke verwerving de voorkeur, omdat dit op vrijwillige basis gebeurd door overeenkomsten te sluiten voor aankoop of grondruil. Bovendien is een voorwaarde voor onteigening dat de gemeente gedurende de onteigeningsprocedure moet blijven proberen om de grond minnelijk te verwerven. Onteigening en het voorkeursrecht zijn gedwongen inbreuken op het eigendomsrecht van de grondeigenaar en gaan gepaard met omslachtige en langdurige procedures.

De onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht zijn nu in de Omgevingswet geregeld. In de Omgevingswet is het nieuwe voornamelijk faciliterende instrument van stedelijke kavelruil opgenomen.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 5:

Hoofdstuk 6 Tijdelijk beheer

Het uitoefenen van actief grondbeleid heeft vaak tot gevolg dat de verworven gronden en opstallen tijdelijk beheerd moeten worden, namelijk vanaf het moment van verwerving tot het daadwerkelijk bouwrijpmaken van het plangebied.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 6:

Hoofdstuk 7 Kaveluitgifte

De keuze voor actief grondbeleid door de gemeente houdt in dat zij zelf aangeeft op welke manier zij gronden uitgeeft, aan wie en tegen welke prijs de gronden worden overgedragen. In de gemeente Steenwijkerland zijn er twee vormen van gronduitgifte:

• 1.

  Verkoop;

• 2.

  Erfpacht.

Ook als de gemeente privaatrechtelijk handelt, zoals bij verkoop, is zij gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel. Dit is weer bevestigd in het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021. Bij uitgifte van een onroerende zaak door de gemeente moet deze toegewezen worden via een openbare selectieprocedure met objectieve, toetsbare en redelijke criteria, tenzij slechts één partij als enige serieuze gegadigde op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria is aan te merken.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 7:

Hoofdstuk 8 Grondprijzen

Het grondprijsbeleid maakt integraal onderdeel uit van het grondbeleid. Het doel van het grondprijzenbeleid is op transparante wijze inzichtelijk te maken op welke wijze de grondprijzen in de gemeente Steenwijkerland tot stand komen. Het centrale beleidsuitgangspunt van de gemeente Steenwijkerland is dat bij iedere gronduitgifte marktconforme grondprijzen worden gehanteerd. Het grondprijzenbeleid is van toepassing op iedere gronduitgifte binnen de gemeente Steenwijkerland.

Voor de lopende projecten geldt dat de grondprijzen reeds op enig moment in het verleden zijn bepaald. Jaarlijks wordt een marktconformiteitstoets uitgevoerd op de grondprijzen in de lopende projecten, op basis waarvan wordt beoordeeld of de grondprijzen al dan niet kunnen worden geïndexeerd. Als de marktconformiteitstoets hier aanleiding toe geeft behoort radicalere bijstelling van de grondprijzen ook tot de mogelijkheden. De daadwerkelijke grondprijzen in de lopende projecten worden jaarlijks kenbaar gemaakt via de Grondprijzenbrief.

Voor nieuwe projecten geldt dat de grondprijs van de uit te geven kavels wordt bepaald op basis van de omschreven grondprijsmethodieken:

• ▪

  Residuele grondprijsmethode;

• ▪

  Comparatieve methode;

• ▪

  Grondquotemethode;

• ▪

  Vaste prijs;

• ▪

  Kostprijsbenadering;

• ▪

  Taxatie.

Er wordt onderscheid gemaakt tussen diverse uitgiftecategorieën, die elk gekoppeld is aan een (of meerdere) grondprijsmethodiek(en):

In de Grondprijzenbrief zijn de gemeentelijke uitgifteprijzen opgenomen van de lopende grondexploitatieprojecten, alsmede de vaste grondprijzen voor sociale woningbouw en groenstroken. Hierbij wordt voor woningbouwprojecten de grondprijs gedifferentieerd naar het beoogde woningtype (rijwoning – tweekapper – vrijstaand) en voor bedrijventerreinen naar kaveltype (woonwerk – zichtlocatie – regulier).

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 8:

Hoofdstuk 9 Financiën

Een grondexploitatie bestaat uit een raming van kosten en opbrengsten uitgezet in de tijd, behorende bij een ruimtelijk project c.q. gebiedsontwikkeling. Van een grondexploitatie is sprake op het moment dat er in een project gekozen wordt voor actief grondbeleid en de gemeente hieruit voortvloeiend een actieve rol voert in het bouw- en woonrijpmaken van in bezit zijnde gronden en de uiteindelijke gronduitgifte. In dat geval is, in BBV-termen, sprake van ‘Bouwgrond In Exploitatie (BIE)’. De BIE is een post die apart vermeld staat op de gemeentelijke balans.

Vooruitlopend op de vaststelling van de grondexploitatie worden in het voorbereidingstraject van een nieuw project kosten gemaakt. Hiervoor moet apart een voorbereidingskrediet worden aangevraagd bij de raad.

De bevoegdheid voor het openen en vaststellen van een grondexploitatie ligt bij de raad.

Risicomanagement is het op een systematische wijze procesmatig kwalificeren en kwantificeren van risico’s en het formuleren van beheersmaatregelen. Het gaat om een instrument waarmee bepaald kan worden welke risico’s er zijn, wat de kans is dat ze zich voordoen en wat het effect ervan kan zijn. Door risico’s planmatig en integraal over alle projecten in kaart te brengen is voor de gemeente het totaal van alle risico´s beter vast te stellen en daaropvolgend maatregelen te treffen voor de gemeente of per project. De methodiek die hier wordt gehanteerd heet de RISMAN-methode.

Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de mate waarin de gemeente risico’s verband houdende met grondexploitaties kan opvangen met de weerstandscapaciteit. In de begroting en rekening worden alle risico’s (dus ook die van andere kerntaken van de gemeente, zoals het sociaal domein, participatiewet etc.) gezamenlijk in relatie gebracht met de Reserve Vaste Buffer.

Het kengetal grondexploitaties geeft de verhouding weer tussen de boekwaarde van de grondexploitatie en de totale inkomsten van de gemeente in een bepaald jaar. Dit geeft een ruwe indicatie van de financiële positie van de grondexploitaties van de gemeente Steenwijkerland. Hierbij gelden de volgende signaalwaarden (stoplichtenmodel):

• ▪

  Groen: 0% – 20%

• ▪

  Oranje: 20% - 35%

• ▪

  Rood: 35% en hoger

De gemeente Steenwijkerland neemt winsten in grondexploitaties op basis van de door de BBV opgelegde Percentage of Completion-methode (POC-methode). Bij verliesnemingen wordt het berekende verlies direct via een afboeking verwerkt en ten laste van de jaarrekening gebracht.

In de P&C-cyclus worden in het kader van de jaarrekening de grondexploitaties jaarlijks herzien. De bij de jaarrekening herziene grondexploitaties vormen de basis voor de Meerjarenbegroting Grondexploitaties. De MBG is een rapportage waarin informatie wordt gegeven over de (financiële) voortgang en de risico’s in de grondexploitatieprojecten. Er wordt zowel teruggekeken op het afgelopen (verantwoordings)jaar als vooruitgekeken op de komende (begrotings)jaren.

In zijn algemeenheid geldt dat informatie over grondexploitaties van groot belang kan zijn voor buitenstaanders. Openbaarheid van bepaalde informatie kan de (onderhandelings)positie van de gemeente schaden, bijvoorbeeld bij onderhandelingen met marktpartijen of bij aanbestedingen. Denk hierbij aan gegevens op het gebied van kostenramingen en opbrengstverwachtingen die bij het openbaar worden de hoogte van verwervingen en aanbestedingen zouden kunnen beïnvloeden. Ieder jaar dient bij de vaststelling van de grondexploitaties zorgvuldig te worden afgewogen of de vaststelling door de raad onder geheimhouding of in openbaarheid dient plaats te vinden. Hierbij wordt een afweging gemaakt tussen het belang van transparante informatievoorziening en het risico dat openbaarheid van bepaalde informatie de financieel economische positie van de gemeente kan schaden.

Samenvatting beleidsuitgangspunten hoofdstuk 9:

Hoofdstuk 10 De gemeente en marktwerking

Gebiedsontwikkeling is geen activiteit die onder alle omstandigheden volledig door de overheid kan worden uitgevoerd. Betrokkenheid van marktpartijen is bij veel gebiedsontwikkelingen met betrekking tot bepaalde activiteiten een gegeven. Bij gebiedsontwikkeling kan het handelen van de gemeente invloed hebben op de marktwerking, met name op het gebied van staatssteun en aanbesteding. Bij staatsteun geeft de gemeente steun aan een onderneming en bij aanbesteding organiseert de gemeente concurrentie bij het verstrekken van een overheidsopdracht aan een marktpartij. Bovendien kan de gemeente zich bij gebiedsontwikkeling als ondernemer op de (vastgoed)markt begeven, bijvoorbeeld bij actief grondbeleid. Om een goede marktwerking te bevorderen is er regelgeving:

• ▪

  Staatssteunregelgeving;

• ▪

  Wet Markt en Overheid;

• ▪

  Aanbestedingsregelgeving.

Leeswijzer

In deze Nota Grondbeleid worden in de verschillende hoofdstukken onderwerpen behandeld die voor de gemeente Steenwijkerland relevant zijn in het kader van haar grondbeleid.

In hoofdstuk 1 wordt niet alleen ingegaan op de aanleiding en het doel van de Nota Grondbeleid, maar ook op actuele ontwikkelingen en de beleidskaders die relevant zijn in relatie tot de nota.

Hoofdstuk 2 gaat in op de verschillende vormen van grondbeleid.

Hoofdstuk 3 behandelt de verschillende samenwerkingsvormen tussen gemeente en marktpartijen.

Hoofdstuk 4 gaat in op het kostenverhaal en financiële bijdragen conform de Omgevingswet.

Hoofdstuk 5 behandelt de verschillende instrumenten voor grondverwerving bij actief grondbeleid en de stedelijke kavelruil.

Hoofdstuk 6 gaat in op aspecten die samenhangen met tijdelijk beheer van gronden die in eigendom zijn van de gemeente.

Hoofdstuk 7 behandelt de vormen van kaveluitgifte en het Didam-arrest.

Hoofdstuk 8 gaat in op de wijze waarop de grondprijzen tot stand komen.

Hoofdstuk 9 behandelt de financiële aspecten van het grondbeleid.

Hoofdstuk 10 gaat in op staatssteun, de wet Markt & Overheid en aanbesteding in relatie tot grondbeleid.

1.1 Aanleiding

Eind 2019 is de Nota Grondbeleid gemeente Steenwijkerland 2020-2024 vastgesteld door de gemeenteraad. In de financiële verordening 2018 van de gemeente Steenwijkerland is bepaald dat het college de raad ten minste eens in de 4 jaar een nota grondbeleid aanbiedt. Een actualisatie van de nota grondbeleid is daarom gewenst. Omdat er veel onduidelijkheid bestond over de uiteindelijke inhoud van de Omgevingswet is in de Nota Grondbeleid Gemeente Steenwijkerland 2020-2024 aangegeven dat de nota herzien zou worden en aan de raad ter vaststelling zou worden aangeboden nadat de Omgevingswet daadwerkelijk in werking is getreden.

Voor dit moment is gekozen voor een zogeheten ‘technische actualisatie’, waarin noodzakelijke wijzigingen als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving en jurisprudentie zijn doorgevoerd. Daarnaast is gestreefd naar een verbeterde aansluiting met de actualiteit en de (ambtelijke) praktijk. Al met al betekent dit dat het grondbeleid in de basis grotendeels gelijk is gebleven. De Nota Grondbeleid 2024-2028 is met andere woorden in lijn met de eerder door de raad vastgestelde beleidskaders ten aanzien van het te voeren grondbeleid. Op het niveau van de beleidsmatige uitgangspunten is er in sommige gevallen sprake van een kleine aanpassing, aanvulling of aanscherping ten opzichte van de vorige Nota Grondbeleid 2020-2024.

1.2 Doel grondbeleid

Grondbeleid is geen doel op zich. Grondbeleid is in zijn algemeenheid een middel om ruimtelijke doelstellingen te realiseren, bijvoorbeeld op het gebied van volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur, duurzaamheid of maatschappelijke voorzieningen.

Het grondbeleid biedt houvast bij de uitvoering van onderstaande doelstellingen:

• -

  Het faciliteren en sturen van bestuurlijke en maatschappelijk gewenste ruimtelijke ontwikkelingen,

• -

  Het transparant maken en beheersen van de risico’s van ruimtelijke ontwikkelingen en projecten, en

• -

  Het rechtvaardig verdelen van kosten en opbrengsten tussen gemeente en particuliere grondexploitanten.

Kortom, grondbeleid is instrumenteel van aard en kan worden ingezet om de programmatische en beleidsmatige doelen en ambities van de gemeente Steenwijkerland op het gebied van deze thema’s te verwezenlijken. In de Nota Grondbeleid zet de gemeente haar visie uiteen ten aanzien van de wijze waarop de doelstellingen van het ruimtelijk beleid in relatie tot de doelstellingen in de verschillende programma’s ten uitvoer worden gebracht.

Het uitgangspunt van de gemeente Steenwijkerland is dat de Nota Grondbeleid wordt ingezet bij de uitvoering van ruimtelijke projecten ter bevordering van het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik en de ruimtelijke kwaliteit tegen een optimale verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s.

1.3 Actuele ontwikkelingen

De afgelopen beleidsperiode 2020-2023 hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van wet- en regelgeving en jurisprudentie die het gemeentelijke grondbeleid raken:

• ▪

  Omgevingswet;

• ▪

  Didam-arrest.

Omgevingswet:

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet integreert 26 wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving in één wet. Onder andere de Wet ruimtelijke ordening gaat op in de Omgevingswet. Aangezien de Omgevingswet betrekking heeft op de gehele fysieke leefomgeving, raakt deze nieuwe wet onderwerpen als bodem, geluid, lucht, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumenten zorg en natuur.

Op 1 februari 2019 is het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer. De Aanvullingswet grondeigendom is onderdeel van de Omgevingswet geworden en raakt in de eerste plaats de huidige instrumenten voor grondverwerving, die nu nog in verschillende wetten zijn verankerd:

• ▪

  Onteigening – Onteigeningswet (Ow);

• ▪

  Voorkeursrecht – Wet voorkeursrecht gemeenten (WvG);

• ▪

  Herverkaveling landelijk gebied – Wet inrichting landelijke gebieden (WiG).

Ook wordt met de invoering van de Omgevingswet de faciliterende rol van de gemeente versterkt. Met name is de wet van invloed op de regeling van het kostenverhaal. Het streven is de regeling van het kostenverhaal te vereenvoudigen en flexibeler te maken.

De Omgevingswet is verder van invloed op de betaling van financiële bijdragen. De mogelijkheid om via een privaatrechtelijke overeenkomst betaling van een bijdrage overeen te komen is verruimd. Nieuw in de Omgevingswet is dat het verhalen van financiële bijdragen nu ook publiekrechtelijk kan. Voorwaarde voor zowel de privaatrechtelijke als de publiekrechtelijke wijze is wel dat dit geregeld moet zijn in een omgevingsvisie of programma.

De planologische kerninstrumenten uit de Omgevingswet zijn: omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, omgevingsvergunning buitenplans (Bopa), projectbesluit.

Voor de samenhang tussen grondbeleid en planologische kerninstrumenten van de Omgevingswet geldt het volgende:

De omgevingsvisie geeft de hoofdlijnen grondbeleid, grondslag financiële bijdrage anterieure overeenkomst, onderbouwing verplichte financiële bijdrage en de grondslag voor een voorkeursrecht.

Het programma geeft de uitwerking grondbeleid, grondslag financiële bijdrage anterieure overeenkomst, onderbouwing verplichte financiële bijdrage en de grondslag voor een voorkeursrecht.

Het omgevingsplan geeft regels over locatieontwikkeling, kostenverhaalsregels, regeling verplichte financiële bijdrage, grondslag voorkeursrecht, grondslag onteigening.

De omgevingsvergunning buitenplans en het projectbesluit geven kostenverhaalsregels en grondslag onteigening.

Didam-arrest:

Voor een toelichting van het Didam-arrest wordt verwezen naar hoofdstuk 7.3.

1.4 Relevante (gemeentelijke) beleidskaders

Voor de gemeente zijn, in relatie tot de Nota Grondbeleid, de volgende beleidskaders van belang:

• ▪

  Woonagenda Steenwijkerland 2022-2026;

• ▪

  Omgevingsvisie Steenwijkerland;

• ▪

  Prestatieafspraken Steenwijkerland;

• ▪

  Huisvestingsopgave Wonen en Zorg.

• ▪

  Participatieverordening

Woonagenda Steenwijkerland

De Woonagenda Steenwijkerland 2022-2026 volgt de Woonvisie Steenwijkerland 2017-2021 op. In de periode 2017-2021 heeft zich een grote verandering voltrokken op de woningmarkt , zowel landelijk als ook in Steenwijkerland. Waar in 2017 sprake was van een ontspannen woningmarkt, is er nu sprake van schaarste, vooral op de koopmarkt. Deze verandering heeft grote gevolgen voor de inwoners van onze gemeente, als ook voor de gemeentelijke organisatie. Het is voor veel mensen moeilijker een passende woning te vinden, vooral voor starters op de woningmarkt en voor ouderen.

Aan de woonagenda ligt een gedegen woningmarktonderzoek ten grondslag, dat in de periode april tot oktober 2021 is uitgevoerd door KAW, in opdracht van de gemeente Steenwijkerland, Wetland Wonen, Woonconcept en Omnia Wonen. Het Woningmarktonderzoek Steenwijkerland 2021-2031-2041 dient, met bijbehorende kernatlas, als onderlegger van de woonagenda.

In de Woonagenda Steenwijkerland staat waar we, voor wat betreft wonen, als gemeente in de periode 2022-2026 op in willen zetten. We willen voorzien in de woonbehoefte van de inwoners van Steenwijkerland met een passende woning voor iedereen. Daarnaast willen we een aantrekkelijk woonklimaat behouden en versterken en inzetten op sterke kernen en een vitaal buitengebied. Een belangrijke ambitie in de woonagenda is om de woningbouw te versnellen. De woonagenda is de basis voor de prestatieafspraken met de woningcorporaties en huurdersorganisaties en is input voor de gemeentelijke omgevingsvisie en het omgevingsplan. De Nota Grondbeleid kent een sterke samenhang met de woonagenda en wordt ingezet ter ondersteuning van de realisatie van volkshuisvestelijke doelstellingen, zoals geformuleerd in de Woonagenda.

Prestatieafspraken Steenwijkerland

In de prestatieafspraken Steenwijkerland 2023-2027 zijn de afspraken vastgelegd tussen de gemeente enerzijds en corporatie en huurdersorganisaties anderzijds, ten aanzien van wonen en het aanbod van sociale huurwoningen.

Huisvestingsopgave Wonen en Zorg

In 2024/2025 laten we een strategische woonvisie voor de gemeente Steenwijkerland opstellen. Hiervoor is het nodig de regionale woonzorgvisie West-Overijssel 2024-2026 en het Afsprakenkader Ouderenhuisvesting West-Overijssel te vertalen naar het lokale niveau van Steenwijkerland. In de woonzorgvisie wordt beschreven hoe de gemeente en de samenwerkingspartners de toekomst zien voor kwetsbare doelgroepen op het gebied van wonen en zorg. Er worden ambities en keuzes vastgelegd voor deze doelgroepen gebaseerd op een concrete analyse. De strategische woonzorgvisie is de basis voor een toekomstbestendig uitvoeringsprogramma en o.a. prestatieafspraken. De strategische woonzorgvisie geeft ook richting voor de samenwerking en de benodigde organisatie. De strategische woonvisie wordt opgesteld in nauwe samenwerking met onder andere woningcorporaties, zorgaanbieders en zorgkantoor, maatschappelijke organisaties en inwonersorganisaties.

Omgevingsvisie Steenwijkerland

De Omgevingsvisie is het strategisch kader voor de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. De Omgevingsvisie is het document waarin de gemeente, in het kader van de Omgevingswet, haar visie beschrijft. De Omgevingsvisie vervangt de in 2009 vastgestelde Toekomstvisie Steenwijkerland. De Omgevingsvisie is een “paraplu” of “kapstok” voor beleidsdocumenten, programma’s en projecten in het ruimtelijk domein. Er worden 4 thema’s behandeld die elk haar eigen ambities kennen:

• 1.

  Landelijk gebied: Authentiek in het hier en nu;

• 2.

  Elke kern een eigen karakter;

• 3.

  Steenwijk: streekcentrum en herkenbare vestingstad;

• 4.

  Duurzaamheid.

2.1 Historie en vormen grondbeleid

Wie de grond in eigendom had bepaalde in beginsel de koers van een gebiedsontwikkeling. Gemeenten hadden via de bestemmingsplannen ook (publiekrechtelijk) al een duidelijke rol daarin. Echter, door het bezit van de grond kon de gemeente de ontwikkeling nog meer bepalen en ook de winst van de ontwikkeling naar zich toe trekken. Tot eind jaren tachtig van de vorige eeuw was de positie van de gemeente bij locatieontwikkeling dominant. Er was toen vooral sprake van actief grondbeleid (traditioneel model).

Private ontwikkelaars hebben zich in de laatste decennia ook op de grondmarkt begeven. Gemeenten en private ontwikkelaar waren daardoor genoodzaakt samen te werken. Als gevolg van de invoering van de Grondexploitatiewet in 2008 en de (vastgoed)crisis werd de samenwerking opnieuw geordend. De rol van de gemeente is steeds meer faciliterend geworden. De verwachting is dat door de invoering van de Omgevingswet de faciliterende rol verder zal toenemen. Door de Omgevingswet komt er meer nadruk te liggen op participatie en samenwerking en de benadering vanuit de initiatiefnemer.

Maar omdat de markt het bij gebiedsontwikkeling op bepaalde vlakken soms laat afweten is er momenteel zeker ook behoefte aan een overheid die meer de regie neemt bij gebiedsontwikkeling en daardoor ook een meer actievere rol op zich neemt.

2.2 Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf de in exploitatie te brengen gronden. De gemeente voert zelf de grondexploitatie en regie, en maakt het plangebied bouw- en woonrijp. De gemeente verhaalt de kosten van het in exploitatie nemen van dat plan via de uitgifte van bouwkavels. De gemeente draagt dan volledig het risico, maar bepaalt ook zelf de uitgifteprijzen, de fasering van de werkzaamheden en het moment van uitgifte. Risicofactoren waaraan onder andere gedacht moet worden zijn de verwervingskosten, rente, (bodem)sanering en het afzetrisico.

Van actief grondbeleid is op dit moment sprake bij onder andere de woningbouwplannen Noordermaten 4 te Blokzijl, Van den Kornputkwartier Steenwijk, en de bedrijventerreinen Boterberg Oldemarkt, De Weg van Rollecate (De Weijert) (de voormalige Siebrand-locatie) en (de uitbreiding van) Schaarkampen te Vollenhove.

2.3 Faciliterend grondbeleid

Sinds eind jaren tachtig zijn ook veel gronden verworven door particuliere projectontwikkelaars. De vastgoedmarkt was een aantrekkelijke markt geworden waar veel winst kon worden gemaakt. Hierdoor werd de positie van de gemeente minder dominant en moest er worden samengewerkt. Het voordeel was dat de gemeente ook niet meer het volledige risico droeg voor de ontwikkeling. Het werd ook aantrekkelijk om verouderde woon- en werklocaties te herontwikkelen. De private marktpartij ontfermde zich over de locatie en de gemeente pakte de openbare ruimte aan. De gemeente regelde de faciliteiten en kreeg er een beter functionerend gebied voor terug.

Op basis van de hiervoor beschreven ontwikkelingen heeft de gemeente een steeds meer faciliterende rol gekregen. Daarbij speelt ook de toenemende betrokkenheid van de eindgebruiker in de gebiedsontwikkeling. Er vindt een overgang plaats waarbij de markt wijzigt van aanbodgericht naar vraaggericht. Onder andere als gevolg van de economische crisis is er meer behoefte aan flexibiliteit van plannen (bijv. op het gebied van fasering en het bouwprogramma) en speelt de beheersing van de (financiële) risico’s een omvangrijkere rol.

Uit de Omgevingswet blijkt dat er meer ruimte geboden wordt voor een vraaggerichte en flexibele aanpak van het grondbeleid, voor uitnodigingsplanologie en faciliterend grondbeleid.

Bij faciliterend grondbeleid (ook wel passief grondbeleid genoemd) bezit de particuliere ontwikkelaar(exploitant) de grond en neemt hij de exploitatie van die grond voor zijn rekening en risico. De rol van de gemeente is met name faciliterend. De rol van de gemeente is beperkt tot het opstellen en toetsen van het omgevingsplan, toetsen aan gemeentelijke beleidskaders, kostenverhaal en het beheer van de openbare ruimte, nadat deze door ontwikkelaar is gerealiseerd en in eigendom aan de gemeente is overgedragen.

Faciliterend grondbeleid kan nog onderverdeeld worden in pro-actief faciliterend en passief faciliterend grondbeleid. Het grote verschil is dat bij pro-actief grondbeleid de gemeente meedenkt met de marktpartijen die de grondeigendom hebben, indien nodig marktpartijen stimuleert, en met elkaar in contact brengt om een ruimtelijke ontwikkeling van de grond te krijgen. Bij passief faciliterend grondbeleid neemt de gemeente geen initiatief en faciliteert slechts door te toetsen aan de publiekrechtelijke kaders. De afweging tussen pro-actief en passief wordt o.a. bepaald door de bestuurlijke ambities en opgaven en prioritering van de ontwikkeling.

Van faciliterend grondbeleid is onder andere sprake bij de realisatie van woningen en het bedrijventerrein in het plangebied Eeserwold.

2.4 Situationeel grondbeleid

Hoewel de Omgevingswet vooral de mogelijkheden voor faciliterend grondbeleid versterkt en enkele (beoogde) woningbouwlocaties door ontwikkelaars ontwikkeld gaan worden in Steenwijkerland, is het vaak in de praktijk ook gewenst dat de gemeente actief grondbeleid toepast. Daarom past de gemeente situationeel grondbeleid toe, zodat de gemeente de vrijheid heeft om per situatie het grondbeleid toe te passen dat het meest geschikt is voor de beoogde situatie.

2.5 Schematisch overzicht grondbeleid en de rol en positie van de gemeente

De komende jaren voert de gemeente Steenwijkerland situationeel grondbeleid zodat de gemeente de vrijheid heeft om per situatie het grondbeleid (actief dan wel faciliterend) toe te passen dat het meest geschikt is voor de beoogde situatie rekening houden met o.a. volkshuisvestings- en/of economische redenen.

In de praktijk hebben gemeenten en ontwikkelaars intensief naar tussenvormen tussen actief en faciliterend grondbeleid gezocht om samen te werken. Dit wordt publiek-private samenwerking (PPS) genoemd. Publiek-private samenwerking is gebaseerd op het privaatrecht. PPS kan plaatsvinden op basis van een overeenkomst over grondexploitatie zoals meestal gebeurt (bijv. een bouwclaimovereenkomst of een samenwerkingsovereenkomst), maar ook in de vorm van een rechtspersoon of een samenwerkingsverband, zoals de V.O.F.

3.1 Samenwerkingsmodellen

Hierna volgt, in volgorde van intensiteit, een korte omschrijving van enkele vormen van samenwerking die de gemeente kan aangaan.

Bouwclaimmodel

Bij het bouwclaimmodel draagt een private partij de door hem verworven gronden tegen een vaste prijs over aan de gemeente in ruil voor een toekomstig recht voor de afname van een bepaald aantal bouwrijpe kavels (=bouwclaim). De private partij heeft de gronden verworven met als doel het verwerven van bouwvolume. Aangezien de gemeente bij het bouwclaimmodel de grondexploitatie voert, komt het model in grote lijnen overeen met dat van de gemeentelijke grondexploitatie (actief grondbeleid). Via de uitgifteprijs van de bouwkavels vindt kostenverhaal plaats. Doordat door de gemeente een afnameplicht van de bouwkavels en/of het betalen van rentevergoedingen wordt bedongen, worden de grondexploitatierisico’s verlegd naar de ontwikkelaar. De “bouwclaim” kan, zelfs na een betrekkelijk lange periode, door de gemeente worden ingelost door grondverkoop aan de private partij van (bouwrijpe) gronden die in een ander gebied zijn gelegen dan de gronden die de private partij aan de gemeente heeft verkocht. Er is onder andere een bouwclaimovereenkomst gesloten bij het plan Van den Kornputkwartier.

Samenwerkingsmodel

Dit is de meest zuivere vorm van publiek-private samenwerking. De inbreng, de zeggenschap en de risico’s worden onder de partijen verdeeld. De samenwerking tussen de gemeente en de marktpartij(en) wordt vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (onder welke benaming ook). In de samenwerkingsovereenkomst worden zaken geregeld zoals de rechtsvorm, de projectorganisatie, de taken en verantwoordelijkheden van de partijen, de planning en fasering, de inbreng van de gronden en de nadere contractvorming, zoals grondverkoop- en realisatieovereenkomsten. Het is ook mogelijk dat de gemeente en de marktpartijen een gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) oprichten (ook wel “joint venture” genoemd). Dit wordt meestal gedaan in de vorm van een CV-BV (een commanditaire vennootschap waarbij de beherend vennoot een rechtspersoon (B.V.) is). In de gemeente Steenwijkerland zijn of worden samenwerkingsovereenkomsten gesloten voor onder andere de Dorpsuitbreiding Scheerwolde, Steenwijk West, Tuk Bergstein en Gedempte Steenwijkerdiep. De samenwerking in de vorm van een gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) en V.O.F. komt niet voor in de gemeente. Het aangaan van een samenwerkingsverband zoals de V.O.F. is niet gewenst, onder meer in verband met de hoofdelijke aansprakelijkheid van de vennoten voor de schulden van de ander.

Concessiemodel

De particuliere exploitant krijgt hier de beschikking over gemeentegronden (meestal na selectie of aanbesteding) binnen de ontwikkellocatie. Dit model kan de voorkeur hebben als de ontwikkelaar het overgrote deel van de gronden al in bezit heeft. De gemeente heeft een beperkte rol. De gemeente stelt vooraf de randvoorwaarden vast, zoals een stedenbouwkundig programma van eisen en kwaliteitsnormen. Binnen deze randvoorwaarden is de particuliere exploitant volledig verantwoordelijk voor de gehele planontwikkeling (grond- en opstalexploitatie) bestaande uit onder meer de verwerving(=aankoop) van de gronden van de gemeente, het bouw en woonrijpmaken van het gebied, de realisering van het bouwprogramma, de overdracht van de openbare ruimte en het dragen van de risico’s. Op dit moment heeft de gemeente geen concessieovereenkomst gesloten. De ontwikkeling van recreatiepark Waterstaete in Ossenzijl, bedrijventerrein de Schans in Kuinre en de voormalige schoollocatie in Steenwijkerwold benaderen het concessiemodel het meest.

Private grondexploitatie (faciliterend grondbeleid)

Hierbij is het minst sprake van publiek-private samenwerking. Zoals vermeld is de rol van de gemeente faciliterend en met name beperkt tot het opstellen en toetsen van het omgevingsplan, terwijl de particuliere ontwikkelaar/grondeigenaar de grondexploitatie van zijn grond voor zijn rekening en risico neemt. De gemeente en de particuliere grondeigenaar sluiten bij voorkeur een anterieure overeenkomst met betrekking tot het in exploitatie brengen van particuliere gronden door de particuliere grondexploitant/eigenaar. Hierin wordt onder meer geregeld dat de gemeente zich inspant de benodigde planologische maatregel te bewerkstelligen, de exploitant een exploitatiebijdrage betaalt in het kader van kostenverhaal en er locatie-eisen worden gesteld. Als er geen anterieure overeenkomst gesloten is op het moment van vaststellen van het omgevingsplan (was: bestemmingsplan), dan moet publiekrechtelijk kostenverhaal plaatsvinden via het omgevingsplan en/of de omgevingsvergunning en de beschikking bestuurlijke geldschuld (zie: 4.2.2 Publiekrechtelijk spoor kostenverhaal). Er zijn anterieure overeenkomsten gesloten voor onder andere de realisatie van 192 woningen en het bedrijventerrein in het plangebied Eeserwold.

3.2 Uitgangspunten gemeentelijke praktijk

Het opzetten van een samenwerkingsvorm is voor ieder project maatwerk, waarbij ook een mengvorm van bovenstaande vormen van samenwerking kan worden overeengekomen. Factoren die van belang zijn bij de keuze van een samenwerkingsvorm zijn onder andere de grondposities van partijen, het doel van de ontwikkeling, ambities van partijen, de kennis en de capaciteit van partijen en de mate van rendement en risico’s die de partijen op zich willen nemen. Bij de contractvorming wordt rekening gehouden met de staatssteun- en de aanbestedingsregelgeving.

Op grond van artikel 160 lid e van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het besluiten over en het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals het sluiten van overeenkomsten. Gelet op het ingrijpende karakter is het besluit om (anterieure) overeenkomsten aan te gaan over kostenverhaal of publiek-private samenwerking een bevoegdheid van het college en niet gemandateerd aan ambtenaren. De bevoegdheid om te besluiten om een overeenkomst aan te gaan om uitsluitend nadeelcompensatie te verhalen als gevolg van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning zoals omschreven in artikel 15.1 Omgevingswet (was: planschade) is wel gemandateerd.

Voorafgaand aan de publiek-private samenwerking wordt er soms een intentieovereenkomst gesloten op basis waarvan de partijen onderzoeken of en op welke wijze een beoogde gebiedsontwikkeling haalbaar is. Factoren waarnaar gekeken wordt zijn van juridische, planologische en financieel-economische aard. Een intentieovereenkomst is geen juridisch instrument waarmee het kostenverhaal geregeld wordt.

Bij plannen waarbij ook ontwikkelende marktpartijen betrokken zijn wordt per concreet geval bekeken wat de meest passende samenwerkingsvorm is, waarbij de voorkeur uitgaat naar het bouwclaimmodel, vervolgens naar een samenwerkingsmodel en tenslotte naar het concessiemodel.

STROOMSCHEMA SAMENWERKINGSMODEL

Het stroomschema is een versimpeling van de werkelijkheid. Het stroomschema is bedoeld om een inzicht te geven in de keuzes die gemaakt worden. Een nadere toelichting is te vinden in de tekst.

De voornaamste criteria voor het bepalen van het model zijn de grondpositie en de gewenste risicoverdeling. De volgende afwegingen houden hiermee verband: democratische besluitvorming, gewenste regie van de gemeente, (bestuurlijke) ambities, functiescheiding publieke en private rol en waarborgen publiek belang.

De Omgevingswet biedt ruimte voor de ontwikkeling van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Voor de ontwikkeling van gebieden zal ook de overheid vaak kosten moeten maken, bijvoorbeeld voor de aanleg van openbare voorzieningen, en het wijzigen van het omgevingsplan. Uitgangspunt is dat die kosten verhaald worden. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de mogelijkheden tot kostenverhaal bij actief grondbeleid en bij faciliterend grondbeleid.

4.1 Kostenverhaal bij actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid vindt kostenverhaal plaats via de uitgifteprijs van de door de gemeente uit te geven bouwkavels. Via de uitgifteprijs worden onder andere verhaald:

• ▪

  Verwervingskosten (m.b.t. de aankoop, onteigening en ontpachting);

• ▪

  Onderzoek- en apparaatskosten;

• ▪

  Tijdelijk beheer;

• ▪

  Rente;

• ▪

  Bouw – en woonrijpmaakkosten (bijv. sloop van panden en (bodem)sanering, aanleg infrastructuur en inrichting van de openbare ruimte).

4.2 Kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid

De Omgevingswet verplicht overheden om bij particuliere grondexploitatie de kosten

(waaronder begrepen het verhalen van nadeelcompensatie (was: planschade)) voor werken, werkzaamheden en maatregelen naar evenredigheid te verhalen op de initiatiefnemers die profijt hebben van de aan te leggen openbare voorzieningen. Dit is nodig voor de financieel-economische haalbaarheid van het omgevingsplan voor de gemeente.

De Omgevingswet biedt in Afdeling 13.6 (Kostenverhaal bij bouwactiviteiten en activiteiten vanwege gebruikswijzigingen) van de Omgevingswet het instrumentarium voor kostenverhaal.

De verplichting tot kostenverhaal bij bepaalde bouwplannen

Artikel 13.11 verplicht de gemeente tot kostenverhaal bij de in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit omschreven bouwactiviteiten (zie Bijlage 1) en bij gebruiksactiviteiten die mogelijk worden op grond van een nieuw toegedeelde functie.

Behalve dat de plicht tot kostenverhaal is begrensd tot de activiteiten als aangewezen in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit, zijn ook de typen kosten die kunnen worden verhaald beperkt.

Artikel 8.15 van het Omgevingsbesluit bepaalt dat de te verhalen kosten beperkt zijn tot de kosten die op de kostensoortenlijst van Bijlage IV bij het Omgevingsbesluit staan (zie Bijlage 2).

De gemeente mag volgens artikel 13.11 de kosten alleen verhalen als ze voldoen aan drie criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria). Ook moet de locatie het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten mogen worden verhaald dan dat er opbrengsten zijn. De kosten moeten proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat het kostenverhaalgebied van de kostensoorten heeft.

Voor het berekenen van de hoogte van de te verhalen kosten wordt de zogenaamde “plankostenscan” gehanteerd uit de Omgevingsregeling.

Er hoeft geen kostenverhaal plaats te vinden bij een in artikel 8.13 genoemde bouwactiviteit als er sprake is van “kruimelgevallen”. Het gaat dan volgens artikel 8.15 Omgevingsbesluit (Bijlage 1) om gevallen waarbij:

• ▪

  Het totaal van de te verhalen kosten niet meer bedraagt dan € 10.000,--,

• ▪

  Er geen verhaalbare kosten zijn gemaakt die vallen in de specifieke kostensoorten (gemaakt ten behoeve van de uitvoering van fysieke werkzaamheden) die in A5 tot en met A9 van Bijlage IV bij het Omgevingsbesluit worden genoemd (zie Bijlage 2), of

• ▪

  De verhaalbare kosten uitsluitend de kosten voor de aansluiting van de bouwlocatie op de openbare ruimte of de aansluiting op de nutsvoorzieningen betreffen.

De mogelijkheid om ook kostenverhaal achterwege te kunnen laten indien de kosten uitsluitend voor de aansluiting van de bouwlocatie op nutsvoorzieningen zijn, is gelet op de energietransitie wellicht geen reden meer om af te zien van kostenverhaal bij kruimelgevallen.

In deze ‘kruimelgevallen’ wegen de kosten van het kostenverhaal niet op tegen de te ontvangen bedragen. Op basis van artikel 8.15 Omgevingsbesluit kan de gemeenteraad een vrijstelling van het kostenverhaal verlenen. Op dat moment zijn de gebruikelijke leges verschuldigd.

De gemeente Steenwijkerland kiest ervoor om bij ‘kruimelgevallen’ met uitzondering van de kosten voor aansluiting van de bouwlocatie op nutsvoorzieningen, geen kostenverhaal toe te passen (kruimelontheffing), maar in die gevallen wél de leges te heffen.

Verbod op bouwen zonder kostenverhaal

Artikel 13.12 van de Omgevingswet bepaalt dat het verboden is om een bouwactiviteit die op grond van artikel 8.13 Omgevingsbesluit is aangewezen te verrichten, voordat de verschuldigde kosten zijn betaald. Op deze regel kan een uitzondering worden gemaakt ingeval kostenverhaal plaatsvindt op basis van een overeenkomst waarin een later tijdstip en een zekerheidstelling voor de betaling is overeengekomen.

4.3 Financiële bijdragen voor ontwikkeling van gebieden

In Afdeling 13.7 van de Omgevingswet wordt het mogelijk gemaakt om bijdragen voor gebiedsontwikkeling op zowel privaatrechtelijke als op publiekrechtelijke wijze te verkrijgen.

Privaatrechtelijk:

Op grond van artikel 13.22 Omgevingswet kan een vrijwillige financiële bijdrage voor gebiedsontwikkeling worden overeengekomen. Dat is een bijdrage voor ontwikkelingen die niet onder het kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van het gebied.

Het gaat dan om bijdragen ten behoeve van o.a. landschap, infrastructuur, natuur, stedelijke herstructurering, recreatie, energie en sociale woningbouw, zoals is aangegeven in artikel 8.20 van het Omgevingsbesluit (zie Bijlage 4)

De vrijwillige bijdrage moet een basis vinden in een omgevingsvisie of programma. De omgevingsvisie of het programma moeten de hoofdlijnen van de bekostiging en planning van de ontwikkeling uiteen zetten, dus:

• a.

  het gebied omschrijven of aangeven dat ontwikkeld wordt,

• b.

  het verband aangeven tussen de activiteit en de ontwikkeling waaraan wordt bijgedragen,

• c.

  ingaan op de financiering van de ontwikkeling,

• d.

  een indicatie geven van de gewenste bijdrage, en

• e.

  ingaan op de planning en realisatie van de ontwikkeling.

Het kostenverhaal en de vrijwillige financiële bijdragen hebben beide een eigen zelfstandige grondslag, namelijk respectievelijk artikel 13.13 en 13.22., die twee afzonderlijke onderdelen in een anterieure overeenkomst vormen. Als geen overeenkomst over kostenverhaal is gesloten, dan moet het betalen van de bijdrage op publiekrechtelijke wijze via een beschikking vastgesteld worden (artikel 13.24 onder a Omgevingswet).

Ter voorkoming van discussies over “betaalplanologie” en dat de betaalde bijdrage daarom teruggevorderd wordt wegens onverschuldigde betaling is het raadzaam om het verhalen van de financiële bijdrage ook publiekrechtelijk te regelen.

Publiekrechtelijk

Op grond van de artikelen 13.23 en 13.24 kunnen via een beschikking bestuursrechtelijke geldschuld financiële bijdragen in een omgevingsplan verhaald worden.

De criteria die hiervoor zijn:

• a.

  ter verbetering van kwaliteit fysieke leefomgeving

• b.

  functionele samenhang bouwplan en ontwikkeling

• c.

  bekostiging is niet anderszins verzekerd

• d.

  gemaximeerd op opbrengsten (met tijdvak)/waardevermindering (zonder tijdvak)

De functionele samenhang kan ook in een omgevingsvisie of programma onderbouwd worden.

Bij publiekrechtelijk verhaal van financiële bijdragen geldt wel dat het verhalen van de bijdrage beperkt is tot de activiteiten die als kostenverhaalsplichtig bouwplan uit artikel 8.21 Omgevingsbesluit aangemerkt worden (zie bijlage 4).

Dit betekent dat het verhalen van een financiële bijdrage voor de realisatie van een zonnepark wel privaatrechtelijk mogelijk is maar niet publiekrechtelijk. Het verhalen ten behoeve van sociale woningbouw (ter compensatie van het realiseren van te weinig sociale huurwoningen in een bepaald gebied) en bovenwijkse/bovenplanse infrastructuur (bijv. parkeer- of mobiliteitsfonds) is wel publiekrechtelijk mogelijk.

Eigenlijk gaat het niet om een “fonds”, maar om een balanspost “vooruit ontvangen bedragen”. Een en ander kan dan geregeld worden in een separate voorziening of in de balans waarin tot uitdrukking komt wat de tegenprestatie vormt.

Bovenwijkse Voorzieningen in de Omgevingswet

Ten tijde van de Wet ruimtelijke ordening hadden veel gemeenten een nota Bovenwijkse Voorzieningen/Fonds Bovenwijks. Hierin was vastgelegd dat ontwikkelaars van woningen en/of bedrijfsruimte naast de kosten die rechtstreeks verband hielden met de betreffende ontwikkeling, ook een bijdrage moesten leveren aan de in de nota genoemde voorzieningen voor de totale gemeente.

In de Omgevingswet staat dat de gemeente verplicht is om de kosten die rechtsreeks verband houden met een ontwikkeling, bij de initiatiefnemer in rekening te brengen. Hiervoor geldt het principe dat er sprake moet zijn van Profijt, Toerekenbaarheid en Proportionaliteit. Dit valt onder het reguliere kostenverhaal.

Daarnaast kan de gemeente dus een financiële bijdrage vragen voor investeringen in de gemeente, die de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeteren. Er moet dan sprake zijn van functionele samenhang, dat wil zeggen dat de toekomstige bewoners/gebruikers voordeel hebben van de investering, maar dat de investering niet rechtstreeks met de ontwikkeling verbonden is. Het gaat dan bijvoorbeeld om aanpassingen van de openbare ruimte en het voorzieningenniveau die noodzakelijk zijn omdat de kern groeit en waar alle bewoners gebruik van maken. Het betreft dus investeringen die tot de invoering van de Omgevingswet via de Bijdrage Bovenwijkse voorzieningen in rekening werden gebracht.

In de Omgevingswet wordt de term Bovenwijkse voorzieningen echter gebruikt voor voorzieningen die toegerekend moeten worden aan meerdere ontwikkelingen, maar die wel onder het reguliere kostenverhaal vallen. De voorzieningen waarvoor de gemeenten voorheen de Bijdrage bovenwijks in rekening bracht voldoen niet aan deze nieuwe omschrijving.

De bijdrage die we voorheen Bovenwijks noemden, wordt daarom voortaan in rekening gebracht op basis van de nieuwe mogelijkheid in de Omgevingswet, de vrijwillige financiële bijdrage.

De gemeente zal voorzieningen treffen, zoals het instellen van “fondsen”, zowel privaatrechtelijk als publiekrechtelijk voor de verevening sociale woningbouw, bovenplanse/bovenwijkse infrastructuur, zonneparken en de omgevingsvisie daarop aanpassen.

4.4 Overgangsrecht (Invoeringswet Omgevingswet)

De Wet ruimtelijke ordening blijft gelden als de anterieure overeenkomst voor de invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is gesloten (artikel 4.112 Invoeringswet Omgevingswet)

Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag is ingediend om een besluit op grond van de Wro of Wabo blijft op die aanvraag het oude recht van toepassing (artikel 4.3 Invoeringswet Omgevingswet). Er wordt vanuit gegaan (Nysingh Advocaten) dat het oude recht ook van toepassing is op de anterieure overeenkomst als de aanvraag voor de invoering is gedaan maar de overeenkomst na de invoering is gesloten.

Om haar ruimtelijke doelstellingen op het gebied van bijvoorbeeld volkshuisvesting en economie, te kunnen realiseren, is het soms gewenst om actief grond te verwerven. Dit wordt actief grondbeleid genoemd. Het voeren van actief grondbeleid moet ertoe leiden dat de gemeente de beschikking krijgt over de grond die nodig is om haar ruimtelijke doelstellingen te kunnen realiseren. Actief grondbeleid vereist een actieve opstelling van de gemeente om gronden te verwerven. Hiervoor kan de gemeente alle instrumenten inzetten die de wet beschikbaar stelt, zoals de minnelijke verwerving op basis van het Burgerlijk wetboek en de verwervingsinstrumenten uit de Omgevingswet. De instrumenten onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht vinden sinds 1 januari 2024 hun wettelijke grondslag in de Omgevingswet. De Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten zijn komen te vervallen.

In de Omgevingswet is tevens het nieuwe instrument van stedelijke kavelruil geregeld. In dit Hoofdstuk wordt de stedelijke kavelruil ook behandeld hoewel dat eigenlijk een faciliterend grondbeleidsinstrument is, waarbij minimaal 3 eigenaren over en weer onroerende zaken verwerven door ruil.

Bij verwerving ligt het primaat bij minnelijke verwerving. Als de gelegenheid zich voordoet zal het college trachten strategische gronden te verwerven.

5.1 Minnelijke verwerving

Minnelijke verwerving houdt in dat de gemeente in een plangebied via een overeenkomst (bijv. aankoop of grondruil) probeert om gronden te verwerven. Het tijdstip van verwerving moet zodanig zijn dat de gronden tegen een optimale prijs kunnen worden verworven. Dit houdt in dat vaak al in een vroegtijdig stadium tot verwerving moet worden overgegaan, waarbij de gelegenheid om strategisch gunstig te kunnen aankopen moet worden benut. Anderzijds moeten de risico’s die samenhangen met de aankoop ook in ogenschouw worden genomen (bijvoorbeeld renterisico).

Soms kan een aankoop worden versneld wanneer de gemeente in staat is om compensatiegronden aan te bieden of een ander pand in het geval van een opstal. De gemeente moet dan wel over deze compensatieobjecten beschikken en dit vereist dus een uitgekristalliseerde visie op de gronden en opstallen die de gemeente wil gaan verwerven. Van het verwerven van een strategische grondpositie is sprake als er aangekocht wordt terwijl er nog geen sprake is van vastgestelde ruimtelijke plannen. Als de gelegenheid zich voordoet zal het college trachten strategische gronden te verwerven. Bij het verwerven van een strategische grondpositie wordt de raad gevraagd om het benodigde krediet beschikbaar te stellen.

5.2 Onteigening

Als blijkt dat minnelijke verwerving niet of niet voor een redelijke prijs mogelijk is, dan kan tot onteigening worden overgegaan met inachtneming van het bepaalde in de Omgevingswet. Onteigening kan pas met succes worden toegepast wanneer het nut van algemeen belang is aangetoond en de grondeigenaar geen succesvol beroep kan doen op zelfrealisatie. Onteigeningsprocedures zijn tijdrovend, ingewikkeld en kostbaar en worden bij voorkeur gemeden. In de gemeente zijn op dit moment geen onteigeningszaken. Tijdens de gehele onteigeningsprocedure behoudt de gemeente de inspanningsverplichting om de desbetreffende gronden minnelijk te verwerven.

Door de invoering van de Omgevingswet zijn de twee procedures uit de Onteigeningswet (Kroonbesluit en dagvaardingsprocedure) geheel veranderd. Het besluit tot onteigening is losgekoppeld van het besluit over de schadeloosstelling. In plaats van een Kroonbesluit tot onteigening dat op verzoek van een bestuursorgaan wordt genomen, neemt nu het bestuursorgaan (gemeenteraad) zelf een besluit tot onteigening via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat besluit moet op verzoek van de gemeente bekrachtigd worden door de bestuursrechter. Tegen het bekrachtigingsbesluit staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Er is nu dus rechtstreekse rechtsbescherming.

De gerechtelijke procedure gaat alleen nog over de schadeloosstelling. De rechter spreekt niet de onteigening uit en kan ook geen bezwaren tegen de onteigening behandelen. De gerechtelijke procedure is niet langer een dagvaardingsprocedure, maar een verzoekprocedure bij de burgerlijke rechter. De eigendomsoverdracht verloopt via de notaris en niet via een vonnis van de rechtbank. Doordat de procedures parallel geschakeld kunnen worden, zal de onteigeningsprocedure gemiddeld sneller doorlopen kunnen worden.

Krachtens de Omgevingswet kunnen het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit grondslag voor onteigening zijn.

De onteigeningsakte kan pas door de notaris in de openbare registers ingeschreven worden als de onteigeningsbeschikking en de planologische grondslag onherroepelijk zijn, en de voorlopige of overeengekomen schadeloosstelling betaald is. De schadeloosstellingsprocedure is geregeld in de Omgevingswet. De oorspronkelijk eigenaar kan het eigendomsrecht terugvorderen als het omgevingsplan niet tijdig na de onteigening gerealiseerd wordt.

5.3 Het vestigen van een voorkeursrecht

De Omgevingswet geeft de gemeente de mogelijkheid om een publiekrechtelijk voorkeursrecht te vestigen. Door een voorkeursrecht te vestigen verkrijgt de gemeente het recht van eerste koop. Deze aanwijzing betekent echter niet dat de eigenaar verplicht wordt om tot verkoop van zijn eigendom over te gaan. Alleen als hij zelf wil verkopen en hij zich niet op het zelfrealisatierecht kan beroepen, is hij verplicht eerst de gemeente de gelegenheid te bieden tot aankoop over te gaan. Dat is een ernstige beperking van het middel, want het is onduidelijk of en zo ja, wanneer de desbetreffende onroerende zaak wordt aangeboden. Bovendien moet er dan wel op zeer korte termijn geld beschikbaar zijn om te kunnen aankopen. Gaat de gemeente niet (tijdig) op het aanbod in, dan kan de onroerende zaak aan een ander te koop worden aangeboden. Het voorkeursrecht kan alleen gevestigd worden voor zover een onroerende zaak deel uitmaakt van een locatie waaraan het omgevingsplan een niet-agrarische functie (of moderniseringslocatie) heeft toegedeeld en waarvan het huidige gebruik afwijkt van die toekomstige functie. Het voorkeursrecht treedt in werking op het tijdstip (dag, uur, minuut) van inschrijving in de openbare registers.

Krachtens de Omgevingswet kunnen de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan grondslag zijn voor het vestigen van een voorkeursrecht.

De lengte van de duur van het voorkeursrecht is afhankelijk van de grondslag en van het bestuursorgaan dat de voorkeursbeschikking heeft gegeven. Om het voorkeursrecht te behouden dient binnen een bepaalde termijn de functie waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, te zijn toegedacht in een omgevingsvisie of een programma of te zijn toegedeeld in een omgevingsplan. Mits de voorkeursrechtbeschikking en de opvolgende planologische grondslagen tijdig worden genomen en vastgesteld, kan het voorkeursrecht voor maximaal 16 jaar en drie maanden gevestigd worden.

Het voorkeursrecht eindigt als de hiervoor genoemde besluitvorming niet tijdig heeft plaatsgevonden en kan ook eindigen bij vernietiging van het omgevingsplan.

De doelstellingen voor het vestigen van een voorkeursrecht zijn:

• -

  Het beperken van de prijsopdrijving die ontstaat wanneer bekend wordt dat de gemeente een locatie (mogelijk) zal gaan aanwijzen voor het realiseren van een bestemming met een hogere grondwaarde dan de waarde van de grond conform de huidige bestemming;

• -

  Het versterken van de gemeentelijke regierol. Na de verwerving kan de gemeente bij de gronduitgifte langs contractuele weg voorwaarden stellen (bijv. t.a.v. het programma en stedenbouwkundige opzet en fasering) aan de gebiedsontwikkeling;

• -

  Het vergroten van inzicht in grondtransacties.

De Omgevingswet geeft een aantal uitzonderingen voor de aanbiedingsplicht. Het gaat dan onder meer over vervreemdingen in de familiaire sfeer, verdeling van een gemeenschap of verkrijging op grond van een testament of vervreemding aan de pachter met wie de eigenaar daarover voorafgaand aan de vestiging reeds afspraken heeft gemaakt.

Ook kunnen koopoptieovereenkomsten een uitzonderingsgrond zijn mits in de overeenkomst een bij naam genoemde partij is opgenomen, een bepaalde koopprijs of een volgens de overeenkomst bepaalbare prijs is genoemd, de overeenkomst in de openbare registers is ingeschreven voor de vestiging van het voorkeursrecht en de levering binnen 6 maanden na inschrijving van de overeenkomst plaatsvindt.

Omdat het voorkeursrecht eigenaren niet verplicht tot verkoop over te gaan, is het voorkeursrecht een passief instrument.

In januari 2024 zijn bij Oldemarkt voorkeursrechten gevestigd ten behoeve van de functie windmolens.

De inzet van de gemeente is om bij voorkeur minnelijk te verwerven aangezien onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht een ernstige inbreuk vormen op het eigendomsrecht en beide middelen gepaard gaan met omslachtige en langdurige procedures.

5.4 Stedelijke kavelruil

In de Omgevingswet is een regeling voor stedelijke kavelruil opgenomen, die voor een groot deel is ontleend aan de regeling voor “ruilverkaveling bij overeenkomst” van de Wet inrichting landelijk gebied (Wilg).

Stedelijke kavelruil moet als een vrijwillig instrument worden gezien. Stedelijke kavelruil is bedoeld om eigenaren zelf in staat te stellen op eigen kracht een ruilplan voor onroerende zaken op te stellen en uit te voeren. Met kavelruil kunnen eigenaren een groot aantal koop- en ruilovereenkomsten in één overeenkomst opnemen. Eigenaren kunnen niet worden gedwongen om te participeren in een proces van stedelijke kavelruil. Kavelruil kan goede diensten bewijzen op stedelijke locaties waar de huidige kavelindeling een belemmering vormt om de gewenste bebouwing te verwezenlijken of waar ruil van gebouwen nodig is om verouderde gebieden of gebieden met leegstand een nieuwe toekomst te geven. Daarmee kan kavelruil zowel een rol spelen bij nieuwbouw op uitleglocaties als bij herstructureren en transformeren van bestaande bedrijventerreinen, kantorenlocaties en winkelgebieden.

Stedelijke kavelruil is een instrument waarbij minimaal 3 eigenaren participeren dat zowel voorziet in inbreng van benodigde gronden, maar waarbij ook afspraken kunnen worden gemaakt over kostenverhaal en financiële bijdragen en waarin ook de uitgifte van kavels aan realisatoren van (onderdelen van) een gebiedsontwikkeling is begrepen.

Van kavelruil kan naar behoefte van de eigenaren gebruik worden gemaakt. Het is dus niet een door de overheid uit te voeren en te handhaven regeling. In beginsel zal dit geen extra bestuurlijke of ambtelijke lasten opleveren, tenzij de gemeente er om beleidsmatige redenen voor kiest om kavelruil in het stedelijk gebied te stimuleren omdat daarmee ook een maatschappelijk belang is gediend. In de praktijk zullen vooral de notaris en het Kadaster bij de kavelruil zijn betrokken. De notaris is verantwoordelijk voor het opstellen van de kavelruilakte en de inschrijving daarvan in de openbare registers. Het Kadaster is verantwoordelijk voor de registratie van de ruilovereenkomst en de kavelruilakte in de openbare registers.

Stedelijke kavelruil geeft de gemeente ruimere mogelijkheden om faciliterend grondbeleid te voeren.

Het uitoefenen van actief grondbeleid heeft vaak tot gevolg dat de verworven gronden en opstallen tijdelijk beheerd moeten worden, namelijk vanaf het moment van verwerving tot het daadwerkelijk bouwrijpmaken van het plangebied.

Tijdelijk beheer kan plaatsvinden in de vorm van pacht-, huur- en ingebruikgevingsovereenkomsten. Ten aanzien van de vorm van tijdelijk beheer wordt een afweging gemaakt tussen juridische factoren (zoals de tijdige beschikbaarheid en de huur- en pachtbescherming) en financieel-economische factoren.

Bij huur mag de huurder een zaak van de verhuurder gebruiken tegen betaling van een tegenprestatie aan de verhuurder.

Bij pacht mag de pachter een onroerende zaak (grond en opstal) van de verpachter gebruiken tegen betaling van een tegenprestatie aan de verpachter. Bij pacht is het gebruik beperkt tot een onroerende zaak en tot de uitoefening van de landbouw. Als een onroerende zaak tegen betaling van een tegenprestatie gebruikt wordt voor de uitoefening van de landbouw, is het pacht en geen huur.

Bij bruikleen (ook wel ingebruikgeving genoemd) mag de bruiklener(gebruiker) een zaak tijdelijk gebruiken zonder dat een tegenprestatie betaald hoeft te worden (“gebruik om niet”).

Een tegenprestatie bij huur en pacht is meestal een geldbedrag maar kan ook in natura zijn, bijvoorbeeld het verrichten van bepaalde werkzaamheden.

Omdat het gebruik soms aangemerkt kan worden als eerste levensbehoefte (wonen) en soms gepaard gaat met omvangrijke investeringen (bij bedrijfsruimte en pacht) zijn er dwingendrechtelijke regels met betrekking tot o.a. het beëindigen van de huur/pacht, de zogenaamde huur- en pachtbescherming.

Om te voorkomen dat de huur en pachtbescherming de tijdige beschikbaarheid van de grond frustreert, kan voor bruikleen of kortlopende pacht, zoals teelt- of geliberaliseerde pacht gekozen worden.

Na de realisatie van de openbare ruimte wordt de grond overgedragen door het grondbedrijf aan de Afdeling Openbare werken, die verantwoordelijk is voor het permanente beheer van de openbare ruimte. In het geval dat de openbare ruimte door een particuliere exploitant gerealiseerd is, vindt na goedkeuring door openbare werken de eigendomsoverdracht plaats aan de gemeente.

Als de gemeente zelf de regie en de grondexploitatie doet (en dus actief grondbeleid uitoefent), worden de kosten verhaald via de uitgifte van (bouwrijpe) kavels. De keuze voor actief grondbeleid door de gemeente houdt in dat zij zelf aangeeft op welke manier zij gronden uitgeeft, aan wie en tegen welke prijs de gronden worden overgedragen.

De gemeente geeft bouwkavels uit voor woningbouw en bedrijventerrein. De gemeente kan ook bouwgrond uitgeven voor ander gebruik, zoals maatschappelijke doeleinden.

Er vindt ook uitgifte van woningbouwkavels plaats voor CPO (= Collectief particulier opdrachtgeverschap). Bij CPO gaan particulieren bij aankoop van de gemeentelijke kavels zich verenigen om in groepsverband en onder begeleiding van een CPO-begeleider de bebouwing te ontwikkelen en te realiseren.

De gemeente biedt soms ook bouwrijpe kavels aan voor projectmatige bouw door een ontwikkelaar/aannemer. De ontwikkelaar/aannemer koopt dan de kavels om daarop woningen te realiseren die via een koop/aannemingsovereenkomst doorverkocht worden aan de bewoners/particuliere eindgebruikers.

Omdat de verkoop van zogenaamde “groenstroken” bij het permanent beheren van de openbare ruimte behoort en dus niet bij het grondbeleid, wordt dat niet in deze nota behandeld behalve met betrekking tot de gevolgen van het Didam-arrest. Voor de verkoop van de groenstroken is apart uitgiftebeleid vastgesteld.

In de gemeente Steenwijkerland zijn er twee vormen van gronduitgifte:

• 1.

  Verkoop;

• 2.

  Erfpacht.

Bij gronduitgifte ligt het primaat bij grondverkoop als uitgiftevorm.

Verkoop en uitgifte in erfpacht vindt plaats onder toepassing van algemene voorwaarden. In deze algemene voorwaarden is o.a. een bouwplicht opgenomen en een verbod om te mogen verkopen voordat de bebouwing gereed is. Gelet op de dringende woningbehoefte en om speculatie tegen te gaan is het de bedoeling om bij de verkoop van woningbouwkavels aan particulieren de verplichting tot zelfbewoning en het verbod op doorverkoop weer op te nemen in de overeenkomst en/of de algemene voorwaarden.

Bij projectmatige bouw kan overeengekomen worden dat de ontwikkelaar de hiervoor genoemde bepalingen via een derden-/kettingbeding oplegt aan de kopers van zijn woningen.

Bij uitgifte van bedrijventerrein wordt het verbod op doorverkoop en de verplichting om het bedrijfspand voor een periode van 2 jaar zelf voor de eigenbedrijfsvoering te gebruiken bedongen omdat dit reeds opgenomen is in de algemene verkoopvoorwaarden en het desbetreffende artikel expliciet in de overeenkomst van toepassing wordt verklaard.

7.1 Verkoop

Gronduitgifte vindt bij voorkeur plaats via grondverkoop. Op de toewijzing van de woningbouwkavels aan particulieren is het uitgiftebeleid voor woningbouwkavels in de gemeente Steenwijkerland van toepassing.

7.2 Erfpacht

Bij de uitgifte van woningbouwkavels heeft de particuliere koper de mogelijkheid om te kiezen voor aankoop van de kavel dan wel te kiezen voor erfpacht.

Erfpacht is een zakelijk recht dat de erfpachter de bevoegdheid geeft een onroerende zaak van een ander (i.c. de gemeente) te gebruiken alsof hij zelf eigenaar is. De eigenaar behoudt het door het erfpachtrecht uitgeklede eigendomsrecht (zgn. bloot eigendom) van de onroerende zaak (d.i. grond en de daarop aanwezige opstallen (gebouwen)). De erfpachter heeft het zogenaamde economische eigendom. Voor het gebruik kan een canon (vergoeding) in rekening worden gebracht.

In het kader van het bevorderen van het eigenwoningbezit onder particulieren is in 2007 Grondrente Nieuwe Stijl in het leven geroepen. Hierbij wordt erfpacht gebruikt als een soort financieringsinstrument. De erfpachter kan dan zijn woning realiseren terwijl hij de grondcomponent niet hoeft te financieren. Bij Grondrente Nieuwe Stijl betaalt de erfpachter een gefixeerde canon. Om fiscale redenen (aftrekbaarheid van de canon voor de Inkomstenbelasting) is er bij Grondrente Nieuwe Stijl voor gekozen om aan het erfpachtrecht een afhankelijk recht van opstal te koppelen. Door dit afhankelijke recht van opstal is de erfpachter bij Grondrente Nieuwe Stijl wel eigenaar van de woning (opstal) gedurende de duur van de erfpacht. Bij Grondrente Nieuwe Stijl heeft de erfpachter het recht om later alsnog volledig eigenaar te worden. De erfpachter kan dan het bloot eigendom van de grond kopen voor een gefixeerde prijs die gebaseerd is op de kavelprijs op het moment van de kaveluitgifte. De waarde van de kavel, aan de hand waarvan ook de gefixeerde canon wordt berekend, is gebaseerd op de marktwaarde. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de beleidsdocumenten over Grondrente Nieuwe Stijl.

Erfpacht wordt soms ook gebruikt voor maatschappelijke doeleinden en bedrijven.

Het gebruik van erfpacht bij de uitgifte van bedrijventerrein heeft niet de voorkeur vanwege de risico’s. Risicofactoren voor de gemeente zijn onder andere aansprakelijkheid bij bodemverontreiniging en het faillissement van de erfpachter. Afhankelijk van de omstandigheden moet per concreet geval bekeken worden of de uitgifte in erfpacht bij bedrijven een gewenste optie is.

7.3 Het Didam-arrest

Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad het zogenaamde “Didam-arrest” gewezen dat van groot belang is voor gemeenten met betrekking tot de verkoop van onroerende zaken1.Het gaat dan met name om de verkoop van onroerende zaken waar meer gegadigden voor zijn of redelijkerwijs te verwachten is dat daar meer gegadigden voor zijn.

De cruciale overwegingen van de Hoge Raad zijn hieronder weergegeven:

“3.1.3. Op grond van art. 3:14 BW mag een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Tot de regels van publiekrecht behoren de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit betekent dat een overheidslichaam bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee het gelijkheidsbeginsel in acht moet nemen. Dit geldt dus ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden het een overeenkomst tot verkoop van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit. Op dit punt verschilt de positie van een overheidslichaam van die van een private partij.

3.1.4. Uit het gelijkheidsbeginsel – dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen – vloeit voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.

3.1.5. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen.

3.1.6. De hiervoor in 3.1.4 en 3.1.5 bedoelde mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt.”

Als in strijd met de Didam-criteria is gehandeld dan kan de sanctie een nietige/vernietigbare overeenkomst zijn. Dit wordt nader uitgekristalliseerd in de jurisprudentie.

Uit het arrest volgt dat onderhandse één-op-één hand transacties niet meer mogen en dat er sprake moet zijn van een openbare selectieprocedure tenzij er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria.

De voor de verkoop beschikbare woningbouwkavels en percelen bedrijventerrein worden gepubliceerd op de website. De toewijzing van woningbouwkavels aan particulieren, bedrijfskavels en reststroken openbaar groen door de gemeente Steenwijkerland vindt plaats op basis van objectieve, toetsbare en redelijke criteria zoals vastgelegd in respectievelijk het Uitgiftebeleid woningbouwkavels van 2013, het Uitgiftebeleid bedrijventerreinen 2023 en Uitgiftebeleid reststroken 2001 die gepubliceerd zijn en te vinden zijn op de website.

De concrete voorgenomen verkopen worden gepubliceerd op de website en in het huis-aan-huisblad. Echter bij de uitgifte van woningbouwkavels aan particulieren worden alleen de gegadigden die meegedaan hebben met de toewijzingsprocedure uit het uitgiftebeleid geïnformeerd over de concrete toewijzingen.

Voor CPO (= Collectief particulier opdrachtgeverschap) wordt momenteel beleid ontwikkeld.

Voor het plan Noordermaten 4 in Blokzijl wordt een gedeelte van de uit te geven woningbouwkavels via een openbare selectieprocedure aan een projectontwikkelaar aangeboden voor de projectmatige ontwikkeling en bouw van 6 seniorenwoningen en ongeveer 16 starterswoningen.

Het Didam-arrest geldt ook als op onroerende zaken van de gemeente zakelijke rechten worden gevestigd (zoals het recht van erfpacht of het recht van opstal), maar ook als de gemeente haar onroerende zaken verhuurt, verpacht of in bruikleen geeft onder welke benaming dan ook.

Voor de toewijzing van (geliberaliseerde) pachtgronden wordt beleid ontwikkeld/vastgesteld.

Stappenplan voor een openbare selectieprocedure

Verkoop/Uitgifte van overige onroerende zaken door de gemeente waarvoor geen toewijzingsbeleid is vastgesteld zal via een openbare selectieprocedure moeten gebeuren met inachtneming van de stappen zoals voorgesteld in Bijlage 5, tenzij er sprake is van de uitzondering dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria zoals hierna beschreven in paragraaf 7.4 Uitzonderingen op een openbare selectieprocedure bij gebiedsontwikkeling.

Per concreet geval zal dat bekeken moeten worden.

7.4 Uitzonderingen op een openbare selectieprocedure bij gebiedsontwikkeling2.

Hierna zal beschreven worden in welke gevallen een gemeentelijke vervreemding kan plaatsvinden zonder dat daaraan voorafgaand een openbare selectieprocedure wordt gehouden en kan worden volstaan met een publicatie waarin wordt aangegeven dat redelijkerwijs sprake is van slechts één gegadigde voor de aankoop van de betreffende gemeentelijke onroerende zaak:

De gevallen bij gebiedsontwikkeling zijn o.a.:

• 1.

  Grondeigendom en integrale planontwikkeling;

• 2.

  Bouwclaims;

• 3.

  Compensatie met vervangende grond/grondruil;

• 4.

  Nabijheid bij het toevoegen van gronden;

• 5.

  Specifiek vastgoed op een specifieke locatie;

• 6.

  Initiatieven vanuit de markt;

• 7.

  Gesloten contracten.

In dit hoofdstuk worden de uitgangspunten voor de bepaling van grondprijzen bij gronduitgifte uiteengezet. Het grondprijzenbeleid is daarmee integraal onderdeel van de Nota Grondbeleid.

8.1 Doel en toepassingsbereik

Het doel van het grondprijzenbeleid is op transparante wijze inzichtelijk te maken op welke wijze de grondprijzen in de gemeente Steenwijkerland tot stand komen.

Het centrale beleidsuitgangspunt van de gemeente Steenwijkerland is dat bij iedere gronduitgifte marktconforme grondprijzen worden gehanteerd.

Het grondprijzenbeleid is van toepassing op iedere gronduitgifte binnen de gemeente Steenwijkerland.

Voor de lopende projecten geldt dat de grondprijzen reeds op enig moment in het verleden zijn bepaald. Jaarlijks wordt een marktconformiteitstoets uitgevoerd op de grondprijzen in de lopende projecten, op basis waarvan wordt beoordeeld of de grondprijzen al dan niet kunnen worden geïndexeerd. Als de marktconformiteitstoets hier aanleiding toe geeft behoort radicalere bijstelling van de grondprijzen ook tot de mogelijkheden. De daadwerkelijke grondprijzen in de lopende projecten worden jaarlijks kenbaar gemaakt via de Grondprijzenbrief (zie ook paragraaf 8.12).

Voor nieuwe projecten geldt dat de grondprijs van de uit te geven kavels wordt bepaald op basis van de omschreven grondprijsmethodieken (zie paragraaf 8.2).

8.2 Grondprijsmethodieken

Om de prijs voor een perceel grond te bepalen zijn verschillende methoden mogelijk. Hieronder worden er een aantal beschreven die vaak worden gebruikt.

8.3 Grondprijzen woningbouw

8.4 Grondprijzen kantoren

Bij kantoorlocaties wordt de grondprijs bepaald op basis van de residuele grondprijsmethode, in combinatie met een comparatieve toets.

De opbrengstwaarde voor een kantoor wordt in dit geval bepaald aan de hand van het bruto aanvangsrendement (BAR). De opbrengstwaarde van het object komt tot stand door de bruto jaarhuur te delen door het bruto aanvangsrendement. Van deze opbrengstwaarde worden vervolgens de all-in bouwkosten afgetrokken om zo tot een residuele grondwaarde te komen. De grondprijs voor kantoorlocatie wordt per locatie vastgesteld.

8.5 Grondprijzen detailhandel

Bij detailhandel wordt de grondprijs bepaald op basis van de residuele grondprijsmethode, in combinatie met een comparatieve toets.

De opbrengstwaarde voor een winkel is ook hier de beleggingswaarde, welke wordt bepaald aan de hand van het bruto aanvangsrendement (BAR). De opbrengstwaarde van het object komt tot stand door de bruto jaarhuur te delen door het bruto aanvangsrendement. Van deze opbrengstwaarde worden vervolgens de all-in bouwkosten afgetrokken om zo tot een residuele grondwaarde te komen. De grondprijs voor detailhandel wordt per locatie vastgesteld en is ook mede afhankelijk van welk type detailhandel zich hier vestigt.

8.6 Grondprijzen bedrijventerrein

Voor het bepalen van de grondprijzen in de categorie ‘regulier bedrijventerrein’ wordt voornamelijk gebruik gemaakt van de comparatieve methode.

Hierbij wordt gekeken naar het grondprijsniveau in de kernen binnen de gemeente en de grondprijzen van omliggende gemeenten. Deze grondprijzen zijn richtinggevend. De daadwerkelijk te hanteren grondprijs is afhankelijk van de locatieomstandigheden en bedrijfsactiviteiten, waarbij ook op basis van de residuele grondwaarde het grondprijsniveau wordt getoetst.

8.7 Woon-werklocaties

De grondprijzen voor woon-werklocaties bestaan uit twee componenten. Enerzijds wordt een grondprijs bepaald voor het woongedeelte en anderzijds wordt een grondprijs bepaald voor het bedrijfsgedeelte.

Deze twee componenten vormen gezamenlijk de grondprijs voor de woon-werklocatie. De grondprijs voor zowel het woongedeelte als het bedrijfsgedeelte wordt bepaald op basis van de voorgeschreven methodieken voor deze uitgiftecategorieën (zie paragraaf 8.3 en paragraaf 8.6). De grondprijs voor het woongedeelte en de grondprijs voor het bedrijfsgedeelte leidt bij elkaar opgeteld tot de totale kavelprijs voor een woon-werkkavel. De totale grondprijs wordt vertaald in één prijs per m² voor de geheel uit te geven woon-werkkavel.

8.8 Grondprijzen maatschappelijke voorzieningen

Voor maatschappelijke voorzieningen wordt de grondprijs bepaald op basis van een externe taxatie.

Er wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen niet-commerciële maatschappelijke voorzieningen (zoals scholen, overheidsgebouwen, sociaal-culturele voorzieningen, sportvoorzieningen) en commerciële maatschappelijke voorzieningen (zoals particuliere kinderdagverblijven en opleidingsinstituten, medische centra zonder winstoogmerk). Per object en project wordt de grondprijs bepaald.

Op basis van de Woningwet 2022 en het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 kan staatssteun (compensatie) in de vorm van verlaging van de grondprijs aan woningbouwcorporaties verleend worden. De gronden moeten dan wel gebruikt gaan worden voor de uitvoering van de in de regeling aan woningcorporaties omschreven taken zoals realisatie van woningbouw bestemd voor sociale huur en de inrichting van de omliggende omgeving.

8.9 Groenstroken

In individuele gevallen is er voor particulieren op basis van het door de raad vastgestelde Uitgiftebeleid groenstroken een mogelijkheid om grond, met de bestemming groen, aan te kopen. Deze grond bestaat uit niet-strategische openbare ruimte. Vaak gaat het hier om groenstroken of zogenaamde overhoeken die van ondergeschikt belang zijn om nog als openbaar groen te dienen. Er worden vier categorieën onderscheiden:

• 1.

  Groenstroken die al jaren legaal en schriftelijk in gebruik zijn gegeven;

• 2.

  Groenstroken tot een oppervlakte van maximaal 100 m²;

• 3.

  Groenstroken groter dan 100 m², waarbij over het oppervlakte vanaf 100 m² een staffel van toepassing is;

• 4.

  Groenstroken die worden verkocht met het doel en de mogelijkheid, eventueel na omgevingsplanwijziging, om er een bouwwerk op te plaatsen, waarbij over de totale oppervlakte wordt gerekend met één m²-prijs;

Voor de uitgifte van groenstroken gelden vaste grondprijzen, die jaarlijks comparatief worden getoetst.

De grondprijs voor groenstroken is opgenomen in de Grondprijzenbrief, die jaarlijks wordt geactualiseerd en vastgesteld door het college van B&W.

8.10 Nutsvoorzieningen

Over het algemeen werd voor nutsvoorzieningen in de openbare ruimte een recht van opstal gevestigd. Tegenwoordig heeft koop van de grond ook bij kleinere oppervlakten de voorkeur bij de netbeheerders.

Voor de uitgifte van grond voor nutsvoorzieningen geldt een vaste grondprijs, die jaarlijks comparatief wordt getoetst.

De grondprijs voor nutsvoorzieningen is opgenomen in de Grondprijzenbrief, die jaarlijks wordt geactualiseerd en vastgesteld door het college van B&W.

8.11 Overige gronden

De grondprijzen van gronden die niet te scharen zijn onder één van de benoemde uitgiftecategorieën worden per individueel geval bepaald, waarbij gebruik wordt gemaakt van de in paragraaf 8.2 omschreven grondprijsmethodieken.

8.12 Samenvatting per uitgiftecategorie

In tabel 1 is een samenvatting weergegeven van de voorgeschreven grondprijsmethodiek per uitgiftecategorie.

Tabel 1. Grondprijsmethodieken per uitgiftecategorie

8.13 Erfpacht

Bij Grondrente Nieuwe Stijl betaalt de erfpachter voor het gebruik een gefixeerde canon. De hoogte van de canon is gebaseerd op de hoogte van de rente die de gemeente moet betalen als zij van de BNG leent (aflossingsvrije hypotheek 30 jaar vast) en een opslag van 1% voor risico en administratieve lasten. De hoogte van de canon staat voor de gehele periode (30 jaar) vast.

Op het moment dat de BNG-rente lager is dan 0%, wordt voor het canonpercentage uitgegaan van 0% en een opslag van 1% voor risico en administratieve lasten. Een negatieve BNG-rente kan daarmee nooit leiden tot een negatieve erfpachtcanon en daaruit voortvloeiend een financiële last voor de gemeente.

Mocht de erfpachter bij Grondrente Nieuwe Stijl later alsnog volledig eigenaar willen worden, dan kan hij het bloot eigendom van de grond kopen voor een gefixeerde prijs die gebaseerd is op de kavelprijs op het moment van de kaveluitgifte. De waarde van de kavel, aan de hand waarvan ook de canon wordt berekend, is gebaseerd op de marktwaarde.

Erfpacht wordt soms ook gebruikt voor maatschappelijke doeleinden en bedrijven.

De hoogte van de canon wordt bepaald aan de hand van het rentepercentage van langlopende leningen bij de gemeente met een opslag van 1% voor het risico en de administratieve lasten. Bij het bepalen van de verkoopprijs van het bloot eigendom en de afkoop van de resterende canon wordt voor maatschappelijke doeleinden en bedrijven de Netto Contante Waarde-methode (NCW-methode) toegepast op basis van de dan geldende marktwaarde van de grond.

Overigens wordt de NCW-methode voor (af)koop bloot eigendom en/of restant erfpachtcanon ook toegepast bij woningbouwkavels/woningen die in erfpacht zijn uitgegeven vóór de invoering van Grondrente Nieuwe Stijl in 2007 (tenzij in de akte van vestiging een andere berekeningswijze is vastgelegd).

8.14 Grondprijzenbrief

In de Grondprijzenbrief zijn de gemeentelijke uitgifteprijzen opgenomen van de lopende grondexploitatieprojecten, alsmede de vaste grondprijzen voor sociale woningbouw en groenstroken. Hierbij wordt voor woningbouwprojecten de grondprijs gedifferentieerd naar het beoogde woningtype (rijwoning – tweekapper – vrijstaand) en voor bedrijventerreinen naar kaveltype (woonwerk – zichtlocatie – regulier).

Jaarlijks wordt de Grondprijzenbrief geactualiseerd en door het college van B&W vastgesteld in het vierde kwartaal voorafgaand aan het jaar waarin de grondprijzen gaan gelden. De Grondprijzenbrief wordt na vaststelling door het college van B&W ter kennisgeving naar de raad gestuurd De in de Grondprijzenbrief genoemde prijzen zijn geldig van de publicatie van de Grondprijzenbrief tot de publicatie van de volgende Grondprijzenbrief.

Het doel van de Grondprijzenbrief is op transparante wijze de gemeenteraad, de interne ambtelijke organisatie en belanghebbenden te informeren over de hoogte van de geldende grondprijzen in de lopende projecten voor een bepaald jaar. Daarom wordt de Grondprijzenbrief niet alleen ter informatie naar de raad gestuurd, maar ook verspreid binnen de ambtelijke organisatie en opgenomen in de ter zake doende kopersinformatie (bijv. www.steenwijkerland.nl ). De Grondprijzenbrief heeft daarmee een openbaar karakter. De Grondprijzenbrief maakt het mogelijk de grondprijzen jaarlijks bij te stellen, als de marktontwikkelingen hiervoor aanleiding geven.

In de jaarlijkse actualisatie van de Grondprijzenbrief wordt in de eerste plaats de marktconformiteit van de grondprijzen in de lopende projecten intern getoetst. Een comparatieve toets ligt het meest voor de hand, maar een ‘residuele check’ behoort ook tot de instrumenten. Op basis van deze interne ‘marktconformiteitstoets’ wordt gekeken of de grondprijzen al dan niet kunnen worden geïndexeerd op basis van de relevante indexen, maar radicalere bijstelling van de grondprijzen behoort ook tot de mogelijkheden. Vervolgens worden de nieuwe grondprijzen ter validatie voorgelegd aan een externe makelaar/taxateur. Daarna wordt de Grondprijzenbrief ter vaststelling aangeboden aan het college van B&W.

De in de Grondprijzenbrief genoemde prijzen zijn geldig van publicatie van de Grondprijzenbrief tot de publicatie van de volgende Grondprijzenbrief.

Tot slot, het college is bevoegd gemotiveerd afwijken van de vastgestelde grondprijzen in de Grondprijzenbrief, als locatiespecifieke factoren een andere grondprijs rechtvaardigen. In die gevallen moet apart een collegebesluit genomen worden.

Dit hoofdstuk gaat in op de financiële aspecten van het grondbeleid.

9.1 Grondexploitaties

Een grondexploitatie bestaat uit een raming van kosten en opbrengsten uitgezet in de tijd, behorende bij een ruimtelijk project cq. gebiedsontwikkeling. Van een grondexploitatie is sprake op het moment dat er in een project gekozen wordt voor actief grondbeleid en de gemeente hieruit voortvloeiend een actieve rol voert in het bouw- en woonrijpmaken van in bezit zijnde gronden en de uiteindelijke gronduitgifte. In dat geval is, in BBV-termen, sprake van ‘Bouwgrond In Exploitatie (BIE)’. De BIE is een post die apart vermeld staat op de gemeentelijke balans.

9.2 Risicomanagement

Risicomanagement is het op een systematische wijze procesmatig kwalificeren en kwantificeren van risico’s en het formuleren van beheersmaatregelen. Het gaat om een instrument waarmee bepaald kan worden welke risico’s er zijn, wat de kans is dat ze zich voordoen en wat het effect ervan kan zijn. Door risico’s planmatig en integraal over alle projecten in kaart te brengen is voor de gemeente het totaal van alle risico´s beter vast te stellen en daaropvolgend maatregelen te treffen voor de gemeente of per project. De methodiek die hier wordt gehanteerd heet de RISMAN-methode. Het wordt al vele jaren toegepast bij ruimtelijke projecten door overheden (Rijkswaterstraat, ProRail, gemeente Rotterdam).

Risicomanagement heeft tot doel:

• ▪

  Projectrisico’s inzichtelijk en beheersbaar te maken;

• ▪

  Te zorgen dat risico’s geen effect hebben op de uitvoering van bestaand beleid door het formuleren van beheersmaatregelen;

• ▪

  Aan de hand van het risicoprofiel een risicobepaling te doen van de risico’s;

• ▪

  De risicobepaling af te zetten tegen de weerstandscapaciteit teneinde zich te hebben op het weerstandsvermogen;

• ▪

  Bewust in termen van risico’s te denken als onderdeel van beleidsprocessen.

Ten aanzien van risico’s worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

risico's zijn inherent aan het ondernemerschap van een grondbedrijf;

• ▪

  Risicomanagement richt zich op inschatting van acceptatie van risico’s binnen de begrotingsgrenzen van een vastgestelde grondexploitatie;

• ▪

  Voorzienbare risico’s worden opgevangen binnen de betreffende grondexploitatie;

• ▪

  Onvoorzienbare risico´s worden bij de actualisatie van de complexen, met instemming van de raad, gedekt door de algemene reserve.

Risicomanagement is vooral een managementinstrument. Door toepassing van een op de RISMAN-methode gebaseerde analyse wordt de gemeente in staat gesteld risico’s te erkennen en herkennen en heeft vooral tot doel in te schatten welke risico’s binnen grondexploitatie aanvaardbaar zijn.

De risicocyclus ‘begint’ met een risicoanalyse en wordt binnen één en hetzelfde project bij de start van een nieuwe projectfase, bij een stand-van-zaken overzicht en bij grote veranderingen in de markt of omgeving opgesteld.

• ▪

  Een risicoanalyse helpt bij het verkrijgen van een reëel beeld over de status van het project;

• ▪

  Een risicoanalyse helpt bij het verkrijgen en behouden van het totaaloverzicht van het project;

• ▪

  De gemeente denkt voor de ontwikkelingen en kansen uit en anticipeert;

• ▪

  Het opstellen van een risicoanalyse zorgt voor meer structuur waardoor een project beter beheersbaar is; er wordt grip verkregen op zaken die niet mis mogen gaan.

Een risicoanalyse volgens de RISMAN–methode bestaat uit zes stappen:

• 1.

  Plan van aanpak opstellen: het plan van aanpak bestaat uit de vraagstelling, een afbakening en de werkvorm;

• 2.

  Inventariseren mogelijke risico’s vanuit meerdere invalshoeken: technisch, juridisch, ruimtelijk, financieel, organisatorisch, belanghebbenden, politiek, etc.;

• 3.

  Oorzaak – gevolg relaties bepalen, de kans van voordoen en de ernst van het risico worden ingeschat;

• 4.

  Risico’s kwantificeren, door middel van een cijfer worden risico’s gekwantificeerd en gekwalificeerd;

• 5.

  Beheersmaatregelen benoemen, preventieve maatregelen benoemen ter voorkoming of vermijding;

• 6.

  Risicorapportage opstellen, het resultaat van de ingevulde risicoanalyse.

Deze cyclus is in de hierna volgende figuur weergegeven.

De uitkomst van bovenvermelde analyse wordt opgenomen in de bepaling van de totale risico-inschatting van alle gemeentelijke taken en opgenomen in de weerstandsratio.

9.3 Weerstandscapaciteit & Weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de mate waarin de gemeente risico’s verband houdende met grondexploitaties kan opvangen met de weerstandscapaciteit In de begroting en rekening worden alle risico’s ( dus ook die van andere kerntaken van de gemeente, zoals het sociaal domein, participatiewet etc. ) gezamenlijk in relatie gebracht met de Reserve Vaste Buffer.

Dit wordt met ingang van de begroting in beeld gebracht met een weerstandsratio. Dit is de verhouding tussen de weerstandscapaciteit en de totale omvang van de gewogen risico’s.

De signaleringswaarde voor de weerstandsratio is, voor zover de risico’s te kwantificeren zijn, bepaald op minimaal 1,0. Deze waarde houdt in dat de gemeente alle gekwantificeerde risico’s bij naleving eenmalig kan opvangen.

9.4 Financiële positie van het Grondbedrijf

Met ingang van 2015 zijn kengetallen voorgeschreven vanuit het BBV. Één van deze kengetallen betreft het kengetal grondexploitatie. Dit kengetal geeft de verhouding weer tussen de boekwaarde van de grondexploitatie en de totale inkomsten van de gemeente in een bepaald jaar. Dit geeft een ruwe indicatie van de financiële positie van de grondexploitaties van de gemeente Steenwijkerland.

Hierbij gelden de volgende signaalwaarden (stoplichtenmodel):

• ▪

  Groen: 0% – 20%

• ▪

  Oranje: 20% - 35%

• ▪

  Rood: 35% en hoger

Een hoge signaalwaarde geeft een hoger financieel risico weer. Nadrukkelijk wordt hierbij vermeld dat deze signaalwaarden de toezichthouder een indruk geven over de financiële positie van de grondexploitaties.

9.5 Winst -en verliesnemingen

Historisch gezien heeft de gemeente Steenwijkerland altijd een behoedzame wijze gehanteerd als het gaat om winstnemingen. Pas als er voldoende zekerheid bestond over een winst werd deze financieel verwerkt in de grondexploitatie.

In 2016 heeft het BBV een andere verplichte wijze van winstberekening opgelegd, de zogenaamde “Percentage Of Completion” methode (afk. POC-methode). Deze methode is per boekjaar 2017 verplicht gesteld. Dit betekent in het kort dat de winst genomen moet worden op basis van de financiële voortgang van het project (% gerealiseerde kosten * % gerealiseerde opbrengsten * geraamde winst). In de calculatie wordt tevens rekening gehouden met historisch genomen winsten en verliezen en de projectgebonden risico’s.

Bij verliesnemingen wordt het berekende verlies direct via een afboeking verwerkt en ten laste van de jaarrekening gebracht.

9.6 Informatievoorziening grondbeleid en grondexploitaties in de P&C-cyclus

In de Planning & Control-cyclus wordt informatie over het grondbeleid op verschillende plaatsen aangeboden. De paragraaf grondbeleid is vanuit het BBV een verplicht onderdeel van de jaarrekening en de begroting. In de financiële verordening van de gemeente Steenwijkerland is vastgelegd dat de paragraaf grondbeleid bij begroting en de jaarrekening minimaal de verplichte onderdelen op grond van artikel 16 van het BBV bevat:

• 1.

  Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting;

• 2.

  Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

• 3.

  Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

• 4.

  Een onderbouwing van de geraamde winstneming;

• 5.

  De beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico's van de grondzaken.

In de P&C-cyclus worden in het kader van de jaarrekening de grondexploitaties jaarlijks herzien. De bij de jaarrekening herziene grondexploitaties vormen de basis voor de MeerjarenBegroting Grondexploitaties. De MBG is een rapportage waarin informatie wordt gegeven over de (financiële) voortgang en de risico’s in de grondexploitatieprojecten. Er wordt zowel teruggekeken op het afgelopen (verantwoordings)jaar als vooruitgekeken op de komende (begrotings)jaren.

De MBG heeft daarmee zowel betrekking op de jaarrekening als de begroting en neemt een aparte positie in tussen beide P&C-producten. De MBG is verwerkt in de jaarrekening, maar vormt ook de cijfermatige grondslag voor de begroting.

9.7 Sturingsinstrumenten grondbeleid

Tabel 1. geeft een samenvatting van de belangrijkste instrumenten voor het sturen, beheersen en controleren van het grondbeleid.

Tabel 1. Sturingsinstrumenten grondbeleid

9.8 Informatiegevoeligheid

In zijn algemeenheid geldt dat informatie over grondexploitaties van groot belang kan zijn voor buitenstaanders. Openbaarheid van bepaalde informatie kan de (onderhandelings)positie van de gemeente schaden, bijvoorbeeld bij onderhandelingen met marktpartijen of bij aanbestedingen. Denk hierbij aan gegevens op het gebied van kostenramingen en opbrengstverwachtingen die bij het openbaar worden de hoogte van verwervingen en aanbestedingen zouden kunnen beïnvloeden. Daarom worden grondexploitaties dikwijls onder geheimhouding behandeld in raad en commissie.

Ingevolge artikel 25 lid 2 van de Gemeentewet kan het college op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet Open Overheid, ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen geheimhouding opleggen. Deze geheimhouding dient dan wel door de raad te worden bekrachtigd (artikel 25, lid 3 Gemeentewet).

Bij het vaststellen van de grondexploitaties dient zorgvuldig te worden afgewogen of de vaststelling door de raad onder geheimhouding of in openbaarheid dient plaats te vinden. Hierbij wordt een afweging gemaakt tussen het belang van transparante informatievoorziening en het risico dat openbaarheid van bepaalde informatie de financieel economische positie van de gemeente kan schaden. Te gedetailleerde informatie kan leiden tot aantasting van de gemeentelijke onderhandelingspositie. Informatie op een heel hoog abstractieniveau kan juist leiden tot beperking van de informatieplicht richting raad. Het is van belang hier een juiste balans in te vinden.

Gebiedsontwikkeling is geen activiteit die onder alle omstandigheden volledig door de overheid kan worden uitgevoerd. Betrokkenheid van marktpartijen is bij veel gebiedsontwikkelingen met betrekking tot bepaalde activiteiten een gegeven. Bij gebiedsontwikkeling kan het handelen van de gemeente invloed hebben op de marktwerking, met name op het gebied van staatssteun en aanbesteding. Bij staatsteun geeft de gemeente steun aan een onderneming en bij aanbesteding organiseert de gemeente concurrentie bij het verstrekken van een overheidsopdracht aan een marktpartij. Bovendien kan de gemeente zich bij gebiedsontwikkeling als ondernemer op de (vastgoed)markt begeven, bijvoorbeeld bij actief grondbeleid. Om een goede marktwerking te bevorderen is er regelgeving.

10.1 Staatssteun

Van staatssteun is sprake bij steunmaatregelen die:

• ▪

  door de staat zijn verleend of met staatsmiddelen zijn bekostigd;

• ▪

  ten goede komen aan een bepaalde onderneming;

• ▪

  niet-marktconform voordeel aan die onderneming verschaffen.

Staatssteun kan onder meer in de vorm van subsidieverlening, leningen tegen gunstige voorwaarden (rente, looptijd, aflossing), niet-marktconforme kredietfaciliteiten en een grondprijs onder de marktprijs.

Als onderneming wordt aangemerkt “iedere entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd”. Het is een ruime definitie waaronder zelfs overheidsdiensten en non-profitinstellingen kunnen vallen. Onder economische activiteit wordt verstaan “het aanbieden van goederen en diensten op de markt”. Om te bepalen of er sprake is van een onderneming zijn van belang: de aard van de activiteiten/taken en de wijze waarop deze mogelijk in de regelgeving zijn ingebed (typische overheidstaak/taak van algemeen belang of niet?) en het al dan niet aanwezig zijn van een marktsituatie.

Op grond van het EG-verdrag moet staatssteun in beginsel aangemeld worden bij de Europese commissie zodat die kan beoordelen of de staatssteun onverenigbaar is wegens (dreigende) vervalsing van de mededinging op de gemeenschappelijke markt.

Er is geen sprake van meldingplichtige staatssteun als het voordeel voor een marktpartij niet meer bedraagt dan € 300.000,- (was € 200.000,--) over maximaal drie jaar per onderneming (de “minimisregeling”). Op 13 december 2023 is de Algemene De minimus-verordening (EU/2023/2831) vastgesteld die geldt voor de periode van 1 januari 2024 tot 31 december 2030. Voor het bepalen van de hoogte moeten dan wel alle steunmaatregelen van alle overheden die aan de desbetreffende onderneming voor een bepaalde activiteit zijn verleend, opgeteld worden.

De financiering door overheden van ondernemingen die zich bezig houden met het verrichten van diensten van algemeen economisch belang hoeft onder voorwaarden geen meldingplichtige staatssteun te zijn dan wel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt te zijn.

In Nederland zijn de activiteiten van woningcorporaties (toegelaten instellingen in de zin van de Woningwet) op het gebied van sociale woningbouw, aangewezen als dienst van algemeen economisch belang (DAEB).

Op basis van de Woningwet 2022 en het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 kan staatssteun (compensatie) in de vorm van verlaging van de grondprijs aan woningbouwcorporaties verleend worden. De gronden moeten dan wel gebruikt gaan worden voor de uitvoering van de in de regeling aan woningcorporaties omschreven taken zoals realisatie van woningbouw bestemd voor sociale huur en de inrichting van de omliggende omgeving.

Om staatssteun bij gebiedsontwikkeling te voorkomen, is het cruciaal dat grondtransacties en de vergoeding van werkzaamheden geschieden tegen aantoonbaar marktconforme voorwaarden. De marktconforme waarde van gronden en gebouwen kan worden aangetoond door een openbare biedprocedure waarbij meerdere marktpartijen een grondbod mogen uitbrengen of door een voorafgaande onafhankelijke taxatie van de marktwaarde op grond van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiemethoden (zoals comparatieve of residuele waarde-methodiek).

Financiering van een onrendabele top kan ook worden opgevat als staatssteun.

10.2 Wet Markt en Overheid

Overheden verrichten activiteiten die ook door de markt worden geleverd, zoals verkoop van bouwgrond. Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie. Overheden hebben vanuit hun publieke functie namelijk voordelen, waardoor zij goederen of diensten voor een lagere prijs dan concurrerende ondernemingen kunnen aanbieden. Om zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren, is de Wet Markt en Overheid in het leven geroepen. Deze wet is opgenomen in de Mededingingswet.

In de Wet Markt en Overheid is voor overheden voor het verrichten van economische activiteiten onder andere de niet vrijblijvende gedragsregel van integrale kostendoorberekening opgenomen. Overheden moeten ten minste de integrale kosten van hun goederen of diensten in hun tarieven doorberekenen. Het feit dat de integrale kosten moeten worden doorberekend, betekent niet per se dat de prijs dan markt-conform is.

Er is sprake van een economische activiteit als de overheid in concurrentie met andere onderneming goederen of diensten aanbiedt op een markt. Of dit het geval is, hangt af van de karakteristieken van de activiteit. Uit de (Europeesrechtelijke) jurisprudentie blijkt dat hierbij belangrijke beoordelingselementen vormen: een relatie tussen prijs en prestatie, de vraag of private partijen actief zijn en de aanwezigheid van een wettelijke taak. Als sprake is van de uitoefening van typisch overheidsgezag, zoals het verlenen van vergunningen of handhaving van de openbare orde, is die activiteit geen economische activiteit. Er hoeft dan geen rekening te worden gehouden met de gedragsregels.

Op een aantal economische activiteiten is de wet niet van toepassing. Met name de volgende uitzonderingen zijn relevant:

• ▪

  Als de dienstverlening of levering tussen overheidsorganisaties plaatsvindt in het kader van de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak;

• ▪

  Als er voor die economische activiteit sprake is van staatssteun (bijv. bij verlaging van de grondprijs voor de realisatie van sociale huurwoningen);

• ▪

  Als de economische activiteit plaatsvindt in het algemeen belang.

Als een economische activiteit niet onder een uitzondering valt, zoals de verkoop van bouwgrond, moet dus tenminste de integrale kostprijs worden berekend en in rekening moeten worden gebracht. Dit neemt overigens niet weg dat deze kosten met subsidie kunnen worden gecompenseerd.

Op grond van artikel 25h, vijfde lid, Mededingingswet heeft de raad op 1 juli 2014 gemotiveerd besloten dat op enkele economische activiteiten die plaatsvinden in het algemeen belang de gedragsregels niet van toepassing zijn. Het gaat dan onder andere over het beschikbaar stellen van sportgelegenheden voor sportbeoefening tegen een betaalbare prijs, en de verhuur van maatschappelijk vastgoed.

10.3 Aanbesteding

Omdat gebiedsontwikkeling niet volledig door de overheid kan worden uitgevoerd moet de gemeente voor bepaalde activiteiten marktpartijen inschakelen. De gemeente treedt in beginsel op als “aanbestedende dienst” als zij opdrachten verstrekt aan marktpartijen om bepaalde werkzaamheden in het kader van de gebiedsontwikkeling te verrichten.

Elke gebiedsontwikkeling kenmerkt zich door drie “hoofdactiviteiten”: de planontwikkeling, de fysieke transformatie naar bouwgrond, en de opstalexploitatie.

Bij planontwikkeling gaat het kortweg om “tekenen en rekenen”. Voordat een gebied daadwerkelijk wordt ingericht dienen de plannen daarvoor duidelijk te zijn.

De werkzaamheden die verricht worden in het kader van de planontwikkeling vallen in beginsel onder het regime van de aanbesteding van diensten. Werkzaamheden zoals het opstellen van een bestemmingsplan, stedenbouwkundig plan, ontwerpen van de (landschaps)architect, advisering over bodemsanering, lucht en waterkwaliteit, archeologie, verkeer, of projectmanagement, kunnen gekwalificeerd worden als “dienst”.

De fysieke transformatie betreft het bouw- en woonrijpmaken van het gebied (waaronder begrepen sloop- en saneringswerkzaamheden) en de aanleg van infrastructuur en de overige openbare ruimte, zoals groenvoorzieningen en water. Deze werkzaamheden kunnen aangemerkt worden als “werk”.

Bij opstalexploitatie gaat het over de realisatie van vastgoed op de bouwkavels door de ontwikkelende partijen. Dit kunnen zowel marktpartijen zijn (woningen en commercieel vastgoed) als overheden (vastgoed met een openbare functie, zoals scholen). Sommige werkzaamheden, zoals het ontwerpen van het gebouw door de architect, zijn aan te merken als “dienst” en het daadwerkelijke bouwen is aan te merken als “werk”.

De gemeente is gebonden aan de regelgeving met betrekking tot het aanbesteden, zoals het gemeentelijk aanbestedingsbeleid.

Uit de jurisprudentie van het Europese Hof uit 2010 (Müller-arrest uit HvJ EG 25 maart 2010 zaak C-451/08) volgt dat wil er überhaupt sprake is van een overheidsopdracht cumulatief voldaan moet zijn aan drie voorwaarden:

• 1.

  er is een rechtstreeks economisch belang van de overheid,

• 2.

  er wordt een bouwplicht opgelegd, en

• 3.

  er worden eisen gesteld die verder gaan dan de mogelijkheid van het publiekrechtelijke kader.

Ter voorkoming van een rechtstreeks economisch belang van de overheid is wezenlijk belang dat door de marktpartij een marktconforme grondprijs wordt betaald en dat de ontwikkeling van het vastgoed werkelijk voor rekening en risico van de marktpartij plaatsvindt.

Volgens het Europese Hof moet een marktpartij zich tot de uitvoering van werken verbinden, wil er sprake zijn van een bezwarende titel. Een bouwplicht levert een dergelijke verbintenis op, maar een (terug)leverplicht van de grond in het geval niet binnen een bepaalde termijn wordt gestart met de bouw niet, aangezien een overheid die in die situatie gronden geleverd krijgt, nog steeds niet de realisatie heeft afgedwongen. Er dient wel voor gewaakt te worden dat in de grondprijsvaststelling bij teruglevering niet impliciet een boete wordt betaald. Dit wordt voorkomen door een onafhankelijke deskundige de marktwaarde te laten bepalen.

Verder dient om te voorkomen dat door het stellen van eisen aan het vastgoed er sprake is van belang dat overheden terughoudend zijn met het stellen van eisen die verder reiken dan hun publiekrechtelijke mogelijkheden om ten aanzien van vastgoed regulerend op te treden. Dit kader (omgevingsplan, beeldkwaliteitsplan) bevat generieke eisen waarbinnen marktpartijen hun bouwplannen kunnen ontwikkelen en waaraan bij de aanvraag om omgevingsvergunning wordt getoetst.