Nota Grond- en vastgoedbeleid

De voorliggende nota is een kaderstellende nota voor het grond- en vastgoedbeleid van de Provincie Limburg. Het kader geeft aan waarom, hoe en wanneer de grond- en vastgoedinstrumenten worden ingezet. De instrumenten van het beleid kunnen worden ingezet om de provinciale beleidsdoelen te realiseren (zie figuur 1).

Figuur 1: Grond en vastgoed als instrument om provinciale doelen te bereiken

Grond- en vastgoedbeleid is een middel om provinciale doelen te bereiken. Het is dus geen doel op zich. Het strategische karakter van deze nota vraagt op onderdelen om (tactische en operationele) verdieping. Daarom werkt de Provincie met enkele uitvoeringsnota’s die in samenhang worden opgesteld en uitgevoerd.

In figuur 2 is de onderlinge samenhang tussen de verschillende kaders en uitvoeringsnota’s schematisch weergegeven:

• •

  De Nota Grond- en vastgoedbeleid hanteert de (van toepassing zijnde) wet- en regelgeving, visies en (provinciale) beleidskaders (groene blok). Dit betreft onder andere de Omgevingswet, de Omgevingsverordening en ook relevant beleid zoals de Provinciale Omgevingsvisie en de 8 huidige provinciale beleidskaders;

• •

  De Provincie heeft diverse kaders en instrumenten tot haar beschikking om haar taken, ambities, opgaven en beleidsdoelen te realiseren. Het strategisch investeringskader (met de provinciale investeringsprincipes, het financieel- en risicobeleid en menukaart) is vastgelegd in Sturing in Samenwerking (SiS), net als het uitvoeringskader voor investeringsinstrumenten (zoals subsidie, opdrachtverlening, financiering en verbonden partijen). Het strategisch investeringskader (SiS) is kaderstellend voor het grond- en vastgoedbeleid. Eigendom van grond en vastgoed is één van de investeringsinstrumenten uit het SiS. Deze nota Grond- en vastgoedbeleid is een beleidsmatige verdieping voor het instrument eigendom in het SiS, waarbij naast het instrument eigendom sec, ook inzicht gegeven wordt in het brede pallet van de grond en vastgoed gerelateerde instrumenten die de Provincie tot haar beschikking heeft (zoals de ruimtelijke instrumenten). Beide nota’s (SiS en voorliggende nota) zijn instrumentele beleidsnota’s die inzicht geven hoe en op welke wijze de Provincie haar beschikbare instrumenten en middelen wil inzetten (oranje blok). Onder het instrumenteel beleid valt ook het Erfpachtkader. Erfpacht is een specifiek instrument van het grondbeleid. Voor dit instrument hebben Provinciale Staten in 2017 het Erfpachtkader vastgesteld.

• •

  Deze Nota Grond- en vastgoedbeleid vormt de basis op strategisch niveau voor drie uitvoeringsnota’s die hun functie hebben op operationeel en tactisch niveau: Uitvoeringsnota Pacht, Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed en Nota Uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo Werken wij! (blauwe blok). Hierbij valt een onderscheid te maken tussen de Uitvoeringsnota Pacht en Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed ten op zichtte van de Nota Uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo Werken wij!. Deze laatste nota beschrijft de interne processen en hoe provinciale medewerkers hierin opereren. Dit is meer een intern stuk. De andere uitvoeringnota’s (door GS vastgesteld) hebben meer een extern karakter. Hierin staan onder meer uitvoeringsregels en nadere verdiepingen opgenomen ten op zichtte van de strategische kaders.

Figuur 2: Overzicht kaders voor grond- en vastgoedbeleid en uitvoeringsnota’s

Waarom grond- en vastgoedbeleid?

Het vastleggen van grond- en vastgoedbeleid is geen wettelijke verplichting. Toch zijn er diverse goede redenen om dat toch te doen. Allereerst hebben we te maken met een complexe ruimtelijke puzzel. Er is een stapeling van diverse maatschappelijke opgaven zoals de transitie van het landelijk gebied, de bescherming van onze natuur, mobiliteit en (wegen, water en energie) infrastructuur, woningbouw, de ontwikkeling van bedrijfslandschappen en de energietransitie. Ook de verandering van het Europese klimaat-, water- en energiebeleid kan mogelijk extra druk leggen op het benodigde grondgebruik (zeker in de smalle grensregio Limburg). Door regie en grip op de grond- en vastgoedmarkt te houden en verder te verkrijgen, kan de Provincie in samenwerking met andere belanghebbenden de complexe ruimtelijke puzzel leggen door de verschillende stukjes van de puzzel op een samenhangende en evenwichtige manier te organiseren, rekening houdend met de behoeften van de samenleving en de duurzaamheid van de ontwikkeling.

Bron: Omgevingsvisie Limburg

Figuur 3: Grip en regie op grond en vastgoed nodig voor leggen ruimtelijke puzzel

Alhoewel de stapeling van opgaven en ambities vaak voordelen kan bieden op het gebied van leefbaarheid, maatschappelijk welzijn en duurzaamheid en daarmee dus goed is voor de brede welvaart in Limburg, kan de stapeling er ook voor zorgen dat er druk komt te staan op de betaalbaarheid van projecten of gebiedsontwikkelingen. Marktpartijen kunnen dan afhaken (marktfalen), waardoor een rol ontstaat voor overheden. Natuurlijk zijn er ook opgaven waar sowieso veelal sprake is van een financieel tekort en we als Provincie een actieve rol pakken, zoals de aanleg van regionale wegen en de natuur- en wateropgave die we oppakken via het Limburgs Programma Landelijk Gebied (LPLG) en het programma Waterveiligheid (WRL). Er zijn echter ook projecten en gebiedsontwikkelingen waar er kansen liggen (zie figuur 4). In dat geval zijn marktpartijen veelal bereid om deze kansen te pakken. Ook voor overheden kunnen dit soort kansrijke projecten en gebiedsontwikkelingen interessant zijn, omdat er hierdoor (binnen het project of gebiedsontwikkeling) ruimte kan ontstaan om verliesgevende maatschappelijke opgaven op te pakken.

Bron: Buitelaar (2021)

Figuur 4: Financiële kansen inzetten ten behoeve van maatschappelijke opgaven

De grond- en vastgoedmarkt wordt sterk beïnvloed door bredere economische cycli. Daardoor wisselen perioden van groei en neergang elkaar af (zie figuur 5). Op basis van de tijden van groei willen marktpartijen en overheden graag actief zijn op de grond- en vastgoedmarkt, omdat er dan sprake kan zijn van een verdienmodel. In tijden van crisis kunnen de verliezen aanzienlijk zijn. Na de bankencrisis hebben zich derhalve veel overheden teruggetrokken van de grond- en vastgoedmarkt. De afgelopen periode is sprake geweest van marktdruk (in bepaalde segmenten), maar ook van economische tegenwind (door stijgende ontwikkelkosten, stagnerende opbrengsten en stijgende rentes). Door de tegenwind in combinatie met de complexe ruimtelijk puzzel, is er een brede en landelijke roep om een actievere overheid. Ook via de kamerbrief Modernisering van het grondbeleid1 worden overheden (als onderdeel van spoor 1 van de landelijke uitvoeringsagenda) opgeroepen tot het voeren van een actiever grondbeleid.

Figuur 5: Cyclische grond- en vastgoedmarkt

Tot slot kunnen overheden een dubbelrol vervullen wanneer ze zowel “marktspeler” als “marktmeester” zijn (o.a. Segeren 2007): “meedoen aan een spel waarvan je zelf de regels bepaalt is niet zonder bezwaren.” Als risico wordt benoemd dat er een prikkel kan zijn om grond die de overheid in eigendom heeft sneller en commercieel aantrekkelijker te bestemmen – “eigen grond eerst” – dan die van private partijen elders in het gebied. Met andere woorden publieke betrokkenheid in de grond- en vastgoedmarkt vergt een zorgvuldige en transparante afweging. Voorliggende nota is bedoeld om transparantie te bieden over onze rolopvatting en de inzet van de grond- en vastgoedinstrumenten.

Figuur 6: Transparantie is nodig vanwege dubbele petten (marktmeester en marktspeler)

Waarom een nieuw grond- en vastgoedbeleid?

In 2007 is door Provinciale Staten de kaderstelling Grondbeleid vastgesteld en deze is herijkt in 2018. Inmiddels is er nieuwe wet- en regelgeving (o.a. Omgevingswet en het Didam-arrest), is de grond- en vastgoedmarkt veranderd, spelen er, op onderdelen, andere maatschappelijke opgaven en zijn beleidskaders van de Provincie vernieuwd en aangepast. Ook is in het Coalitieakkoord 2023-2027 “Elke Limburger telt!” opgenomen dat wij een actiever grondbeleid gaan voeren en dit uitwerken in een nieuw beleid.

Voor wie is de nota bedoeld?

Het provinciaal grond- en vastgoedbeleid heeft drie doelgroepen:

• 1.

  Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten hebben helderheid in de bestuurlijke rolverdeling en in de afbakening van bevoegdheden.

• 2.

  De ambtelijke organisatie kan op basis ervan in gebiedsontwikkelingen advies geven over ontwikkel- en samenwerkingsstrategieën, over de inzet van grond- en vastgoed en over de toepassing van financiële, fiscale en juridische kaders.

• 3.

  Externe partijen, die bijvoorbeeld met de Provincie willen samenwerken, krijgen inzicht in de manier waarop de Provincie omgaat met grond en vastgoed.

Grondbeleid én vastgoedbeleid

Kijkend naar de huidige grond- en vastgoedportefeuille heeft de Provincie relatief weinig opstallen in eigendom. In deze nota ligt daarom het accent op het grondbeleid. Dat neemt niet weg dat de meeste beleidskeuzes ook toepasbaar zijn op het provinciale vastgoedbeleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de afweging van de doelen, de rolkeuze, bepaalde instrumenten zoals verwerving en uitgifte en de (financiële) kaders. Ook voor het vastgoedbeleid geldt dat we het beleid en de bijbehorende instrumenten inzetten om provinciale taken, ambities, opgaven en beleidsdoelen te realiseren.

Eigendom

In deze nota komt het brede pallet van grond en vastgoed gerelateerde instrumenten aan bod dat de Provincie tot haar beschikking heeft. Eén van de instrumenten is eigendom. Het in eigendom hebben van grond en vastgoed staat niet centraal in deze nota. Deze nota gaat dan ook alleen over het inzetten of transformeren van eigendom ten behoeve van projecten of gebiedsontwikkelingen. Het beleid over permanent eigendom van gronden en vastgoed is anderszins vastgelegd. Het beleid voor infrastructuur (N-wegen alsmede de ZLSM) is vastgelegd in het beleidskader infrastructurele kapitaalgoederen Provincie Limburg. De permanente gebouwen hebben veelal een openbare functie (musea, stationsgebouw) of zijn bestemd voor huisvestingdoeleinden (Gouvernement, steunpunten Wegbeheer). Uitgangspunt van de exploitatie van het permanente bezit is het waarborgen van het vastgestelde onderhoudsniveau (representativiteit en functionaliteit) van de gebouwen. De wijze van onderhoud gebeurd op basis van het Meerjarenonderhoudsplan, de voorziening grootonderhoud en het exploitatiebudget van de provinciale gebouwen over de periode 2019-2033.

Werkingsduur

Er is geen termijn voorgeschreven waarbinnen het grond- en vastgoedbeleid herzien moet worden. Ook is er geen sprake van een opgelegde werkingsduur. Provinciale Staten kan op elk gewenst moment besluiten dat een herziening nodig is, al dan niet op voorstel van Gedeputeerde Staten. In ieder geval zal deze nota na vier jaar geëvalueerd worden en indien noodzakelijk herzien worden.

Grond- en vastgoedbeleid in vogelvlucht

• •

  De provinciale beleidsdoelen zijn/worden vastgelegd in de 8 provinciale beleidskaders en in de Provinciale Omgevingsvisie (wettelijk verplicht o.g.v. de Omgevingswet). Het grond- en vastgoedbeleid en de inzet van de daarbij behorende instrumenten, kunnen worden ingezet ten behoeve van de realisatie van deze doelen. Er is een “afwegingsmodel Limburgse doelen” opgenomen om aan de voorkant van projecten en gebiedsontwikkelingen met een grond en/of vastgoedcomponent een go/no go beslissing te onderbouwen. Ook wordt het afwegingsmodel gebruikt om projecten te optimaliseren tijdens de verschillende projectfasen. (zie hoofdstuk 2)

• •

  Gekozen wordt voor situationeel grond- en vastgoedbeleid, waarbij we van situatie tot situatie bepalen welke rol de Provincie het beste past (zie hoofdstuk 3) en welke instrumenten worden ingezet (zie hoofdstuk 4).

• •

  We zetten met name in op het instrument anticiperende aankopen (t.b.v. oplossen ruimtelijke puzzel, verkrijgen ruilgronden en voorkomen grondspeculatie en prijsopdrijving). De instrumenten voorkeursrecht en herverkaveling worden enkel ingezet na sondering vooraf van Provinciale Staten. Onteigening is altijd een bevoegdheid van de Staten. (zie hoofdstuk 4)

• •

  In hoofdstuk 5 zijn de juridische, financiële, fiscale en verantwoordingskaders weergegeven die van toepassing zijn op het grond- en vastgoedbeleid.

• •

  Uitgangspunten bij de uitvoering van het grond- en vastgoedbeleid zijn: doeltreffendheid, transparantie, integriteit en mensgericht handelen (betrouwbare en responsieve overheid), samenwerking met gemeenten en regio’s en databedreven werken. (zie hoofdstuk 6)

Managementversie van de Nota Grond- en vastgoedbeleid

Er is ook een managementversie beschikbaar waarin de inhoud van deze nota bondig in woord en beeld is samengevat. Voor de volledige inhoud wordt verwezen naar voorliggende Nota Grond- en vastgoedbeleid.

2.1. Beleidsdoelen

De Provinciewet biedt de juridische basis voor zowel de wettelijke als autonome taken van de Provincie. In de provinciale beleidskaders heeft de Provincie vastgelegd hoe zij invulling geeft aan haar wettelijke en autonome taken en welke provinciale beleidsdoelen zij willen bereiken.

Figuur 7: Grond- en vastgoed als instrument om de doelen te realiseren

De doelen van de beleidskaders en de Provinciale Omgevingsvisie zijn vertaald in de provinciale programmabegroting, waarbij ook acties en middelen gekoppeld zijn aan de doelen. De programmabegroting van 2024 bestaat uit 8 programma’s. De instrumenten van het grond- en vastgoedbeleid kunnen (in samenhang met andere provinciale instrumenten zoals subsidie, financiering en verbonden partijen) worden ingezet ten behoeve van het realiseren van de doelen.

2.2. Financiële doelen

Het inzetten van de grond- en vastgoedinstrumenten heeft vaak ook financiële gevolgen. Denk daarbij aan benodigde investeringen en het lopen van financiële risico’s. Ook wordt veelal indirect een bijdrage geleverd aan de risicospreiding in de Provinciale investeringsportefeuille.

De financiële doelen van de Provincie zijn opgenomen in Sturing in Samenwerking (SiS). Doelstelling van het investeringsbeleid van de Provincie Limburg is het behalen van een maximaal reëel financieel én maatschappelijk rendement voor de lange termijn ten behoeve van de inwoners in Limburg.

Financieel hoofddoel is dat het (toekomstig) provinciaal vermogen in stand wordt gehouden. Hier past de variant rendabel revolverend investeren2 bij. Uit het provinciaal strategisch investeringskader volgt dat ieder investeringsvoorstel (meerjarig) sluitend dient te zijn. Waar tekorten ontstaan dienen deze tekorten te worden aangevuld uit de middelen van één of meer provinciale beleidskaders, bijdragen van projectpartners en/of (Europese) subsidies. De onderbouwing hiervoor kan worden gevonden in het beoogde maatschappelijk rendement.

In paragraaf 5.2 is de financiële doelstelling vertaald in financiële kaders voor het grond- en vastgoedbeleid.

2.3. Afweging doelen

Bij het beoordelen en optimaliseren van projecten met een grond- en/of vastgoedcomponent, is een afweging tussen de verschillende doelen essentieel omdat de doelen elkaar vaak beïnvloeden.

Het ideale plan heeft een financieel uitvoerbare businesscase, zowel voor de projectpartners als voor de Provincie zelf en heeft maatschappelijk gezien alleen maar positieve aspecten. Plannen dan wel projectinitiatieven zijn echter niet altijd zelfstandig haalbaar of gewenst en deze zullen dan ook niet tot uitvoering komen. Een project kan uiteindelijk alleen doorgang vinden wanneer het sluitend is doordat eventuele financiële tekorten en risico’s afgedekt kunnen worden (bijvoorbeeld door projectpartners, subsidies of provinciale beleidsmiddelen).

De afweging tussen de diverse (sub)doelen is maatwerk per project. De Provincie wil echter zoveel mogelijk uniform en transparant werken en past daarom voor grond- en vastgoedprojecten een afwegingsmodel Limburgse doelen toe waarmee we inzicht geven in de verwachte bijdrage aan de beleids- en financiële doelen voor de Provincie. Voor wat betreft de provinciale beleidsdoelen zijn de programma’s/thema’s uit de programmabegroting leidend (zie paragraaf 2.2).

Figuur 8: Voorbeeld toepassing afwegingsmodel Limburgse doelen voor grond- en vastgoed projecten3

Het afwegingsmodel heeft twee functies:

• 1.

  Nemen wel of niet beslissingen:

  Om de provinciale middelen doelmatig en effectief in te zetten, wordt aan de voorkant van projecten (c.q. de intake) een beoordeling gemaakt met behulp van het integraal afwegingsmodel. Bij een positieve beoordeling wordt het project verder opgepakt, uitgewerkt en geanalyseerd om de (mogelijke) provinciale rol te bepalen (zie hoofdstuk 3). Bij een negatieve beoordeling pakt de Provincie geen rol (zolang de projectinvulling of de omstandigheden niet veranderen).

• 2.

  Monitoren en optimaliseren van projecten:

  Projecten hebben verschillende fasen (verkenning, verdieping, voorbereiding en uitvoering). Bij elke projectfase is het belangrijk om steeds de provinciale doelen en opgaven voor ogen te houden. Het afwegingsmodel helpt daarbij om de bijdrage aan de provinciale doelen te monitoren en het project in elke fase te optimaliseren. Als het project een provinciaal beleidsdoel negatief beïnvloedt, wordt gekeken of er projectaanpassingen (financieel) haalbaar zijn waardoor het project alsnog een positieve (of minder negatieve) bijdrage levert aan dit provinciale (sub)doel.

De afweging wordt bij besluitvormingsdocumenten voor PS en/of GS kwalitatief onderbouwd. Bij projecten van aanzienlijke omvang of projecten waarvan de maatschappelijke impact groot is, wordt een kwantitatieve onderbouwing opgesteld. In bijlage 2 is het afwegingsmodel Limburgse doelen nader uitgewerkt (aan de hand van de doelenbomen van de 8 beleidskaders). Het afwegingsmodel zal op basis van praktijkervaringen verder verfijnd worden. Daarbij wordt beoogd het model verder door te ontwikkelen op basis van brede welvaart criteria (zie paragraaf 6.1.4). Ook wordt het afwegingsmodel om de 2 jaar geëvalueerd en indien noodzakelijk herzien in Nota Uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo Werken Wij!.

Wij kiezen voor situationeel grond- en vastgoedbeleid, waarbij we van situatie tot situatie bepalen of de Provincie een rol pakt en zo ja welke rol het beste past. We denken ons zo beter te kunnen richten op de lange termijntrend die wordt bepaald door onze beleidsdoelen, die in de tijd ook kunnen veranderen en vragen op aangepast en flexibele uitvoering van beleid. Tegelijkertijd verandert ook de grond- en vastgoedmarkt (onder andere door conjunctuur- ontwikkelingen) en is het een gegeven dat grond schaars is. Door bij ontwikkelingen situationeel de rolkeuze te bepalen blijven we afwegen hoe we capaciteit en middelen inzetten, gericht op de realisatie van de belangrijkste maatschappelijke opgaven en beleidsdoelen.

In dit hoofdstuk laten we zien hoe we aan de hand van een afwegingskader bepalen welke rol de Provincie het beste in kan nemen om op een (specifieke) locatie tot een gewenste ontwikkeling te komen. Dit is de voorkeursrol die we in de ontwikkel- en samenwerkingsstrategie benoemen. In het advies voor de rolkeuze maken we onderscheid tussen de regierol (zie paragraaf 3.1) en de productierol (zie paragraaf 3.2).

Figuur 9: De verschillende rollen in het situationeel grond- en vastgoedbeleid

3.1. Regierol

De eerste keuze die we bij (nieuwe) projecten en gebiedsontwikkelingen met een grond en/of vastgoedcomponent maken, gaat over de rol die de Provincie inneemt in de sturing op het tot stand komen van het project of de gebiedsontwikkeling. Dit is de regierol. Vaak wordt de keuze over de regierol al gemaakt bij het bepalen of het een (provinciaal) programma of project moet worden. Of zelfs al bij het opstellen van de begrotingen of het Coalitieakkoord. Bij de regierol maken we onderscheid tussen een actieve regierol en een reactieve regierol. Dat verschil heeft te maken met de mate van intensiteit bij het sturen op het tot stand komen van een ontwikkeling. De keuze wordt bepaald door de beantwoording van de vraag hoe belangrijk en hoe urgent we het vinden dat de ontwikkeling wordt gerealiseerd.

Figuur 10: Actieve of reactieve regierol op basis van belang en urgentie

We hebben een actieve regierol op locaties waar we graag zien dat er een ontwikkeling tot stand komt. Er is dus sprake van een belangrijk project voor de Provincie en de doelen afweging (zie paragraaf 2.3) is dan ook (zeer) positief. Ook is de urgentie hoog om het project (ver)snel(d) te realiseren. Bij zulke gebiedsontwikkelingen en projecten zijn we in ieder geval (mede) kartrekker. Het gaat bijvoorbeeld om het faciliteren van een omgevingsplan, het zelf opstellen van een projectbesluit en het stimuleren van partijen om tot actie over te gaan. De grondproductierol staat hier los van. Die kan ook bij derden worden gelaten.

Op locaties waar we geen prioriteit geven aan nieuwe ontwikkelingen past een reactieve regierol. Dit betekent dat we het proces niet zelf gaan aanjagen en een afwachtende houding aannemen. Als zich situaties voordoen waardoor plots een ontwikkeling ter plaatse mogelijk is dan bekijken we de mogelijkheden. De Provincie is er echter niet bij voorbaat kartrekker om tot nieuwe ontwikkelingen te komen. We reageren op incidentele ontwikkelkansen.

3.2. Productierol

Naast de keuze in hoeverre we actieve of reactieve regie voeren op een locatie, moeten we ook beoordelen wie de productierol op zich neemt. De (grond)productierol gaat over de rol die we willen of kunnen innemen met het oog op het verwerven van (delen van) de locatie, het eventueel wijzigen van de functie, het bouw- en woonrijp maken van de grond en de uitgifte van bouwrijpe grond aan partijen die daarop vastgoed realiseren.

Er zijn vier productierollen die de Provincie kan innemen (zie tabel 1 voor een overzicht):

• •

  Een actieve productierol: hierbij kopen we als Provincie de grond zelf. We transformeren die technisch en juridisch en geven vervolgens bouwrijpe grond (voor bijvoorbeeld bedrijven) uit zodat daarop de gewenste doelstelling gerealiseerd kan worden. De financiële vertaling van deze activiteiten gaat via een grondexploitatie.

• •

  Een faciliterende rol: hierbij zorgen private partijen voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling door grondaankoop en het bouw- en woonrijp maken van de locatiegronden ten behoeve van de gewenste functies. De Provincie neemt (waar nodig en gewenst) een projectbesluit voor de realisatie van projecten met een provinciaal belang en verleent medewerking aan zelfrealisatie door private partijen. Alle kosten die de Provincie daarbij maakt, worden verhaald op basis van een te sluiten anterieure overeenkomst4 met de ontwikkelende partij (zie voor een nadere toelichting op kostenverhaal paragraaf 4.3).

• •

  Een samenwerkende rol: er zijn veel mengvormen tussen de actieve en faciliterende rol, waarin we met private partijen samenwerken. We onderscheiden in ieder geval:

  • a)

    het bouwclaim model (waarbij een bedrijf grond verleent aan de Provincie in ruil voor toekomstige bouwrechten);

  • b)

    een zakelijke samenwerking (joint venture) via een nieuwe juridische entiteit of bij overeenkomst;

  • c)

    een deelneming (waarbij een aanzienlijk belang verworven wordt in een bedrijf dat de actieve productierol oppakt);

  • d)

    het concessiemodel (waarbij een bedrijf het recht verwerft om een bepaald stuk grond te ontwikkelen, exploiteren of beheren, meestal in ruil voor financiële compensatie of andere voordelen aan de grondeigenaar).

• •

  Een passieve/loslatende rol: hierbij laten we de ruimtelijke ontwikkeling helemaal over aan de gemeente(n) en/of marktpartijen.

Tabel 1: Overzicht van de verschillende (grond)productierollen

Onze rolkeuze bepalen we in essentie aan de hand van een helder en transparant afwegingskader met de volgende stappen:

• 1.

  Is sprake van een provinciaal belang5 (wettelijke taak, bovenregionaal of algemeen belang)?

• 2.

  Inhoudelijke beoordeling initiatief (maatschappelijk impact, financiële impact, marktfalen, risicoprofiel, locatie, kwaliteit en betrokken partijen).

• 3.

  Rol- en instrumentkeuze op basis van urgentie, eigendomssituatie en randvoorwaarden (zoals kennis, kunde en capaciteit en financieringsmogelijkheden bij Provincie / betrokken partijen).

De voorkeursrol (actief, samenwerken, faciliteren of loslaten) voor (nieuwe) projecten en gebiedsontwikkelingen met een grond en/of vastgoedcomponent, bepalen we aan de hand van onderstaande stroomschema. Dit stroomschema wordt niet alleen gebruikt voor de grondproductierol, maar ook bij de rolbepaling van vastgoedprojecten.

Het afwegingskader voor de productierol is nader toegelicht in bijlage 3.

Figuur 11: Stroomschema afwegingskader keuze productierol

Voor de uitvoering van het beleid kunnen we afhankelijk van de rolkeuze gebruik maken van verschillende instrumenten. In onderstaande paragrafen zijn de (grond- en vastgoed gerelateerde) instrumenten beschreven die passen bij de volgende drie grondproductierollen (uit paragraaf 3.2): actief, samenwerken en faciliteren. De voor de Provincie meest relevante en gebruikte instrumenten worden kort beschreven. Op de instrumenten waarvoor (aanvullend aan wet- en regelgeving) provinciale beleidsuitgangspunten gelden, wordt in dit hoofdstuk dieper ingegaan.

Figuur 12. Instrumenten naar grondproductierol

De bovenstaande indeling van instrumenten naar grondproductierol is overigens niet geheel strikt. Instrumenten kunnen in bepaalde gevallen ook gecombineerd ingezet worden. Zo kan het (ruimtelijke) instrument projectbesluit ook ingezet worden in combinatie met het actieve instrument verwerving en kunnen actieve instrumenten ook bij een samenwerkende rol en zelfs in een faciliterende rol worden ingezet. Naast bovenstaande grond- en vastgoedinstrumenten kunnen tevens de overige investeringsinstrumenten uit Sturing in Samenwerking (zoals subsidie, opdrachtverlening en financiering) worden ingezet om een project of gebiedsontwikkeling te realiseren.

4.1. Actieve grondproductierol

Bij de actieve grondproductierol gaat het om de instrumenten die we beschikbaar hebben om een locatie in eigendom te krijgen, met als doel sturing aan de invulling van de nieuwe functies te geven, en uiteindelijk om de grond uit te geven aan een partij die de gewenste ontwikkeling voor zijn rekening neemt. De instrumenten voor de actieve grondproductierol zijn hieronder weergegeven.

Tabel 2: Overzicht van instrumenten voor de actieve grondproductierol

4.2. Samenwerkende grondproductierol

Een ontwikkeling kan ook bijdragen aan de provinciale doelen via een samenwerking in de grondtransformatie tussen de Provincie en andere partijen. Er zijn vele gemengde samenwerkingsvormen te onderscheiden. We onderscheiden in ieder geval het bouwclaim model, de zakelijke samenwerking (joint ventures) via een nieuwe entiteit of bij overeenkomst, een deelneming en het concessiemodel. Er zijn daarbij varianten die meer naar de actieve grondproductierol neigen en varianten die meer naar de faciliterende grondproductierol neigen. In het onderstaande overzicht zijn de samenwerkingsvormen weergegeven met een korte toelichting bij situaties waarin ze door de Provincie ingezet kunnen worden.

Tabel 4: Overzicht van instrumenten voor de samenwerkende grondproductierol

Een mix van bovenstaande samenwerkingsstrategieën kan zeker bij grote ontwikkelingen goed werken. Door de totale ontwikkeling in kleinere, logische fases te knippen waarin de samenwerking telkens uitgewerkt wordt, kan voorkomen worden dat de voorbereiding te lang duurt en dat de uitvoering niet flexibel genoeg is. Voor het goed slagen van bovenstaande samenwerkingsvormen kan het ook nuttig zijn om ook instrumenten uit de actieve rol op te pakken. Bijvoorbeeld het doen van aankopen om strategische posities in een gebied te krijgen.

4.3. Faciliterende grondproductierol

Wanneer we niet alleen de vastgoedontwikkeling, maar ook de grondproductierol volledig aan andere partijen over laten spreken we van een faciliterende grondproductierol. We kunnen vanuit onze publiekrechtelijke rol dan via de toe te kennen functies nog sturen op de betreffende ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Daarvoor hanteren we het in de Omgevingswet ingevoerde ruimtelijke planinstrument van het projectbesluit. Met een projectbesluit kunnen we complexe projecten van publiek belang mogelijk maken. Het Projectbesluit kan niet worden gebruikt om bestaande functies te behouden en wordt gebruikt om nieuwe functies in de fysieke leefomgeving in een project- en plangebied vast te leggen. Bij de planologische medewerking die we dan verlenen, kunnen we zowel kwalitatieve als financiële voorwaarden stellen. In onderstaand overzicht benoemen we de instrumenten / voorwaarden die we kunnen inzetten / hanteren bij een faciliterende rol.

Tabel 5: Overzicht van juridische instrumenten voor de faciliterende grondproductierol

Kostenverhaal

In geval van kostenverhaal heeft het sluiten van een anterieure overeenkomst waarin het kostenverhaal geregeld is, de voorkeur. Bij de totstandkoming van een overeenkomst is er meer ruimte voor het contractueel vastleggen van kostenverhaal, in tegenstelling tot het publiekrechtelijk kostenverhaal. In de overeenkomst leggen we vast onder welke voorwaarden we meewerken aan het initiatief en wanneer we onze medewerking daaraan beëindigen. Ook spreken we af dat de initiatiefnemer de provinciale ambtelijke inzet in deze fase vergoedt. Voor grote en complexe projecten kunnen we voorafgaand aan de anterieure overeenkomst een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer sluiten. Als hulpmiddel, uitgangspunt en toetssteen voor het uitonderhandelen van de toe te rekenen en te verhalen kosten wordt gebruikt maakt van de meest actuele Plankostenscan11. Als het niet mogelijk is voor het kostenverhaal een overeenkomst af te sluiten, is de publiekrechtelijke weg verplicht. Uiteraard alleen geldend bij de kostenverhaalplichtige activiteiten. Zolang de kostenverhaalbijdrage niet is betaald, is het verboden om de bouwwerkzaamheden uit te voeren. Wie wil bouwen moet bij het bevoegde gezag een kostenverhaalsbeschikking vragen. In die beschikking leggen we de kostenverhaalbijdrage op. De te verhalen kosten zijn opgenomen in de kostensoortenlijst (bijlage IV van het Omgevingsbesluit, artikel 8.15).

Onder de Omgevingswet bestaan twee methoden voor publiekrechtelijk kostenverhaal, namelijk het kostenverhaal bij organische gebiedsontwikkeling zonder tijdvak en het kostenverhaal voor de integrale gebiedsontwikkeling met tijdvak.

• •

  Bij kostenverhaal met tijdvak moet het geschatte bedrag van de te verhalen kosten worden vastgelegd in het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor omgevingsplanactiviteit.

• •

  Bij kostenverhaal zonder tijdvak hoeft alleen het maximum van de in het kostenverhaalsgebied te verhalen kosten in het omgevingsplan te worden vastgelegd. Meer precieze berekeningen worden gemaakt bij de afgifte van de kostenverhaalsbeschikkingen.

Deze mogelijke manieren van publiekrechtelijk kostenverhaal zijn uitgewerkt in de Handreiking kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingswet, van het Ministerie van BZK12.

5.1. Juridisch

De Provincie Limburg heeft de mogelijkheid om als publiekrechtelijk rechtspersoon privaatrechtelijk te handelen op de grond- en vastgoedmarkt. Het verwerven, beheren en uitgeven van grond en vastgoed is zo’n vorm van privaatrechtelijke handelen. Dit betekent dat twee partijen op een basis van gelijkwaardigheid, vrijwillig een overeenkomst over vastgoed(ontwikkeling) kunnen aangaan. Ook in deze privaatrechtelijke rol is de overheid gebonden aan geldende wet- en regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De voor het grond- en vastgoedbeleid relevante publiek en privaatrechtelijke wet- en regelgeving wordt (kort samenvattend en niet uitputtend) weergegeven in bijlage 5. Hieronder wordt nader ingegaan op de omgevingswet, het gelijkheidsbeginsel en nadeelcompensatie.

Omgevingswet

De Omgevingswet met daarin opgenomen de relevante regelgeving voor het grondbeleid, is op 1 januari 2024 in werking getreden. In de Omgevingswet staan onder andere de bepalingen ten aanzien van de grondbeleidsinstrumenten van het voorkeursrecht, onteigening, kavelruil en het kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling. De wijze waarop het grondbeleid (actief, situationeel, faciliterend) wordt gevoerd, blijft een provinciale keuze (zie hoofdstuk 3 over de provinciale rolkeuze).

Gelijkheidsbeginsel

Bij het aangaan en uitvoeren van privaatrechtelijke overeenkomsten dient de Provincie Limburg de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder begrepen het gelijkheidsbeginsel, in acht te nemen.13

Didam-arrest

Dit geldt ook voor de beslissing met wie en onder welke voorwaarden een overheidslichaam een overeenkomst tot uitgifte van een aan hem toebehorende onroerende zaak sluit.14 De Hoge Raad heeft in dit kader op 26 november 2021 een arrest gewezen op het gebied van uitgifte van onroerend goed door overheden.15 In dit Didam-arrest is bepaald dat, voortvloeiend uit het gelijkheidsbeginsel - dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen - de overheid mededingingsruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden bij grondverkoop indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. Met inachtneming van de overheid toekomende beleidsruimte moeten criteria worden opgesteld aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn.

Deze mededingingsruimte door middel van een selectieprocedure hoeft niet te worden geboden indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. In dat geval dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. Het Didam-arrest schrijft voor dat de bekendmaking, tijdig voorafgaand aan de verkoop, dient plaats te vinden. Uit latere jurisprudentie volgt dat ook voor andere vormen van uitgifte van onroerend goed, het gelijkheidsbeginsel op deze manier in acht moet worden genomen.16

Nadeelcompensatie

Een aanvraag tot nadeelcompensatie wordt in behandeling genomen aan de hand van de Regeling Nadeelcompensatie provincie Limburg 2024. Deze regeling heeft betrekking op aanvragen om compensatie van nadeel als bedoeld in artikel 4:126, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht, waarvan de aanvrager stelt dat die wordt veroorzaakt door een bestuursorgaan van de Provincie.

Voor het indienen van een aanvraag maakt de aanvrager gebruik van een door de Provincie vastgesteld formulier. De Regeling Nadeelcompensatie stelt in het kader van de aanvraag indieningsvereisten, welke vereisten gelden naast de indieningsvereisten van artikel 4:127 van de Algemene wet bestuursrecht. Meer specifiek dient de aanvraag (onder meer) voorzien te zijn van een financiële onderbouwing, waarmee de schade wordt onderbouwd. Om vervolgens tot een beslissing over de schadevergoeding te komen, kan de Provincie een adviescommissie benoemen teneinde zich te laten adviseren. De Provincie is daartoe echter niet gehouden.

Vervolgens neemt de Provincie een beslissing op de aanvraag. Wanneer de schade wordt aangemerkt als normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemingsrisico, blijft de schade voor ieders eigen rekening.

5.2. Financieel

5.3. Verantwoording

Belangrijk voor het grond- en vastgoedbeleid is niet alleen het beleid zelf, maar vooral ook de uitvoering van het beleid. Het doel van het beleid is immers om diverse provinciale beleidsdoelen te realiseren. Beleid en uitvoering gaan daarbij hand in hand (zie figuur 14).

Figuur 14: De beleidscyclus van het grond- en vastgoedbeleid

In paragraaf 6.1 worden de (strategische) uitgangspunten voor de uitvoering beschreven. Deze uitgangspunten hebben betrekking op de manier van werken en onderliggende kernwaarden voor de uitvoering. Vervolgens wordt ingegaan op de grond- en vastgoedportefeuille van de Provincie (paragraaf 6.2) en de vier uitvoeringsnota’s van het grond- en vastgoedbeleid (paragrafen 6.3 t/m 6.6). In paragraaf 6.7 en 6.8 wordt ingegaan op de organisatie en evaluatie en bijsturing van het beleid.

6.1. Uitgangspunten

Transparantie, integer en mensgericht handelen (betrouwbare en responsieve overheid), samenwerking met gemeenten en regio’s en databedreven werken met oog voor het verbeteren van de brede welvaart in Limburg, zijn belangrijke uitgangspunten voor de uitvoering van het vernieuwde grond- en vastgoedbeleid. Op deze uitgangspunten wordt hieronder nader ingegaan.

6.2. Grond- en vastgoedportefeuille

De Provincie Limburg heeft 3.300 hectare grond in eigendom (peildatum 1 januari 2024). In figuur 15 is het eigendom van de Provincie Limburg weergegeven en onderverdeeld op basis van de huidige cultuurtoestand.

Figuur 15: Eigendom Provincie Limburg naar cultuurtoestand

Nagenoeg de helft van de provinciale gronden bestaat uit de ondergrond van openbare infrastructuur. Dit vloeit voort uit een belangrijke provinciale kerntaak: het in eigendom hebben, onderhouden en beheren van provinciale wegen. Ruim 20% van de provinciale gronden bestaat uit agrarische gronden. Dit is wel slechts 0,6% van het totale agrarische areaal in Limburg. Een andere nuancering is dat de helft van het agrarische areaal op termijn wordt omgevormd tot natuur, als onderdeel van de Ontwikkelopgave Natuur. De agrarische gronden die niet worden ingezet voor de Ontwikkelopgave Natuur, kunnen direct of indirect (als ruilgrond) dienstbaar zijn aan het verwezenlijken van andere provinciale beleidsdoelen c.q. kerntaken. Het aandeel bos / natuur omvat bijna een kwart van de provinciale vastgoedportefeuille. Dit aandeel is hoofdzakelijk te herleiden tot de projecten Ooijen - Wanssum, de Ontwikkelopgave Natuur en vanuit natuurcompensatie verplichtingen volgende op de realisatie van enkele wegenprojecten.

Het bebouwde deel van de grondportefeuille (circa 4%) houdt hoofdzakelijk verband met de uitrol van het Erfpachtkader (G-17-046). De Provincie Limburg is daarnaast eigenaar van 31 opstallen. De opstallen zijn divers van aard. Enkele woningen worden gesloopt in verband met herbestemming (o.m. in relatie tot het project N280 West). Ook zijn er woningen die niet meer functioneel zijn in relatie tot provinciale beleidsdoelen of kerntaken. Verkoop is in die gevallen aan de orde. Daarnaast zijn er een aantal objecten in bezit die huisvestingsdoeleinden voor de provinciale organisatie dienen, naast het Gouvernement betreft het de provinciale steunpunten als ook het “Kasteel Groot Buggenum”. Objecten met een openbare functie zoals de provinciale musea en het stationsgebouw Simpelveld (ZLSM) maken eveneens onderdeel uit van de provinciale vastgoedportefeuille. Andere vermeldenswaardige opstallen vormen de benzineverkooppunten / tankstations. De Provincie Limburg bezit negen locaties gesitueerd langs provinciale wegen die aan exploitanten worden verhuurd.

6.3. Erfpachtkader

Op 15 december 2017 (DOC G-17-046) hebben de Provinciale Staten naar aanleiding van een eerste geslaagde pilot, bij de doorontwikkeling van glastuinbouw in Siberië (2013), het erfpachtkader 2017 vastgesteld. Het vaststellen van het Erfpachtkader is een bevoegdheid van PS vanwege het budgetrecht. (PS heeft namelijk voor het Erfpachtkader een revolverend krediet van € 100 mln. beschikbaar gesteld.) Erfpacht wordt ingezet om een bijdrage te leveren aan de economische structuurversterking van Limburg, in het bijzonder in de sectoren waar Limburg van nature reeds in excelleert zoals de agro-food- en logistieke sector. De specifieke juridische kenmerken van het instrument maken geschikt om het sluitstuk te vormen in een financieringsvraagstuk of om langjarig te sturen op strategische grondposities. Vanuit de Provinciale visie op het instrument erfpacht dient het bij voorkeur als stimuleringsinstrument ingezet te worden, waarbij beoogd wordt middels het revolverende karakter van het krediet een zo groot mogelijke investeringsimpuls (multipliereffect) te bewerkstelligen. Dit kan enkel indien er sprake is van voldoende doorstroom van erfpachtprojecten en het vrijgekomen krediet opnieuw ingezet kan worden. Derhalve zal primair worden ingezet op een tijdelijke impuls die ook als zodanig wordt vertaald in de contracten. Secundair zal een gedeelte van de projecten desalniettemin een langdurig karakter behouden. De reden hiervoor kan gevonden worden in de wens tot sturing op strategische positie en/of waarbij een (infra)structureel publiek en provinciaal belang aan de orde is. In 2024 zal de evaluatie over het huidige Erfpachtkader worden aangeboden aan Provinciale Staten. Op basis daarvan wordt het kader zo nodig aangepast.

6.4. Uitvoeringsnota Pacht

In afwachting van doelrealisatie kunnen gronden agrarisch of voor natuurdoeleinden worden geëxploiteerd. De exploitatie wordt tijdelijk door lokale agrariërs en andere partijen ter hand genomen. De afspraken hierover, worden door het cluster Grond en Vastgoed met de betreffende gebruikers vastgelegd in (pacht)overeenkomsten. De Uitvoeringsnota Pacht (2024) beschrijft de wijze waarop de landbouwgronden en natuurgronden (voor zover agrarisch medegebruik mogelijk is) van de Provincie Limburg in pacht en huur worden uitgegeven.

Met het vaststellen van de Uitvoeringsnota Pacht 2024 wordt ingezet op het situationeel nastreven en in balans brengen van het maatschappelijk als ook het financieel rendement. Het financieel rendement wordt ingevuld met het beschikbaar stellen van landbouwareaal aan agrariërs zodat deze gronden hoofdzakelijk een bijdrage kunnen leveren aan de voedselvoorziening. Het maatschappelijk rendement, middels het stimuleren van klimaat adaptieve landbouw maar eveneens aandacht te hebben voor natuurontwikkeling.

6.5. Uitvoeringsnota Beheer

De Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed (2022) beschrijft de operationele elementen waarmee Gedeputeerde Staten invulling geven aan het portfoliomanagement en geeft inzicht in het hebben en houden van een courante grond- en vastgoedportefeuille.

Het hebben en houden van grond en vastgoed is geen doel op zich, maar een middel bij het verwezenlijken van provinciale beleidsdoelen. Naast het bedrijfsmatige beheer van het Provinciaal bezit, is het de opgave om de grond- en vastgoedportefeuille in maatschappelijke zin optimaal te laten renderen.

De Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed is van toepassing en afgebakend voor wat betreft het rechtstreeks en volledig bij de Provincie in bezit zijnde vastgoed. Deze nota is dus niet van toepassing op deelnemingen, verbonden partijen of andere zelfstandige entiteiten (met vastgoed) waarin de Provincie Limburg deelneemt, investeert ofwel aandeelhouder is. Deze nota kan in voorkomende gevallen wel (na beleidsinhoudelijke, juridische, financiële en fiscale toetsing) van toepassing worden verklaard, het betreft daarbij een bevoegdheid van Gedeputeerde Staten.

6.6. Nota Uitvoering

In de Nota uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo werken wij! is onze interne werkwijze ten aanzien van alle transacties met gronden en vastgoed beschreven. Het gaat daarbij om aankoop, verkoop, ruil, de vestiging of overdracht van beperkte (genots-)rechten en transacties in verband met het beheer van gronden en vastgoed (huur, pacht etc.). De uitvoeringsregels borgen een uniforme handelswijze en beheersing van risico’s in de uitvoering. Het geeft aan hoe moet worden gehandeld bij transacties met vastgoed. Aangezien de nota over de (interne) werkwijze gaat, ligt de besluitvorming bij de Directie,

6.7. Organisatie

Grond- en vastgoed vraagt om specifieke expertise en kennis. Werkzaamheden gerelateerd aan aankoop, beheer en ontwikkeling zijn divers en lopen uiteen. Het op basis van de onderhavige nota voeren van een situationeel grond- en vastgoedbeleid zorgt voor een dynamisch werkveld, waarbij de Provincie in grond- en vastgoedprojecten diverse rollen en verantwoordelijkheden kan hebben (ontwikkelaar, grondeigenaar, beheerder, adviseur, etc.). Om deze rollen goed tot uitvoering te brengen is specialistische kennis benodigd op het gebied van o.a. gebiedsontwikkeling, fiscaliteit, contractvorming en risicomanagement. Versterking van de organisatie in termen van kwantiteit en kwaliteit kan daarbij aan de orde zijn (voor specifieke expertise en projecten). Daarnaast vraagt dit om een goede inrichting van de governance-structuur. Het mogelijk maken van de provinciale ruimtelijke ambities vraagt capaciteit, dan wel een prioritering van werkzaamheden in combinatie met een evaluatie van de huidige werkzaamheden.

De voorliggende Nota Grond- en vastgoedbeleid maakt het noodzakelijk dat de Nota Uitvoering grond- en vastgoedbeleid / Zo Werken Wij! (2020) en de Uitvoeringsnota Beheer grond & vastgoed (2022) worden geactualiseerd. Het gaat hierbij o.a. om de werkprocessen, de financieel administratieve spelregels en de juridische uitwerking van het grondinstrumentarium.

6.8. Evaluatie en bijsturing

We leven in een dynamische tijd waarin nieuwe (mondiale en landelijke) ontwikkelingen en trends in een verhoogd tempo op ons afkomen. Het is derhalve noodzakelijk om de vinger aan de pols te houden en periodiek te evalueren of beleid en uitvoering in voldoende mate op elkaar aansluiten en er sprake is van effectief en efficiënt beleid. De (indicatieve) frequentie van de evaluatie van de verschillende documenten van het grond- en vastgoedbeleid en de verantwoording via de P&C-cyclus, is weergegeven in onderstaande tabel.

Tabel 7: Frequentie evaluatie en verantwoording grond- en vastgoedbeleid