Controleprotocol 2024 inclusief de bijlage normenkader

Opdracht

Deloitte Accountants B.V. heeft de opdracht aanvaard om de accountants-controle 2024 voor de gemeente Maastricht uit te voeren. Deloitte Accountants B.V. geeft hierbij een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening. De rechtmatigheid wordt beoordeeld door het College van B&W (hierna college), om hierover een oordeel te kunnen vellen voert zij (verbijzonderde) interne controles uit.

Wettelijk Kader

De gemeentewet schrijft voor dat de gemeenteraad één of meerdere accountants aanwijst voor de controle van de jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen (Art. 213 lid 2, Gemeentewet).

In Art. 213 lid 3 wordt weergegeven wat er hierbij verwacht wordt van de accountant. Het wetgevingstraject om de rechtmatigheidsverantwoording (en bijbehorende verklaring) over te hevelen van de accountant naar het college van B&W, is afgerond. Als gevolg waarvan lid 3 is gewijzigd, de formulering is nu als volgt:

• -

  de baten en lasten, alsmede de balansmutaties met betrekking tot specifieke uitkeringen als bedoeld in artikel 17 van de Financiële-verhoudingswet rechtmatig tot stand zijn gekomen.

De uitspraak met betrekking tot rechtmatigheid tot de accountant beperkt zich dus enkel tot specifieke uitkeringen. De rechtmatigheid van de totale jaarrekening wordt beoordeeld door het college.

Verantwoordelijkheden

In boekjaar 2023 is er gestart met de rechtmatigheidsverantwoording door het college van B&W. Het voorstel voor de verandering van de rechtmatigheidsverantwoording maakte onderdeel uit van de tweede Nota van wijziging bij het wetvoorstel versterking decentrale rekenkamers. In 2022 is deze wetswijziging vastgesteld door zowel de Tweede- als de Eerste Kamer.

In de rechtmatigheidsverantwoording verantwoordt het college zich aan de raad in hoeverre de in de jaarrekening opgenomen baten en lasten en de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Dit houdt in dat deze in overeenstemming zijn met de door de raad vastgestelde kaders, zoals de begroting, de gemeentelijke verordeningen en met de bepalingen uit relevante 'hogere' wet- en regelgeving. Voorheen (tot en met boekjaar 2022) was dit onderdeel van de accountantscontrole.

Dit controle protocol bevat de relevante kaders voor de rechtmatigheidsverantwoording door het opnemen van een verantwoordingsgrens en rapportagegrens.

Bij de inwerkingtreding van de rechtmatigsheidsverantwoording verbreedt de kaderstellende werking van het controleprotocol van enkel accountant naar accountant en college. In dit controleprotocol zijn er kaders voor de accountant wat betreft de getrouwheid en voor het college wat betreft de rechtmatigheid.

Het college is verantwoordelijk voor het opstellen van de jaarrekening, het jaarverslag, de uitvoering van de werkzaamheden met toepassing van de geldende regelgeving én dient zich te verantwoorden over de rechtmatigheid van de jaarrekening. De raad stelt het controleprotocol vast, waarin de kaders van de controle zijn vastgelegd. Concerncontrol onderhoudt de relatie met de accountant, namens de raad. De accountant is verantwoordelijk voor de controle op getrouwheid van de jaarrekening.

De SiSa-bijlage is onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording.

Doel

Het controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole en aan het college wat betreft de rechtmatigheidsverantwoording. Dit inclusief de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij te hanteren goedkeurings- en rapporteringtoleranties.

Normenkader

Het normenkader voor de jaarrekeningcontrole betreft de inventarisatie van alle verordeningen die de gemeenteraad heeft vastgesteld. Om een controle te kunnen doen op de rechtmatigheid van de jaarrekening moet het college beschikken over toetsbare criteria. Daarom stelt de raad jaarlijks het normenkader1 vast met relevante wet- en regelgeving. De externe wetgeving en interne regelgeving van toepassing voor Maastricht is te vinden in de bijlage Normenkader. De vertaling van het normenkader naar een toetsingskader vindt enerzijds plaats in het gemeentebrede interne controleplan en meer specifiek ten aanzien van de financiële rechtmatigheid in de uitvoeringsprogramma’s, waar de specifieke werkzaamheden voor de rechtmatigheidsverantwoording nader zijn uitgewerkt.

De accountant heeft de opdracht om de jaarrekening van de gemeente Maastricht te controleren. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording geef het college een rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening. Daarmee valt de rechtmatigheidsverantwoording onder het getrouwheidsoordeel van de accountant.

Verantwoordingslijst SiSa

Gemeenten kunnen extra geld krijgen om specifiek beleid van de Rijksoverheid uit te voeren. Dit zijn specifieke uitkeringen.

De verantwoording van de specifieke uitkeringen is onderdeel van de SiSa-bijlage (Single Information Single Audit) bij de jaarrekening. De specifieke uitkeringen in de SiSa zijn onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording, aangezien deze een regulier onderdeel vormen van de baten, lasten en balansmutaties. Deze vormen daarom een regulier onderdeel uit van de (intern) te controleren baten, lasten en balansmutaties in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording.

De controle en oordeelsvorming door de accountant blijft toezien op de getrouwheid van de SiSa-regelingen.

De accountant hanteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeurings-tolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en deelwaarnemingen en extrapolaties.

Goedkeuringstoleranties

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven controleverklaring.

Rapporteringstoleranties

Naast de goedkeuringstoleranties wordt er een rapporteringstolerantie gehanteerd. De rapporteringstolerantie is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen.

De rapporteringtolerantie kan worden vastgesteld op een percentage, bijvoorbeeld 80%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag. De rapporteringtolerantie kan zich verder toespitsen op die elementen die de raad specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt.

3.1 Goedkeuringstolerantie accountant

In het Bado zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeurings-toleranties voorgeschreven. De raad kan voor enig jaar de goedkeurings-toleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de controleverklaring. In onderstaande tabel zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen zoals ze aan de raad worden voorgesteld voor controlejaar 2024. Deze goedkeuringstoleranties zijn tevens de minimumeisen.

Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling uitvoeren. De weging van fouten en onzekerheden vindt ook plaats op basis van ‘professional judgement’.

De raad kan besluiten om voor enig jaar de goedkeuringstoleranties te verscherpen.

3.2 Rapporteringstolerantie accountant

De rapporteringtolerantie wordt door de raad vastgesteld met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde fouten en onzekerheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Voor het al dan niet opnemen van bevindingen in het verslag, zal de accountant een rapporteringtolerantie van € 275.000 voor de getrouwheid hanteren. Door deze ondergrens te kiezen behoudt de raad een goed inzicht in fouten en onzekerheden.

3.3 Specifieke grenzen voor specifieke uitkeringen

SiSa

Sinds verslagjaar 2006 is het principe ‘single informatie, single audit’ (SiSa) van toepassing op een aantal specifieke uitkeringen. Hierbij worden andere goedkeurings- en rapporteringstoleranties gehanteerd.

Vanaf boekjaar 2023 vormen de specifieke uitkeringen die verantwoord worden in de SiSa-bijlage van de jaarrekening onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording door het college. De Bado notitite Rechtmatigheidsverantwoording schrijft voor dat deze “regulier onderdeel uitmaken van de (intern) te controleren baten, lasten en balansmutaties en niet mogen worden uitgezonderd van de massa waarop steekproeven worden uitgevoerd.” De gemeente is niet verplicht interne controles uit te voeren op het niveau van de SiSa-bijlage of de individuele specifieke uitkeringen. Voor de accountant geldt deze controleplicht wél.

Geconstateerde fouten en onzekerheden dienen in de paragraaf bedrijfsvoering te worden opgenomen indien de navolgende rapporteringstolerantie per specifieke uitkering wordt overschreden:

• •

  € 12.500 indien de omvang ≤ aan € 125.000 is;

• •

  10% indien de omvang > dan € 125.000 en ≤ € 1.000.000 is;

• •

  € 125.000 indien de omvang > € 1.000.000 is.

De rapporteringstolerantie heeft géén consequenties voor de omvang en aard van de controle van specifieke uitkeringen. Het gaat alleen om het rapporteren van de waargenomen en niet herstelde fouten en onzekerheden voortkomende uit de controle.

Voor de goedkeuringstoleranties zijn geen voorschriften. Omdat de verantwoording van de specifieke uitkeringen een onderdeel zijn van de jaarrekening gelden voor wat betreft de getrouwheid en de rechtmatigheid dezelfde goedkeuringstoleranties die ook voor de overige onderdelen van de jaarrekening gelden.

3.4 Verantwoordingsgrens en rapportagegrens rechtmatigheidsverantwoording college

De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt bepaald op 3% van de totale lasten (inclusief toevoeging aan reserves). Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus niet naleven van wet- en regelgeving) en/of posten waarvan bij het college onduidelijkheid2 bestaat over de rechtmatigheid. Voor fouten en onduidelijkheden geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden hoeven en worden daarbij niet bij elkaar opgeteld.

Wat betreft de diepgang van de (verbijzonderde) interne controles hanteren we een grens van 3,0%. Dit werkt bijvoorbeeld door in de omvang van steekproeven. Naast de verantwoordingsgrens geldt de zogenaamde rapportagegrens. Deze grens wordt gesteld op € 275.000. Dit heeft tot gevolg dat alle fouten en onduidelijkheden die groter zijn dan € 275.000 worden toegelicht in de paragraaf Bedrijfsvoering. Hier is aansluiting gezocht bij de bestaande rapporteringstolerantie van de accountant. Onder bijlage 1 is het model opgenomen dat gehanteerd dient te worden voor de rechtmatigheidsverantwoording van het college.

In totaal zijn er negen rechtmatigheidscriteria. Van deze criteria zijn er drie die meewegen in het rechtmatigheidsoordeel en onderdeel van de rechtmatigheidsverantwoording. Het gaat hierbij om de eerste drie criteria (1-3).

De laatste zes criteria (4-9) wegen mee in het getrouwheidsoordeel. Een fout op grond van een van deze criteria weegt mee in het oordeel van de accountant en hoeft niet in de rechtmatigheidsverantwoording gerapporteerd te worden.

4.1 Criteria ten behoeve van de rechtmatigheidsverantwoording

Begrotingscriterium

Het begrotingscriterium houdt in dat de gerealiseerde baten en lasten in overeenstemming zijn met de door de raad vastgestelde (programma)begroting inclusief begrotingswijzigingen. Afwijkingen van de programmabegroting moeten mogelijk als onrechtmatige bestedingen worden aangemerkt. Of daadwerkelijk sprake is van onrechtmatige bestedingen is mede afhankelijk van de vraag of bestedingen al dan niet in overeenstemming zijn met het door de raad geformu-leerde beleid. Daarnaast dient bij de beoordeling in aanmerking te worden genomen of tegenover de extra lasten tevens extra baten staan en of mogelijke (dreigende) begrotingsafwijkingen tijdig aan de raad zijn gemeld. De raad beslist uiteindelijk over de verwijtbaarheid van begrotingsafwijkingen.

M&O-criterium

Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O-criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruik te voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid.

De gemeente dient effectieve maatregelen te nemen om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. De controle richt zich op:

• -

  toetsing in hoeverre in bestaande procedures deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik zijn genomen alsmede de

• -

  werking van de getroffen maatregelen vaststellen;

• actualiteit van het M&O-beleid.

Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan dit gevolgen hebben voor de rechtmatigheidsverantwoording.

De hernieuwde kadernota Rechtmatigheid (2024) schrijft voor dat “geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid wel juist is uitgevoerd en een getrouwe verwerking heeft plaatsgevonden niet wordt betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. In de paragraaf bedrijfsvoering wordt echter wel inzicht gegeven in de aard en de (financiële impact van het geconstateerde misbruik).”

Voorwaarden-criterium

Baten, lasten en balansmutaties door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden en de eigen gemeentelijke regelgeving. Door de raad zijn in verschillende verordeningen en besluiten voorwaarden opgenomen.

Het is een bevoegdheid van de gemeenteraad om vast te leggen welke wetten en regels (voorwaarden) onderwerp zijn van de jaarrekeningcontrole. Logischerwijs is dit geen ongelimiteerde bevoegdheid, de raad is niet bevoegd om landelijke / Europese regels niet van toepassing te verklaren. Dit maakt het vaststellen van het normenkader voor een (groot) gedeelte een formele aangelegenheid. Dit is ook de reden dat het normenkader tot 2022 werd vastgesteld door het college van B&W die dit vervolgens ter kennisgeving bracht aan de gemeenteraad. Onder de huidige kaders is dit niet meer toegestaan en moet de gemeenteraad het normenkader vaststellen.

Onder bijlage 1 is het normenkader opgenomen. Er is een clustering aangebracht van regelgeving per programma. Vervolgens is er een onderscheid tussen lokale en bovenlokale regelgeving. Het normenkader kan nog verder worden geoperationaliseerd in een toetsingskader.

In Maastricht is deze stap niet expliciet gemaakt, maar impliciet wel duidelijk. In de kaderstellende documenten zijn enkel de artikelen met financiële implicatie relevant voor de rechtmatigheidscontrole. Deze artikelen vormen het toetsingskader.

De controle op rechtmatigheid voor het jaar 2024 is limitatief gericht op:

• •

  De naleving van wettelijke kaders zoals die in de kolom ‘Wetgeving extern’ van het normenkader (zie bijlage) zijn opgenomen. Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

• •

  De naleving van de volgende kaders:

  • o

    de begroting;

  • o

    financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet;

  • o

    de controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet;

  • o

    de verordening periodiek onderzoek doelmatigheid en doeltreffendheid ex art 213a Gemeentewet.

• •

  En de overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern” van het normenkader (zie bijlage). Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheers-handelingen betreffen of kunnen betreffen.

Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidscontrole, tenzij de controle hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Zie paragraaf 3.1.2 Kadernota Rechtmatigheid.

Controleverordening

Tijdens en na afronding van de accountantcontrole rapporteert de accountant conform artikel 7 van de controleverordening Maastricht:

• •

  Indien de accountant bij een controle afwijkingen constateert die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring, meldt hij dit meteen schriftelijk aan de raad en zendt een afschrift hiervan aan het college.

• •

  In aanvulling op het in de wet voorgeschreven verslag van bevindingen brengt de accountant over de door hem uitgevoerde (deel-)controles verslag uit over zijn bevindingen van niet van bestuurlijk belang aan de ambtenaar van wie het geldelijk beheer, het vermogensbeheer, de administratie en de beheersdaden zijn gecontroleerd, het management van het organisatieonderdeel waar de ambtenaar werkzaam is, de (concern-) controller en de (team)manager financiën dan wel andere daarvoor in aanmerking komende ambtenaren.

• •

  In kader van de procedure hoor en wederhoor worden de controleverklaring en het verslag van bevindingen voor verzending aan de raad door de accountant aan het college voorgelegd met de mogelijkheid voor het college om op deze stukken te reageren.

• •

  De accountant bespreekt voorafgaand aan de raadsbehandeling van de jaarrekening het verslag van bevindingen met (een voor dit doel door de raad ingestelde vertegenwoordiging van) de raad.

Verslag voor College

Op basis van de tussentijdse controle3 (november 2024) rapporteert de accountant aan het management en het college de bevindingen en mogelijke verbeterpunten in de bedrijfsvoering en processen die zijn onderzocht in het kader van de controle van de jaarrekening (management letter).

Verslag voor Raad

Na de eindejaarscontrole (medio 2025) rapporteert de accountant aan de raad over de uitkomsten van de jaarrekeningcontrole van de jaarrekening (accountantsverslag / verslag van bevindingen).

Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de jaarrekeningcontrole weergegeven. Deze controleverklaring is bestemd voor de raad, zodat deze de door het college opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

Vanaf boekjaar 2023 rapporteert het college in de jaarrekening, middels een standaardtekst, of financiële transacties rechtmatig zijn en binnen de vooraf vastgestelde verantwoordingsgrens door de raad, wanneer de bevindingen vanuit de onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording onder de gestelde verantwoordingsgrens blijven. Het college rapporteert of en zo ja, welke financiële transacties niet (geheel) rechtmatig zijn en binnen de vooraf vastgestelde verantwoordingsgrens door de raad, wanneer de bevindingen vanuit de ‘onderbouwing van de rechtmatigheidsverantwoording’ de verantwoordingsgrens overschrijden. In dat geval geeft het college aan waar de bevindingen/afwijkingen betrekking op hebben en voor welk bedrag.

Het college rapporteert in de paragraaf bedrijfsvoering van het jaarverslag over de uitgevoerde rechtmatigheidscontroles. Controlebevindingen die boven de rapporteringsgrens vallen worden gemeld. Gedurende het jaar worden de controlebevindingen, gespecificeerd naar proces, aard van de fout of onduidelijkheid en bedrag door middel van een controlememorandum met de procesverantwoordelijke besproken. Daarnaast worden er aanbevelingen gedaan naar aanleiding van de rechtmatigheidscontroles om de toekomstige fout of onduidelijkheid te mitigeren. De opvolging van de aanbevelingen zal nauwlettend worden gemonitord door concerncontrol.

Overige aspecten die terugkomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf zijn:

• •

  Beheersmaatregelen die zijn getroffen om in de toekomst tekortkomingen in de rechtmatigheid te voorkomen.

• •

  Bevindingen die onder de verantwoordingsgrens voor de rechtmatigheidsverantwoording blijven, maar wel relevant zijn om de raad over te informeren. (Denk bijvoorbeeld aan aanbestedingsfouten).

• •

  Bewuste afwijkingen van wet- en regelgeving door bijzondere omstandigheden binnen de gemeente.

• •

  Eventueel andere zaken die het college relevant vindt om de raad nader over te informeren.