Nota grondbeleid gemeente Bergeijk 2025

Inleiding

De gemeente bestaat uit sterke, sociale, veilige en economisch robuuste dorpen. Bergeijk heeft haar inwoners en bedrijven veel te bieden. Rust en ruimte op een steenworp afstand van Brainport Eindhoven. In de omgevingsvisie Bergeijk (2022) geeft de gemeente richting aan de toekomstige ontwikkeling van de gemeente. Om de kernkwaliteiten te behouden. Het grondbeleid is een middel om de ambities uit de omgevingsvisie, het coalitieakkoord en sectoraal beleid waar te maken.

Met de vorige nota grondbeleid veranderde de gemeente van primair faciliterend grondbeleid en een passieve houding naar situationeel grondbeleid waardoor het mogelijk werd om een actieve houding aan te nemen en een grondexploitatie te openen bij opgaven die maatschappelijk van belang zijn. Met deze nota grondbeleid zet de gemeente het situationele grondbeleid voort en noemt dit voortaan dynamisch grondbeleid. De houding en rol ligt niet op voorhand vast. Bij ieder initiatief maakt Bergeijk een zorgvuldige afweging welke houding, rol en inzet van instrumenten het meest geschikt is. Het dynamisch grondbeleid geeft de gemeente de ruimte om waar nodig een actieve houding aan te nemen en de instrumenten van het grondbeleid in te zetten. Het accent verschuift hierbij. Bij grote(re) woningontwikkelingen voert de gemeente waar het kan actief grondbeleid.

Met het grondbeleid schetst de raad de beleidsmatige kaders. Het college voert binnen deze kaders uit, waaronder ook het opstellen van het uitvoeringsbeleid. Een uitzondering hierop betreft het pachtbeleid. De raad stelt dit beleid vast. Het grondbeleid is samengevat in het de ‘Routekaart’ en wordt nader toegelicht in de verschillende hoofdstukken.

Een aanvulling op de nota grondbeleid is het programma kostenverhaal en financiële bijdragen. In dit programma staat hoe de gemeente invulling geeft aan de wettelijke verplichting om kosten te verhalen en de bevoegdheid om een financiële bijdrage te verhalen bij private initiatieven.

Om de leesbaarheid van deze nota te vergroten, wordt de term ‘initiatief’ gebruikt bij zowel gemeentelijke ontwikkelingen als private initiatieven, bijvoorbeeld van een particuliere grondeigenaar, een stichting, de provincie, een projectontwikkelaar, een belegger of een andere marktpartij. Daarnaast kunnen private initiatiefnemers aangeduid worden met de term ‘de markt’ of ‘marktpartij’.

Routekaart

Doelstellingen

Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid kan de gemeente helpen om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren.

De ambities van de gemeente Bergeijk liggen vast in het coalitieakkoord en de omgevingsvisie. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid, zoals volkshuisvesting, economie, duurzaamheid en mobiliteit.

Het grondbeleid geeft een strategische afweging over de manier waarop de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde te realiseren. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn of te worden.

Figuur 1 Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities

Koers 

Wanneer is een afweging voor de grondpolitiek aan de orde?Er zijn meerdere invalshoeken om een afweging in grondpolitiek te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities om de dorpen leefbaar te houden door bijvoorbeeld woningen toe te voegen of het vitaal houden van het buitengebied. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer, die vragen om een afweging in de grondpolitiek.

Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek

Dynamisch grondbeleid

De gemeente Bergeijk voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder initiatief bepaalt welke houding wordt aangenomen, welke rol de gemeente wil innemen en welke instrumenten ze gaat inzetten. Als er uitgangspunten in de tijd veranderen, kan een bijstelling van de gekozen grondpolitiek voor een specifiek initiatief nodig zijn. Dit zou kunnen betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek initiatief veranderen in de tijd. De gemeente doorloopt hiervoor drie stappen.

Figuur 3 Koers grondbeleid

Houding

Figuur 4 Bepaling houding

Het college bepaalt eerst de aan te nemen houding voor een initiatief. Het college kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding het college inneemt, hangt af van de maatschappelijke meerwaarde. Met andere woorden de mate waarin een initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de visies, het beleid en bestuurlijke ambities. Draagt het initiatief in grote mate bij aan het waarmaken van de ambities of beleidsopgave van de gemeente, dan zal het college eerder kiezen voor een actieve houding. Dat geeft de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen zodat het initiatief het gewenste resultaat oplevert. Bij stap 2 en 3 volgt een toelichting op manier waarop invulling kan worden gegeven op deze regie. Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan het college een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan het college besluiten om niet mee te werken aan een initiatief. Dit gebeurt als het initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid. Daarnaast is van belang of het initiatief voor de gemeente prioriteit heeft en of het initiatief potentie heeft.

Het ‘schuifjesmodel’ helpt het college om haar houding te bepalen. Per aspect geeft het college aan in welke mate het initiatief ‘scoort’. Het is een hulpmiddel om de keuze voor een houding te motiveren. In onderstaande figuur staat een voorbeeld van de schuifjes ter illustratie. 

Figuur 5 Schuifjesmodel keuze houding 

Rol

In het dynamisch grondbeleid onderscheiden we drie rollen voor de gemeente. Deze drie rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk.

Figuur 6 Rollen in grondbeleid

Actief grondbeleid

Als een initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente zoveel mogelijk regie wil houden op de gewenste uitkomst dan kan de gemeente overwegen om te kiezen voor actief grondbeleid. Deze keuze kan ook op financiële motieven rusten. De grondexploitatie is dan naar verwachting winstgevend en de gemeente kan als de winst gerealiseerd is, deze inzetten voor maatschappelijke doeleinden.

Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente verwerft (strategisch) grond en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het beoogde doel. Bijvoorbeeld voor natuurontwikkeling, gemeentelijke infrastructuur, duurzaamheidsdoelen en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit zal de gemeente de openbare ruimte inrichten. Bij de ontwikkeling voor woningbouw, kantoren of bedrijventerrein zal de gemeente de grond geschikt maken om op te bouwen (bouwrijp) en te gebruiken als openbaar gebied (woonrijp) en geeft de bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.

Actief faciliterend grondbeleid

Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. Het initiatief draagt in belangrijke mate bij aan de realisatie van gemeentelijke ambities en creëert maatschappelijke meerwaarde. Het verschil met actief grondbeleid is dat de gemeente niet zelf de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. De private partij voert dan de grondexploitatie. De gemeente faciliteert het initiatief en doet dit niet vanaf de zijlijn, maar met een actieve houding. De gemeente ondersteunt het initiatief actief. Dit kan zij bijvoorbeeld doen door het visietraject en het planologisch proces te trekken. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil in de basis geen of een beperkt risico lopen. De gemeente is bereid om budget beschikbaar te stellen voor de benodigde capaciteitsinzet. De kosten van de inzet kunnen mogelijk worden verhaald via het kostenverhaal. Dit gebeurt echter niet altijd. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten, zoals het vestigen van een voorkeursrecht, inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.

Faciliterend grondbeleid

Soms draagt een private partij een initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gecombineerd met privaatrechtelijke overeenkomsten. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst liggen de afspraken over onder andere het programma en het kostenverhaal vast. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij.

Figuur 7 Keuze rol

In de tweede stap maakt de gemeente de keuze voor de gemeentelijke rol. Bij een actieve houding maakt de gemeente een afweging op verschillende aspecten om te bepalen of ze kiest voor actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid. De weging van de verschillende aspecten is niet voor ieder initiatief hetzelfde. Soms is de ambitie zo groot dat een hoger risicoprofiel acceptabel is. Een andere keer weegt het financiële rendement zwaarder dan de ambities. Bij een passieve houding past de gemeente altijd faciliterend grondbeleid toe. Mocht het niet mogelijk zijn om kwalitatieve kaders te borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen, dan zal de gemeente als nog geen medewerking verlenen aan het initiatief.

Keuze van de rol bij een actieve houding

Figuur 8 Afwegingskader grondbeleid bij een actieve houding

Afwegingskader

Hierna worden de aspecten die spelen bij het afwegen van de rol bij een actieve houding beschreven.

Sturing en regie in relatie tot de maatschappelijke meerwaarde 

Hoeveel sturing en regie Bergeijk bij een initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie de gemeente wenst. Ook de noodzaak en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin Bergeijk het voortouw wil nemen. Bij de afweging voor de gewenste rol neemt de gemeente mee of de markt het initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Als de gemeente voldoende sturing kan uitoefenen vanuit haar beleid en ook zicht heeft dat de markt de ambities waarmaakt dan kan de gemeente de ontwikkeling overlaten aan de markt. Als de gemeente de grond zelf in eigendom verwerft dan heeft ze de volledige regie. Ze kan dan namelijk zowel vanuit haar publiekrechtelijke- als haar privaatrechtelijke rol het initiatief oppakken.

Samenwerken

Als één of meerdere marktpartijen binnen de gemeentelijke kaders een initiatief willen realiseren, dan is het voor de gemeente niet noodzakelijk om actief grondbeleid te voeren. Hierbij is het essentieel om de afspraken vast te leggen in een samenwerkingsverband en/of anterieure overeenkomst. Als het mogelijk is om goede contractuele afspraken te maken, dan kan een actief faciliterende rol volstaan. Mocht dit niet mogelijk zijn of er is geen marktpartij bereid om het initiatief op te pakken (marktfalen), dan kan de gemeente kiezen voor actief grondbeleid.

Financieel resultaat

Als een initiatief een winstgevende grondexploitatie oplevert, dan kan dit een overweging zijn voor de gemeente om actief grondbeleid te voeren. Ook als er geen sprake is van marktfalen en marktpartijen bereid zijn om de gronden aan te kopen. De winst van de grondexploitatie kan de gemeente, als deze gerealiseerd is, inzetten voor gemeentelijke investeringen.

Grondpositie en marktinitiatief

Heeft een marktpartij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen dan is actief faciliterend grondbeleid een passende rol. Als de gemeente (een groot deel van) de gronden in eigendom heeft, dan ligt het voor de hand om vanuit deze eigendomspositie als gemeente zelf het plan realiseren. Ze behoudt dan volledige regie. Als het (volledige) eigendom nog niet bij de gemeente ligt maar zij wel bereid is om de gronden te verwerven zal voor actieve grondpolitiek worden gekozen. Als het eigendom versnipperd is over meerdere eigenaren, waardoor de (effectieve) realisatie van het initiatief onder druk komt te staan, kan de gemeente voor actief grondbeleid kiezen.

Toetsen op uitvoerbaarheid

Na de keuze voor de rol aan de hand van bovengenoemde aspecten, beoordeelt de gemeente de uitvoerbaarheid. Hierbij toetst de gemeente aan de onderstaande aspecten.

Financiële haalbaarheid

Om de financiële haalbaarheid van een initiatief te beoordelen, maakt de gemeente bij actief grondbeleid een globale grondexploitatie en bij actief faciliterend grondbeleid een globale financiële verkenning en. Als de uitkomst van deze berekening positief is, betekent dit dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen. Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan besluiten om de grondexploitatie op te pakken of om mee te werken, als het initiatief een (grote) maatschappelijke meerwaarde creëert. Het is een investering in de verbetering van de leefbaarheid van een dorp of de gemeente als geheel en daarom wordt het tekort aanvaard.

Risicoprofiel

De gemeente maakt al dan niet op hoofdlijnen inzichtelijk wat het risicoprofiel van het initiatief is. Ze kijkt hierbij naar risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak en beoordeelt of het risicoprofiel aanvaardbaar is. Bij actief grondbeleid loopt de gemeente het financiële risico van de grondexploitatie. Bij actief faciliterend grondbeleid kan het bestuurlijke risico wat nadrukkelijker spelen, omdat de gemeente hierbij afhankelijk is van de marktpartij voor de voortgang. Als het risicoprofiel niet acceptabel is voor de gemeente, dan kan een heroverweging van de ambities en/of de houding plaatsvinden.

Inzet van capaciteit

Bij zowel actief grondbeleid als actief faciliterend grondbeleid is de inzet van (ambtelijke) capaciteit nodig. De benodigde disciplines en inzet verschilt per rol. De gemeente beoordeelt of zij voldoende capaciteit beschikbaar heeft of kan krijgen. Als de benodigde capaciteit niet beschikbaar is of niet kan worden aangetrokken zal de rol moeten worden heroverwogen of de ambities worden bijgesteld.

De onderstaande tabel geeft de ideale situatie van de benodigde capaciteit bij de verschillende rollen van het grondbeleid.

De rol bij een passieve houding

Figuur 9 Rol bij passieve houding 

Het college kiest voor een faciliterende rol als het initiatief wenselijk is, maar voor de gemeente geen prioriteit heeft of de gemeente er geen potentie inziet. Het initiatief past binnen het gemeentelijke beleid en/of draagt, weliswaar in beperkte mate, bij aan de gemeentelijke ambities of visie. De gemeente maakt met de initiatiefnemer afspraken over het kostenverhaal en de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en legt deze vast in een anterieure overeenkomst. Als de gemeente en de initiatiefnemer geen overeenstemming krijgen over het kostenverhaal en voor het initiatief een planologisch besluit in procedure wordt gebracht dan verhaalt de gemeente de kosten publiekrechtelijk.

Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het initiatief op te pakken binnen de kaders en de afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders van de principemedewerking of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt, dan stopt de medewerking van het college.

Het college werkt niet mee aan een initiatief als dit in strijd is met beleid of ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet mee als zij de kwalitatieve kaders niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen.

De grondbeleidsinstrumenten

Figuur 10 Grondbeleidsinstrumenten per rol

Verwervingen

Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven is een weloverwogen keuze die hoort bij actief grondbeleid. De gemeente zorgt voor een goede onderbouwing voordat zij overgaat tot verwerving. De verwervingsprijs en voorwaarden zijn marktconform en worden onderbouwd met een taxatie.

Er zijn twee soorten verwervingen, namelijk strategische en planmatige verwervingen. 

Strategische verwervingen

De gemeente kan een strategische positie innemen op de grondmarkt. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Het kan voorkomen dat een of meerdere marktpartijen in een gebied posities hebben ingenomen. De gemeente kan dan door cruciale (grond)posities in te nemen een betere onderhandelingspositie krijgen om invloed uit te oefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling van het gebied. De gemeente kan hierbij de instrumenten voorkeursrecht en onteigening inzetten.

Om voortvarend te handelen, heeft het college de onderstaande bevoegdheden.

• •

  Verwervingen met een maximale waarde van € 2,0 miljoenHet college is bevoegd om strategische gronden te verwerven met een maximale verwervingsprijs van € 2,0 miljoen per transactie. Als de verwervingsprijs voor een strategische verwerving hoger is dan € 2,0 miljoen dan is het college bevoegd om een koopovereenkomst met ontbindende voorwaarde voor raadsinstemming of een optie tot koop te sluiten. Het college legt dan de koopovereenkomst voor aan de raad.

• •

  Maximale balanswaarde bedraagt € 5,0 miljoen Het college is bevoegd om strategisch te verwerven tot het totaal van de strategische verwervingen een balanswaarde van maximaal € 5,0 miljoen heeft. Als de gemeente een voorkeursrecht heeft gevestigd, dan is deze altijd bestendigd door de raad. Strategische verwervingen die vallen binnen een voorkeursrecht tellen niet mee bij de maximale balanswaarde.

• •

  Exploitatielasten strategische verwervingen

• •

  De exploitatielasten van de strategisch verworven gronden (rente en onderhoudslasten vermindert met eventuele huur of pachtinkomsten) worden gedekt uit de algemene dienst.

Planmatige verwervingen

Een verwerving is planmatig als de raad budget beschikbaar heeft gesteld. Dit kan door het openen en vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een investeringskrediet, bijvoorbeeld voor de aanleg van een weg of de bouw van een school. Het college heeft hiermee het budget om te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig voor de planmatige verwerving.

Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk besluit bekend. De grondeigenaar is bekend met de nieuwe functie.

Voorkeursrecht

Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht. Met het vestigen van een voorkeursrecht verheft de gemeente zich boven de markt. De gemeente kan dit overwegen als zij het voornemen heeft om de functie te veranderen. Of als de gemeente de functie planologisch al veranderd heeft en het huidige gebruik hiervan afwijkt.

Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen. Namelijk de werkelijke waarde die ook bij onteigening geldt.

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als:

• 1.

  de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft;

• 2.

  er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt;

• 3.

  de gemeente bereid is om een aankoopbudget beschikbaar te stellen zodra de grond of gronden waarop een voorkeursrecht gevestigd is worden aangeboden.

Onteigening

Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor de grondverwerving dan beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op het eigendomsrecht. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondverwerving) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Vandaar dat de gemeente de onderhandelingen tijdens het minnelijke traject op basis van realistische voorwaarden doet en uitgaat van een volledige schadeloosstelling 1 , net als bij onteigening. De gemeente ziet onteigening als een achtervang en is bereid dit instrument in te zetten als het nodig is. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no-go, de eigendomssituatie, het nut en de noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.

Het voeren van een grondexploitatie

Als de gemeente de grondexploitatie voert, dan heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.

Gronduitgifte

Gronduitgifte betreft de verkoop van bouwgrond, bijvoorbeeld voor woningbouw of bedrijfskavels, verhuur, pacht, verkoop van vastgoed of vestiging van een zakelijk recht, zoals een erfpacht en een recht van opstal. Als de gemeente grond uitgeeft dan is dit maatwerk. Hierbij gelden de kaders van het Didam-arrest2 en andere jurisprudentie op dit vlak. Dit betekent dat het college handelt binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en voldoet aan het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast biedt het college mededingingsruimte als hij verwacht dat er meerdere gegadigden zullen zijn bij de uitgifte van gemeentelijke onroerende zaken.

Uitgangspunt: openbare selectieprocedure

Het uitgangspunt is dat de gemeente grond uitgeeft met een openbare selectieprocedure, ook wel tenderprocedure genoemd. Bij particuliere bouwkavels heet dit een lotingsprocedure. Het college stelt uitvoeringskaders vast voor de uitgifte van bouwkavels aan particulieren3

Uitzondering: één-op-één uitgifte 

Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke onroerende zaak één-op-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college maakt haar voornemen van één-op-één uitgifte bekend door dit tijdig te publiceren. Hierdoor kan iedereen daar kennis van nemen. Het college motiveert beargumenteerd op basis van objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria waarom hij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Voorbeelden hiervan staan in bijlage I.

In een specifieke beleidsregel is door het college vastgesteld op welke manier de gemeente invulling geeft aan de beginselen van het Didam-arrest en andere jurisprudentie op dit vlak.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen om te borgen dat er geen sprake is van staatssteun. De marktconforme prijs kan tot stand komen door een openbare selectie- of tenderprocedure, onderbouwd met een grondprijsadvies (grondprijzenbrief) of een separate taxatie.

De marktconforme grond- en uitgifteprijs is afgestemd op het (toekomstig) gebruik, de gewenste kwaliteit en het verdienmodel dat daarbij hoort.

Bij bouwgrond voor woningbouw die bestemd is voor een specifieke doelgroep zoals sociale huur en starters wordt rekening gehouden met eventuele verkoopbelemmerende en waardedrukkende voorwaarden.

Het college stelt jaarlijks een grondprijzenbrief vast. De grondprijzenbrief voldoet aan de kaders zoals deze vastliggen in deze nota grondbeleid. Het college zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen en raadpleegt vooraf aan de besluitvorming een onafhankelijke, gecertificeerde4 (hierna: taxateur). Het college kan differentiëren naar kern/dorp en woningtypologie of prijssegment.

Sturing met planologische instrumenten

Functievan grond

De gemeente stuurt vanuit haar publiekrechtelijke rol op de functie van de grond. De gemeente heeft de bevoegdheid om (op aanvraag) de functie van grond te wijzigen en vast te leggen. Als de gemeente planologische medewerking verleent, kan zij kwalitatieve voorwaarden, bijvoorbeeld de programmering en ruimtelijke kaders, verbinden aan deze medewerking. Als het initiatief past binnen haar ambities en beleidskaders, dan staat niets in de weg om medewerking te verlenen aan de planologische wijziging.

Dit instrument gebruikt de gemeente niet alleen om grip op de ontwikkeling te houden, maar ook om actief aan een initiatief mee te werken. De gemeente kan bijvoorbeeld bereid zijn om te investeren in het planologisch proces. Zij kan zo een helder kader schetsen van de ontwikkelmogelijkheden dat de ambities van de gemeente waarmaakt en hiermee een private partij uitnodigen en stimuleren om het initiatief te realiseren.

Voorbereidingsbesluit

Het voorbereidingsbesluit5 kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of de omgevingsverordening zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden. Als de wijziging van het omgevingsplan met de nieuwe regels binnen deze periode is bekendgemaakt, dan vervalt de voorbereidingsbescherming op het moment dat:

• 1.

  de nieuwe regels in het omgevingsplan in werking treden6 , of

• 2.

  de rechter de nieuwe regels in het omgevingsplan vernietigt.

Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt.

Dit helpt de gemeente met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde.   

Toetsing

Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders en regelgeving. 

Kostenverhaal en kwalitatieve kaders

De gemeente is verplicht om de kosten die zij voor een kostenverhaalsplichtige activiteit7 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. Het kostenverhaal omvat de kosten die de gemeente maakt voor werken, werkzaamheden en maatregelen8 en daarnaast de financiële bijdragen9 . Een nader toelichting hierop en het beleidsmatige kader is vastgelegd in het programma kostenverhaal en financiële bijdragen.

Intentie- en anterieure overeenkomst

Het belangrijkste sturingsmiddel voor (actief) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Vooruitlopend op de anterieure overeenkomst kan de gemeente een intentieovereenkomst sluiten. Dit kan aan de orde zijn bij complexe(re) initiatieven. In de intentieovereenkomst worden afspraken gemaakt over de haalbaarheidsfase. In deze overeenkomst legt de gemeente dus vast onder welke voorwaarden zij meewerkt aan het haalbaarheidsonderzoek en wanneer ze haar inzet beëindigt. De intentieovereenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht.

Uiterlijk voordat (de wijziging van) het omgevingsplan ter visie gaat of de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA) wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente voordelen ten opzichte van het verhalen van kosten op publiekrechtelijke wijze. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inzet voor de ontwikkeling. Zij kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. Met de anterieure overeenkomst borgt de gemeente de betaling van het kostenverhaal. De initiatiefnemer krijgt helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan het initiatief levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke bevoegdheden aan te wenden voor het initiatief.

Ontwikkelstrategie

Een ontwikkelstrategie met risicoanalyse is essentieel bij actief (faciliterend) grondbeleid. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de planologische, financiële en maatschappelijke haalbaarheid. Ook bevat de ontwikkelstrategie een markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?) en gaat in op de grondposities, mogelijke grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld locatiespecifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid e.d.) en procesrisico’s (verhouding met onder meer stakeholders).

Kavelruil 10

De Omgevingswet onderscheidt twee soorten kavelruil, namelijk stedelijke kavelruil en kavelruil in het landelijk gebied.

Stedelijke kavelruil

De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is de stedelijke kavelruil denkbaar. Dit instrument kan worden ingezet om leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen. Stedelijke kavelruil is een voorbeeld van een manier waarop de gemeente haar actieve faciliterende rol kan pakken.

Kavelruil in het landelijk gebied11

Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren door bijvoorbeeld een gunstigere verkaveling. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen.

Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten om de kwaliteit van het landelijk gebied te verbeteren, dan kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting 12 .

Samenwerken

Bij een actieve houding van de gemeente past samenwerking met marktpartijen. Het college kiest voor een samenwerkingsvorm die voor het initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Voor de volledigheid is in onderstaand schema de glijdende schaal van de verschillende samenwerkingsverbanden weergegeven. In bijlage II worden de samenwerkingsvormen nader toegelicht.

Figuur 11 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (bron: Deloitte, bewerking GrondGidsen)

Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Het college kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als:

• •

  zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben;

• •

  de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het initiatief tot stand te brengen;

• •

  partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen;

• •

  de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren;

• •

  het initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent.

In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente. Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst.

Financieel kader

Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning & controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de commissie BBV voorschrijft 13 . Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig. 

Actief grondbeleid 

Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen.

Figuur 12 Voorbeeld cashflow grondexploitatie

Risicomanagement

Twee keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit voor de gemeentelijke grondexploitaties (bij de halfjaarlijkse actualisatie) en de initiatieven die de gemeente faciliteert. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Ook bij het openen van een grondexploitatie maakt de gemeente altijd een risicoanalyse. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen:

• •

  Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen en wijzigingen in wetgeving;

• •

  Projectspecifieke risico’s.

De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is voor het opvangen van de risico’s, dan wordt het risicobedrag afgedekt met de algemene reserve risico’s grondbedrijf.

Figuur 13 Financiële stromen grondbedrijf

Verantwoording, rolverdeling college en raad

binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid en stelt uitvoeringskaders vast. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & control cyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de BBV regels. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen 14 in te brengen.