Programma Grondbeleid provincie Groningen

Binnen de bestuurlijke organisatie van Nederland vormt de provincie het middenbestuur. De 10 Groningse gemeenten staan dicht bij de burgers en zijn daarom voor hen het meest zichtbaar. Het Rijk heeft een overstijgende rol. De provincie heeft als middenbestuur een verbindende rol. Wij zijn effectief met een sterk netwerk. Wij gaan voor de samenwerking met medeoverheden en de samenleving op de langere termijn. Daarin zijn wij betrouwbaar, transparant, gedreven en resultaatgericht. Wij focussen vooral op onze eigen verantwoordelijkheden. Wij werken intensief samen met gemeenten, het Rijk en waterschappen en bundelen de krachten om één overheid te zijn voor de inwoners. Voor hen krijgen we het beste voor elkaar. We nemen de verantwoordelijkheden vanuit Europa, het Rijk en de gemeenten serieus. En we houden ons aan geldende wet- en regelgeving, verdragen en akkoorden. Door de verschillen in verantwoordelijkheden en samenwerkingen verschilt onze rol per ontwikkeling of doelstelling.

Vanuit onze verbindende rol zullen wij daar waar mogelijk samenwerking zoeken met het Rijk, de 10 gemeenten en de waterschappen en zoals voorheen en indien mogelijk hen faciliteren met kennis en uitvoering van beschikbare grondbeleidsinstrumentarium. Als een bredere samenwerking met andere provincies, overheidspartijen, maatschappelijke organisaties of stakeholders gewenst is, zullen wij uiteraard bezien op welke wijze wij het beste invulling kunnen geven aan het bereiken van doelstellingen.

2.2.1 Aansturing Prolander

Prolander is de uitvoeringsorganisatie voor het landelijk gebied van de provincie Groningen. Vanuit de provinciale regierol vindt aansturing plaats van Prolander. Prolander verzorgt onder andere de verwerving en het beheer van gronden ten behoeve van de realisatie van de provinciale doelen in het kader van het Programma Landelijk Gebied. Prolander kan pas transacties en verplichtingen aangaan na opdrachtverlening door de provincie. Vooraf moet de financiering volledig zijn veiliggesteld. Voor de reguliere taken mag Prolander geen financiële risico’s nemen.
Jaarlijks wordt tussen provincie en Prolander een prestatieovereenkomst opgesteld. Hierin wordt opgenomen welke projecten Prolander binnen de beschikbare uren en middelen dient uit te voeren.

Het voorliggende Programma Grondbeleid 2025 is geen blauwdruk van de wijze waarop wij bij opgaven of ontwikkelingen het beschikbare grondbeleidsinstrumentarium wordt ingezet. Het werkveld van de provincie is zo divers dat eenvoudigweg geen blauwdruk is op te stellen. Wij hebben wel een algemene lijn en uitgangspunten geformuleerd die als richtlijn gelden. Gedeputeerde Staten kunnen hiervan gemotiveerd afwijken.

2.3.1 Aankoopstrategieplan (ASP)

Grondverwerving en de inzet van grondbeleidsinstrumenten is maatwerk. Het is essentieel om in te kunnen spelen op de specifieke situatie bij de realisatie van het omgevingsbeleid en doelstellingen. Door maatwerk toe te passen kan een bewuste keuze worden gemaakt tussen het type grondbeleid, het grondbezit, de wijze van samenwerking, de gewenste sturing, de financiën en risico's, en de inzet van grondbeleidsinstrumenten.

Voor alle doelen waarvoor grondverwerving plaatsvindt of grondbeleidsinstrumenten worden ingezet, wordt voor de start van de uitvoering nagedacht over de te voeren strategie in een op te stellen Aankoopstrategieplan (ASP). In dit plan worden keuzes gemaakt en beschreven over de (eventuele) wijze van samenwerking met andere overheden en/ of (markt)partijen, eventuele deelnemingen, de inzet van financiële middelen inclusief risicoparagraaf en de inzet van grondbeleidsinstrumenten. Een aankoopstrategieplan wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten en is een operationeel, niet openbaar stuk. De besluitvorming hieromtrent is vertrouwelijk en niet publicabel. Deze geheimhouding is niet in strijd met de Wet open overheid.

Ter uitvoering van EBO-regelingen of EBO-overeenkomsten (EBO = eigendom en beheer overeenkomst) zijn eigendomstransacties met medeoverheden en waterschappen gewenst, zodat het eigendom waar mogelijk overeenstemt met het door ons (na realisatie project) te beheren areaal. Belangrijk hierbij is dat de consequenties van een herziening onderdeel dient te vormen van de (besluitvorming bij een) EBO; als eenmaal een EBO is aangegaan is er geen ruimte om nog af te wijken ingebouwd. In een aankoopstrategieplan wordt daarom aandacht vereist voor de eigendomssituatie na realisering van het project.

2.3.2 Grondbezit

Afhankelijk van de opgave en de doelstellingen wordt in een aankoopstrategieplan een besluit genomen over de gewenste vorm van grondbezit. Er is een aantal situaties te onderscheiden waarbinnen wij opereren op de grondmarkt:

• Wij verwerven gronden (onroerende zaken) om deze permanent te kunnen bezitten/gebruiken. De grondverwerving start nadat het krediet (waarvan de grondverwervingskosten onderdeel uitmaken) beschikbaar is gesteld. Bij de aanleg van wegen en kanalen krijgen wij permanent gronden in ons bezit doordat deze onlosmakelijk verbonden zijn met de aangelegde provinciale infrastructuur.

• Wij verwerven onroerende zaken om deze tijdelijk te bezitten met als doel deze door te leveren/ te verkopen aan de eindbeheerder, al dan niet na inrichting of onder het opleggen van voorwaarden. Hierbij gaat het meestal om de realisatie van natuurdoelen of verbetering van de landbouwkundige structuur. • Wij verwerven gronden met als doel deze zaken te exploiteren door deze in te richten en daarna gericht te verkopen. Deze situatie doet zich voor wanneer wij besluiten om zelf als ontwikkelaar van het gebied op te treden, zoals in de Blauwestad of bij de uitbreiding van de Eemshaven. Dit vaak met het doel de randvoorwaarden te scheppen voor een gewenste economische ontwikkeling.

• Wij verwerven, veelal vroegtijdig, gronden met als doel om deze in te kunnen zetten voor compensatiedoeleinden bij de daadwerkelijke verwerving voor een ruimtelijke ontwikkeling.

• Wij willen een bepaald doel realiseren, maar daarvoor is het niet noodzakelijk om de gronden in eigendom te hebben. In dit geval wordt volstaan door het vestigen van een beperkt recht van opstal of erfpacht, of het opleggen van een gedoogplicht als bedoeld in de Omgevingswet.

Elke vorm van ‘grondbezit’ vraagt om een eigen strategie, kent risico’s of vraagt om samenwerking met andere partijen. Het verwerven van grond of annexe rechten dient te zijn gekoppeld aan een provinciaal doel, en bij te dragen aan de uiteindelijke doelrealisatie. Uitgangspunt bij grondbezit blijft dat gronden, al dan niet met opstallen, zoveel mogelijk worden verworven door de eindgebruiker. Indien wij geen eindgebruiker zijn, maar bezit leidt tot voordelen, kunnen Gedeputeerde Staten besluiten tot verwerving. In een Aankoopstrategieplan wordt uiteengezet op welke wijze tegen het bezit wordt aangekeken voor een bepaalde opgave.

2.3.3 Type grondbeleid

Ons grondbeleid kan worden geduid als situationeel grondbeleid. Afhankelijk van de situatie, de dynamiek en de behoefte aan flexibiliteit maken wij een keuze in een aankoopstrategieplan voor het type grondbeleid dat wordt toegepast. Het type grondbeleid geeft bepaalde grondbeleidsinstrumenten om in te spelen op de ontwikkeling, gronden op tijd beschikbaar te krijgen en om kosten en baten te verdelen over de betrokken partijen. Afhankelijk van de keuze voor het type beleid kan in meer of mindere mate invloed worden uitgeoefend op de ontwikkeling en de bijhorende risico's.

Passief grondbeleid
Bij een passief grondbeleid wordt een ontwikkeling overgelaten aan de markt/ ontwikkelaars. Vanuit de redenatie dat private partijen een belang hebben om de gronden te ontwikkelen, wordt enkel gestuurd op de ruimtelijke ontwikkeling door mogelijkheden te bieden. De provincie wordt tijdens de planvorming en uitvoering geen eigenaar van de gronden. Er wordt gestuurd en invloed uitgeoefend via het planologisch instrumentarium, de anterieure overeenkomst of een exploitatieplan, waardoor bijvoorbeeld ook de aanleg van publieke voorzieningen wordt gerealiseerd en waardoor tot een evenwichtige verdeling van kosten en baten wordt gekomen. Eveneens kunnen subsidieregelingen of schadevergoedingsregelingen worden ingezet.

Actief grondbeleid
Bij een actief grondbeleid verwerven wij zelf de gronden waarop een ontwikkeling moet plaatsvinden en voeren wij zelf een eventuele exploitatie. Gronden worden door ons verworven, ingericht en vervolgens beheerd of geleverd aan eindgebruikers. Bij een actief grondbeleid is dus sprake van volledige sturing op het hele proces. Het proces kan risicovol zijn aangezien zich bijvoorbeeld conjuncturele schommelingen voor kunnen doen.

Hybride/participerend grondbeleid
Het actieve en faciliterende grondbeleid zijn twee uitersten. Onze rol is, vanwege de complexiteit en schaalgrootte bij ontwikkelingen, vaak initiërend en participerend. Hierbij past een hybride of participerend grondbeleid. Bij dit type grondbeleid wordt getracht om in samenwerking met (markt)partijen alle gronden binnen een plangebied te verkrijgen om vervolgens een gezamenlijke grondexploitatie te gaan voeren. Voor de samenwerking zijn diverse mogelijkheden op basis van een publiek-private samenwerking, bouwclaim of concessie met elk hun specifieke kenmerken.

Taakgebonden grondbeleid
Bij taakgebonden grondbeleid is de grondverwerving direct gerelateerd aan een project. De benodigde gronden worden aangekocht nadat de planvorming en besluitvorming is afgerond (inclusief de voor de uitvoering hiervan benodigde middelen). De kosten van grondaankopen worden per project verrekend. Door deze taakgebonden grondaankopen worden de financiële risico’s zo veel mogelijk geminimaliseerd. De verwervingskosten van gronden maken onderdeel uit van de investeringen en worden op die wijze geactiveerd op de balans, en worden vervolgens afgeschreven conform de daarvoor geldende afschrijvingstermijnen. De termijn van uitvoering bij taakstellend verwerven van gronden is relatief kort.

2.3.4 Grondverwerving in de praktijk

Indien de keuze is gemaakt voor het verwerven van gronden, onroerende zaken of annexe rechten, wordt nagedacht over de vervolgstap. Er zijn in hoofdlijn twee wijzen voor het verwerven van gronden: passief en actief verwerven.

Passief verwerven
Passief verwerven houdt in dat wij zelf geen initiatieven nemen om gronden en/of gebouwen te verwerven; gronden worden slechts aangekocht als deze bij ons worden aangeboden.

Actief verwerven
Actief verwerven kenmerkt zich doordat wij actief de eigenaren van de binnen een te ontwikkelen gebied gelegen onroerende zaken benaderen teneinde deze aan te kopen.

De samenleving verlangt dat wij verstandig met onze investeringen omgaan én dat de geformuleerde beleidsdoelen worden gerealiseerd binnen de gestelde termijn en binnen het beschikbare budget. Hierbij past in beginsel geen passieve verwerving. Het is daarom van belang dat wij bij ruimtelijke vraagstukken van provinciaal belang een actieve rol spelen op de grondmarkt. Wij nemen zelfstandig of in samenwerking met andere partijen door actieve verwerving posities in om de maatschappelijke doelen sneller of beter te realiseren. Uitgangspunt bij grondverwerving is dat de provincie Groningen actief grond gaat verwerven.

Voor een bepaald programma of project kan passieve verwerving meer op zijn plaats zijn. In een Aankoopstrategieplan zal worden opgenomen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de wijze van grondverwerving en of daaronder ook anticiperende of strategische grondverwerving hoort. Afhankelijk van de tijd en de fasering van een programma of project kan onze strategie voor de verwerving daarmee anders zijn. In die gevallen wordt in een op te stellen Aankoopstrategieplan gemotiveerd aangegeven waarom wordt afgeweken van het uitgangspunt van actieve verwerving.
Zowel anticiperende grondverwerving als strategische grondverwerving valt onder de noemer van actief grondbeleid.

Anticiperende grondverwerving
Van anticiperende grondverwerving wordt gesproken als het aankopen van gronden plaats vindt vóórdat de definitieve plannen door PS zijn vastgesteld en voordat de provinciale opgaven geconcretiseerd zijn (inclusief de bijhorende grondbehoefte). Anticiperende aankopen worden gedaan in het kader van een project of ontwikkeling. Over het algemeen betreft het hier een ontwikkelingsperiode van 3 - 5 jaar. Verwerving geschiedt op basis van vrijwilligheid, alleen de marktwaarde wordt vergoed.

Strategische grondverwerving
Het in alle breedte op voorraad verwerven van (ruil)gronden zonder dat op dat moment doelen voor de gronden bekend zijn, wordt strategische grondverwerving genoemd. De aankopen vinden plaats voorafgaand aan bestuurlijk planvorming of besluitvorming voor een concreet project, programma of ontwikkeling. De zo ontstane grondpositie wordt ingezet op het moment dat projectplannen zijn vastgesteld. De toekomstige ruimtelijke inrichting wordt hiermee in een vroeg stadium veiliggesteld. Bij strategisch grondbeleid loopt de provincie het gevaar van “dubbele petten”. Dat komt doordat zij door haar grondposities vooruitloopt op ruimtelijke afwegingen en door de financiële belangen een objectieve afweging moeilijker wordt (dreiging van zogenaamde eigenaar planologie). De financiële risico’s nemen hierdoor fors toe. De termijn van uitvoering is bij taakgebonden verwerven van gronden het kortst, bij strategisch verwerven van (ruil)gronden het langst (±10 jaar).

Uitgangspunt bij grondverwerving is dat wij actief grond verwerven. In een Aankoopstrategieplan zal worden opgenomen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de wijze van grondverwerving en of daaronder ook anticiperende of strategische grondverwerving hoort. Afhankelijk van de tijd en de fasering van een programma of project kan onze strategie voor de verwerving daarmee anders zijn.

2.3.5 Samenwerkingsvorm

De keuze voor samenwerking en de daarmee samenhangende keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm hangt af van de wensen en het beoogde doel en blijft altijd maatwerk. Deze keuze wordt voorafgaand aan een integrale gebiedsontwikkeling en uitgewerkt in een businesscase. Hierbij worden o.a. de volgende factoren in acht genomen:• De eigendomsverhoudingen.

• De aard en omvang van de risico’s, alsmede de gewenste verdeling van deze risico’s.

• De complexiteit en looptijd van het project.

• De marktsituatie.

• De noodzaak tot regie en zeggenschap.

• Het financieel- en capaciteitsbeslag

• Het beschikbare kennisniveau.

Bij Publiek Private Samenwerkingsconstructies zullen wij in eerste instantie kiezen voor een samenwerkingsmodel, waarbij zoveel mogelijk risico’s (van de grond- en bouwexploitatie) bij de marktpartij(en) worden neergelegd.

Bij verwerving hoort de inzet van grondbeleidsinstrumenten. Onder voorwaarden kan de inzet van een instrument leiden tot een niet vrijwillige ontneming van de eigendom of een beperking van de vervreemdingsbevoegdheid van de huidige eigenaar. Bij een actieve verwerving past vooral de gedachtegang dat verwerving niet een vertragende factor wordt of zelfs tot stagnatie van het project leidt.

3.2.1 Minnelijke en vrijwillige verwerving

Bij verwerving van gronden wordt in eerste instantie gestreefd naar een minnelijke verwerving. Het merendeel van de verwerving door de provincie vindt minnelijk plaats, waarbij de eigenaren actief worden benaderd. Minnelijk verwerven betekent verwerven zonder rechterlijke tussenkomst of zonder enige dwang. Voor minnelijke verwerving geldt dat indien de provincie een titel heeft om te kunnen onteigenen in het minnelijke traject in principe ook een volledige schadeloosstelling wordt geboden (de zogenaamde minnelijke onteigening) indien die mogelijkheid bestaat op de van toepassing zijnde schadevergoedingsstelsel. Dat geldt ook voor de verwerving van integrale maatschappelijke opgaven voor nieuwe natuur in combinatie met andere doelen als bijvoorbeeld waterberging of hydrologisch systeemherstel of Kader Richtlijn Water. Van minnelijke onteigening kan slechts sprake zijn indien onroerende zaken worden verworven die op de juiste plaats zijn gelegen binnen de begrenzing van de ruimtelijke opgave. In alle overige gevallen kan alleen sprake van vrijwillige verwerving zijn. Voor de opgaven voor sec nieuwe natuur of sec het verminderen van stikstof of broeikasuitstoot is in principe sprake van vrijwillige verwerving, waarbij zowel reactief als actief wordt verworven. Ook de verwerving van (strategische) ruilgrond vindt plaats op vrijwillige basis. Dat geldt in de situatie dat een eigenaar meer gronden wenst te verkopen dan enkel die percelen waarop de ruimtelijke ontwikkeling plaats moet vinden. Voor die delen is sprake van een vrijwillig traject. Bij vrijwillige verwerving worden geen bijkomende schaden vergoed, tenzij sprake is van minnelijke onteigening en de eigenaar kan vorderen dat het resterende wordt meegekocht (onteigening dient dan wel uiteindelijk mogelijk te zijn). Indien bij de verwerving wordt verzocht om compensatiegrond kan hiernaar onderzoek worden verricht en een voorstel worden uitgewerkt. Hierbij geldt als uitgangspunt dat de provincie minnelijk alleen voor het betreffende doel aankoopt en de kans op het overhouden van restgronden zo klein mogelijk is of zelfs uitgesloten is.

Onderdeel van verwerving kan ook zijn de inzet van ruilgronden ter compensatie. In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de procedure die wij volgen.

3.2.2 Voorkeursrecht

Met de inzet van het instrument voorkeursrecht wordt, in een vroeg stadium van de besluitvorming, speculatieve aankopen van derden voorkomen. Door het vestigen van een voorkeursrecht kan de maximale regie op een ontwikkeling worden behouden en wordt ongewenste samenwerking met ontwikkelaars, (buitensporige) prijsopdrijving en speculatie tegengegaan. Eigenaren die hun onroerende zaken of daaraan verbonden rechten willen vervreemden waarop een voorkeursrecht is gevestigd, zijn verplicht om deze eerst aan de provincie aan te bieden.

Uitgangspunt is dat wij een voorkeursrecht vestigen wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen heeft om zelf het planologische kader voor de voorgenomen (gebieds)ontwikkeling vast te stellen. Indien een ruimtelijke ontwikkeling vraagt tot samenwerking met één of meerdere gemeenten wordt in onderling overleg met de betrokken partijen een ASP opgesteld. Hierbij wordt de mogelijkheid van het vestigen van het voorkeursrecht verkend.

3.2.3 Landinrichting

Landinrichting heeft als doel om de inrichting van het landelijk gebied te verbeteren, in overeenstemming met de aan locaties toegedeelde functies. De Omgevingswet kent de mogelijkheid om een gebiedsgericht inrichtingsprogramma vast te stellen. Hierin wordt het beleid opgenomen en de maatregelen die betrekking hebben op het gebied. Als er de wens is om tot landinrichting over te gaan, moet bij het inrichtingsprogramma een inrichtingsbesluit worden vastgesteld. Hierin worden de inrichtingsmaatregelen en voorzieningen die burgers, bedrijven en andere overheden binden opgenomen. In dit besluit wordt onder meer de toedeling van eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen van openbaar nut opgenomen. Deze voorzieningen zijn wegen en gebieden uit oogpunt van natuur, landschap, recreatie, cultureel erfgoed, aardkundige of natuurwetenschappelijke waarde. Bij herverkaveling mag het oppervlak van de nieuwe kavels kleiner zijn dan de inbreng door de eigenaren. Deze korting is maximaal 5%. De hierdoor vrijgemaakte grond wordt gebruikt voor voorzieningen van openbaar nut. Bijvoorbeeld voor aanleg van wegen, waterstaatswerken, natuur en recreatiegebieden. Het verschil in oppervlakte voor de eigenaren wordt gecompenseerd in geld.

3.2.4 (vrijwillige) Kavelruil

De verwezenlijking van programma's of projecten kan door bestaande eigendomsverhoudingen worden verhinderd. Door het ruilen van eigendommen in het landelijke gebied in een kavelruil wordt de kavelindeling in een te onderscheiden gebied gewijzigd. Veelal wordt een vrijwillige kavelruil ingezet om agrarische bedrijfsomstandigheden te verbeteren. Het is echter ook goed mogelijk om onze beleidsdoelen voor een deel te verwezenlijken door middel van een kavelruil, al dan niet in combinatie met de inzet van compensatiegronden.

3.2.5 Stedelijke kavelruil

Sinds de invoering van de Omgevingswet is het mogelijk om naast de bovengenoemde vrijwillige kavelruil, een kavelruil in het stedelijke gebied te bewerkstelligen. Als sprake is van een sterke versnippering van eigendomsposities waardoor een stedelijke ontwikkeling niet kan slagen, kan een stedelijke kavelruil een goed instrument zijn. Stedelijke kavelruil is toepasbaar op stedelijke locaties waar de huidige kavelindeling een belemmering vormt om de gewenste bebouwing te verwezenlijken, op stedelijke locaties waar ruil van gebouwen nodig is om verouderde gebieden of gebieden met leegstand een nieuwe toekomst te geven of bij ruil tussen het stedelijk- en het landelijk gebied met als doel om de leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen.

3.2.6 Onteigening

Als minnelijke verwerving niet slaagt kan in bepaalde gevallen het onteigeningsinstrument worden ingezet. Daarmee wordt voorkomen dat de realisatie van een ruimtelijke opgave, door het niet kunnen beschikken over alle eigendommen, onmogelijk wordt. Aangezien de procedure uiteindelijk leidt tot een onvrijwillige ontneming van het eigendom is de procedure met veel waarborgen omkleed. Bij gebiedsontwikkelingen en infrastructurele projecten behoort de inzet van het onteigeningsinstrument tot de reguliere verwervingsstrategie, teneinde de op de ontwikkeling of project toegesneden integrale projectplanning te kunnen halen. Voor de realisatie van nieuwe natuuropgaven en het verminderen van stikstof of broeikasuitstoot, wordt niet onteigend. Voor de verwerving van integrale maatschappelijke opgaven voor nieuwe natuur in combinatie met andere doelen als bijvoorbeeld waterberging/ hydrologisch systeemherstel/ Kader Richtlijn Water kan het onteigeningsinstrument worden ingezet als ultimum remedium.

3.2.7 Gedoogplicht

Indien het voor de realisatie van onze beleidsdoelen niet nodig is om de eigendommen of annexe rechten te verwerven of het onteigeningsinstrument voor een bepaald werk niet kan worden ingezet, kan voor de realisatie van bepaalde projecten een gedoogplicht worden opgelegd. Als onverhoopt met een eigenaar of gerechtigde geen minnelijke overeenstemming kan worden bereikt, wordt dan een plicht opgelegd om de werken te gedogen.

3.2.8 Kostenverhaal en bijdragen voor ruimtelijke ontwikkeling

Grondbeleid hoeft niet altijd te leiden tot het door ons verwerven van onroerende zaken of annexe rechten, dat kan ook worden gedaan door samenwerkingspartners, ontwikkelaars enzovoorts. Afhankelijk van onze rol bij een programma of project, is verhaal van kosten van belang of wettelijk verplicht. Kostenverhaal betekent dat wij de door ons te maken kosten om ontwikkelingen van woningbouw, bedrijvigheid, kantoren, winkel-, sport- en schoolvoorzieningen, natuur- en recreatieve voorzieningen te realiseren verhalen op diegene die profijt heeft van deze kosten. Er zijn verschillende privaatrechtelijke en publiekrechtelijke mogelijkheden om kosten te verhalen. In een Aankoopstrategieplan zal hier indien van toepassing nader op worden ingegaan.

Afhankelijk van de situatie en de wensen wordt een keuze gemaakt voor uitgifte van gronden of gebouwen. Indien in een Aankoopstrategieplan niet is voorzien in de uitgifteprocedure, zal een Verkoopstrategieplan worden opgesteld die ook door het college wordt vastgesteld.

4.3.1 Verkoop van grond/onroerende zaken

Wij verkopen gronden (en gebouwen) die niet meer nodig zijn bij de betreffende beheerafdelingen en waarmee geen bijdrage meer kan worden geleverd aan het realiseren van beleidsdoelen. Als er sprake is van een gebied dat geëxploiteerd wordt, zoals bijvoorbeeld Blauwestad, waar voor langere tijd uitgifte van grond is, zal hiervoor een apart verkoopbeleid worden vastgesteld. Onroerende zaken die voor compensatiedoeleinden zijn aangekocht zullen ook als zodanig worden ingezet om daarmee de verwerving voor de beleidsdoelen te kunnen realiseren. Verkopen vinden openbaar, marktconform, transparant en met gelijke kansen voor geïnteresseerden plaats, tenzij uit de criteria blijkt dat er maar één gegadigde is.

4.3.2 Recht van erfpacht, recht van opstal en overige beperkte rechten

Door de uitgifte van gronden in erfpacht verkrijgt een partij een (overdraagbaar) recht om tegen betaling (canon) gronden gedurende een bepaalde periode te gebruiken en te houden. Door het vestigen van een recht van opstal ontstaat een juridische scheiding tussen het eigendom en een werk dat wordt gerealiseerd waarvoor een beperkt recht van opstal wenselijk is. De betaling heet in dat geval retributie. Rechten van opstal worden met name gevestigd voor leidingen, kabels, antenne-installaties.

Als uitgangspunt geldt dat overtollige gronden en gebouwen worden verkocht en niet worden bezwaard met beperkte rechten. Indien verkoop niet mogelijk is dan wel bij andere dan overtollige gronden wordt in overleg met de betreffende beheerafdeling nagegaan of een ontheffing of toestemming kan worden verleend op basis van een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke regeling. Indien een ontheffing of toestemming wordt verleend kan worden bezien of het noodzakelijk is aanvullend daarop ons provinciaal eigendom te belasten met beperkte rechten.

4.3.3 Verhuur, verpachting, ingebruikgeving

Verhuur als vorm van uitgifte betreft, in tegenstelling tot verhuur voor tijdelijk beheer, langdurige verhuur van gebouwen en gronden. Door verhuur krijgt een partij een contractueel recht om bepaalde onroerende zaken die eigendom zijn van de provincie gedurende een periode te gebruiken.

Bij verpachting geeft de provincie de gronden en/ of gebouwen gedurende een bepaalde periode in pacht uit voor agrarisch gebruik tegen een marktconforme prijs. Tijdelijk beheer is in beginsel gericht op functie- en waardebehoud. Behoud van (economische en ecologische) waarde is van belang om achteruitgang tegen te gaan. Voor de door Prolander beheerde gronden is voor de wijze van uitvoering van tijdelijk beheer en de uniforme toepassing daarvan een exploitatieplan voorhanden dat jaarlijks wordt geactualiseerd. Teneinde op termijn te kunnen beschikken over provinciaal eigendom en ter voorkoming van het ontstaan van reguliere pacht, worden gronden enkel op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst verpacht met een maximale duur van 6 jaar. Afhankelijk van de te realiseren beleidsdoelen kunnen agrarische gebruiksbeperkingen worden opgelegd in de pachtovereenkomsten. In algemene zin heeft Provinciale Staten in het verleden besloten geen gebruik van glyfosaat op provinciale gronden meer toe te staan en dient cultuurgrond deels natuur inclusief (randenbeheer of een alternatieve invulling) te worden uitgegeven. Vanwege de risico's worden agrarisch te gebruiken gronden niet op basis van een grondgebruiksverklaring in gebruik gegeven.

Bij de tijdelijke vorm van uitgifte kan voor een korte periode worden verhuurd of in gebruik worden gegeven. Met name bij gebouwen die worden verworven en die op termijn worden gesloopt of doorverkocht is dit van belang. Tijdelijke verhuur kan op verschillende juridische grondslagen plaatsvinden. Bij een tijdelijke verhuur is het huurbescherming een belangrijk aandachtspunt. Het werken met een leegstandsbeheerder of verhuur op basis van de Leegstandswet is daarbij een optie. Per situatie wordt daarom een keuze gemaakt voor een tijdelijke verhuur of ingebruikgeving. Bij de besluitvorming zal aandacht worden besteed aan de risico's. Bij de gronden en gebouwen die door Prolander worden beheerd geldt dat agrarische bedrijfsgebouwen niet worden verhuurd of verpacht en bijbehorende woningen in bruikleen worden gegeven (gebruik om niet) als antikraak.

Voor de aankoop van gronden voor infrastructurele werken wordt ernaar gestreefd om de periode tussen verwerving en start werkzaamheden zo kort mogelijk te houden. In het geval er toch gronden zijn die niet direct benodigd zijn bestaat de mogelijkheid tot het in gebruik geven ervan voor een korte afgebakende periode aan de verkoper. Indien in de periode daarna het werk nog niet aanvangt kan de grond, tegen een marktconforme pachtprijs, aan de voormalige eigenaar worden verpacht In het geval de vorige eigenaar daarvoor geen belangstelling heeft, de duur tot aan de start werkzaamheden langer is of het gronden betreft die niet direct noodzakelijk zijn voor projecten, wordt grond die agrarisch te gebruiken is in beginsel verpacht aan een derde.

Provinciale Staten hebben in het verleden de keuze gemaakt om het genot van de jacht op door ons verworven onroerende zaken niet te verhuren.

5.4.1 Omzetbelasting

Wanneer de provincie een grondexploitatie voert, zijn er verschillende fiscale mogelijkheden:

• De eerste is dat de provincie belaste prestaties levert en daarom als ondernemer recht op aftrek van btw heeft wanneer zij in het kader van de grondexploitatie bouwrijpe grond verkoopt.

• Ook kan de provincie worden gezien als ondernemer die vrijgestelde prestaties levert en daarmee geen recht op aftrek heeft.

• Een derde mogelijkheid is dat de provincie door de fiscus niet als ondernemer wordt aangemerkt en daarmee voor de activiteiten geheel buiten de Wet op de omzetbelasting (Wet OB) blijft.

Op grond van de huidige Wet OB is levering van onroerende zaken door een ondernemer in beginsel vrijgesteld van btw. Dit met uitzondering van de levering van een gebouw of een gedeelte van een gebouw en het erbij behorende terrein voor, op, of uiterlijk twee jaar na het tijdstip van eerste ingebruikname alsmede de levering van een bouwterrein. Voor aan- en verkoop van grond geldt in principe de overdrachtsbelasting waarvoor de overheid een (subjectieve) vrijstelling heeft. Per situatie zal worden bekeken of sprake is van een (verplicht) belaste levering.

5.4.2 Btw-compensatiefonds

In de praktijk van de uitvoering van werken of ter realisatie van inpassingsplannen (en gemeentelijke bestemmingsplannen) is gebleken dat overheden bij het afwegen tussen het zelf uitvoeren van activiteiten en uitbesteding van overheidstaken (bijvoorbeeld planontwikkeling) vaak de heffing van btw een belangrijke rol laten spelen. Zelf uitvoeren zou vanwege het achterwege blijven van btw-kosten goedkoper kunnen zijn dan uitbesteden. Wanneer de provincie gemeenschapsvoorzieningen aanlegt, kan zij de kosten van btw (anders dan bij levering van een gebouw of bouwgrond) niet bij de fiscus in vooraftrek brengen. Dit omdat zij optreedt als overheid en niet als btw-ondernemer. Met het btw-compensatiefonds (BCF) kan de provincie de btw die ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen aan haar in rekening wordt gebracht terugvragen. Daarbij is het van belang dat wordt onderkend dat een herzieningstermijn gaat lopen, waardoor bij een latere overdracht de consequenties goed in kaart moeten worden gebracht. Bij het aangaan van Eigendom-, Beheers- en Onderhoudsovereenkomsten (EBO-overeenkomsten) en opvolgende ruilovereenkomsten met de bijbehorende besluitvorming is dit één van de belangrijkste onderwerpen.

5.4.3 Overdrachtsbelasting

Op basis van de Wet op belastingen van rechtsverkeer (Wbr) wordt de verkrijging van de juridische en/of economische eigendom van in Nederland gelegen onroerende zaken of van rechten waaraan deze zijn onderworpen in beginsel belast met overdrachtsbelasting. Het afdragen van overdrachtsbelasting blijft echter achterwege wanneer de overheid aankoopt (vrijstelling conform artikel 15, lid 1c van de Wbr) en wanneer er samenloop is met btw.

5.4.4 Inkomsten- of vennootschapsbelasting

Bij het begroten van de volledige schadeloosstelling behoort het vaststellen van eventuele inkomsten- of vennootschapsbelastingschade. Als sprake is van belastingschade dienen wij deze te vergoeden aan de wederpartij. Op basis van onder andere jurisprudentie en de literatuur wordt per situatie bekeken of sprake kan zijn van belastingschade. Als dat het geval is zijn er meerdere opties om tot de vaststelling van het schadebedrag te komen. Bij voorkeur wordt in het minnelijke traject een belastingschadeclausule opgenomen in een te sluiten koopovereenkomst, waarbij de inspecteur van de Belastingdienst de eventuele belastingschade vaststelt.

Aan het bezitten van onroerende zaken en het uitvoeren van activiteiten op het gebied van de aan- en verkoop van grond c.q. onroerende zaken almede de transformatie van gronden zijn financiële risico’s verbonden. Ondanks het reëel begroten, het zorgvuldig opstellen van (grond)exploitaties en het treffen van beheersingsmaatregelen, treden er in veel gevallen mee- en tegenvallers op. De wetgever heeft in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) bepaald dat provincies (en gemeenten) verplicht zijn de financiële risico’s in te schatten (een verplichting die al vanaf 1995 bestaat).

Art. 11 lid 1 onder b van het BBV omschrijft deze risico’s als: “alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie”. Wanneer de provincie betrokken is bij de uitvoering en realisatie van projecten en grondexploitaties bestaan er diverse risico’s. Deze zijn het gevolg van een langdurige looptijd van plannen en planvorming, inschatting van parameters aan het begin van de planperiode, marktwerking en betrokkenheid van andere partijen en de hiermee corresponderende belangen. Het gaat bij risico’s om mogelijke gebeurtenissen die een negatieve invloed kunnen hebben op het realiseren van de doelstellingen of uitkomsten van een grondtransactie of een grondexploitatie. Voorbeelden hiervan zijn effecten van rentestijgingen of planvertraging. Het is daarom van belang deze risico’s te kwantificeren en planmatig om te gaan met het inschatten en onderkennen van risico’s binnen de individuele grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen.

5.5.1 Haalbaarheid & businesscase

Wij investeren voornamelijk in infrastructurele projecten en projecten in het landelijk gebied. Voor de realisatie van infrastructurele projecten kunnen er in voorkomende gevallen gronden aangekocht worden of na realisatie gronden worden afgestoten en overgedragen aan derden. Deze transacties zijn veelal het gevolg van infrastructurele projecten die niet gerealiseerd kunnen worden zonder grondaankoop. De infrastructurele projecten komen voort uit het Programma mobiliteit en de daarin genoemde projectdoelen. Voorafgaand aan een project worden de grondverwervingskosten geraamd samen met andere kosten, al dan niet op onteigeningsbasis. Deze vormen het uitgangspunt voor de budgetbepaling en de kostenbewaking. De beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s kan voor gebiedsontwikkelingen, programma’s of projecten tot het opstellen van een businesscase leiden. De omvang van deze businesscase is sterk afhankelijk van de complexiteit van het project. Als de provincie niet zelf investeert is een businesscase van belang bij de beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s en om de onderhandelingspositie te versterken. Bij anticiperende grondaankopen, waarbij de risico’s toenemen, zal de provincie een businesscase of aankoopstrategieplan opstellen waarin op de risico's wordt ingegaan.

5.5.2 Waardedaling van nog te verkopen gronden en gebouwen

Het belangrijkste financiële risico voor de provincie betreft de waardedaling van nog te verkopen gronden en van de daarop aanwezige opstallen. Dit risico doet zich bijvoorbeeld voor wanneer gronden zijn verworven die achteraf niet meer nodig zijn voor het realiseren van provinciale beleidsdoelen, en die later weer worden afgestoten. Wanneer de opbrengst bij verkoop lager is, lijdt de provincie een financieel verlies. Voor de omvang van een mogelijk verlies is het van belang of het alleen gaat om gronden of ook om opstallen. De grondprijs ontwikkelt zich minder sterk dan de prijs van gebouwen, de risico’s zijn daarom het grootst bij opstallen. Ook wanneer opstallen na aankoop hun functie verliezen heeft dit meestal een waardevermindering tot gevolg. De waarde van gronden kan ook dalen bij de bestemmingswijziging van grond, zoals dat het geval is bij bijvoorbeeld natuurontwikkeling. Bij natuurontwikkeling is deze waardedaling echter het gevolg van bewuste beleidskeuzes (de bestemmingswijziging volgt uit deze beleidskeuze). De financiële gevolgen van de waardedalingen dienen binnen het project of het programma waarvoor de gronden verworven worden te worden opgevangen.

5.5.3 Risicoreservering

De verschillende risico's zoals bijvoorbeeld een lagere uiteindelijke verkoopprijs en ongeplande exploitatieverliezen worden afgedekt door een risicoreservering. Deze risicoreservering is gebaseerd op de systematiek uit de Kadernota Risicomanagement (kans van optreden en impact (maximale schade als risico manifest wordt)). Conform de beleidslijn weerstandsvermogen zoals opgenomen in de Kadernota Risicomanagement dienen risico’s in eerste instantie te worden gedekt uit de reguliere programma-/projectbudgetten. Alleen risico’s die niet kunnen worden voorkomen door beleidskeuzes c.q. door het opvangen binnen het reguliere programmabudget of projectbudget worden meegenomen in de paragraaf weerstandsvermogen in onze jaarrekening en begroting.

5.4.4 Staatssteun en Wet markt en overheid

Bij grondtransacties met ondernemingen vormen de Europese regels inzake staatssteun een belangrijk kader. Wanneer gronden voor een te hoge prijs worden aangekocht, of wanneer gronden voor een te lage prijs worden verkocht, verpacht of verhuurd, of aanvullende vergoedingen/ schadeloosstellingen worden betaald, kan er sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun. Wanneer achteraf door de Europese Commissie zou worden vastgesteld dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun, kan de betreffende onderneming verplicht worden om het te veel ontvangen geld terug te betalen, dan wel het te weinig betaalde alsnog te betalen. Om dit risico te minimaliseren hanteert de provincie marktconforme voorwaarden, waaronder marktconforme prijzen (conform de Mededeling van de Europese Commissie) en is terughoudend bij aanvullende vergoedingen/ schadeloosstellingen. Elke transactie is maatwerk; per geval vindt een beoordeling plaats inzake staatssteun. Tevens is een goede dossiervorming van belang, waarbij per dossier het proces wordt vastgelegd.

Als wij als overheid de concurrentie aangaan met bedrijven door het verrichten van economische activiteiten, is in beginsel de Wet Markt en Overheid van toepassing. Er bestaan uitzonderingen zoals wanneer sprake is van het algemeen belang of bij het verlenen van staatssteun. Bij grondtransacties houden wij ons aan de wettelijke gedragsregels inzake kostendoorberekening, bevoordelingsverbod, gegevenshergebruik en functiescheiding.

Wanneer wij een actieve ontwikkelende rol innemen bij gebiedsontwikkelingen, dan wordt voor het plangebied een grondexploitatie opgesteld. Het voeren van een grondexploitatie is een belangrijk hulpmiddel om de waardeontwikkeling van de gronden te controleren. Volgens de eisen van het BBV dient hierbij bijvoorbeeld de (netto) contante waarde van de grondexploitatie te worden weergegeven.

Voor alle ruimtelijke ontwikkelingsprojecten waarin wij participeren of zelf een actief grondbeleid voeren, wordt door onszelf of samen met partners een grondexploitatie opgezet. Deze berekening is van belang voor het beoordelen van de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling, voor risicoanalyse en risicobeheersing. Daarnaast is deze berekening van belang voor het onderbouwen van kredietaanvragen, het bepalen van de investeringsbehoefte en ten slotte voor budgetbeheersing in de uitvoeringsfase van het project. Het opstellen van een grondexploitatie bestaat uit het vastleggen van de doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden, die gekozen worden vanuit een inhoudelijk ambitieniveau en de financiële kwantificering daarvan. Een grondexploitatie gaat vergezeld met een toelichting en kaart waarin uitgangspunten en randvoorwaarden van de berekening worden toegelicht. De uitkomsten van een grondexploitatie zijn van groot belang omdat bij een negatief saldo aanvullende dekking moet worden gevonden voor de vorming van een voorziening, danwel de afboeking en bij een gerealiseerd positief saldo de winstneming (tussentijds en/of bij afsluiting van de exploitatie) leidt tot een voordeel voor de provincie. Met de grondexploitatieberekening wordt het project van grof naar fijn doorgerekend. De grondexploitatie groeit mee met de verschillende fasen van het project.

6.3.1 Vertrouwelijk behandelen

Bij grondexploitaties geldt dat de informatie over waar en wanneer welke bestemmingen wel of niet kan worden (her)ontwikkeld, van groot belang kan zijn voor andere spelers op de grondmarkt. De onderhandelingspositie van de provincie kan geschaad worden wanneer derden onverkort inzage hebben in de politieke besluitvorming rondom grondverwerving en grondexploitaties. Om deze reden worden grondexploitaties, evenals verwervingsplannen behorend bij grondaankoopkredieten, vertrouwelijk behandeld. De grondexploitaties worden vervolgens vastgesteld door PS.

6.3.2 De jaarlijkse actualisatie grondexploitaties

De BBV-verslaggevingsregels rondom grondexploitaties zijn met ingang van 2016 herzien. Eén van de wijzigingen betreft de looptijd van de grondexploitatie. Iedere grondexploitatie wordt gelimiteerd tot een looptijd van maximaal 10 jaar, omdat een langere periode vanuit beheersmatig perspectief als te risicovol wordt gezien. Deze 10 jaar dient te worden gehanteerd als richttermijn, die voortschrijdend moet worden bezien en waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken.

Gedurende deze periode kunnen zich betrekkelijk grote fluctuaties voordoen in de prognoses, vooral als de plannen erg afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor bouwrijpe grond. De grondexploitatiebegrotingen worden tenminste jaarlijks herzien of geactualiseerd. Een jaarlijkse herziening van de exploitatie is ook vanwege de waardering in de jaarstukken van belang en sluit daarmee aan bij de provinciale planning en controlcyclus.