Controleprotocol en het normenkader ten behoeve van de jaarrekeningcontrole 2024

• 1.1

  Inleiding

  Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole op de jaarrekening 2024 moet het algemeen bestuur een aantal zaken nader regelen dat op hoofdlijnen plaatsvindt in dit controleprotocol, dat is gebaseerd op het VNG model controleprotocol voor gemeenten.

  Object van controle in dit protocol zijn de jaarcijfers van de ODA en daarmede tevens het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens het dagelijks bestuur van de ODA.

• 1.2

  Doelstelling

  Dit controleprotocol heeft tot doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings-en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de ODA.

• 1.3

  Wettelijk kader

  De gemeentewet, artikel 213, schrijft voor dat het algemeen bestuur één of meer accountants aanwijst. Het algemeen bestuur heeft op 7 november 2012 de verordening ex artikel 213 van de Gemeentewet en artikel 217 van de Provinciewet voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van de ODA vastgesteld (de “Controleverordening”). In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant geeft het algemeen bestuur nadere aanwijzingen voor de te hanteren goedkeurings-en rapporteringstoleranties, alsmede welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van de rechtmatigheidscontrole zal zijn. Met dit controleprotocol is invulling gegeven aan het te hanteren normenkader.

Zoals in artikel 213 Gemeentewet is voorgeschreven, zal de controle zijn gericht op het afgeven van een oordeel over:

• ▪︎

  De getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva.

• ▪︎

  Het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder eventuele verordeningen.

• ▪︎

  De inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken.

• ▪︎

  Het in overeenstemming zijn van de door het dagelijks bestuur opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten).

• ▪︎

  De verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

  Bij de controle zal het besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Voorts is in de “Kadernota Rechtmatigheid 2013” van de commissie BBV de visie weergegeven op rechtmatigheid in de controleverklaring. De kadernota heeft het karakter van een bindend advies aan gemeentelijke organisaties en accountants.

  Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Bado dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen”.

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheerhandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen. Deze komen overeen met het wettelijk minimum.

De percentages worden steeds genomen van de werkelijke (programma)lasten inclusief dotaties aan de reserves in enig boekjaar.

De definitie van de goedkeuringstolerantie is:

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzeker¬heden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.

Als voorbeeld:

Op basis van de gewijzigde begroting 2024 van de ODA zou de maximale foutengrens € 105.440 mogen belopen en aan onzekerheden maximaal € 316.320.

Naast de goedkeuringstolerantie wordt de rapporteringstolerantie onderkend.

De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voort¬vloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie is vastgesteld op 80 % van de goedkeuringstolerantie met een minimum van € 50.000. Op basis van de gewijzigde begroting 2024 bedraagt de rapporteringstolerantie € 80.000.

1. Begrotingscriterium

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is - voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van het algemeen bestuur zoals geregeld in de Gemeentewet.

Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door het algemeen bestuur geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan het algemeen bestuur.

In voorkomende gevallen zijn onderstaande begrotingsafwijkingen als onrechtmatig te bestempelen, maar hoeven niet te worden meegewogen in het accountantsoordeel:

• a.

  Kostenoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet.

• b.

  Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar die niet tijdig konden worden gesignaleerd. Bijvoorbeeld vanwege een open einde (subsidie)regeling.

• c.

  Kostenoverschrijdingen inzake activiteiten die na het verantwoordingsjaar als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of toezichthouder blijkt. Het gaat hier in de praktijk veelal om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen.

• d.

  Kostenoverschrijdingen op investeringen, waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvingslasten en financieringslasten in navolgende jaren, zijn alleen in het jaar van ontstaan als onrechtmatig aan te merken.

2. M&O-criterium (Misbruik en Oneigenlijk gebruik)

Het algemeen bestuur van de ODA heeft door middel van vaststelling van de verordeningen ex art 212 en ex art 213 het kader bepaald aangaande M&O-beleid. Voor bestaande procedures wordt binnen de ODA getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik genomen worden. Binnen de belangrijkste procedures zijn reeds (informeel) adequate maatregelen getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording. Toch kan het voorkomen dat er, ondanks het toereikende M&O-beleid, onzekerheid blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid. Het kan dan gaan om een onzekerheid die inherent is aan de regeling die onderwerp is van de toetsing. Hier zal als volgt mee worden omgegaan:

• ▪︎

  Indien bij een toereikend M&O-beleid, dat in voldoende mate is uitgevoerd, toch een belangrijke (materiële) onzekerheid - die inherent is aan de regeling - blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven. De accountant dient te overwegen of hij in zijn verklaring, naar zijn oordeel, een toelichtende paragraaf opneemt waarin hij de gebruikers van de verantwoording nog eens nadrukkelijk op de bestaande onzekerheid wijst.

• ▪︎

  Indien de onzekerheid van materieel belang ten gevolge van de M&O-problematiek niet toereikend in de toelichting op de jaarrekening is uiteengezet, dan heeft de accountant een bedenking tegen de jaarrekening en is een goedkeurend getrouwheidsoordeel niet toegestaan.

3. Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door de omgevingsdienst zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wet- en regelgeving (Algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie, formele wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, raadsbesluiten, verordeningen, richtlijnen, protocollen en dergelijke met een wettelijke grondslag en jurisprudentie).

De gestelde voorwaarden hebben over het algemeen betrekking op:

• ▪︎

  De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project.

• ▪︎

  De heffing- en/of declaratiegrondslag.

• ▪︎

  Normbedragen.

• ▪︎

  De bevoegdheden.

• ▪︎

  Het voeren van een administratie.

• ▪︎

  Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken.

• ▪︎

  Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

• ▪︎

  Recht, hoogte en duur.

De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen vaak volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er vooral tegenover derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast.

De accountantscontrole op rechtmatigheid is limitatief gericht op:

• 4.1.

  De naleving van wettelijke kaders, zoals die in de kolom “Wetgeving extern” van het “Normenkader van de rechtmatigheidscontrole” is opgenomen (bijlage 1 van dit protocol). Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Met betrekking tot interne regelgeving is dit beperkt tot recht, hoogte en duur.

• 4.2.

  De naleving van de volgende kaders:

  • •

    De begroting;

  • •

    Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet;

  • •

    De controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet;

  • •

    De overige kaders zoals opgenomen in de kolom “Regelgeving intern” van het “Normenkader van de rechtmatigheidscontrole” (bijlage 1 van dit protocol).

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant, zoals hierna in het kort weergegeven, als volgt:

Managementletter

Jaarlijks wordt een interim-controle gehouden, gericht op de werking van de administratieve organisatie en interne controle. De betrouwbaarheid en continuïteit van de geautomatiseerde gegevensverwerking maakt onderdeel uit van de administratieve organisatie. Onderdeel van de interim-controle is een risicoanalyse als vooruitblik op de jaarrekening. De interim-controle dient plaats te vinden in november en de rapportage daarover in december.

De bevindingen worden neergelegd in een managementletter, uit te brengen aan de directie. Het concept wordt vooraf besproken met de betrokken personen. Een afschrift van de definitieve managementletter worden verzonden aan het dagelijks bestuur.

De bestuurlijk relevante uitkomsten van de interim-controle worden opgenomen in het verslag van bevindingen aan het algemeen bestuur.

Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt van de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan het algemeen bestuur en in afschrift aan het dagelijks bestuur. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.). Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden,

worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de omgevingsdienst gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. De controleverklaring is bestemd voor het algemeen bestuur, zodat deze de door het dagelijks bestuur opgestelde jaarrekening kan vaststellen.