Nota grondbeleid 2025

Er zijn verschillende soorten grondbeleid:

• -

  actief grondbeleid, hierbij verwerft de gemeente de gronden zelf;

• -

  faciliterend grondbeleid, de gemeente laat de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen, de gemeente legt dan de openbare voorzieningen aan; en

• -

  situationeel grondbeleid, waarbij de gemeente acteert op de situatie of zij actief of faciliterend grondbeleid gaat voeren.

Welke vorm van grondbeleid de gemeente kiest, bepaalt hoeveel invloed de gemeente kan uitoefenen op ontwikkelingen. De gekozen vorm en de beslisboom komen in het volgende hoofdstuk aan bod.

1.1. Actief grondbeleid

Actief grondbeleid betekent dat de gemeente gronden verwerft, bouw- en woonrijp maakt en verkoopt aan particuliere afnemers en bedrijven, maar ook aan ontwikkelaars. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. Voor eigen rekening en risico voert de gemeente de grondexploitatie. De gemeente koopt en ontwikkelt gronden of werkt risicodragend samen met private partijen. De gemeente doorloopt een planologische procedure om de gewenste bestemming te verkrijgen en zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en, na de bouwactiviteiten, de openbare ruimte op te leveren (woonrijp). De gemeente heeft een sterk sturingsinstrument in handen, maar loopt tegelijkertijd grote risico’s wanneer zich schommelingen in de conjunctuur voordoen. Als de gemeente grond actief aankoopt of bezit en vervolgens uitgeeft, heeft zij meer te zeggen over de kwaliteit, het programma en het tempo van een bouwproject. Als grondeigenaar heeft de gemeente juridische en financiële instrumenten om haar wensen te realiseren. De gemeente kan gronden verwerven middels een aantal instrumenten, deze instrumenten worden toegelicht in hoofdstuk 3 van deze Nota.

1.2. Faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid (ook wel passief grondbeleid genoemd) betekent dat de gehele ontwikkeling, inclusief bouw- en woonrijp maken, aan private partijen wordt overgelaten. Bij faciliterend grondbeleid beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke taak. Zij stelt de kaders voor de ontwikkeling vast (in de vorm van een omgevingsplan), maar derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) zijn verantwoordelijk voor de realisatie. De gemeente is hierbij wel verplicht haar eigen kosten (fysieke inrichtingskosten en plankosten) te verhalen op de betreffende initiatiefnemers. Na de financiële crisis zijn steeds meer gemeenten hiertoe overgegaan. Men voert niet meer uitsluitend actief grondbeleid, met alle risico’s van dien, maar ook faciliterend, dat goed past bij uitnodigingsplanologie. De nadruk ligt dan niet op het verwerven van grondeigendom, maar op een instrumentarium voor het bereiken van een aanvaardbare verdeling van baten en lasten van een ontwikkeling.

1.3. Situationeel grondbeleid

Situationeel grondbeleid is de derde vorm. Situationeel betekent dat er per project wordt bekeken of actief dan wel faciliterend grondbeleid in de rede ligt. De gemeente opereert tot nu toe voornamelijk faciliterend. Maar maatschappelijk kan het wenselijk zijn om bepaalde ontwikkelingen in de stad te stimuleren of juist af te remmen. Waar nodig pakt de gemeente alsdan een actievere rol op om zorg te dragen voor een evenwichtige ontwikkeling van de stad. 2

Als algemeen uitgangspunt voor het gemeentelijk beleid geldt dat de gemeente Hengelo actief sturing wil blijven geven aan (de kwaliteit van) de ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij past een actieve en regisserende rol, maar dit hoeft niet altijd te leiden naar de keuze voor een actief grondbeleid. Per situatie zal er telkens door het college worden bezien welke vorm van het grondbeleid (actief of faciliterend) er zal worden gevoerd en welke instrumenten het beste passen bij de te realiseren doelen van het ruimtelijk beleid. We spreken dan ook van situationeel grondbeleid.

2.1. Waarom welke vorm

2.2. Beslisboom

Aan de hand van onderstaande beslisboom wordt per project (situationeel) bepaald welk type grondbeleid het meest in de rede ligt, actief dan wel faciliterend.

De gemeente stelt allereerst vast of er aanleiding bestaat om in een bepaald gebied initiatieven te ontplooien, hetzij eigen initiatieven of initiatieven van derden. Het college doorloopt onderstaand schema en maakt de definitieve keuze. Indien er wordt gekozen voor actief grondbeleid verzoekt zij de raad om goedkeuring voor opening van de grondexploitatie.

De gemeente handelt bij de uitoefening van haar grondbeleid en faciliterend grondbeleid overeenkomstig de stellige uitspraken van de BBV, zoals opgenomen in de notitie “Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2023).

De gemeente zal, indien zich de noodzaak daartoe aandient, actief gronden verwerven om te zorgen dat onder andere:

• a)

  de woningbouwproductie niet stagneert;

• b)

  uitgifte van bedrijventerreinen niet stagneert;

• c)

  gewenste ontwikkelingen met een tekort worden ontwikkeld;

• d)

  in voldoende mate sociale huurwoningen worden gerealiseerd.

Marktpartijen gaan immers niet over tot herstructurering als geen of onvoldoende winst te verwachten valt. In gebieden waar de markt zich afzijdig houdt, terwijl een ontwikkeling maatschappelijk wel gewenst is, kan de gemeente deze ontwikkeling stimuleren. Overigens is ook heel goed denkbaar dat de gemeente gronden verwerft die juist wel heel goed in de markt liggen. Bijvoorbeeld om de uitgifte van vrije kavels te kunnen garanderen als woonproduct. Tevens blijft de noodzaak tot verwerving bestaan bij publieke goederen zoals maatschappelijk vastgoed en infrastructuur. Indien er tot verwerving van gronden en/of opstallen wordt overgegaan, wordt dit bij voorkeur op een minnelijke wijze, zonder dwang, gedaan. Onteigening kan alleen worden ingezet als een laatste redmiddel, wanneer het niet is gelukt om gronden en/of opstallen op minnelijke wijze aan te kopen. Dit laatste, het eerst pogen om tot minnelijke overeenstemming te komen, is verplicht vóórdat kan worden onteigend.

De positie van de gemeente kan bij een actief grondbeleid worden verstevigd door de volgende instrumenten in te zetten: Wet voorkeursrecht gemeenten, onteigenen en strategische verwerving.

3.1. Wettelijk voorkeursrecht gemeenten

De gemeente is bevoegd om een voorkeursrecht te vestigen op gronden/percelen waaraan een niet-agrarische functie is toegedacht of gegeven en waarvan het huidig gebruik afwijkt van de beoogde functie.

Het voorkeursrecht houdt in dat de eigenaar van de onroerende zaak deze niet meer vrij mag verkopen, maar de onroerende zaak eerst aan de gemeente te koop moet aanbieden. Het geeft de gemeente een recht van eerste koop.

Waar nodig kan het instrument voorkeursrecht worden ingezet als onderdeel van een verwervingsplan. Het heeft echter de voorkeur om grondaankopen zoveel als mogelijk minnelijk te laten verlopen. Per situatie wordt beoordeeld en afgewogen of het instrument wordt toegepast.

De regels over de vestiging van een voorkeursrecht en over de verkoop (vervreemding) na vestiging van een voorkeursrecht zijn te vinden in hoofdstuk 9 (Voorkeursrecht) van de Omgevingswet. Regels over de vergoeding van schade als gevolg van een voorkeursrecht staan in hoofdstuk 15 (Schade) van de Omgevingswet. De regels over de procedure, de inwerkingtreding, de beroepsprocedure en de gerechtelijke prijsvaststellingsprocedure staan in hoofdstuk 16 (Procedures) van de Omgevingswet.

3.2. Onteigenen

Per project zal geanalyseerd worden of (minnelijke) verwerving in de rede ligt, of dat ook inzet van het onteigeningsinstrument noodzakelijk is of kan zijn. Alvorens de gemeente over kan gaan tot onteigenen en tot een onteigeningsbesluit komt, moet eerst de planologische onderlegger zijn vastgesteld of zijn verleend. De Omgevingswet bevat een procedure hiervoor. De betreffende artikelen zijn opgenomen in de hoofdstukken 11, 15 (afdeling 15.3) en 16 (paragraaf 16.3.8, afdeling 16.9 en afdeling 16.10) van de wet.

Alhoewel de voorkeur uitgaat naar minnelijke verwerving, kunnen - wanneer onteigening in een vroegtijdig stadium wordt ingezet - onteigening en minnelijke verwerving parallel aan elkaar lopen, als twee sporenbeleid. Wanneer de kans van slagen van onteigening als gunstig wordt ingeschat, ligt het voor de hand het instrument in te zetten, vanaf het moment dat het onteigeningsbelang concreet is uitgewerkt in een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het onteigeningstraject kan gelijktijdig oplopen met pogingen om minnelijk te verwerven.

3.3. Strategische verwerving

Het hebben van voldoende grondpositie op strategische plekken c.q. toekomstige uitbreidingslocaties, is een van de belangrijkste instrumenten van het (actieve) grondbeleid. Zoals reeds in de inleiding is aangegeven stelt het grondbeleid niet de strategische doelen van de gemeente vast, maar beoogt het een instrumentarium te verschaffen voor het realiseren van die doelen. Strategische verwerving is een instrument dat de gemeente in staat stelt slagvaardig te kunnen handelen wanneer dat nodig mocht blijken. Te denken valt daarbij aan ruimtelijke opgaven die verband houden met de eerdergenoemde ambities die voortvloeien uit de Koers 2040 en de omgevingsvisies. Het instrument van strategische verwerving stelt zelf geen ruimtelijke opgaven vast, maar anticipeert slechts daarop.

In het hoofdstuk Kostenverhaal wordt de (voorheen genoemd) Nota kostenverhaal beschreven. Het hoofdstuk kostenverhaal is een openbaar hoofdstuk in een door de raad vast te stellen beleidsdocument en voorziet in een transparante regeling voor het kostenverhaal van (boven)planse kosten, voorzieningen en bijdragen voor ruimtelijke ontwikkelingen die de fysieke leefomgeving verbeteren.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Dit heeft gevolgen voor het (proces van het) kostenverhaal. In dit hoofdstuk “kostenverhaal” wordt in de eerste paragraaf beschreven wat het kostenverhaal inhoudt binnen de Omgevingswet. In de tweede paragraaf wordt de financiële bijdrage beschreven. In de derde paragraaf worden de bijdragen aan gebiedsontwikkeling en kwaliteitsverbetering beschreven. Hierin wordt toegelicht voor welke ruimtelijke ontwikkelingen een bijdrage wordt gevraagd en hoe deze bijdrage wordt geïnd en verantwoord. Vervolgens wordt in de vierde paragraaf van het hoofdstuk beschreven hoe het kostenverhaal is opgebouwd met de bijbehorende lijst met investeringen. Hier wordt duidelijk hoe het proces van de financiële bijdrage in de praktijk werkt, en welke instrumenten daarbij zullen worden gebruikt. In de laatste paragraaf van het hoofdstuk wordt het kostenverhaal beschreven. Hierin wordt uitgelegd wanneer de kosten worden verhaald via leges of door middel van een anterieure overeenkomst. Het document wordt afgesloten met verschillende bijlagen die de geschreven paragrafen ondersteunen.

4.1. Kostenverhaal in de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet wordt niet langer meer gesproken over een exploitatieplan of over bovenwijkse kosten die worden gemaakt. De regels rondom het kostenverhaal worden met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in het omgevingsplan opgenomen. Het verhaal van kosten (waaronder ambtelijke (plan)kosten) die nodig zijn om een project te realiseren waarvoor een wijziging van het planologisch kader nodig is, blijft net als onder de Wro (Wet ruimtelijke ordening) verplicht. Die kosten blijven te verhalen en deze afweging zal worden gemaakt op de initiateventafel, waar nieuwe initiatieven / ontwikkelingen aan bod komen.3 Er zijn wel kleine wijzigingen aangebracht in de lijst met kosten waarvoor het kostenverhaal geldt. De actuele lijst is opgenomen in artikel 8.13 van de Omgevingswet/het Omgevingsbesluit.

Het kostenverhaal wordt geïntegreerd in het omgevingsplan, het projectbesluit of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA). Een BOPA is een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningsvrij voor het bouwen is. Het kan een activiteit zijn waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is, maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen. Het kan ook een activiteit zijn die in strijd is met algemene regels in het omgevingsplan.

De gemeente kan enkel de kosten verhalen als ze voldoen aan drie criteria. Dit zijn de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PTP). De kosten zijn (P) proportioneel in verhouding tot het (P) profijt dat het kostenverhaalsgebied van de kostensoorten heeft; én de kostensoorten zijn (T) toerekenbaar aan het kostenverhaalsgebied. Ook moet de voorgenomen ontwikkeling het kostenverhaal kunnen dragen. Dat houdt in dat er niet meer kosten worden verhaald dan dat er naar verwachting aan grondopbrengsten gerealiseerd worden.

Het kostenverhaal is verbonden aan de wijziging van het planologisch kader door middel van een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een BOPA of een projectbesluit.

4.2. De financiële bijdrage

Een nieuw instrument dat met de komst van de Omgevingswet wordt geïntroduceerd is de financiële bijdrage. De gemeente, de provincie of het Rijk kan met een initiatiefnemer een overeenkomst sluiten over een financiële bijdrage voor aangewezen nieuwe ontwikkelingen van een gebied. Artikel 8.21 van het Omgevingsbesluit wijst de categorieën van ontwikkelingen aan, waarvoor verhaal van financiële bijdragen mogelijk is.

De financiële bijdrage is een bijdrage voor ontwikkelingen die bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Deze bijdrage komt voor de kosten van de ontwikkelaar. Dit dient bij voorkeur in een anterieure overeenkomst vastgelegd te worden.

Het omgevingsplan kan bepalen dat bijdragen worden verhaald voor een ontwikkeling om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbeteren. Gemeenten kunnen dan een financiële bijdrage verhalen op initiatiefnemers van bouwactiviteiten. Dit heet de publiekrechtelijke afdwingbare financiële bijdrage. Deze regeling geldt voor verschillende categorieën ontwikkelingen. Artikel 8.21 van het Omgevingsbesluit wijst de categorieën van ontwikkelingen aan. Alleen voor deze categorieën kan in het omgevingsplan een financiële bijdrage worden gevraagd voor verbetering van de fysieke leefomgeving.

De volgende ontwikkelingen zijn aangewezen (in Bijlage 1 worden de categorieën nader toegelicht):

• A.

  aanpassing van de inrichting van het landelijk gebied voor verbetering van de landschappelijke waarden

• B.

  aanleg of verandering van aangewezen gebieden voor de bescherming van de natuur. Of voor het herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen

• C.

  aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaarvervoernetwerken van gemeentelijk of regionaal belang

• D.

  aanleg van recreatievoorzieningen die onderdeel zijn van de gemeentelijke of regionale groenstructuur

• E.

  ontwikkelingen om een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad te bereiken

• F.

  stedelijke herstructurering

De onderbouwing van de financiële bijdrage moet in de omgevingsvisie (opvolger van de structuurvisie), maar ook in een uitwerking daarvan in een programma, opgenomen zijn. Dit wordt opgenomen in de Omgevingsvisie fase 3 en 4. Deze onderbouwing in een omgevingsvisie of een programma is vereist. Ontbreekt de onderbouwing, dan kan geen financiële bijdrage overeengekomen worden. De financiële bijdrage kan niet alleen gevraagd worden bij de voor kostenverhaal aangewezen activiteiten, maar ook bij het toelaten van enkele andere aangewezen activiteiten. De reikwijdte is aanzienlijk verruimd.

4.3. Bijdrage gebiedsontwikkeling en kwaliteitsverbetering

In het proces van locatieontwikkeling spelen grondbezit en grondexploitatie een cruciale rol. Een grondeigenaar mag in beginsel zijn eigen perceel ontwikkelen, waarbij de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling kan aansturen. Met dat aansturen, streeft de gemeente naar een goede ruimtelijke kwaliteit, toedeling van functies en een eerlijke verdeling van kosten en baten. Daarvoor is een wettelijke grondslag aanwezig. Met de komst van de Omgevingswet is de exploitatieverordening komen te vervallen.

Afdeling 13.7 van de Omgevingswet regelt de ‘financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied’. Hierbij is nieuw dat de financiële bijdrage, op basis van artikel 13.23, publiekrechtelijk kan worden afgedwongen.

WAAROM EN VAN WIE WORDT EEN BIJDRAGE GEVRAAGD

Als gevolg van ruimtelijke (her-)ontwikkelingen zoals woningbouw, de aanleg van bedrijventerreinen en andere werklocaties wordt de leefomgeving zwaarder belast. Dit kan onder andere komen door een verhoging van de verkeersdruk, bebouwingsverdichting en verstening. De gemeente wil deze belasting op de leefbaarheid voor inwoners compenseren door te investeren in de kwaliteit van de leefomgeving

De kwaliteitsverbetering betreft voorzieningen waar de belanghebbenden bij die ruimtelijke ontwikkelingen en alle andere inwoners in de gehele gemeente profijt van hebben. Immers, een aantrekkelijke woon- en leefomgeving in de stad, de dorpen, de natuur en het buitengebied, heeft effect op de waarde van wonen en de daarbij horende uitstraling die de gemeente nodig heeft.

Voor deze investeringen wordt een nader te definiëren post op de balans opgenomen. De Kwaliteit Leefomgeving. De Omgevingswet en de nota Kwaliteit Leefomgeving bieden een handvat om een financiële bijdrage te kunnen vragen aan initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkelingen voor investeringen die zijn opgenomen in de investeringenlijst van deze nota. Hierbij geldt dat de bekostiging niet anderszins is verzekerd.

WAARVOOR WORDT DE BIJDRAGE GEVRAAGD

De Kwaliteit Leefomgeving wordt alleen ingezet voor gemeente brede investeringen die samenhangen met nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Het moet gaan om investeringen die de -toename van de- belasting op de leefomgeving compenseren door een kwaliteitsimpuls in de stad, dorpen of het buitengebied van de gemeente. Het gaat daarbij om het versterken van de leefbaarheid en het creëren van een veilig, gezond en aantrekkelijk woon- en leefklimaat. Voorbeelden zijn de transformatie of sloop van vrijkomende gebouwen die de toename van bebouwd oppervlak elders compenseren of de herinrichting van de openbare ruimte die drukker wordt. Tot slot zijn ook investeringen mogelijk in het bevorderen van een veilige leefomgeving door de verbetering van verkeersafwikkeling en het “gezonder maken” van de omgeving.

STATUS EN REIKWIJDTE

Het vaststellen van een nota met een investeringsregeling in de kwaliteit van de leefomgeving is wettelijk niet verplicht. Het standpunt van de gemeente is dat een nota met een investeringsregeling in de kwaliteit van de leefomgeving als voordeel heeft dat het partijen duidelijkheid geeft. Deze duidelijkheid betreft de gevraagde financiële bijdrage en de voorgeschreven uniforme werkwijze die geldt voor iedere nieuwe bouwactiviteit of functieverandering, art. 8.13 omgevingsbesluit, eventueel aangevuld met de uitbreiding bij vrijwillige bijdrage, binnen de gemeente.

Na het vaststellen van deze nota en het instellen van de nota Kwaliteit Leefomgeving vraagt de gemeente aan ontwikkelende partijen een uniforme en transparante bijdrage voor de investeringen in Kwaliteit Leefomgeving. Dit wordt in het omgevingsplan vastgelegd, voor afdwingbare bijdragen is dit een voorwaarde.

De nota bevat een financiële opstelling van investeringen in de leefomgeving en de verwachte opbrengst van bijdragen in de exploitatiebegroting. Voor de investeringen geldt dat de financiering niet anders is verzekerd: het mag dus niet zo zijn dat er al volledige dekking aanwezig is vanuit andere financieringsbronnen.

TOEPASSING OPLEGGEN FINANCIËLE BIJDRAGEN

Binnen de gemeente is afgesproken om te werken met een investeringslijst, die jaarlijks wordt herzien, geïndexeerd en geactualiseerd als onderdeel van de vaststelling van de parameters. Gemeente Hengelo verhaalt de door haar gemaakte kosten met behulp van het instrumentarium dat de Omgevingswet biedt. Het privaatrechtelijke spoor van het sluiten van een overeenkomst heeft hierbij de voorkeur. Voorwaarde voor het vragen van een financiële bijdrage is dat er een (functionele) samenhang bestaat tussen de activiteit en de beoogde ontwikkeling en de bekostiging niet anderszins is verzekerd. De in de lijst opgenomen investeringen worden telkens getoetst op de genoemde criteria als genoemd in artikel 13.23, eerste lid, onder a en b van de Omgevingswet, zodat bij het uitblijven van een anterieure overeenkomst zonder probleem bijdragen verhaald kunnen worden op basis van de Omgevingswet.

4.4. Opbouw financiële bijdrage

In deze paragraaf wordt de opbouw van de financiële bijdrage beschreven. Binnen de gemeente Hengelo is de keuze gemaakt om te werken met een investeringslijst. Deze investeringslijst is voortgevloeid uit de vastgestelde categorieën met de komst van de Omgevingswet. Vervolgens zijn aan de categorieën projecten gekoppeld die zorgen voor een verbetering van de fysieke leefomgeving binnen Hengelo. De prijs per vierkante meter die zal worden verhaald bij de ontwikkelaar is afgeleid uit het woningbouwprogramma.

Aan de gestelde categorieën is een investeringslijst gekoppeld. De projecten die hier onder komen te vallen zijn gekoppeld aan een bedrag. Het totale budget komt naar eerste inschatting op een bedrag tezamen van €10.700.000,-.

Voor het bepalen van de eenheidsprijs, die uiteindelijk verhaald wordt bij de ontwikkelaar is gebruik gemaakt van het woningbouwprogramma binnen de gemeente Hengelo. In onderstaande tabel is het bouwprogramma vanaf 2025 weergegeven. De woningen zijn onderverdeeld in appartementen, rijwoningen, 2 onder 1 kap woningen en vrijstaande woningen. Aan deze woningen is per categorie een gemiddeld aantal vierkante meter bruto vloeroppervlak gekoppeld. Voor de appartementen is uitgegaan van 95m2, aan de rijwoningen is 150m2 gekoppeld, de 2 onder 1 kap woningen bedragen een gemiddeld bruto vloeroppervlak van 200m2 en bij de vrijstaande woningen is uitgegaan van 250m2.

Tabel 2: Bouwprogramma gemeente Hengelo in vierkante meters

EENHEIDSPRIJS

De kosten van de investeringslijst worden gedeeld door het totaal aantal vierkante meters. Dit komt neer op een bedrag van € 26,5. Dit bedrag zal dus per vierkante meter bruto vloeroppervlak worden verhaald bij alle exploitanten voor projecten die de fysieke leefomgeving binnen Hengelo verbeteren.

4.5. Kostenverhaal in de praktijk

Voor de uitvoering van plannen die niet pasten binnen het planologisch kader (het bestemmingsplan) worden al jaren kosten verhaald via de leges of op basis van anterieure overeenkomsten. In deze paragraaf wordt toegelicht hoe het proces van het kostenverhaal in de praktijk gaat en welke instrumenten daarbij worden gebruikt.

KOSTENVERHAAL VOOR INITIATIEVEN MET EEN BEPERKTE INVLOED OP DE OMGEVING

Voor initiatieven die een beperkte invloed op de omgeving hebben, kan een korte en eenvoudige procedure gevolgd worden. Dit betreft initiatieven die door de wetgever zijn aangeduid als kruimelgevallen. Onder de Wabo en in verwijzing naar het besluit omgevingsrecht stond deze procedure bekend als een 4bor-procedure, onder de Omgevingswet wordt gesproken over een BIPA of een BOPA (binnen- of buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De initiatiefnemer diende onder de Wabo ‘een ruimtelijke onderbouwing’ aan te leveren. De initiatiefnemer dient onder de Omgevingswet aan te tonen dat er met het initiatief sprake is van een ‘evenwichtige toedeling van de functies aan locaties’. (afgekort: etfal). De ruimtelijke onderbouwing en de evenwichtige toedeling van de functies aan de locaties worden getoetst door de deelnemers aan de ruimtelijke tafel.

In Hengelo komen initiatieven met een beperkte invloed op de omgeving op ‘de ruimtelijke tafel’. De voorzitter, secretaris en een juridisch adviseur vergunningen die deelnemen aan de ruimtelijke tafel beoordelen initiatieven op de verwachte invloed op de omgeving. Dergelijke initiatieven brengen plankosten en soms kleine investeringen in de openbare ruimte met zich mee. Wanneer de kosten beperkt blijven tot de inzet van ambtelijke uren (plankosten), kan volstaan worden met kostenverhaal via de leges. De berekeningswijze van de leges is vastgelegd in de Legesverordening die jaarlijks geactualiseerd wordt. Wanneer er investeringen gedaan moeten worden in de openbare ruimte moet er een overeenkomst opgesteld worden op basis waarvan het kostenverhaal geregeld wordt. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van ‘de anterieure overeenkomst planrealisering’ (Bijlage 2). De vrijwillige of verplichte financiële bijdrage wordt net als de leges bij de afgifte van de omgevingsvergunning in rekening gebracht.

KOSTENVERHAAL VOOR INITIATIEVEN MET EEN MEER DAN BEPERKTE INVLOED OP DE OMGEVING

Voor initiatieven met een meer dan beperkte invloed op de omgeving wordt een (ambtelijk) opdrachtgever en een projectleider aangewezen. Voordat een besluit genomen wordt op basis waarvan een initiatief planologisch mogelijk gemaakt wordt, wordt ingezet op het sluiten van anterieure overeenkomsten over het kostenverhaal. Het kostenverhaal is bij dit soort initiatieven sterk afhankelijk van de ligging, omvang en aard van het initiatief en daarmee altijd maatwerk. De afspraken met betrekking tot het kostenverhaal worden gemaakt in 3 stappen. Deze 3 stappen passen bij de volgende fasen:

• 1.

  Beoordeling van de haalbaarheid van initiatief;

• 2.

  Ontwikkeling van een gewijzigd planologisch kader;

• 3.

  De realisatie van het initiatief.

In Bijlage 3 is een intentieovereenkomst voor fase 1 opgenomen en in Bijlage 4 is een anterieure overeenkomst voor de procedure wijziging omgevingsplan opgenomen die gebruikt wordt voor het vastleggen van de afspraken met de initiatiefnemer.

In de deze standaard overeenkomsten wordt ervan uitgegaan dat de rol van de gemeente zich beperkt tot toetsen en controleren. De plankosten worden begroot op basis van de meeste recente plankostenscan zoals gepubliceerd door de VNG. In de berekening van de Exploitatiebijdrage wordt er rekening mee gehouden dat de rol van de gemeente zich beperkt tot toetsen en controleren.

Naast de afspraken over het kostenverhaal is in de anterieure overeenkomsten een (vrijwillige) financiële bijdrage gebiedsontwikkeling opgenomen. Wanneer geen overeenkomst tot stand komt terwijl de gemeente wel kosten moet maken die verhaald moeten worden, moet het kostenverhaal op een andere manier (publiekrechtelijk) geregeld worden. Dit kan in het omgevingsplan of in een omgevingsvergunning voor een BOPA door kostenverhaal op basis van integrale gebiedsontwikkeling.

In het omgevingsplan wordt een kostenverhaalsgebied aangeduid waarvoor kostenverhaalsregels gelden. De belangrijkste kenmerken van publiekrechtelijk kostenverhaal op basis van integrale gebiedsontwikkeling, zijn:

• •

  Er wordt een tijdvak bepaald in het omgevingsplan;

• •

  De kosten die verhaald kunnen worden, zijn de kosten van het hele gebied die worden omgeslagen over de bouwplannen. (verevening wanneer er meerdere eigenaren zijn);

• •

  De hoogte van de totale verhaalbare kosten wordt begrensd door de totale kosten van het kostenverhaalsgebied te vergelijken met de totale opbrengsten. Er mogen niet meer grondkosten worden verhaald dan er grondopbrengsten zijn. Deze toets vindt plaats bij de vaststelling van het omgevingsplan;

• •

  In het omgevingsplan wordt een raming van de kosten en de opbrengsten opgenomen.

Naast het kostenverhaal kan de gemeente een extra financiële bijdrage in rekening brengen onder de voorwaarde dat dit voorzien is in het omgevingsplan. Het moet daarbij gaan om een bijdrage aan ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving die niet onder kostenverhaal vallen.

In de Omgevingswet wordt nog een methode van publiekrechtelijk kostenverhaal geïntroduceerd, namelijk kostenverhaal op basis van organische gebiedsontwikkeling. Deze vorm van kostenverhaal is bedoeld om ontwikkelingen uit te lokken waarvoor nog geen initiatiefnemer zich gemeld hebben.

• •

  Er wordt geen tijdvak bepaald in het omgevingsplan;

• •

  Kostenverhaal is beperkt tot de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen die nodig zijn voor het openbaar gebied;

• •

  Om vast te stellen of de te verhalen kosten niet hoger zijn dan de grondwaardestijging die voortvloeit uit de realisatie van het bouwplan voor het eigen perceel, wordt kort voor de start van de bouw een waardevermeerderingstoets uitgevoerd. Dit voorkomt dat een initiatiefnemer meer moet betalen dan zijn grond in waarde stijgt door de ontwikkeling;

• •

  In het omgevingsplan wordt het maximale kostenverhaal voor het gebied (kostenplafond) en de maximale kostenverhaalsbijdrage per activiteit vermeld.

Het kostenverhaal op basis van organische ontwikkeling brengt risico’s met zich mee omdat vooraf inschattingen gedaan moeten worden over de realiseren ontwikkelingen en de daarmee samenhangende kosten. (wellicht laatste weg) die in de loop van de tijd anders kunnen uitpakken.

Na het inzetten van het instrumentarium heeft de gemeente de taak het onroerend goed of de gronden te beheren. Afhankelijk van de uiteindelijke functie van de grond kan de gemeente hier verschillende keuzes in maken, deze kunnen bovendien per project verschillend zijn.

5.1. Tijdelijk beheer

Wanneer spreken wij over tijdelijk beheer? Dit is wanneer de gemeente Hengelo grond en/of onroerend goed heeft aangekocht voor een toekomstige (her)ontwikkeling. Het aangekochte object verliest hierbij de bestaande functie.

Afhankelijk van een nieuwe invulling kan een opstal worden gesloopt of na ruimtelijke inpassing worden verkocht. Als het hergebruiken en/of verkoop van het opstal geen reële optie meer is kan het object gesloopt worden. Bij tijdelijk beheer van gronden en opstallen gaat de tijdige beschikbaarheid van de opstal of de grond ten behoeve van een project boven het maximale financiële resultaat.

Voor tijdelijk beheer is voornamelijk een zakelijke bedrijfsmatige benadering het uitgangspunt. Dit betekend niet dat eventuele maatschappelijke functies worden uitgesloten. Ook kan het bestaande onroerend goed ingezet worden voor promoten van de nieuwe functie. Per project geldt hier maatwerk. In alle gevallen betekent dat er duidelijke gebruiksafspraken worden gemaakt over kosten, gebruik en opbrengsten. Hierbij hoeft niet elke tijdelijke invulling winst te generen

5.2. Bouw- en woonrijp maken

Voordat de gemeente tot gronduitgifte kan overgaan, dient de grond bouwrijp te zijn. De gemeente kan besluiten zelf de grond bouw- en woonrijp te maken of dit over te laten aan de markt.

De gemeente kan kiezen om ruwe bouwgrond uit te geven. De markt maakt dan bouw- en woonrijp. Dit gaat dan ten koste van de mogelijke opbrengsten. De kosten die de markt maakt voor het bouw- en woonrijp maken inclusief de risico’s zijn dan voor de markt.

Als de gemeente zelf de grond bouw- en woonrijp maakt heeft dit invloed op de keuzes in de kwaliteit en omvang van het openbaar gebied. Dit heeft niet alleen van invloed op de financiële haalbaarheid van het plan, maar ook op het meerjarig onderhoud. Voor de inrichting van het openbaar gebied gelden algemene kwaliteitseisen die terug te vinden zijn in bijvoorbeeld het Programma van eisen, het Materialenhandboek en de eisen met betrekking tot garanties.

Bij het woonrijp-maken geldt dat de definitieve inrichting van het plangebied zo spoedig mogelijk na oplevering van de woningen plaatsvindt. Dit is meestal als de bebouwing zodanig is gevorderd is dat er geen ernstige schade meer kan optreden door de eventuele bouwwerkzaamheden. In het geval de gemeente Hengelo de opdrachtgever is moeten de kosten voor zowel het bouw- en woonrijp-maken binnen de gestelde financiële kaders van, door de gemeenteraad vastgestelde, grondexploitatie vallen.

Richtinggevend voor gronduitgifte is dat deze bijdraagt aan het realiseren van ruimtelijke doelen die de gemeente heeft. De gemeente handelt binnen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (w.o. het gelijkheidsbeginsel) en binnen het aanbestedingsrecht.

De Hoge Raad vult het gelijkheidsbeginsel (gelijke gevallen gelijk behandelen) nader in voor de situatie dat er sprake is van verkoop door de overheid van een onroerende zaak waarvoor meerdere gegadigden zijn of dit te verwachten valt. De overheid moet daarbij duidelijkheid scheppen over de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectiecriteria en -procedure en planning. Op deze manier wordt aan geïnteresseerden gelijke kansen geboden om de onroerende zaak te kopen.

WIJZE VAN AANBIEDING EN SELECTIE

Vóór uitgifte van bijvoorbeeld nieuwe uitgiftelocaties (woningbouw, bedrijventerreinen), maar ook individuele uitgiften wordt openbaar gecommuniceerd hoe verkoop en selectie plaatsvindt. Uitzonderingen zijn o.a. verkoop van snippergroen (waarbij vaak een aangrenzende tuin die in bruikleen is, verkocht aan de bewoner) en verkopen van percelen grond aan partijen met een unieke taak (bijvoorbeeld het uitbreiden en instandhouden van het elektriciteitsnetwerk). Deze verkopen worden echter wel online gepubliceerd, zodat anderen hiervan kennis kunnen nemen.

Bij meerdere (verwachte) gegadigden biedt de gemeente dus mededingingsruimte. Hierdoor houdt de gemeente de gronduitgifte transparant en stelt zij potentiële koper(s) in de gelegenheid dat zij onder de gestelde selectiecriteria, vrij kunnen mededingen op de grondpositie. De wijze van uitgifte wordt vóór uitgifte van een nieuw (deel)gebied met (bouw)kavels bepaald. Dit kan bijvoorbeeld op de volgende wijze:

• -

  Op volgorde van aanmelding of binnenkomst;

• -

  De hoogste bieder/veiling;

• -

  Loting.

Bij het inschrijven voor een kavel kan een instapvergoeding worden gevraagd om vooraf een drempel in te bouwen om serieuze inschrijvingen te ontvangen. In geval – binnen de kaders van het Didam-arrest – het voornemen bestaat om één-op-één tot gronduitgifte over te gaan, zal dat voornemen vooraf worden gepubliceerd.

GRONDPRIJZEN

De gemeente Hengelo heeft voor uit te geven bouwkavels een separaat grondprijsbeleid. In de actuele versie van de vastgestelde Grondprijzennotitie (te vinden op www.hengelo.nl) zijn de marktconforme (minimum)grondprijzen voor één kalenderjaar vastgesteld, gebaseerd op bijvoorbeeld de functie, ligging, grootte, etc. van de uit te geven bouwgronden. Periodiek worden de gemeentelijke prijzen door een extern deskundig bureau doorgerekend.

VARIANTEN VAN UITGIFTE

Er zijn meerdere manieren van gronduitgifte: verkoop, erfpacht, het verstrekken van opstalrechten en verhuur. In uitzonderlijke gevallen wordt meegewerkt aan huurkoop en leveringen waarin de betaling nadien plaatsvindt. Bij deze laatste (ook wel Groninger akte genoemd) wordt de eigendom alvast overgedragen van de verkoper naar de koper, ook al wordt de koopprijs door de koper later voldaan. Dit kan zijn om fiscale redenen (door een tariefswijziging voor de overdrachtsbelasting of het willen leveren voordat het registergoed in de BTW-sfeer komt), maar ook voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning, etc.

6.1. Verkoop

In principe verkoopt de gemeente aan te bieden gemeentelijke bouwkavels in woningbouwgebieden en bedrijventerreinen. Het verkopen van (bouw)grond aan bedrijven en particulieren vindt altijd plaats met aanhechting en toepassing van de actuele Algemene Verkoopvoorwaarden van Onroerende Zaken. Dat is op het moment van schrijven de door het college op 26 februari 2019 (nr.: 2326613) vastgestelde versie (deze is te vinden op www.hengelo.nl) Daarnaast kunnen in de verkoopovereenkomst nadere bepalingen en afspraken worden opgenomen die relevant zijn per gebied.

Voor bedrijventerreinen De Veldkamp en Westermaat Campus gelden specifieke Algemene Verkoopvoorwaarden. Hierin staan de rechten en plichten van koper(s), naast de bijzondere bepalingen die in het koopcontract van toepassing zijn verklaard. Aan de kavels op Westermaat De Veldkamp en Campus is de verplichting verbonden van lidmaatschap van de coöperatie (Parkmanagement). De Coöperatie draagt per deelgebied zorg voor taken op het gebied van collectieve beveiliging, bewegwijzering, onderhoud groen en eventueel afvalinzameling. Dit zijn overstijgende taken die heel goed gezamenlijk kunnen worden gecoördineerd.

6.2. Erfpacht

Gebruik maken van een erfpachtregeling voor (bouw)kavels staat alleen open voor bedrijven. Het verzoek hiertoe is een eigen initiatief van het bedrijf, de gemeente is terughoudend in het actief promoten van deze regeling. Ook kan de gemeente bij sommige situaties (bijvoorbeeld bij bijzondere bestemmingen) de ondergrond alleen in erfpacht willen uitgeven.

• 1.

  Sommige bedrijven deden zo’n erfpacht-verzoek omdat zij daarmee de externe financiering beter geregeld konden krijgen voor de nieuwbouw. Bijvoorbeeld een startend bedrijf of groeiend bedrijf waarbij de marktkansen goed zijn maar waarbij de bank nog niet het geheel (opstal + grond) wil financieren. Het kan daarbij wel zijn dat de gemeentelijke rente hoger is dan de marktrente.

• 2.

  Indien sprake is van een strategische belang van de locatie, bijzondere functies of toekomstige waardestijging van de grond die aan de gemeente zou moeten toekomen, zal de gemeente de betreffende grond slechts in erfpacht willen uitgeven.

Het college heeft op 26 januari 2016 de notitie Erfpacht vastgesteld voor de periode 2017- 2022. Het daarin bepaalde beleid wordt voortgezet in de nieuwe periode van deze Nota Grondbeleid. Voor uitgifte in erfpacht worden de meest actuele Algemene Erfpachtvoorwaarden van Onroerende Zaken 2022 gehanteerd, vastgesteld op 7 juni 2022. Deze is te vinden op www.hengelo.nl.

COMPLEX ERFPACHTGRONDEN EN WAARDERING

De regels met betrekking tot grondexploitaties en waardering zijn wettelijk vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In mei 2017 heeft de Commissie BBV de notitie Erfpachtgronden gepubliceerd. De daarin vastgelegde interpretaties van het BBV met betrekking tot erfpacht past de gemeente toe op het complex Erfpachtgronden.

Bij nieuwe uitgiften in erfpacht is het uitgangspunt dat, in het geval het recht van koop door de erfpachter wordt uitgeoefend, de verkoopwaarde van de grond (het registergoed) gelijk is aan de uitgifteprijs in het jaar van verkoop zoals door het college vastgesteld in de Grondprijzennotitie, doch in elk geval niet lager zal liggen dan de grondwaarde bij aanvang van de erfpacht.

Voor zover het gronden betreft die geen deel uitmaken van een in de Grondprijzennotitie vermeld complex, zal de verkoopwaarde in ieder geval gelijk zijn aan de laagste uitgifteprijs voor bedrijventerrein als vastgesteld in de Grondprijzennotitie. Deze beleidslijn is verwerkt in complex Erfpachtgronden bij de jaarlijkse herziening. De opslag voor administratie en risico voor bedrijventerreinen en overige erfpachten (niet zijnde woningbouwkavels) bedraagt in beginsel 1%. Het college kan besluiten om een hoger percentage toe te passen indien het risicoprofiel van de erfpacht daartoe aanleiding geeft. De opslag wordt gestort in de reserve grondexploitaties. Een passieve opstelling ten aanzien van verkoop van de blote eigendom is het uitgangspunt.

De in erfpacht uitgegeven gronden worden gewaardeerd tegen de prijs van eerste uitgifte. Het jaarlijkse resultaat van de canon wordt ook afgestort in de reserve grondexploitatie.

De alternatieve voorwaarden in bedrijfsmatige erfpachtovereenkomsten worden meer in overeenstemming gebracht met de regulier voorwaarden en wel op de volgende wijze:

• a.

  Eerste herzieningstermijn canon bedraagt 10 jaar;

• b.

  De canon wordt vastgesteld op basis van marktrente, met een minimum van de gemeentelijke omslagrente;

• c.

  De berekening van een opslag van 1%. Het college kan besluiten om een hoger percentage toe te passen indien het risicoprofiel van de erfpacht daartoe aanleiding geeft;

• d.

  De erfpachter kan gedurende de eerste 15 jaar van de looptijd de grond kopen voor de grondprijs bij aanvang van de erfpacht. Na ommekomst van die termijn is de verkoopwaarde van het registergoed gelijk aan de uitgifteprijs van de ondergrond in het jaar van verkoop zoals door het college vastgesteld in de Grondprijzennotitie, maar zal niet lager liggen dan de grondwaarde bij aanvang van de erfpacht.

Indien sportvelden opnieuw in erfpacht worden uitgegeven dient daarin een canon te worden opgenomen tegen de reële grondwaarde, met dien verstande dat de canon de kosten dekt van administratie, zijnde € 250,00 per jaar met indexering.

De gemeente Hengelo heeft tot op heden geen gronden in eeuwigdurende erfpacht uitgegeven. De gemeente Hengelo kent evenmin erfpachten waarbij de periodieke canonbetalingen ineens zijn afgekocht.

6.3. Opstalrechten en erfdienstbaarheden

In gevallen waarin een bouwwerk gerealiseerd wordt op gemeentegrond en het wenselijk is de eigendom van dit bouwwerk te scheiden van de eigendom van de ondergrond, wordt een opstalrecht gevestigd. Voorbeelden hiervan zijn masten voor hoogspanningskabels, telecominstallaties (zendmasten), bruggen van derden (Rijkswaterstaat of waterschap). Ook gebouwen van stichtingen of verenigingen kunnen in opstal worden uitgegeven. Voor sommige sportclubs gelden ook opstal- of erfpachtsrechten.

Het grootste verschil met erfpacht is dat bij een opstalrecht vaak de afmetingen van het te bouwen object worden vastgelegd, terwijl dat bij een erfpachtrecht flexibeler is. Ook is een opstalrecht formeel een zakelijk eigendomsrecht terwijl erfpacht een zakelijk gebruiksrecht is. In geval de beoogde ontwikkeling baat kan hebben bij uitgifte in erfpacht of opstal, staat de gemeente daarvoor open.

6.4. Verhuur

Verhuur van (bouw)gronden die uitgeefbaar zijn, gebeurt vaak in tijdelijkheid, bijvoorbeeld totdat huurder de grond aankoopt. Dit wordt alleen bij uitzonderingsgevallen toegestaan.

Verder worden gronden nadat deze gronden zijn verworven voor gebiedsontwikkeling en tijdelijk gebruikt (kunnen)soms tijdelijk verhuurd worden totdat de plannen worden uitgevoerd en/of er bouwrijp gemaakt wordt. Of er wordt gekozen voor verhuur voor korte(re) termijn juist omdat sprake is van een toekomstige verkoop van een perceel (of met gebouw), en daardoor tijdelijk inkomsten kunnen worden gegenereerd en het onroerend goed ook “gebruikt” wordt. Leegstand leidt tot achteruitgang en financieel verlies. Daarnaast komt ook verhuur sporadisch voor van gronden op/bij bedrijventerreinen, bijvoorbeeld grond waarvan de gemeente eigenaar wenst te blijven en waarop niet gebouwd mag worden. Zie meer hierover over tijdelijke verhuur in Hoofdstuk 5.

6.5. Bevoegdheden

Alle uitgiftes vinden plaats onder de bevoegdheid van het college van B&W. Deze taken zijn verder in het vigerende bevoegdhedenoverzicht gemandateerd.

Om helderheid te geven over de verantwoordelijkheden bij het grondbeleid en de inzet van het instrumentarium moet de taakverdeling tussen de gemeenteraad en het college inzichtelijk worden gemaakt. In dit stelsel heeft de raad de kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de gestelde kaders. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse P&C-cyclus.

7.1. Verdeling taken en bevoegdheden gemeenteraad en college

In het hieronder staande schema wordt de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden aangegeven:

7.2. Verantwoording via P&C-cyclus

Via de begroting stelt de gemeenteraad de financiële uitgangspunten voor de komende jaren vast. Actuele inzichten en bijbehorende financiële berekeningen kunnen aanleiding zijn om bijvoorbeeld lijsten met kostendragers opnieuw ter besluitvorming aan te bieden. Ook bij het opstellen van de jaarrekening, kan er een tweede logische moment ontstaan om deze te actualiseren en ter besluitvorming voor te leggen.

PLANNING EN CONTROL CYCLUS GEMEENTE HENGELO

De komende P en C-Cyclus bestaat uit de volgende producten:

• 1.

  Jaarstukken 2023 (doel: verantwoorden)

• 2.

  Zomernota 2024-2028; hierin worden twee documenten samengevoegd: de 1e Beleidsrapportage over 2024 (doel van de Beleidsrapportage: bijsturen) en Kadernota 2025-2028 (doel van de Kadernota: inhoudelijk en financieel vooruitkijken).

• 3.

  2e Beleidsrapportage 2024 (doel: bijsturen)

• 4.

  Beleidsbegroting 2025-2028 (doel: vooruitkijken). De Beleidsbegroting is een concrete en geactualiseerde vertaling van de Zomerbrief.

8.1 Overhead

In het voorjaar van 2024 is de nieuwe nota overhead van de Gemeente Hengelo vastgesteld (zaaknummer 3704953). In deze nota is aangegeven dat in de nieuwe nota grondbeleid “verder wordt ingegaan op de hantering van het opslag uurtarief voor de overhead in grondexploitaties.” Tot op heden hanteren we het lage opslag uurtarief overhead voor grondexploitaties, investeringen en exploitatieovereenkomsten. De nieuwe landelijke notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken 2023 geeft geen aanleiding om dit te wijzigen. Conform de investeringen zullen we dus ook voor grondexploitaties het lage opslag uurtarief (blijven) hanteren.

8.2 Waarderingssystematiek

We hanteren in Hengelo de contante waarde systematiek voor het bepalen van de hoogte van de voorziening van de grondexploitaties.