Nota Reserves en Voorzieningen 2025

Uitgangspunten

Inleiding

Voor u ligt de Nota Reserves en Voorzieningen van de Regio Gooi en Vechtstreek. Deze nota vloeit voort uit onze financiële verordening ex artikel 212 van de Gemeentewet. In artikel 17 van deze financiële verordening wordt in het kort een aantal afspraken over de vorming en besteding van de reserves en voorzieningen behandeld. Met deze nota wordt uitgebreider vastgelegd hoe de Regio omgaat met reserves en voorzieningen.

Bij het vaststellen van de Regiobegroting stellen onze gemeenteraden de kaders vast voor zowel het beleid als de financiën. Dit geldt ook voor de vorming en besteding van reserves en voorzieningen. Om goed financieel inzicht te hebben en te houden is het van groot belang dat de begroting op dit punt transparant is. Het dagelijks bestuur biedt het algemeen bestuur via de jaarrekening een toelichting op en een overzicht van de vorming en besteding van reserves en voorzieningen (Financiële Verordening art. 17 lid 2). Uitgangspunt is dat wijzigingen op reserves en voorzieningen transparant worden gemaakt en dat deze via het vaststellen van de begroting(wijziging)/jaarrekening worden goedgekeurd. De toelichting, waarin de vorming en besteding van reserves en voorzieningen wordt behandeld, wordt samen met het overzicht door het algemeen bestuur met de jaarrekening vastgesteld.

Een goed inzicht in de financiële positie is, gelet op de continuïteit van de Regio, essentieel. Uitgangspunt bij het formuleren van beleidsdoelstellingen voor mutaties bij reserves en voorzieningen is dat wordt voorzien in:

• •

  duidelijke en consistente regelgeving voor de beleidsvorming;

• •

  het verkrijgen van inzicht in de allocatie van het eigen vermogen en de voorzieningen;

• •

  het bevorderen van het inzicht in de vermogenspositie van de Regio;

• •

  het beperken van continuïteitsrisico’s van de Regio.

De beleidsnota reserves & voorzieningen is daarbij bij uitstek een kaderstellend instrument voor het algemeen bestuur. Naast de kaders voor de reserves geeft deze nota de bevoegdheden aan rondom reserves en voorzieningen.

Voor een goed begrip is het van belang om doel en karakter van reserves en voorzieningen zorgvuldig te definiëren. Deze definities zijn mede gebaseerd op richtlijnen van het Rijk, verwoord in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Door de commissie BBV worden ook aanbevelingen en ‘stellige uitspraken’ gedaan. Van aanbevelingen mag worden afgeweken, stellige uitspraken zijn bindend.

Doelstellingen

De belangrijkste doelstellingen van deze beleidsnota reserves & voorzieningen zijn:

• –

  Heldere en éénduidige beleidsregels rond reserves en voorzieningen;

• –

  Het formuleren van criteria voor het instellen of handhaven van reserves en voorzieningen.

Kaders

Bij het opstellen en actualiseren van de beleidsnota zijn de volgende kaders van belang:

• –

  De regelgeving op basis van Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), artikelen 41 tot en met 45, opgenomen onder de paragraaf Vaste Passiva (zie kader 1).

• –

  De ‘stellige uitspraken’ van de commissie BBV, die onder andere is ingesteld ter bewaking van de nieuwe regelgeving. Deze standpunten van de commissie BBV worden gelijk gesteld aan de richtlijnen van de raad voor de jaarverslaggeving en zijn dus maatgevend/bindend.

• –

  De “Financiële verordening Regio Gooi en Vechtstreek 2025”, vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur op 10 april 2025.

Kader 1 – Het wettelijk kader voortkomend vanuit het BBV

*

1. Onderscheid reserves en voorzieningen

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen behandeld.

Het verschil tussen een reserve en een voorziening kan al worden afgeleid uit bovenstaande wettelijke bepalingen (artikelen 41 tot en met 45 BBV). In aansluiting hierop wordt in onderstaand schema in het kort een aantal kenmerkende verschillen tussen reserves en voorzieningen aangegeven.

Onderscheid reserves en voorzieningen

*

1) Tenzij sprake is van geoormerkte dekkingsreserves

2) Het algemeen bestuur geeft bedragen eerst vrij bij het vaststellen van de begroting; het dagelijks bestuur mag vervolgens die bedragen aanwenden binnen het betreffende doel

Reserves

Reserves betreffen eigen vermogen van de Regio. In de reserves wordt onderscheid gemaakt naar algemene - en bestemmingsreserves. Algemene reserves dienen ter afdekking van tegenvallers of risico’s, terwijl bestemmingsreserves zijn ingesteld voor een bepaald doel of bestemming. In zijn algemeenheid is het karakter van reserves dat het algemeen bestuur zelf kan beslissen over de inzet daarvan. Mutaties vinden plaats via bestemming van het resultaat of via de bestuursrapportage#_ftn1 1 Eventueel is het ook mogelijk via losse begrotingswijzigingen te muteren, maar de Regio heeft als doel het aantal losse wijzigingen zo minimaal mogelijk te houden. Als gevolg daarvan werkt de Regio met een gebundelde brief die tegelijkertijd met de bestuursrapportage aan gemeenteraden wordt voorgelegd, waarin een aantal begrotingswijzigingen wordt opgenomen., waarin het dagelijks bestuur informeert over de bijstelling van beoogde toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. Onttrekkingen mogen niet tot gevolg hebben dat een reserve een negatieve omvang bereikt. Het vormen of in stand houden van reserves is aan richtlijnen gebonden en wordt getoetst aan één of meer criteria. Een toelichting is te vinden in de beschrijving van reserves in hoofdstuk 2.

Voorzieningen

Voorzieningen betreffen vreemd vermogen van de Regio. Voorzieningen worden gevormd voor verplichtingen, verliezen en risico’s waarvan de omvang redelijkerwijs kan worden ingeschat. Ook kunnen voorzieningen worden getroffen voor:

• –

  de verplichte besteding van geoormerkte gelden van derden;

• –

  het egaliseren van tarieven die aan derden in rekening worden gebracht; of

• –

  het egaliseren van jaarlasten, die zijn oorsprong mede vinden in voorgaande jaren.

In zijn algemeenheid is het karakter van voorzieningen verplichtend en is er voor de Regio geen sprake van een vrije keuze daarin. Het vormen van een voorziening is voorbehouden aan het algemeen bestuur, de feitelijke mutaties vallen onder verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur.

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan, omdat voorzieningen naar beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s (art.45 BBV).

2. Reserves

Onderverdeling

Het BBV geeft in artikel 43 aan dat op de balans de reserves worden onderscheiden naar:

• a.

  de algemene reserve;

• b.

  bestemmingsreserves.

Ad a.

De algemene reserve is gevormd uit overschotten uit de exploitatie en vormt het vrij besteedbare onderdeel van het eigen vermogen. De algemene reserve wordt gebruikt voor het opvangen van risico’s in algemene zin, zoals risico’s die (geheel) niet te kwantificeren zijn en niet meer kunnen worden opgevangen binnen de exploitatie (zoals bijvoorbeeld ziektevervanging). De omvang van de algemene reserve is (samen met een aantal andere dekkingsmiddelen) minimaal gelijk aan de benodigde weerstandscapaciteit, een buffer die kan worden ingezet om incidentele en niet voorziene financiële tegenvallers en risico’s op te vangen.

Jaarlijks wordt in de paragraaf Weerstandsvermogen van de programmabegroting een actuele stand van de risico’s opgenomen, waarbij wordt aangegeven of de algemene reserve toereikend is om die risico’s op te vangen. In 2016 is door de zeven colleges van burgemeester en wethouders de nota ‘Spelregels weerstandvermogen verbonden partijen’ vastgesteld. In deze nota is een spelregel opgenomen, waarin is aangegeven dat de ratio van het weerstandsvermogen minimaal 1,0 dient te zijn.

Ad b.

Een bestemmingsreserve wordt ingesteld met een bepaald doel en is gebaseerd op een bestuurlijke beslissing. Een bestemmingsreserve dient om middelen voor een termijn van langer dan één jaar vast te houden ter financiering van dit doel. Zodra het algemeen bestuur aan een reserve een bepaalde bestemming heeft gegeven is er sprake van een bestemmingsreserve.

Het feit dat de bestemmingsreserves tot het eigen vermogen behoren, houdt in dat dergelijke reserves bij een heroverweging van beleid een andere bestemming kunnen krijgen, of aan de algemene reserve kunnen worden toegevoegd. Uiteraard dienen hierbij de gevolgen wel te worden afgewogen. Uitgangspunt is dat de bestemmingsreserves niet worden gekwalificeerd als incidentele weerstandscapaciteit.2 Bron: het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK 2020 Gemeenten) is een gezamenlijk product van de 12 provinciale toezichthouders gemeentefinanciën (Gedeputeerde Staten). In het GTK is vastgelegd hoe, binnen het wettelijk kader, invulling wordt gegeven aan het financieel toezicht op gemeenten. Een bestemmingsreserve is een reserve waar het bestuur een bepaalde bestemming aan heeft gegeven (art. 43 BBV). Het is denkbaar dat onder de bestemmingsreserves zich middelen bevinden waarvan het specifieke bestedingsdoel van algemene aard is of dat de middelen al voor langere tijd beschikbaar zijn zonder dat er zicht is op daadwerkelijke uitvoering van de beoogde bestemming. In die gevallen is een heroverweging tot overheveling van deze middelen naar de algemene reserve te rechtvaardigen. Bestemmingsreserves van de Regio hebben over het algemeen een expliciet karakter. De door het algemeen bestuur gegeven bestemming kan in deze gevallen niet of nauwelijks worden gewijzigd, waardoor deze bestemmingsreserves dan ook niet voor tegenvallers kunnen worden ingezet. Voor de weerstandscapaciteit worden ze dan ook op nihil gesteld. In bijlage 1 wordt van alle reserves een nadere onderbouwing gegeven.

Daarnaast is sprake van zogenaamde stille reserves. Dit zijn bestanddelen van het eigen vermogen, welke niet in de balans tot uitdrukking komen. Het gaat hierbij om bezittingen die geen boekwaarde hebben maar wel een marktwaarde, of waarvan de boekwaarde lager is dan de marktwaarde (gebouwen, gronden enz.). Stille reserves kunnen pas als weerstandscapaciteit meetellen als ze binnen afzienbare tijd in kasgeld kunnen worden omgezet, zonder de bedrijfsvoering te beperken. Bovendien kan de waardering van stille reserves sterk fluctueren en maken zij daarom geen deel uit van het overzicht van Reserves en Voorzieningen, noch van de weerstandscapaciteit.

Vorming en instandhouding reserves

De bevoegdheid tot het instellen en opheffen van reserves ligt bij het algemeen bestuur van de Regio. Via de jaarrekening biedt het dagelijks bestuur een overzicht van de reserves en voorzieningen aan dat de besteding van de reserves en voorzieningen behandelt. Dit overzicht wordt geactualiseerd gepresenteerd in de Regiobegroting en de bestuursrapportage

Een voorstel tot het instellen van een bestemmingsreserve wordt vergezeld van een goed onderbouwd voorstel, waarin minimaal wordt aangegeven:

a. het specifieke doel van de reserve met een onderbouwing;

b. de voeding van de reserve;

c. de maximale hoogte van de reserve;

d. de bestedingsraming voor de komende periode van de reserve (minimaal 4 jaar, aansluitend bij de looptijd van de programmabegroting);

e. de maximale looptijd.

Indien een bestemmingsreserve binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een besteding, valt de bestemmingsreserve vrij en wordt deze aan de algemene reserve toegevoegd.

Aanvullend kan algemeen gesteld worden dat:

• –

  indien het doel is bereikt, de reserve opgeheven dient te worden. De nog in de reserve aanwezige middelen vallen vrij ten gunste van de algemene reserve.

• –

  indien de realisatie uitblijft en er geen aangepaste termijnen zijn genoemd, vallen de middelen vrij ten gunste van de algemene reserve.

Toevoegingen en onttrekkingen

Toevoegingen en onttrekkingen aan reserves worden expliciet opgenomen in de programmabegroting en jaarrekening, dat wil zeggen dat de mutaties apart zichtbaar worden gemaakt binnen het programma naast de overige baten en lasten uit de exploitatie.

Bij het opstellen van de jaarrekening wordt eerst het rekeningresultaat vastgesteld zonder de invloed van toevoegingen en onttrekkingen aan reserves. Dit wordt het resultaat voor mutatie reserves genoemd. Vervolgens worden de toevoegingen aan en onttrekkingen uit reserves in beeld gebracht en de einduitkomst vastgesteld. Dit is het resultaat na mutatie reserves. Vervolgens wordt aan dit resultaat een bestemming gegeven.

Stortingen en onttrekkingen worden door deze werkwijze apart zichtbaar gemaakt. De bedoeling is om zo voor algemeen bestuur en gemeenteraden de transparantie van de begroting te verhogen.

Bovenstaande kan als volgt worden geïllustreerd:

• Jaarrekening	Lasten (per programma)	1
  	Baten (per programma)	2
  	Resultaat voor mutatie reserves	3 = 2 – 1
  	Toevoegingen reserves (per programma)	4
  	Onttrekkingen reserves (per programma)	5
  	Resultaat na mutatie reserves	6 = 3 – 4 + 5
  	Te bestemmen resultaat	7 = 6

Bevoegdheid

Het algemeen bestuur stelt reserves in en bepaalt de aanwending. Ook verbindt zij doelstellingen aan de reserves, waarbij ook gebruiksregels kunnen worden geformuleerd. Bij het vaststellen van de begroting wordt door het algemeen bestuur aangegeven voor welke bedragen de reserves in het komende begrotingsjaar aangesproken mogen worden. Het algemeen bestuur delegeert hiermee het dagelijks bestuur tot het doen van uitgaven tot het maximum van die begrote onttrekkingen. Uitgaven die boven deze begrote onttrekkingen uitgaan, moeten alsnog door het algemeen bestuur worden geaccordeerd

Verantwoording

Een periodieke herijking vormt een belangrijk onderdeel van het financiële beleidskader. Van elke reserve moet worden aangegeven wat het doel is, welke toevoegingen en onttrekkingen er zijn en, indien van toepassing, wat hun omvang moet zijn.

De reserves worden jaarlijks toegelicht in de jaarrekening. In de toelichting op de balans dient, op basis van het BBV (artikel 54), de aard en reden van reserves, de toevoegingen en onttrekkingen alsmede de begin en eindstand te worden toegelicht. Bij de Regio is deze toelichting opgenomen in een bijlage. Een reserve mag niet negatief zijn. Aan een reserve mag dus nooit meer dan het actuele saldo worden onttrokken.

*

Rentetoevoeging

Rentetoevoeging aan reserves is toegestaan, maar de Regio kiest ervoor om geen rente toe te voegen, omdat dit een structurele stijging van de gemeentelijke bijdrage tot gevolg zou hebben. Ook kan het toevoegen van rente bijdragen aan het creëren van eigen vermogen.

Het besluit tot het niet toevoegen van rente is opgenomen in artikel 17 van de financiële verordening:

• Artikel 17 Reserves en voorzieningen 1. In de beleidsbegroting, de financiële begroting, het jaarverslag en de jaarrekening vindt geen toerekening van rente over de reserves en voorzieningen aan de taakvelden plaats. 2. Het dagelijks bestuur biedt het algemeen bestuur via de jaarrekening een toelichting op en een overzicht van de reserves en voorzieningen. Deze toelichting en het overzicht worden door het algemeen bestuur met de jaarrekening vastgesteld. De toelichting behandelt: a. de vorming en besteding van reserves; b. de vorming en besteding van voorzieningen. 3. Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve wordt minimaal aangegeven: a. het specifieke doel van de reserve; b. de voeding van de reserve; c. de maximale hoogte van de reserve; en d. de maximale looptijd. 4. Indien een bestemmingsreserve binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een uitgave, valt de bestemmingsreserve vrij en wordt deze aan de algemene reserve toegevoegd.

 

3. Voorzieningen

Onderverdeling

Voorzieningen zijn naar verwachting onvermijdelijke, geschatte uitgaven in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden min of meer onzeker zijn en hun oorsprong vinden in het heden dan wel het verleden. Er rust een ‘bedrijfseconomische claim’ op. Bijvoorbeeld een onderhoudsvoorziening: slijtage vindt nu plaats, terwijl herstel in de toekomst zal worden uitgevoerd. Een voorziening kan daarom omschreven worden als een toekomstige verplichting waarover de vrije beschikkingsmacht ontbreekt en behoort daarom tot het vreemd vermogen.

Het BBV (art. 44) zegt dat voorzieningen worden gevormd voor:

• –

  verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, maar wel redelijkerwijs is in te schatten;

• –

  op de balansdatum bestaande risico’s op basis van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen, waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten;

• –

  kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het lopende begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar (bijv. slijtage) en de voorziening strekt tot een gelijkmatige verdeling van de lasten over de begrotingsjaren (i.c. egalisatievoorziening onderhoud).

Tot de voorzieningen worden ook ontvangen middelen van derden gerekend welke specifiek besteed moeten worden. In bijlage 1 wordt van alle voorzieningen een nadere onderbouwing gegeven.

Vormen en op niveau houden voorzieningen

Het vormen en het op niveau houden van voorzieningen is weliswaar een onderdeel van de normale bedrijfsvoering, maar is voorbehouden aan het algemeen bestuur via de vaststelling van de programma’s c.q. de paragrafen. Met name de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen is van belang, omdat de onderhoudsvoorzieningen gekoppeld zijn aan de hierin vermelde meerjarige onderhoudsplannen.

Voorzieningen moeten inhoudelijk en financieel goed onderbouwd zijn. Aan voorzieningen kunnen meerjarige onderhoudsplannen ten grondslag liggen, op basis waarvan de jaarlijkse stortingen en onttrekkingen zijn bepaald. Waar nodig, worden hierbij tevens criteria vastgelegd voor het te hanteren kwaliteitsniveau. Uit de voorziening worden alleen de onderhoudskosten gerelateerd aan deze plannen betaald.

Om een juiste weergave van de vermogenspositie van de Regio te geven, is het nodig de noodzakelijke omvang van de voorziening te bepalen. Het mag duidelijk zijn dat wanneer een voorziening niet toereikend is, dekkingsproblemen kunnen optreden. Een te hoge voorziening daarentegen legt onnodig beslag op schaarse dekkingsmiddelen. Voor de onderhoudsvoorzieningen dient daarom een actueel meerjarig onderhoudsplan beschikbaar te zijn. Op basis hiervan kan worden vastgesteld wat het noodzakelijke niveau van de voorziening moet zijn. Jaarlijks wordt beoordeeld in hoeverre het verloop van de voorziening nog aansluit bij het meerjarig (actuele) onderhoudsplan. Deze periodieke herijking vormt een belangrijk onderdeel van het financiële beleidskader.

De bestemming van een voorziening kan niet worden gewijzigd; dit in tegenstelling tot reserves. Voorzieningen worden gevormd ten behoeve van een vooraf vastgesteld doel en mogen dan ook alleen voor dat doel aangewend worden. Op het moment dat blijkt dat een voorziening niet meer nodig is (bijvoorbeeld een onderhoudsvoorziening van een gebouw dat inmiddels is verkocht), dient deze ten gunste van het rekeningresultaat vrij te vallen. Voorzieningen waarin restant gelden zitten waarvoor een terugbetaalverplichting geldt, worden bij opheffing terugbetaald aan de betreffende donateur.

Op grond van artikel 44, lid 3, van het BBV is het niet toegestaan om een voorziening op te nemen voor jaarlijks terugkerende aan arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume, zoals bijvoorbeeld vakantiegelden. Uitgangspunt is dat jaarlijks terugkerende uitgaven binnen de exploitatie worden meegenomen.

Toevoegingen en onttrekkingen

Voorzieningen worden opgebouwd uit (periodieke) stortingen ten laste van het product (binnen een programma) en hebben daarmee invloed op het resultaat. Onttrekkingen hebben geen invloed op de exploitatie, omdat uitgaven rechtstreeks ten laste van de voorziening worden gebracht.

Mutaties van voorzieningen kunnen slechts op twee gronden plaatsvinden:

• –

  aanpassing van de voorziening aan het nieuwe noodzakelijke niveau;

• –

  vermindering in verband met aanwending van de voorziening voor het doel van de voorziening.

Bevoegdheden

De commissie BBV stelt dat de raad (het algemeen bestuur in het geval van de Regio) het enige bevoegde orgaan is dat voorzieningen kan instellen en besluit tot dotaties daarin. Overigens geeft de commissie BBV wel aan dat er bij het vaststellen van bepaalde voorzieningen weinig ruimte is voor het maken van keuzes. Ze hebben immers een verplichtend karakter (artikel 44 BBV). Hiervoor is bij wet al bepaald dat ze gevormd moeten worden (denk hierbij aan van derden ontvangen gelden met een bepaalde bestedingsverplichting).

Het instellen van voorzieningen, waarbij het algemeen bestuur nog een keuzemogelijkheid heeft (te denken valt aan verschillende kwaliteitsniveaus, t.b.v. het bepalen van de hoogte van een onderhoudsvoorziening), wordt middels separate besluitvorming voorgelegd.

De aanwending van voorzieningen, mits voor het doel waarvoor ze gevormd zijn, kan door het dagelijks bestuur plaatsvinden en behoeft niet meer separaat aan het algemeen bestuur te worden voorgelegd.

Verantwoording

In de jaarrekening dient in de toelichting op de balans, op basis van het BBV (artikel 55), de aard en reden van voorzieningen en de toevoegingen en onttrekkingen te worden toegelicht.

• Artikel 55 BBV 1. In de toelichting op de balans worden de aard en reden van de voorzieningen, bedoeld in artikel 44 en de wijzigingen daarin toegelicht. 2. Per voorziening wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar.

Een voorziening kan niet negatief zijn, ook niet tijdelijk. Immers voorzieningen dienen naar beste schatting dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Om dit te voorkomen zal de exploitatie zwaarder belast moeten worden. Een negatieve voorziening heeft het karakter van een geactiveerd tekort en die zijn op grond van het BBV uitdrukkelijk verboden.

Rentetoevoeging

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan (artikel 45 BBV), omdat voorzieningen naar beste schatting dekkend dienen te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Echter als sprake is van een voorziening tegen contante waarde (CW) zijn jaarlijkse toevoegingen in verband met de CW-rekenrente toegestaan; deze zijn dan immers nodig om de voorziening op het juiste niveau te houden. Een dergelijke toevoeging wordt niet gezien als een rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden. Dit betekent dat de voorzieningen op peil moeten zijn, gebaseerd op actuele onderhoudsplannen of andere onderbouwingen inclusief nominale ontwikkeling.