Beleidsregel emissiereductieplicht (stikstof) bij bouw- en sloopwerkzaamheden gemeente Utrecht

Ondertekening

Toelichting bij de Beleidsregel emissiereductieplicht (stikstof) bij bouw- en sloopwerkzaamheden gemeente Utrecht.

Algemeen

• 1.

  Doelstellingen van de beleidsregel

Deze beleidsregel maakt duidelijk op welke wijze degene die bouw- en sloopwerkzaamheden verricht of laat verrichten kan voldoen aan de emissiereductieplicht van artikel 7.19a Bbl.

Deze beleidsregel heeft ten eerste als doel om initiatiefnemers en uitvoerders te informeren over de wijze waarop zij kunnen voldoen aan de informatieplicht van artikel 7.5c Bbl.

Deze beleidsregel heeft verder als doel een nadere uitleg te geven over het begrip ‘adequate maatregelen’ als bedoeld in artikel 7.19a Bbl.

Daarnaast worden initiatiefnemers en uitvoerders geïnformeerd in welke gevallen het college maatvoorschriften kan vaststellen.

Ook heeft deze beleidsregel als doel om te kunnen handhaven bij overtreding van artikel 7.19a Bbl.

Tenslotte wordt in deze beleidsregel vastgelegd hoe overtredingen van artikel 7.19a Bbl worden gehandhaafd en hoe het college omgaat met haar bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete.

• 2.

  Emissiereductieplicht artikel 7.19a Bbl

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevat in artikel 7.19a de verplichting om ‘adequate maatregelen’ te nemen bij het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden om de uitstoot van stikstof te beperken. De verplichting geldt alleen voor bouw- en sloopactiviteiten die vergunningplichtig zijn (bouw) of meldingplichtig (bouw en sloop).

Uit de nota van toelichting blijkt dat artikel 7.19a Bbl alleen geldt voor de locatie waar de werkzaamheden worden uitgevoerd, en dus niet voor vervoersbewegingen van en naar deze locatie.

In de nota van toelichting bij het Bbl (Stb. 2021, 287) is aangekondigd dat de invulling van adequate maatregelen wordt uitgewerkt in de routekaart (zie hieronder bij 3.). De routekaart bevat drie niveaus van emissie-eisen. Toepassing van het minimumniveau voor mobiele werktuigen kan gebruikt worden voor de invulling van het begrip “adequate maatregelen” in artikel 7.19a Bbl en kan door het bevoegd gezag gebruikt worden bij de beoordeling daarvan.

• 3.

  Routekaart Schoon en Emissieloos Bouwen

Om in de bouwsector de opgaven op het gebied van natuur, klimaat en gezondheid gezamenlijk aan te pakken, is door de Rijksoverheid (inclusief Rijksdiensten en ProRail) in samenwerking met provincies, gemeenten, waterschappen, marktpartijen en kennisinstellingen het programma Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB) opgericht.

Vanuit het programma SEB zijn verschillende instrumenten ingezet. De routekaart SEB richt zich op de verduurzaming van het gebruik van mobiele werk-, voer-, en vaartuigen ingezet in de bouwsector.

Met de routekaart SEB wordt een invulling gegeven aan de emissiereductieplicht in artikel 7.19a Bbl. Toepassing van het minimumniveau kan gebruikt worden voor de invulling van het begrip “adequate maatregelen” als bedoeld in artikel 7.19a Bbl en kan door het bevoegd gezag gebruikt worden bij de beoordeling daarvan.

In de nota van toelichting bij artikel 7.19a Bbl (Stb. 2021, 287) wordt verwezen naar de Routekaart:

“Op welke wijze effectief, uitvoerbaar, werkbaar en betaalbaar emissies kunnen worden gereduceerd, wordt uitgewerkt in het traject van de routekaart schoon en emissieloos bouwen. De term «adequate» is gekozen om aan te duiden dat het moet gaan om maatregelen die doeltreffend, doelmatig en dus proportioneel zijn. Van de initiatiefnemer kan niet geëist worden om maatregelen te nemen die onevenredig zwaar zijn ten opzichte van het te verwachten effect. Tegelijkertijd kan de initiatiefnemer zich niet veroorloven om slechts enkele zeer beperkte maatregelen te nemen als er daarmee andere proportionele en effectieve maatregelen blijven liggen.”

In deze beleidsregel wordt het minimumniveau uit de Routekaart gevolgd, voor alle bouwplaatsen. Uit de nota van toelichting bij artikel 7.19a Bbl (Stb. 2021, 287) kan worden afgeleid dat deze eisen kunnen worden gezien als doeltreffend, doelmatig en proportioneel.

• 4.

  Informatieplicht artikel 7.5c Bbl

Voorafgaand aan het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden moet worden nagegaan of en zo ja, welke maatregelen getroffen moeten worden ter beperking van de emissie van stikstofverbindingen naar de lucht. Hieraan wordt door de initiatiefnemer van een project invulling gegeven.

Op grond van artikel 7.5c, eerste lid, onder a Bbl is een initiatiefnemer verplicht om tegelijkertijd met de vergunningaanvraag voor een technische bouwactiviteit of sloop-of bouwmelding een beschrijving te geven van de maatregelen die worden genomen om te voldoen aan de emissiereductieplicht.

• 5.

  Bevoegdheid van het college

Het college is belast met het toezicht op en de handhaving van de naleving van artikel 7.5c, lid 1, van het Bbl en artikel 7.19a van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).

Artikel 7.19a Bbl bevat een open norm, dat betekent dat in de tekst van het artikel bewust ruimte is opengelaten hoe aan de emissiereductieplicht kan worden voldaan.

In deze beleidsregel geeft het college aan, hoe kan worden voldaan aan de emissiereductieplicht van artikel 7.19a Bbl. Ook geeft deze beleidsregel aan hoe initiatiefnemers kunnen voldoen aan de informatieplicht als bedoeld in artikel 7.5c van het Besluit bouwwerken Informatieplicht.

• 6.

  Maatwerkvoorschriften

Het college heeft de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van artikel 7.5 Bbl. In deze beleidsregel geeft het college aan in welke gevallen maatvoorschriften kunnen worden vastgesteld.

Als de voorgenomen maatregelen, die op het formulier zijn aangegeven én de maatregelen die op de bouwplaats worden getroffen voldoen aan het minimumniveau zoals weergegeven in tabel 8 van de Routekaart, is het niet noodzakelijk dat het college een maatwerkvoorschrift vaststelt.

Aangezien het gaat om minimumeisen staat het initiatiefnemers en uitvoerders vrij om verdergaande maatregelen te treffen. Daar zijn geen maatwerkvoorschriften voor nodig.

Wanneer een initiatiefnemer of uitvoerder niet kan voldoen aan het minimumniveau uit tabel 8 van de Routekaart, is het slechts in uitzonderingsgevallen mogelijk om een maatwerkvoorschrift vast stellen dat afwijkt van het minimumniveau. Dit kan alleen in bijzondere situaties, bijvoorbeeld als er geen materieel bestaat dat voldoet aan het vereiste minimumniveau. Voor bouwprojecten waarvan de bouw- en sloopwerkzaamheden een aanvang hebben genomen op een tijdstip voorafgaand aan de inwerkingtreding van de beleidsregel, is het ook mogelijk om maatwerkvoorschriften vast te stellen.

• 7.

  Participatie en communicatie

In 2019, 2021 en 2022 zijn gesprekken gevoerd met een aantal bouwbedrijven over de voors en tegens van een verbod op vervuilende mobiele werktuigen.

In 2023, 2024 en 2025 zijn in een vijf marktbijeenkomsten thema’s waaronder het uitfaseren van verouderd materieel meermaals besproken met vele lokale en regionale bouw- en infrabedrijven.

In een bestuurlijk rondetafelgesprek in voorjaar 2024 is met 13 directies van regionale bedrijven gesproken over de haalbaarheid van uitfasering van oudere stageklassen materieel.

Er zijn in de meest recente gesprekken geen onoverkomelijke hindernissen meer genoemd, of dat er sprake is van een onhaalbare eis.

Na het collegebesluit zal de beleidsregel via een voorlichtingscampagne worden aangekondigd.

• 8.

  Impact beleidsregel artikel 7.19a Bbl op de branche

Eisen stellen aan het gebruik van bouwwerktuigen op bouwplaatsen heeft voor de bouwbranche een minimale financiële impact (0,1% meerkosten). Het convenant SEB is opgesteld samen met de bouwbranche. De gemeente Utrecht heeft diverse marktbijeenkomsten gefaciliteerd waar geen zwaarwegende bezwaren naar voren zijn gekomen. Al in 2019/2020 gaf de sector bij ons aan dat al veel mobiele werktuigen met Fase IV en hoger werden ingezet bij bouwwerkzaamheden. Daarnaast verbiedt de Arbowet vervuilende werktuigen in de bouw om de gezondheid van werknemers te beschermen, maar dit verbod wordt vaak niet gehandhaafd.

Het convenant houdt rekening met de beschikbaarheid in de markt van bouwwerktuigen in vermogensklassen en categoriseert deze in jaren zodat de branche voldoende rijp is voor de overgang. Bij een beleidsregel bij Bbl 7.19a waarbij het convenant SEB als normerend kader geldt, wordt bij geen van de vermogensklassen zero emissiebouwmaterieel geëist tot 2028.

• 9.

  Handhaving

In artikel 18.12 Omgevingswet wordt de bevoegdheid geregeld om een bestuurlijke boete op te leggen. Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van “op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder a, en vierde lid, gestelde regels over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en in stand houden van bouwwerken”.

De wet bepaalt volgens artikel 5:46 Awb de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Er moet dus in de wet een maximum zijn vastgesteld. Doorgaans wordt verwezen naar artikel 23 lid 4 Wetboek van Strafrecht.

In artikel 18.12, tweede lid, Omgevingswet is bepaald dat de bestuurlijke boete bij overtreding van regels over bouwactiviteiten, ten hoogste het bedrag bedraagt dat is vastgesteld voor de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (maximaal € 5150,-).

Dit is het wettelijk maximum; echter bestuursorganen moeten de hoogte van de boete in concrete gevallen afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:46 lid 2 Awb). Zo nodig moeten zij daarbij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Bestuursorganen kunnen beleidsregels voor de hoogte van op te leggen boetebedragen vaststellen, mede omdat het een breed palet aan overtredingen van verschillende aard en ernst kan betreffen (Kamerstukken II 2017/18, 34986, 3, p. 295).

In de Tabel bestuurlijke boete overtreding artikel 7.19a Bbl zijn de boetebedragen opgenomen. De bedragen zijn afgestemd op de gemiddelde verhuurprijzen van mobiele werktuigen. Voor de eerste overtreding is een boete van ten hoogste 340 euro per overtreding proportioneel. Voor de tweede overtreding kan een boete van ten hoogste 515 euro per overtreding worden opgelegd. Voor de derde en volgende overtreding kan een boete van ten hoogste 1.000 euro per overtreding worden opgelegd. Omdat mobiele werktuigen dagelijks kunnen worden aan- en uitgezet, is er per dag en per mobiel werktuig dat wordt ingezet ten behoeve van bouw- en sloopwerkzaamheden en dat niet aan het minimumvereiste voldoet, sprake van een overtreding.

Voordat een boete wordt opgelegd, zal er altijd een maatwerkvoorschrift zijn opgelegd, waarin is verwezen naar het minimumniveau van tabel 8 Routekaart. Daarom is de verhoging van de boetebedragen proportioneel.

Omdat voor de eerste overtreding ten hoogste een boete van 340 euro kan worden opgelegd, kan de lichte procedure worden gevolgd voor het opleggen van deze boete. Bij lichte boetes gelden de voorwaarden van artikel 4:8 Awb voor de vraag of gelegenheid moet worden gegeven voor een zienswijze. Er hoeft volgens artikel 4:8 Awb niet de mogelijkheid van een zienswijze te worden geboden als de boete wordt gebaseerd op gegevens die de overtreder zelf heeft verstrekt, of als hij zich niet heeft gehouden aan een verplichting om informatie te verstrekken, zoals artikel 7.5c Bbl.

• 10.

  Inwerkingtreding en overgangsrecht

Deze beleidsregel treedt in werking na de bekendmaking. Het is niet noodzakelijk om overgangsrecht op te nemen, omdat de wettelijke verplichtingen van artikel 7.19a Bbl en 7.5c Bbl al sinds 1 januari 2024 gelden. Ook is de Routekaart Schoon en Emissieloos Bouwen al eerder vastgesteld. Dat betekent dat de beleidsregel geldt voor nieuwe projecten en lopende projecten. De bevoegdheid om maatwerkvoorschriften vast te stellen biedt voldoende ruimte voor overgangsafspraken bij lopende bouwprojecten.

Artikelsgewijs

Artikel 2

In §1 van het algemene deel van deze toelichting is beschreven wat de doelstellingen van deze beleidsregel zijn.

Artikel 3

De afbakening van deze beleidsregel sluit aan bij de afbakening van de emissiereductieplicht in artikel 7.19a Bbl. Dit is beschreven in §2 van het algemene deel van deze toelichting.

Artikel 4

Om te voldoen aan de informatieplicht wordt bij voorkeur gebruik gemaakt van het formulier “Informatieplicht emissiereductie”. Een initiatiefnemer kan ook op een andere manier voldoen aan de informatieplicht. Wanneer het formulier volledig en juist wordt ingevuld en wordt aangeleverd, heeft een initiatiefnemer de zekerheid dat aan de informatieplicht is voldaan.

Artikel 5

Artikel 7.19a Bbl bevat een open norm, dat betekent dat in de tekst van het artikel bewust ruimte is opengelaten hoe aan de emissiereductieplicht kan worden voldaan.

In deze beleidsregel geeft het college aan, op welke wijze kan worden voldaan aan de emissiereductieplicht van artikel 7.19a Bbl.

In artikel 5 van de beleidsregel staat, dat sprake is van adequate maatregelen als wordt voldaan aan het minimumniveau voor mobiele werktuigen zoals weergegeven in tabel 8 van de Routekaart Schoon en Emissieloos Bouwen.

Als de voorgenomen maatregelen, die op het formulier zijn aangegeven én de maatregelen die feitelijk op de bouwplaats worden getroffen voldoen aan het minimumniveau zoals weergegeven in tabel 8 van de Routekaart, heeft een initiatiefnemer of uitvoerder aan zijn verplichtingen met betrekking tot de emissiereductieplicht voldaan.

Artikel 6

Het college heeft de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van artikel 7.5 Bbl.

Als de voorgenomen maatregelen, die op het formulier zijn aangegeven én de maatregelen die op de bouwplaats worden getroffen voldoen aan het minimumniveau zoals weergegeven in tabel 8 van de Routekaart, is het niet noodzakelijk dat het college een maatwerkvoorschrift vaststelt.

Wanneer een initiatiefnemer niet kan voldoen aan het minimumniveau uit tabel 8 van de Routekaart, is het slechts in uitzonderingsgevallen mogelijk om een maatwerkvoorschrift vast stellen dat afwijkt van het in tabel 8 aangegeven minimumniveau. Dit kan alleen in bijzondere situaties, namelijk als er geen materieel bestaat dat voldoet aan het vereiste minimumniveau. Voor een bouwproject waarvan de bouw- en sloopwerkzaamheden een aanvang hebben genomen op een tijdstip voorafgaand aan de inwerkingtreding van de beleidsregel, is het ook mogelijk om maatwerkvoorschriften vast te stellen.

Artikel 7

Bij het niet naleven van de informatieplicht of wanneer op de bouwplaats wordt geconstateerd dat het materieel niet voldoet aan tabel 8 van de Routekaart, wordt eerst een maatwerkvoorschrift opgelegd. Daarna kan, indien het materieel nog steeds niet voldoet aan tabel 8 van de Routekaart, een bestuurlijke boete worden opgelegd. Wanneer al in een eerder stadium een maatwerkvoorschrift is opgelegd, kan gelijk een bestuurlijke boete worden opgelegd.