Beleidsregel Handhavingsstrategie Sekswerk gemeente Utrecht

Deze handhavingsstrategie geeft aan hoe we binnen de gemeente Utrecht omgaan met toezicht en handhaving op sekswerk en seksbedrijven. De handhavingsstrategie is aangepast vanwege de wijzigingen die hebben plaatsgevonden in de Algemene Plaatselijke Verordening, de huidige proeftuinen gericht op sekswerk en ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden in de praktijk (denk bijvoorbeeld aan het teruglopend aantal vergunde werkplekken).

De handhavingsstrategie is aanvullend op de Algemene handhavingsstrategie en bevat een omschrijving van de situatie in Utrecht, een omgevingsanalyse, een prioriteitstelling, een toezichtstrategie en een sanctiestrategie. Afhankelijk van het beschikbare budget wordt uitvoering gegeven aan deze handhavingsstrategie. In het jaarlijkse Handhavingsprogramma kondigen we de wijzigingen in inzet van toezicht en handhaving aan en in het Handhavingsverslag blikken we hierop terug.

2.1 Vergunde en legale werkplekken in Utrecht

In de gemeente Utrecht zijn er op dit moment de onderstaande mogelijkheden om bedrijfsmatig sekswerk of seksuele handelingen uit te voeren:

Vergunde locaties

• •

  2 seksbedrijven

• •

  1 seksbioscoop

Toegestaan

• •

  Thuissekswerk onder voorwaarden

In het kader van de modernisering van het sekswerkbeleid, streven we ernaar meer kleinschalige seksbedrijven met maximaal 15 werkruimtes in onze stad te kunnen verwelkomen. De effecten hiervan worden gemonitord en geëvalueerd.

2.2 Terugloop sekswerklocaties en effect

De afgelopen jaren zijn er steeds minder vergunde werkplekken voor sekswerk in Nederland beschikbaar geworden. Ook in Utrecht is door de jaren heen het aantal vergunde plekken voor sekswerk teruggelopen. Met het intrekken van de vergunningen voor het Zandpad en de Hardebollenstraat in 2013, sluiten van de Tippelzone in 2021 en weggaan van bedrijven (één escortbedrijf en één privéhuis) en een erotische massagesalon is het aantal vergunde locaties sterk afgenomen.

Mede door het beperkte aanbod van legale werkplekken en de mogelijkheid tot online adverteren heeft er een verschuiving plaatsgevonden naar het uitvoeren van sekswerk in woningen. De coronapandemie heeft deze verschuiving versterkt, gezien sekswerkers bij privéhuizen en clubs hun werkzaamheden niet meer konden uitvoeren vanwege de coronamaatregelen. Het zicht op hoeveel sekswerkers in Utrecht in woningen werken is beperkt. Op basis van analyses van seksadvertenties wordt het aantal sekswerkers die in Utrecht actief zijn in 2024 op maandbasis geschat tussen de 400 en 500 personen.

In vergelijking met vergunde bedrijven kent het werken vanuit een woning voordelen, maar tegelijkertijd ook risico’s voor de veiligheid van sekswerkers (en klanten). Sekswerk vanuit een woning kan leiden tot overlast bij buurtbewoners. In woningen zijn belangrijke randvoorwaarden vaak niet aanwezig, denk hierbij aan noodknoppen, een beheerder die zorgt voor het deurbeleid en kan optreden in noodsituaties. Het werken in een onvergunde of illegale situatie zorgt ervoor dat sekswerkers minder geneigd kunnen zijn om contact te zoeken met hulpdiensten. Ook kan de illegale werksituatie drempels opwerpen om contact te zoeken met bijvoorbeeld gezondheidsinstanties. Tot slot is er beperkt toezicht in hoeverre een sekswerker zelfredzaam is en zelf de keuze maakt om het werk uit te voeren. De verschuiving naar thuissekswerk kent dus risico's die op een goede manier ondervangen moeten worden voor zowel sekswerker als klant.

2.3 Modernisering sekswerkbeleid

In 2021 is door het college opdracht gegeven aan de commissie Sorgdrager om een advies uit te brengen over de toekomst van sekswerk in Utrecht. In 2022 heeft de commissie Sorgdrager haar advies “Sekswerk in Utrecht” gepresenteerd.

Op hoofdlijnen adviseert de commissie Sorgdrager de volgende punten:

• 1.

  Moderniseer het sekswerkbeleid

• 2.

  Onderzoek wat werkt in proeftuinen

• 3.

  Vereenvoudig regelgeving

• 4.

  Onderzoek de mogelijkheid voor een vorm van kleinschalig straatsekswerk en kleinschalig locatie gebonden sekswerk

• 5.

  Evalueer beleidswijzigingen en proeftuinen lerend (vooraf, tijdens en achteraf).

Het college heeft in 2023 aangekondigd om te starten met proeftuinen gericht op thuissekswerk en kleinschalige seksbedrijven waar sekswerkers zelf een ruimte kunnen huren. De APV en bijbehorende beleidsdocumenten zijn hierop aangepast.

2.4 Meldingen

Het aantal overlastmeldingen over sekswerk is sinds 2011 sterk toegenomen. Het is aannemelijk dat de landelijke verschuiving van sekswerk in seksbedrijven naar sekswerk in woningen hierop effect heeft gehad. Ook is er een betere samenwerking ontstaan met de politie, de woningcorporaties en hotels. Dat toezichthouders en partners alerter zijn en de weg weten waar de melding thuishoort, kan een bijdrage hebben geleverd aan de toename in meldingen.

Bij relatief veel overlastmeldingen constateren we dat er in groepen wordt gewerkt vanuit een woning.

Figuur 1: Grafiek aantal meldingen illegaal sekswerk

2.5 Wet- en regelgeving

Voor het uitvoeren van toezicht op sekswerk en uitoefenen van seksbedrijven is de onderstaande wet- en regelgeving belangrijk:

• •

  Gemeentewet

• •

  Omgevingswet

• •

  Omgevingsplanregels

• •

  Algemene plaatselijke verordening gemeente Utrecht

• •

  Vergunningsvoorschriften

Tot slot zijn er regels opgenomen in het Wetboek van Strafrecht over het aanbieden van sekswerk in relatie tot mensenhandel en mensensmokkel en gelden er landelijke eisen op het gebied van hygiëne voor seksbedrijven.

De landelijke overheid heeft sinds geruime tijd wetgeving in voorbereiding op het gebied van sekswerk. De Wet regulering sekswerk en bestrijding misstanden seksbranche (hierna; Wrs) kan mogelijk grote impact hebben op het vergunningstelsel voor sekswerk en bevoegdheden van de gemeente. Indien de Wrs wordt vastgesteld, heeft dit mogelijk invloed op het gemeentelijke beleid. Tevens is de Wet gemeentelijk toezicht seksbedrijven (hierna; Wgts) in voorbereiding op besluitvorming waarin een grondslag wordt geboden voor gegevensverwerking wat nodig is voor het uitvoeren van toezicht en handhaving bij seksbedrijven.

2.6 Samenwerking met zorg- en veiligheidspartners

De samenwerking met zorg- en veiligheidspartners is cruciaal voor het bereiken van het gewenste effect; een gezonde, veilige en transparante sekswerkbranche.

Belle hulpverlening

Belle hulpverlening, onderdeel van Stichting de Tussenvoorziening, is een belangrijke partner die met ons meegaat tijdens controles en contactmomenten met sekswerkers. Sinds 2019 heeft de gemeente Utrecht de samenwerking met Belle geïntensiveerd. Gemeentelijke controles worden sindsdien gecombineerd samen met hulpverlening. De aangetroffen sekswerkers komen hierdoor direct in contact met Belle, waardoor zij (indien behoefte) gebruik kunnen maken van beschikbare ondersteuning. Sinds 2019 is het jaarlijkse aantal gezamenlijke controles toegenomen en merkt Belle een toename in hulptrajecten. Vanuit zowel Belle als de gemeente wordt de samenwerking erg waardevol gevonden.

GGDrU

Sinds 2022 hebben we de samenwerking met GGD regio Utrecht (hierna; GGDrU) versterkt. GGDrU controleert seksbedrijven op hygiëne ter voorkoming van besmettelijke ziekten. Samen met GGDrU voeren we controles uit bij vergunde seksbedrijven in de gemeente Utrecht. Op deze manier zorgen we ervoor dat werkplekken voor zowel de sekswerkers (indien aanwezig) als de klanten hygiënisch zijn en blijven. Ook gaan we hiermee de verspreiding van besmettelijke ziektes tegen.

Vertrouwenspersoon

De vertrouwenspersoon is aanspreekpunt voor sekswerkers en ketenpartners zoals de hulpverleningsorganisaties, de basisteams van de politie en gemeente. De vertrouwenspersoon is een veilig, vertrouwd en laagdrempelig aanspreekpunt voor sekswerkers. Indien nodig treden we in contact met de vertrouwenspersoon en bij controles informeren we sekswerkers over de rol van de vertrouwenspersoon als we merken dat daar behoefte aan is. De huidige vertrouwenspersoon is aangesloten bij Belle hulpverlening.

Politie en OM

Een intensieve samenwerking met politie en Openbaar Ministerie vinden wij van groot belang. In ons dagelijkse werk werken we samen met politie. We onderhouden contact met wijkagenten over signalen van overlast en betrekken hen bij de opvolging hiervan. Indien er signalen zijn van mensenhandel, mensensmokkel, minderjarigen en personen zonder verblijfsdocument, betrekken we direct Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel van de politie. Ook het OM speelt een grote rol in de keten, waardoor we indien nodig ook met de officier van justitie overleggen.

Overige partners

Afhankelijk van de casus, treden we in contact met overige partners zoals Moviera en de Nederlandse Arbeidsinspectie . Ook is er elk kwartaal contact met Veilig Thuis. In het geval van overlast of overtredingen in sociale huurwoningen hebben we contact met de betreffende woningcorporatie.

3.1 Risicobeoordeling

De risicobeoordeling is gemaakt op basis van de Utrechtse situatie, sekswerkbranche en uitgangspunten.

De risico’s van sekswerk zijn beoordeeld met de methode zoals beschreven in de Algemene Handhavingsstrategie. Daarbij is een onderverdeling gemaakt naar vergunde/gelegaliseerde en onvergunde/illegale situaties. Ook de locatie waar een activiteit plaatsvindt, is betrokken bij de beoordeling.

Bij de categorieën waarop beoordeeld wordt, is criminaliteit beoordeeld als risico op misstanden zoals mensenhandel of mensensmokkel. Onder de categorie overlast is niet alleen de daadwerkelijke overlast beoordeeld maar is dit ook gecombineerd met de veiligheidsbeleving.

Figuur 2: Risicomatrix sekswerk in de gemeente Utrecht

Uit de risicomatrix komt duidelijk naar voren dat bij onvergund en illegaal sekswerk de kans op misstanden het grootst is. Dit wordt veroorzaakt door:

• •

  onbekendheid met de regels;

• •

  een grotere kans op het niet naleven van de regels;

• •

  het vaak ontbreken van veiligheidsvoorzieningen (zowel voor de sekswerker als voor de klant);

• •

  ongeschikte locatie/omgeving;

• •

  onbereikbaar zijn voor toezicht en handhaving en hulpverlening.

• •

  angst om een boete te krijgen of erger angst om hulp te vragen/ melding te doen bij de politie bij geweld of acute nood.

Door Proud en SOA/Aids is in 2018 onderzoek gedaan waaruit blijkt dat er meer geweld voorkomt wanneer sekswerk onvergund plaatsvindt. De raamprostitutie (al dan niet met internetwerving) levert vanwege de hoge geconcentreerde aantallen ook relatief hogere risico’s op.

3.2 Doelstellingen

Utrecht stelt met betrekking tot sekswerk in haar gemeente de volgende doelstellingen die zijn onderverdeeld in effect- en nalevingsdoelstellingen. De doelstellingen zijn weergegeven in willekeurige volgorde en onderverdeeld in effect- en naleefdoelstellingen.

3.3 Prioriteitstelling

Op vergunde seksbedrijven wordt actief toezicht gehouden middels de strategie en werkwijzen die hieronder in het hoofdstuk Toezichtstrategie verder zijn uitgewerkt. Toezicht op illegaal sekswerk wordt aan de hand van meldingen ingezet (risicogestuurd). Uit de risicobeoordeling en de doelstellingen leiden we af dat de hoogste risico's in de onvergunde sector zijn. Binnen deze onvergunde sector passen we een prioriteitsstelling toe. Hierbij geldt dat 1 de hoogste prioriteit krijgt en 3 de laagste:

1. Sekswerk in een (gehuurde) woning

Hiermee wordt bedoeld het (onvergund) uitvoeren van sekswerk in een woning niet zijnde de individuele woning van de sekswerker zelf, waarbij niet aan de voorwaarden voor thuissekswerk wordt voldaan. Doel is het beëindigen van aanbieden van betaalde seksuele handelingen in woningen (niet zijnde de individuele woning van een sekswerker zelf). Naast reeds genoemde risico’s wordt hierbij regelmatig een (sociale huur-) woning onttrokken aan de woningvoorraad.

2. Massagesalons

Hiermee worden massagesalons bedoeld waarbij er sprake is van het uitvoeren van seksuele handelingen (happy end) zonder vergunning. De gemeente krijgt jaarlijks meldingen over massagesalons binnen die seksuele handelingen aanbieden. Bij deze branche is een hoog risico op mensenhandel en uitbuiting.

3. Illegaal sekswerk in hotels, Short-stay (tijdelijk verblijf), AirBnB en overig vakantieverhuur

Het sekswerk is illegaal omdat een vergunning of legalisatie niet mogelijk is op deze plekken. Dit leidt tot hoog risico op onveilige werkomstandigheden. Het onbereikbaar zijn voor toezicht en hulpverlening verhoogt het risico op mensenhandel en andere overtredingen van de regels.

Ondernemers moeten zich houden aan de wet- en regelgeving die voor hun activiteiten gelden. Wanneer de gemeente een vergunning voor een activiteit verleent, zal zij door middel van toezicht nagaan in hoeverre een ondernemer zich ook aan de regels houdt.

4.1 Vergunde sector

De vergunde seksbedrijven met sekswerkers en zonder sekswerkers worden actief gecontroleerd. Voor beide type seksbedrijven passen we risico-gestuurd toezicht toe, zoals omschreven in de Algemene handhavingsstrategie.

4.2 Proeftuinen

Het college heeft het voornemen om verschillende vormen van sekswerk mogelijk te maken in de vorm van proeftuinen. Op dit moment is in twee proeftuinen voorzien, namelijk thuissekswerk en kleinschalige seksbedrijven waar sekswerkers zelfstandig een werkruimte kunnen huren.

4.3 Onvergund en illegaal sekswerk

Op onvergund en illegaal sekswerk wordt alleen toezicht gehouden wanneer er een melding wordt gedaan; passief toezicht. Voorbeelden hiervan zijn het aanbieden van sekswerk of seksuele handelingen in een massagesalon, sekswerk dat plaatsvindt in hotels en sekswerk vanuit een gehuurde woning of ander pand. Het aantal meldingen is sinds 2011 aanzienlijk toegenomen. Voor het toezicht op onvergunde seksbedrijven kunnen diverse toezichtsvormen worden ingezet; digitaal onderzoek, het uitvoeren van observaties, inzetten van een mystery guest en/of maken van een pseudo-afspraak. Per situatie wordt bekeken welke vorm van toezicht het beste ingezet kan worden, waarbij altijd een afweging wordt gemaakt ten aanzien van rechtmatigheid en proportionaliteit. Dit houdt in dat we letten we op welke maatregelen we wettelijk kunnen en mogen nemen en of deze maatregel past bij de situatie en niet te zwaar is.

Naast passief toezicht wordt bij onvergund en illegaal sekswerk ingezet op het informeren over gemeentelijk beleid en worden preventieve werkwijzen toegepast. In 2019 is een samenwerking met Belle hulpverlening gestart. Met Belle voeren we controles uit op locaties waarbij een melding van illegale prostitutie is binnengekomen. Hierbij kunnen we kiezen voor een gewone controle en een laagdrempelige controle. Bij een laagdrempelige controle zijn op de locatie op voorhand geen sterke aanwijzingen of signalen van mogelijke illegale prostitutie, los van alleen de melding. De insteek van de controles is laagdrempelig een gesprek aangaan, informeren over gemeentelijk beleid en het informeren over mogelijke hulpverlening. Deze laagdrempelige controles kunnen ingezet worden bij woonlocaties maar ook op andere locaties, zoals massagesalons en hotels.

Door de mogelijkheden die worden aangeboden om voor korte perioden (per dag of dagdeel) een woning of andere verblijfsruimte te huren, merken wij dat het erg belangrijk is om goed samen te werken met de hotel- en verblijfsbranche en Koninklijke Horeca Nederland, afdeling Utrecht. We zien hierin een taak om informatie te bieden en aandacht te besteden aan preventie en bewustwording.

Vanaf het moment dat thuissekswerk wordt gelegaliseerd, vallen situaties die voldoen aan de voorwaarden voor thuissekswerk onder de proeftuin. Het aanbieden van sekswerk vanuit een woning waarbij niet wordt gehouden aan deze voorwaarden zien we als onvergund sekswerk. Bijvoorbeeld als meerdere sekswerkers vanuit een woning werken en/of wanneer sekswerkers niet staan ingeschreven in de woning.

5.1 Uitgangspunten

In de Algemene handhavingsstrategie staat beschreven hoe we omgaan met overtredingen en sancties. Dit houden we ook aan voor deze handhavingsstrategie; eerst waarschuwen en daarna handhavingsmaatregelen, tenzij sprake is van een ernstige of gevaarlijke situatie. Dan worden meteen maatregelen getroffen en wordt zo nodig handhavend opgetreden.

De gemeente heeft een plicht om te handhaven en zal waar nodig altijd ingrijpen, al zijn er uitzonderingen. Bijvoorbeeld als ons ingrijpen een strafrechtelijk onderzoek belemmert. Afhankelijk van de aard en omvang van de situatie kunnen of moeten wij optreden. In de paragraaf ‘Maatregelen’ geven we aan hoe we handhavend optreden. Afhankelijk van de situatie wordt altijd een inschatting gemaakt welke maatregel het beste past en meeste effect heeft om een overtreding ongedaan te maken.

Door het belang van het bestrijden van mensenhandel en -smokkel kan het voorkomen dat op sommige feiten meerdere sancties mogelijk zijn. In die gevallen leggen we naast de zwaarste bestuurlijke maatregel ook meerdere lichtere maatregelen op. Het stapelen van bestuursrechtelijke maatregelen is toegestaan zolang de grondslag van handhavend optreden verschilt. Denk hierbij aan het overtreden van de Huisvestingswet waarbij een woning zonder vergunning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Hiervoor kan een bestuurlijke boete worden opgelegd, maar ook een last onder dwangsom om de overtreding te (laten) beëindigen.

Als er tijdens een controle twijfels zijn over de integriteit van de exploitatie, kan dit ook een aanleiding zijn om gebruik te maken van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (hierna: Bibob). Tijdens vergunningverlening wordt er een Bibob-toets uitgevoerd. Indien er aanleiding is, kan er tijdens de looptijd van de vergunning nogmaals een Bibob-toets worden gedaan.

5.1.1 Seksbedrijven met sekswerkers

De handhavingsmaatregelen bij seksbedrijven zijn in hoofdlijnen vergelijkbaar met andere bedrijfstakken, zoals horecabedrijven. Het tegengaan van de risico's op uitbuiting en mensenhandel vinden we heel belangrijk. Daarom kan een overtreding ook zonder waarschuwing leiden tot het intrekken van een vergunning of het sluiten van het seksbedrijf. Dit doen we niet altijd. Als een vergunninghouder kan aantonen dat er niet opzettelijk is gehandeld en er geen verwijt te maken is, dan kiezen we voor een lichtere maatregel.

Op de exploitant rust een grote verantwoordelijkheid. Naast het naleven van de vergunningsvoorwaarden, de (nadere) regels van de APV en het bedrijfsplan, zijn zij verantwoordelijk voor sekswerkers, klanten en de omgeving. Bij een overtreding kiezen wij voor een vorm van handhaven die het meest effectief is. In sommige gevallen worden naast de overtreders ook sekswerkers of anderen getroffen door een maatregel. Dit kunnen wij niet altijd voorkomen. Deze gevolgen nemen wij mee in de afwegingen van onze maatregelen.

Omdat een overtreding 'kleeft' aan zowel de vergunning, de locatie en als ondernemer, geldt voor het opleggen van een sanctie de vaste verjaringstermijn van twee jaar. Met het veranderen van de beheerder, een wijziging van de vergunning of de verhuizing van het seksbedrijf komt de overtreding niet te vervallen. Hier is voor gekozen omdat de impact van een overtreding groot is bij mogelijke slachtoffers daarvan. De verjaringstermijn is niet hetzelfde als de eventuele strafrechtelijke verjaringstermijn.

5.1.2 Seksbedrijven zonder sekswerkers en bedrijven die seksuele handelingen faciliteren

Bij bedrijven waarbij er geen sekswerkers werken zijn de maatregelen gericht op het herstellen van de gezondheid en veiligheid van bezoekers. Indien er sprake is van het aanbieden van sekswerk en/of sekswerkers worden aangetroffen treden we op om dit te stoppen.

5.1.3 Proeftuinen

Proeftuinen die worden gestart in het kader van het moderniseren van het sekswerkbeleid, worden niet anders behandeld dan vergelijkbare gevallen. Zo zal bij de proeftuin kleinschalige locaties hetzelfde opgetreden worden als bij andere vergunde seksbedrijven. Als er bijzondere of specifieke regels gelden voor een proeftuin, nemen we dat mee. Waar nodig passen we deze handhavingsstrategie hierop aan.

5.1.4 Onvergund en illegaal sekswerk

Bij het aantreffen van onvergund of illegaal sekswerk op een locatie treden we op. We zetten maatregelen in die passend zijn bij de situatie en een overtreding laten stoppen. Hierbij hebben we oog voor sekswerkers die zich mogelijk in een kwetsbare positie bevinden en nemen we de Algemene verordening gegevensverwerking in acht. De maatregelen richten zich op de facilitators of andere betrokkenen die een ongezonde of onveilige werksituatie voor sekswerkers in stand houden.

5.2 Samenwerking Politie en OM

Voordat wij een zware sanctie opleggen wordt er meestal eerst met politie en justitie overlegd, tenzij de gemeente onmiddellijk op moet treden. Bijvoorbeeld vanwege acuut gevaar voor de openbare orde en veiligheid, of in een noodsituatie. Het kan voorkomen dat er bij zowel het seksbedrijf als personen een strafrechtelijk onderzoek loopt of heeft gelopen. Wij beoordelen dan per geval welke maatregel of aanpak nodig is. Bestuurlijke, strafrechtelijke en andere sancties worden onderling afgestemd. In een specifiek geval kan het nodig zijn dat de lokale driehoek (bestaande uit Burgemeester, politie en het Openbaar Ministerie) oordeelt over de te nemen stappen.

5.3 Maatregelen

Door het risico op uitbuiting van sekswerkers is er behoefte aan duidelijkheid over de gevolgen van een overtreding. In deze strategie worden daarom de maatregelen van een aantal overtredingen duidelijk benoemd. Deze opsomming is niet uitputtend. Overtredingen die niet in het overzicht zijn opgenomen worden eerst beoordeeld op de aard en de ernst. Daarna wordt een passende maatregel opgelegd.

6.1 Inwerkingtreding en citeertitel