Participatiebeleid: Participatie onder de Omgevingswet gemeente Wijk bij Duurstede

De afgelopen jaren is er veel veranderd in de Nederlandse samenleving. Er zijn nieuwe verhoudingen ontstaan en dat brengt nieuwe manieren om de ruimtelijke fysieke leefomgeving samen met de samenleving vorm te geven. De Omgevingswet vraagt initiatiefnemers om een andere manier van werken, waarbij het in een vroeg stadium betrekken van inwoners, ondernemers en andere belanghebbenden centraal staat. De Omgevingswet biedt zodoende meer ruimte voor ideeën en plannen die gaan over het inrichten van onze omgeving. Participatie is een belangrijk onderwerp in de Omgevingswet.

Participatie is het betrekken van personen voor wie een plan of initiatief gevolgen heeft. De indiener van een plan, initiatief of activiteit is zelf verantwoordelijk voor de participatie en de manier waarop dit plaatsvindt. Dit participatiebeleid is enerzijds bedoeld om te laten zien hoe gemeente Wijk bij Duurstede participatie organiseert als zij zelf initiatiefnemer is én om te laten zien hoe de gemeente participatie stimuleert en ondersteunt bij initiatieven van anderen. Wij sluiten aan en bouwen voort op de in 2022 vastgestelde Participatievisie en de Verordening Participatie en Uitdaagrecht Wijk bij Duurstede.

Met dit participatiebeleid geven we binnen de nieuwe wet richting aan participatie, met als doel om samen betere ruimtelijke plannen te maken. Door belangen open en volledig in kaart te brengen, kunnen alle belangen goed tegen elkaar afgewogen worden. Door het zoveel mogelijk betrekken van de samenleving zorgen we voor meer verbinding en versterking in de onderlinge verhoudingen.

Wettelijk kader

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Deze wet regelt alle ontwikkelingen en het beheer van fysieke leefomgeving. De Omgevingswet zegt over participatie: ‘Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit’. Belanghebbenden zijn bijvoorbeeld inwoners, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.

Met de komst van de Omgevingswet moet de gemeente bij bepaalde plannen (bijvoorbeeld bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan) aangeven wie zij hierbij heeft betrokken, wat de uitkomsten daarvan zijn, hoe deze zijn verwerkt in het plan en hoe ze invulling heeft gegeven aan haar eigen participatiebeleid. Voor initiatiefnemers is dat anders. Zij moeten bij hun aanvraag aangeven wat er aan participatie is gedaan. Maar op welke manier dat gebeurt, is een eigen keuze.

Deze nota heeft twee onderdelen;

• 1.

  participatie door initiatiefnemers

• 2.

  participatie door de gemeente

Nieuw in de Omgevingswet is dat de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk is voor participatie.

In sommige gevallen is participatie verplicht.

De initiatiefnemer moet bij zijn aanvraag altijd aangeven

• •

  of aan participatie is gedaan;

• •

  zo ja, hoe dit is gedaan en wat de resultaten zijn.

Melden

Soms is er geen omgevingsvergunning nodig voor bouwen of verbouwen. Dan is het melden van (ver) bouwplannen voldoende. Ook dan is het verstandig buren tijdig te informeren en het plan te bespreken.

Participatie gewenst

Bij iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning moet de initiatiefnemer aangeven of, en zo ja hoe aan participatie is gedaan. Doet de initiatiefnemer dat niet, dan kan de aanvraag niet in behandeling worden genomen. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor een initiatief dat past in het omgevingsplan is participatie altijd gewenst, maar niet verplicht. De gemeente kan een omgevingsvergunning niet weigeren op het participatieonderdeel. Als de gemeente vindt dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden dan kan ze de initiatiefnemer vragen de participatie opnieuw te doen.

Participatie verplicht

Bij bepaalde activiteiten die afwijken van het omgevingsplan en die een relatief grote impact op de (direct) betrokkenen, de maatschappelijke en politieke discussie en op de fysieke leefomgeving hebben, heeft de raad participatie verplicht gesteld. Dit geldt voor dezelfde activiteiten waarvoor ook bindend advies van de raad nodig is. Zie bijlage 1 voor de lijst.

Bijlage+1+Lijst+van+categorieen+van+gevallen+waarvoor+een+bindend+advies+van+de+raad+geldt

De participatieverplichting geldt niet voor aanvragen die kunnen worden verleend met toepassing van het Beleid planologische afwijkingen 2024.

Wanneer een vergunningsaanvraag betrekking heeft op een van de genoemde activiteiten, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen als er geen participatie heeft plaatsgevonden. Voor de verplichte participatie beoordeelt de gemeente of er voldoende inspanningen zijn verricht op het gebied van participatie.

Bij verplichte participatie geeft de initiatiefnemer bij een vergunningaanvraag aan:

• •

  Wat er in de omgeving gebeurt en/of verandert door het plan of initiatief;

• •

  Wie betrokken is bij de participatie;

• •

  Hoe participatie is uitgevoerd;

• •

  Hoe de initiatiefnemer omgaat met de inbreng van betrokkenen;

• •

  Wat de resultaten zijn van de participatie.

Om de kwaliteit van de participatie te kunnen beoordelen hanteren we de volgende criteria:

• •

  Voldoende en/of de juiste betrokkenen hebben hun mening over het initiatief kenbaar kunnen maken;

• •

  Betrokkenen hebben op een afdoende manier de mogelijkheden kunnen zien en kunnen benutten om hun meningen over een initiatief kenbaar te maken;

• •

  Het is duidelijk wat er met de bijdragen is gedaan en welke afwegingen er op basis van de opgehaalde bijdragen zijn gemaakt.

De uitkomsten van het participatietraject worden meegewogen bij het beoordelen van de vergunningaanvraag.

De gemeente kan een omgevingsvergunning niet weigeren op het participatieonderdeel. Als de gemeente vindt dat er onvoldoende informatie is voor een afgewogen besluit, dan kan de gemeente ook zelf de participatie organiseren. Daarvoor kan zij bijvoorbeeld een zienswijze procedure of een uitgebreide procedure starten.

Na de vergunningverlening

Participatie vervangt niet het officiële proces (voorlopige voorziening, bezwaar en beroep).

Zodra de omgevingsvergunning is verleend, start het officiële proces. Tegen een verleende omgevingsvergunning kan nog bezwaar of beroep worden ingesteld en eventueel hoger beroep. Het is dus mogelijk dat in een beroepsprocedure de Raad van State de omgevingsvergunning toch nog vernietigt. Bijvoorbeeld omdat niet alle verschillende belangen voldoende in beeld zijn gebracht om een afgewogen besluit te kunnen nemen. Het organiseren van participatie is dus ook in het belang van de aanvrager.

Handreiking

De omgevingswet legt niet vast hoe een participatieproces moet zijn ingericht. Met de handreiking Samenspel in de gemeente Wijk bij Duurstede ondersteunen wij initiatiefnemers en belanghebbenden met het uitvoeren van passende participatie en helpen wij hen op weg. Deze handreiking bevat een impactmeter voor het vaststellen van het gewenste niveau van participatie, een stappenplan voor de bijpassende participatieroute en handige hulpmiddelen zoals een publieksanalyse, voorbeelden van werkvormen en een voorbeeld van een participatieverslag. De handreiking Samenspel in de gemeente Wijk bij Duurstede geldt zowel voor initiatiefnemers als voor de participatietrajecten die de gemeente zelf uitvoert.

Een van de belangrijkste uitgangspunten van de Omgevingswet is dat er een betere en snellere besluitvorming kan plaatsvinden rond ruimtelijke ontwikkelingen. Binnen de Omgevingswet staat maatwerk centraal en daarom is het participatieproces slechts in algemene bewoordingen opgenomen in de wet. Dit geeft ons de ruimte om de mate van participatie aan te passen aan de impact van het project. Grotere initiatieven met een grotere impact op inwoners zullen een intensiever participatieproces vereisen, terwijl bij kleinere initiatieven met minder impact een eenvoudiger participatietraject kan worden gevolgd.

Participatie door de gemeente bij omgevingsvergunning

Wanneer de gemeente zelf initiatiefnemer en vergunningaanvrager is voor een plan, dan geldt hetzelfde als voor iedere andere aanvrager van een omgevingsvergunning.

Participatie door de gemeente bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet

Wanneer overheden de kerninstrumenten (omgevingsvisie, omgevingsplan, omgevingsprogramma) van de Omgevingswet vaststellen, moeten ze aangeven hoe belanghebbenden (inwoners, bedrijven) zijn betrokken bij de totstandkoming van deze instrumenten en welke resultaten dit heeft opgeleverd. Dit betreft de kennisgevingsplicht en de motiveringsplicht.

De overheid moet daarbij uitleggen hoe de participatie heeft plaatsgevonden: wie erbij betrokken waren, welke input is opgehaald, en vooral wat er met die input is gedaan. Dit laatste is van belang, omdat het deelnemers in staat stelt te zien of en hoe hun bijdrage invloed heeft gehad op het uiteindelijke plan.

Omgevingsvisie

De omgevingsvisie is een integrale lange termijnvisie waarvoor geldt dat bij de ontwikkeling en bij de wijziging ervan een participatietraject wordt doorlopen.

Volgens de Omgevingswet heeft de gemeente bij het opstellen van de omgevingsvisie motiveringsplicht. De gemeente geeft aan hoe zij de samenleving heeft betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. De motivering kan bestaan uit:

• •

  Het onderwerp en doel van de participatie;

• •

  Het niveau van de participatie (meeweten, meedenken, meedoen, meebeslissen);

• •

  De kaders voor de participatie;

• •

  Wie de belanghebbenden zijn;

• •

  Hoe de deelnemers hun inbreng kunnen leveren;

• •

  Hoe en wanneer wordt gecommuniceerd;

• •

  Wat met de uitkomsten van het participatieproces is gedaan;

• •

  De begroting van de kosten van het participatieproces.

Omgevingsprogramma

Het omgevingsprogramma betreft uitvoeringsbeleid waarin maatregelen zijn opgenomen om doelstellingen op het gebied van de fysieke leefomgeving te bereiken zoals opgenomen in de omgevingsvisie. Ook hiervoor geldt een motiveringsplicht. Hoe zijn burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken en wat zijn de resultaten hiervan. Gemeenten, provincies en waterschappen geven aan hoe ze invulling geven aan hun eigen participatiebeleid. Deze motiveringsplicht is geregeld in artikel 10.8 van het Omgevingsbesluit. Het bevoegd gezag neemt de motivering op in het vaststellingsbesluit. Ook bij eventuele latere wijzigingen van een programma geldt deze motiveringsplicht.

Omgevingsplan

Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan en bevat alle regels die gesteld worden aan de fysieke leefomgeving voor de hele gemeente. We hebben tot eind 2031 de tijd om het tijdelijke omgevingsplan (met daarin de regels van alle voormalige bestemmingsplannen) om te zetten naar het definitieve omgevingsplan. Dit gebeurt niet in één keer, maar ontstaat gedurende de transitiefase geleidelijk door middel van een gebiedsgerichte aanpak.

Bij het opstellen van een omgevingsplan is de gemeente verplicht om vooraf een kennisgeving (publicatie) te doen. In deze kennisgeving moet de gemeente duidelijk maken:

• •

  Wie er bij het proces worden betrokken;

• •

  Waarover het gaat en wanneer het proces plaatsvindt;

• •

  Welke rol het bevoegd gezag en de initiatiefnemer spelen;

• •

  Waar aanvullende informatie beschikbaar is.

Bij de besluitvorming over het omgevingsplan moet de gemeente, net als bij de omgevingsvisie en het programma, voldoen aan de motiveringsplicht en dus een verslag met de resultaten van de participatie maken.

Wanneer de gemeente niet genoeg aan participatie heeft gedaan

Wanneer de gemeente bij visies of plannen niet voldoende aan participatie heeft gedaan, kan de rechter een besluit vernietigen.

Van ‘onvoldoende’ participatie is sprake wanneer:

• •

  De gemeente niet heeft aangegeven hoe ze de omgeving bij de voorbereiding van het besluit heeft betrokken;

• •

  De gemeente niet heeft aangegeven welke belangen zijn verzameld;

• •

  De gemeente niet duidelijk maakt wat ze heeft gedaan met de resultaten van participatie;

• •

  Niet iedereen de mogelijkheid heeft gekregen om zijn of haar mening te geven.

Wat goede participatie is, is afhankelijk van veel factoren. En ook na zorgvuldige participatie kan er weerstand tegen een initiatief blijven bestaan. De gemeente is verantwoordelijk voor een goede afweging van belangen en zorgvuldige besluitvorming. Het in beeld brengen van belangen en het afwegen van deze belangen (besluitvorming) staat los van elkaar. Het college legt de overwegingen en het besluit waar nodig voor aan de raad. Ook licht het college deze afwegingen toe, zodat inwoners weten hoe tot een bepaald besluit is gekomen. Succesvol participeren betekent dus niet dat iedereen het ermee eens is. Succes kan wel betekenen dat iedereen tevreden is over het participatieproces.

Eenduidige werkwijze

Voor de uitvoering van participatie hanteren we een eenduidige werkwijze in de vorm van de handreiking Samenspel in de gemeente Wijk bij Duurstede en gebruiken we de methodiek Relevant Gesprek. Daarmee vergroten we duidelijkheid, voorspelbaarheid en daarmee uitvoerbaarheid en betrouwbaarheid. De handreiking Samenspel gemeente Wijk bij Duurstede bevat een impactmeter voor het vaststellen van het gewenste niveau van participatie, een stappenplan voor de bijpassende participatieroute en handige hulpmiddelen zoals een publieksanalyse, voorbeelden van werkvormen en een voorbeeld van een participatieverslag.

Evalueren en leren

Evaluatie is een continue factor bij de uitvoering van participatie. Tijdens en na een participatietraject leren we van de aanpak, resultaten en ervaringen van een participatietraject. Waar nodig passen we aan en verbeteren we.

Om te waarborgen dat evalueren structureel plaatsvindt en niet vrijblijvend blijft, evalueren we de grootschalige, verplichte participatietrajecten – zoals vastgesteld in de door de raad goedgekeurde lijst – minimaal één keer per jaar. Dit proces start in het eerste kwartaal van 2026. Uiterlijk in 2028 leggen we een integrale evaluatie voor aan de raad. De uitkomsten hiervan worden gebruikt om het participatiebeleid en toekomstige trajecten verder te verbeteren

Slotbeschouwing

De gemeente Wijk bij Duurstede heeft een duidelijke visie op participatie, waarbij het creëren van een sterke, verbonden samenleving waarin inwoners, ondernemers en organisaties actief betrokken worden bij de besluitvorming van plannen centraal staan. Een zorgvuldig proces waarin belangen worden afgewogen en betrokkenen op het juiste moment inspraak krijgen, passend bij de aard en impact van het initiatief is hierbij belangrijk.

De invoering van de Omgevingswet onderstreept de noodzaak van participatie in een vroeg stadium, waarbij belanghebbenden mee kunnen denken, meedoen en soms zelfs meebeslissen. Deze wet biedt ruimte voor maatwerk, waardoor participatieprocessen afgestemd kunnen worden op de specifieke behoeften van een project of plan. De participatievisie met daarin de participatieladder en de handreiking Samenspel ondersteunen initiatiefnemers en zorgen voor heldere kaders.

Door participatie te verankeren in beleid, stimuleert de gemeente betere en gedragen besluiten en een sterkere betrokkenheid van de samenleving. Dit draagt bij aan vertrouwen, begrip en samenwerking voor een vitale en leefbare gemeente. Toch blijft participatie een middel en is het geen doel op zich: uiteindelijk ligt de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming bij het gemeentebestuur, die belangen zorgvuldig afweegt en transparant communiceert over haar keuzes.

De gemeente Wijk bij Duurstede zet hiermee een stap richting een moderne en open overheid, waarin participatie niet alleen een wettelijke verplichting is, maar ook echt bijdraagt aan de algehele fysieke leefomgeving.