Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2025-2028 Gemeente Rijswijk

Ondertekening

Bijlage A: Terugblik beleidsperiode 2023-2024 VTH-uitvoeringsbeleid Fysieke leefomgeving 2023-2027

Inleiding

In maart 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders het VTH-uitvoeringsbeleid Fysieke leefomgeving 2023-2027 vastgesteld. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 moet het meerjarige beleid “Omgevingswetproof” gemaakt worden. Daarnaast is in de praktijk gebleken dat het nieuwe beleid helaas (nog) niet voldoende handvatten biedt voor de dagelijkse uitvoering van de VTH-werkzaamheden. Zo ontbreekt een eenduidige vergunningenstrategie en zijn er geen (meetbare) doelen gekoppeld aan de uitvoering van de taken. Beide onderdelen zijn in het kader van het interbestuurlijk toezicht verplicht om goed in het beleid te borgen. Tevens is het, gelet op de beschikbare capaciteit wenselijk om de taken (meer) ‘risico-gestuurd’ in te richten. Door risico-gestuurd te werken zet Rijswijk de beschikbare capaciteit in daar waar de (bouw- en omgevings-)risico’s het grootst zijn en waarvoor onze deskundigheid en kennis het (meest) nodig is. Waar de risico’s het hoogst zijn wordt intensiever en/of sneller gehandeld, daar waar de risico’s minder hoog of laag zijn, wordt minder intensief en/of minder snel gehandeld.

Het VTH-uitvoeringsbeleid Fysieke leefomgeving 2023-2027 is daarom geëvalueerd. Daaruit is geconcludeerd dat het in 2023 vastgestelde beleid herzien moet worden. Daarbij is als uitgangspunt bepaald dat we vast houden aan wat al goed is en/of goed gaat. Aangevuld met verbeteringen waar dit mogelijk en nodig is. In het Jaar(evaluatie)verslag VTH 2023 is reeds inhoudelijk teruggeblikt op het in 2023 vastgestelde meerjarige beleidskader.11 Hieronder volgen enkele aanvullende bijzonderheden ten aanzien van het VTH-uitvoeringsbeleid Fysieke leefomgeving 2023-2027 en de daaruit voortkomende verbeteracties.

Cyclisch en programmatisch werken (oordeel IBT)

In het omgevingsrecht zijn er bepaalde regels opgenomen waaraan overheden zich moeten houden bij het uitvoeren van hun U&H-taken. Deze regels zijn er om de veiligheid en gezondheid van mens en natuur te beschermen. De provincie beoordeelt of gemeenten het uitvoeren van de U&H-taken zó hebben ingericht, dat deze adequaat uitgevoerd kunnen worden. Dit wordt gedaan aan de hand van een actueel strategisch en operationeel beleid alsmede een jaarlijks uitvoeringsprogramma en een jaar(evaluatie)verslag. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt vooruit gekeken naar de activiteiten die het komende jaar worden uitgevoerd. In het jaarverslag wordt gerapporteerd over de mate waarin uitvoering van het uitvoeringsprogramma heeft plaatsgevonden en de mate waarin deze uitvoering heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelen uit het beleid. Naar aanleiding van het jaarverslag wordt het beleid bezien en zo nodig aangepast. Door de jaarlijkse terugblik in het jaarverslag en het jaarlijks vooruitkijken in het uitvoeringsprogramma blijft het beleid aansluiten op de praktijk en is het evaluatieonderdeel gedurende de looptijd van het beleidsplan geborgd.

In de afgelopen jaren is het structureel en/of tijdig opstellen van de documenten uit de wettelijk verplichte cyclus niet elke keer optimaal geweest. In het kader van het IBT vanuit de provincie Zuid-Holland zijn afspraken gemaakt ter verbetering. Met de vaststelling van het Uitvoeringsprogramma 2024 is daarom gestart met een nieuwe werkwijze.12 Namelijk dat we ervoor kiezen om geen uitgebreid tekstueel document op te stellen maar volstaan met een overzichtelijk A3 waarin beknopt het programma voor het voorliggende jaar gepresenteerd wordt. We zetten hiermee in op een meer praktische invulling van de jaarlijkse beleidscyclus en gaan er vanuit hiermee het behalen van de provinciale termijnen te bespoedigen. Daarnaast is toegezegd dat een nieuw vierjarig beleidskader opgesteld wordt dat meer handvatten bied voor jaarlijkse programmering, uitvoering, planning, monitoring en evaluatie.

Onder voorbehoud van deze afspraken is Rijswijk in 2023 geplaatst op trede 2b (oranje). Deze score betekent dat de provincie tijd en ruimte geeft voor de benodigde verbeteringen. Met het doorvoeren van de geschetste verbeteringen kunnen we aantonen dat het slechts en tijdelijke achterstand in de taakuitvoering betreft en er geen sprake is van structurele taakverwaarlozing.

Met de vaststelling van het Uitvoeringsprogramma 2024 in februari 2024 en het Jaar(evaluatie)verslag 2023 in september 2024 is Rijswijk geplaatst op trede 1 (groen/signaleren). Dit betekent dat de provincie de verbeterslag signaleert en de voorzetting ervan in de gaten houdt.

Risico-gestuurd werken

Zoals in de inleiding reeds is aangegeven is het, gelet op de beschikbare capaciteit wenselijk om het werk (meer) ‘risico-gestuurd’ in te richten. Door risico-gestuurd te werken zet Rijswijk de beschikbare capaciteit in daar waar de (bouw- en omgevings-)risico’s het grootst zijn en waarvoor onze deskundigheid en kennis het (meest) nodig is. Waar de risico’s het hoogst zijn wordt intensiever en/of sneller gehandeld, daar waar de risico’s minder of laag zijn, wordt minder intensief en/of minder snel gehandeld. In de praktijk wordt dit principe wel al toegepast. We kunnen immers niet overal tegelijk zijn en moeten daarom keuzes maken. Risico-gestuurd werken is door de wetgever en op basis van jurisprudentie toegestaan mits dit gebeurt op basis van een risicoafweging. Als onderdeel van de nieuwe U&H-strategie is een omgevingsanalyse uitgevoerd. Hierbij is gekeken naar het grondgebied van de gemeente en de aandachtspunten per gebied. Daarbij is aansluiting gezocht bij de (verkenning van de) Omgevingsvisie. Daarnaast is op activiteitenniveau een risicoanalyse uitgevoerd. Het risico-gestuurd werken is naast toezicht en handhaving ook van toepassing op vergunningverlening. Dit sluit aan bij het gedachtegoed van de Omgevingswet waarbij er meer ruimte komt voor initiatieven maar dat daar tegenover ook meer verantwoordelijkheid vanuit de initiatiefnemers wordt verwacht. Overheden, bedrijven én burgers zijn samen verantwoordelijk voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit is dus niet alleen de taak van de overheid. In de nieuwe strategie heeft dit vorm gekregen in het Toets- en Toezichtprotocol (bijlage D en E van de U&H-strategie) maar ook in de manier waarop, en met name de snelheid/termijn waarmee wordt gehandeld bij meldingen, klachten en verzoeken om handhaving.

Integraal U&H-beleid

Om meer samenhang en integraliteit te creëren kiezen we, t.o.v. het VTH-uitvoeringsbeleid Fysieke leefomgeving 2023-2027 om het hernieuwde beleidskader een bredere reikwijdte geven. Het hernieuwde beleidskader ziet toe op zowel de taken op grond van de Ow als op de taken op grond van de APV en de bijzondere wetten. Daarnaast is in de nieuwe strategie gekozen om het beleid aan te vullen met de inzet van de toezichthouders bijzondere wetten en de inspecteurs openbare ruimte (boa’s). Op deze manier zijn alle U&H-taken die een relatie hebben met de fysieke leefomgeving verenigd in één beleidsdocument. Daarnaast draagt deze samenvoeging van de U&H-taken bij aan het realiseren van meer samenhang op bestuurlijke speerpunten zoals bijvoorbeeld de aanpak van ondermijning. Tot slot sluit dit ook aan bij de samenstelling van de teams Vergunningen, Archeologie en Monumentenzorg en Veiligheid, Inspectie en Handhaving.

BIJLAGE B: Doelen- en resultatenoverzicht U&H-strategie 2025-2028

Hieronder wordt een volledig overzicht gegeven van de visie, de missie/ambities, de doelen en de daaraan gekoppelde activiteiten en indicatoren. Het betreft indicatoren en actiepunten naast de uitvoering van de reguliere (wettelijke) Uitvoerings- en Handhavingstaken (verder U&H-taken). Conform de jaarlijkse U&H-cyclus, volgt de jaarlijkse planning in het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma (zie ook paragraaf 1.4 van de U&H-strategie). Hieronder in de figuur worden de visie, de missie/ambities (1 t/m 4) en daaraan gekoppelde activiteiten (a, b en c) voor de komende beleidsperiode schematisch weergegeven (zie ook paragraaf 1.5 van de U&H-strategie).

Met het behalen van bovenstaande doelstellingen worden de volgende resultaten beoogd:

• •

  de beschikbare capaciteit wordt ingezet daar waar onze kennis en kunde (het meest) nodig is (1b, 2b);

• •

  eigen verantwoordelijkheid en naleefgedrag van inwoners en bedrijven wordt gestimuleerd (1 a, b en c, 2a, b en c);

• •

  (preventieve) handhaving op basis van (bestuurlijke) thema’s (2b, 3a en 3b);

• •

  een organisatie waar kennis en kunde aanwezig is en de mensen beschikken over voldoende werkervaring (4b);

• •

  een organisatie die voldoet aan de wettelijke kwaliteitseisen (4a en 4b);

• •

  dat het werken volgens de BIG8-cyclus een vanzelfsprekendheid is en dat alle medewerkers een tastbare bijdrage leveren aan de kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken (4a).

• •

  leveren aan de kwaliteit van de uitvoering van de U&H-taken (4a).

Ambities/doelen, activiteiten en (meetbare) indicatoren

Bijlage C: Omgevingsanalyse & prioriteitenlijst

De Omgevingsanalyse is een instrument dat we hebben toegepast om onze (toekomstige) ‘Omgeving’ zo goed en volledig mogelijk in beeld te brengen. Met de (toekomstige) ‘Omgeving’ bedoelen we de omgeving binnen onze gemeente in de meest brede zin, het gehele grondgebied (fysieke leefomgeving/openbare ruimte) met al haar kenmerken (gebouwen, bewoners/ bedrijven/instellingen, natuur etc.) waarvan we (niet) weten of, en in hoeverre hier sprake is van risico’s en/of risicovolle activiteiten en/of ontwikkelingen.

De Omgevingsanalyse bestaat uit een (1) Gebieds-, (2) Probleem- (incl. analyse van inzichten) en een (3) Risicoanalyse. Op basis van de Omgevingsanalyse kunnen we bepalen waar we gedurende deze beleidscyclus onze prioriteiten leggen voor de uitvoering van onze U&H-taken. De Omgevingsanalyse hebben we uitgevoerd door workshops te houden met een vertegenwoordiging van de ambtelijke uitvoeringsorganisatie (de inhoudelijke vakspecialisten).

Hieronder volgen de uitkomsten van de gebieds- en probleemanalyse. Er worden 5 gebieden onderscheiden te weten, (1) Centrumgebied, (2) Landgoederenzone/ (stads)parkzone, (3) Bestaande/rustige woonwijk, (4) Bedrijventerrein en (5) Gemengd wonen en werken. Voor deze gebiedsindeling is aansluiting gezocht bij de indeling zoals gehanteerd in het (in ontwikkeling zijnde) omgevingsplan en de Verkenning omgevingsvisie gemeente Rijswijk (oktober 2023). Omdat zowel het omgevingsplan als de omgevingsvisie nog in ontwikkeling zijn, is het mogelijk dat de gehanteerde gebiedsindeling uiteindelijk nog (iets) aangepast wordt. Echter is het voor deze omgevingsanalyse een goed en gedegen uitgangspunt.

Per gebied hebben we de huidige problemen/aandachtpunten benoemd waarmee bij de uitvoering van onze U&H-taken rekening wordt houden.

Risicoanalyse

Voor de risicoanalyse zijn in de ambtelijke workshops met de inhoudelijke vakspecialisten de (risicovolle) activiteiten in kaart gebracht. Niet iedere activiteit die wordt ontplooid kent immers dezelfde risico´s als er iets mis gaat en/of als wij onze U&H-taken op deze activiteiten niet zouden uitvoeren. Om inzicht te krijgen in het risico als wij onze U&H-taken op deze activiteiten niet uitvoeren, is er aan de hand van zes landelijke criteria gekeken naar (de impact van) de mogelijke negatieve effecten. Wij hebben hierbij de volgende negatieve effecten onderscheiden:

• •

  Veiligheid & Gezondheid: Fysiek letsel (doden/gewonden) dat direct ontstaat & eventuele schade aan de gezondheid van de mens.

• •

  Leefbaarheid: De beleving van bewoners als het gaat om het gevoel van onveiligheid en eventuele verloedering.

• •

  Ruimtelijke Kwaliteit & Cultuurhistorie: De kwaliteit van de fysieke leefomgeving en (cultureel) erfgoed.

• •

  Bestuurlijk(imago): Imagoschade van een eventuele calamiteit of het in stand houden van een illegale situatie. Ontstaan van een afbreuk aan de geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en de integriteit van het gemeentebestuur.

• •

  Financieel/economisch: Schade voor (door) de gemeente (te vergoeden) als gevolg van de calamiteit.

• •

  Duurzaamheid: Afbreuk en schade aan de kwaliteit van het leefmilieu (milieuvervuiling) als gevolg van een verstoring/calamiteit).

Daarnaast is ook meegewogen de te verwachten aantallen aanvragen en meldingen, de aard en de te verwachten complexiteit van de aanvragen.

Scorebepaling

Aan de hand van de weging is per activiteit een ‘risicoscore’ bepaald. Deze risicoscore geeft per activiteit aan of het negatieve effect ‘Groot’, ‘Gemiddeld’ of ‘Klein’ is. Vervolgens is afgewogen wat de kans is op een overtreding op het moment dat wij onze U&H-taken niet zouden uitvoeren. Ook hiervoor is per activiteit een afweging gemaakt of deze ‘Groot’, ‘Gemiddeld’ of ‘Klein’ is. De afweging van het negatieve effect maal de kans heeft uiteindelijk geleid tot een ‘prioriteit’ van ‘Zeer Hoog’, ‘Hoog’, ‘Gemiddeld’, ‘Laag’ of ‘Zeer Laag’ (zie figuur 1 hiernaast).

Figuur 1: weging negatief effect x kans

Hieronder worden vervolgens de prioriteiten weergegeven van ‘Zeer Hoog’ tot en met ‘Zeer Laag’. Daarop volgend wordt de volledige activiteitenlijst met bijbehorende prioritering weergegeven.

In verband met de nieuwe wetgeving wordt hieronder ter toelichting het verschil tussen de gevolgklasses weergegeven. Belangrijk om hierbij op te merken is dat de minister heeft besloten om (tenminste) tot 1 juli 2025, gevolgklasse 1 te beperken tot nieuwbouw. Daarna gaan naar verwachting ook de verbouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 vallen. Tevens is besloten om vanaf datum inwerkingtreding gevolgklasse 1 een periode van vijf jaar uit te trekken om partijen voldoende tijd te geven om de werkwijze van het nieuwe stelsel goed te kunnen borgen in de organisaties en een gedegen voorbereidingstijd op nadere gevolgklassen te geven. Gevolgklassen 2 en 3 zullen daarmee niet eerder dan 2028 worden ingevoerd.13

• •

  Gevolgklasse 1: de persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan zijn beperkt. In deze gevolgklasse vallen o.a. woningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen, vakantiehuisjes.

• •

  Gevolgklasse 2: reële kans op persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hierbij valt te denken aan bibliotheken, gemeentehuizen, onderwijsgebouwen en woongebouwen tot 70 meter hoogte.

• •

  Gevolgklasse 3: kans op aanzienlijke persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hieronder kunnen vallen bouwwerken zoals metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter.

Prioriteiten ‘Zeer Hoog’, ‘Hoog’ en ‘Gemiddeld’

Prioriteiten ‘Laag’ en ‘Zeer Laag’.

Bijlage D: Vergunningen Toetsprotocol Bbl

Inleiding

Voor u ligt het ‘Vergunningen Toetsprotocol’ (hierna: Toetsprotocol). Dit Toetsprotocol maakt deel uit van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2025-2028 van de gemeente Rijswijk. In het Toetsprotocol is vastgelegd met welke intensiteit een bouwplan, dat ingediend is bij de gemeente Rijswijk, getoetst wordt aan wet- en regelgeving. Hierdoor wordt weloverwogen en herleidbaar aangegeven welke toets-aspecten aandacht verdienen en hoeveel aandacht de verschillende toets-aspecten krijgen.

Aanvragen voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden getoetst aan de voorschriften uit het omgevingsplan, de redelijke eisen van welstand en in bepaalde gevallen (ook nog) aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Met de komst van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) voeren we voor een aantal nieuw te bouwen bouwwerken vooraf geen bouwkundige toetsing meer uit. Het betreft (voor nu) alleen de bouwwerken die vallen in gevolgklasse I. Voor alle overige bouwwerken geldt nog steeds dat tijdens het vergunningenproces vooraf moet worden getoetst aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de opvolger van het Bouwbesluit 2012.

De wetgever heeft de technische voorschriften uit het Bbl niet gedifferentieerd naar zwaarte. Bij de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning moet voor bepaalde normen worden bepaald of het aannemelijk is dat aan de normen uit het Bbl wordt voldaan. Deze aannemelijkheidstoets biedt enige ruimte om te kunnen variëren in toetsintensiteit. Door het Toetsprotocol wordt hier invulling aan gegeven. Net als voor alle andere gemeenten is het ook voor Rijswijk praktisch niet mogelijk om alle voorschriften even uitputtend te toetsen. Ook vraagt niet elk gebouw/bouwwerk om dezelfde mate van toetsing en controle. Bouwplannen lopen immers zeer uiteen. Met het vaststellen van een Toetsprotocol worden bouwplannen eenduidig, consequent, transparant en adequaat getoetst. Hierdoor wordt de veiligheid van bouwwerken verhoogd en gewaarborgd, alsmede het gezond en veilig gebruik ervan en worden keuzes en prioriteiten gemotiveerd en bestuurlijk vastgelegd.

Prioriteiten ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’

In het Toetsprotocol komt de prioritering van de activiteiten uit de U&H-strategie (Bijlage C) en het niveau (de diepgang) van toetsen samen. Om het risico van een bouwwerk/gebouw te bepalen is voor verschillende vergunningplichtige activiteiten, door middel van een risicoafwegingsmodel, een prioriteit bepaald (zie ook paragraaf 2.3.2 van de U&H-strategie en Bijlage C). In het risicoafwegingsmodel is aan de hand van zes landelijke criteria bij elke activiteit gekeken welke maximale geloofwaardige calamiteit kan optreden bij normaal gebruik of normale bedrijfsvoering. Het betreffen de criteria ‘Veiligheid & Gezondheid’, ‘Leefbaarheid’, ‘Ruimtelijke Kwaliteit & Cultuurhistorie’, ‘Bestuurlijk(imago)’, ‘Financieel/economisch’ en ‘Duurzaamheid’. Alle activiteiten hebben een eigen prioritering gekregen. Aan elke prioriteit is een niveau van toetsen verbonden. De werkwijze komt er op neer dat hoe groter het risico is, hoe meer er getoetst wordt en met een grotere diepgang/detail. Omgekeerd geldt dit ook, hoe lager het risico hoe minder (diepgaand) er wordt getoetst.

Wij hanteren vijf prioriteringsniveaus van ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’. Deze vijf prioriteringniveaus corresponderen met de volgende toetsintensiteit (elk volgend toetsniveau is een aanvulling op het vorige toetsniveau):

Tabel 1: De verschillende toetsniveaus.

Hierbij zijn de volgende twee kanttekeningen van belang.

Gemotiveerd afwijken

Naast de vaste prioritering en de daarbij horende toetsniveaus is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per aanvraag om omgevingsvergunning een inschatting te maken of de vaste prioritering in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vastgelegde prioritering.

Constructieve toets heeft eigen matrix

Het uitvoeren van de constructieve toets wordt uitgevoerd door een externe partij. Indien een plan aan de betreffende partij wordt toegestuurd wordt deze altijd volledig getoetst.

De toetsniveaus

Hieronder volgt een uitgebreidere definitie van de verschillende toetsniveaus. Deze definities komen overeen met de landelijke definities. De diepgang van de toets kan variëren van geen toets tot volledig toetsen. Zoals eerder gemeld is elk volgend toetsniveau een aanvulling op het vorige.

Bijlage E: Toezichtprotocol Bbl

Inleiding

Voor u ligt het Toezichtprotocol Bbl (hierna: Toezichtprotocol). Dit Toezichtprotocol maakt deel uit van Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2025–2028 gemeente Rijswijk. Het Toezichtprotocol heeft betrekking op de voorschriften uit het Bbl en is een hulpmiddel om te komen tot en het uitvoeren van integraal, kwalitatief, meetbaar en efficiënt toezicht op naleving van de Omgevingswet. In het Toezichtprotocol is de intensiteit van het bouwtoezicht vastgelegd. Bouwtoezicht heeft betrekking op de bouwkwaliteit en het naleven van de bouwregelgeving op de bouwplaats en bebouwde omgeving (bouwhandhaving).

Het Toezichtprotocol is een praktisch werkinstrument voor het toezicht tijdens de (ver)bouwfase, de gebruiksfase en de sloopfase van een gebouw. Kenmerkend voor het Toezichtprotocol is een keuze voor prioriteiten: belangrijke zaken krijgen veel aandacht en minder belangrijke minder (risico-gestuurd werken). Met het vaststellen van een Toezichtprotocol:

• •

  wordt er eenduidig, consequent en transparant toezicht gehouden. Hierdoor wordt de veiligheid van bouwwerken en bebouwde omgeving verhoogd en gewaarborgd, alsmede het gezond en veilig gebruik ervan;

• •

  worden keuzes en prioriteiten gemotiveerd en bestuurlijk vastgelegd;

• •

  kan naar inwoners en ondernemers herleidbaar worden aangegeven hoe er toezicht wordt gehouden op hun bouwplannen.

Prioriteiten ‘Zeer Laag’ oplopend tot ‘Zeer Hoog’

In het Toezichtprotocol komt de prioritering van de activiteiten uit de U&H-strategie (Bijlage C) en het niveau (de diepgang) van toezichthouden samen. Zoals ook in de U&H-strategie (in paragraaf 2.4.2 en in Bijlage C) is toegelicht, is er aan de hand van zes landelijke criteria gekeken naar de impact en de omvang wanneer er onverhoopt iets misloopt. Het betreffen de criteria ‘Veiligheid & Gezondheid’, ‘Leefbaarheid’, ‘Ruimtelijke Kwaliteit & Cultuurhistorie’, ‘Bestuurlijk(imago)’, ‘Financieel/economisch’ en ‘Duurzaamheid’. Bij elke activiteit is gekeken welke maximale geloofwaardige calamiteit kan optreden bij normaal gebruik of normale bedrijfsvoering. Activiteiten zijn type gebouwen of bedrijven, bijvoorbeeld ‘wonen’, ‘industrie’ etc. Het resultaat is een prioriteitenlijst (Bijlage C). Alle activiteiten hebben een eigen prioritering gekregen. Wij hanteren vijf prioriteringsniveaus van ‘Zeer Laag’ (prioriteit 5) oplopend tot ‘Zeer Hoog’ (prioriteit 1). Deze vijf prioriteringniveaus corresponderen met de hieronder nader toegelichte toezichtniveaus.

Activiteiten met prioriteit:

• •

  ‘Zeer Hoog’ hebben een toezichtniveau 4, algehele controle;

• •

  ‘Hoog’ hebben een toezichtniveau 3, beoordeling hoofdlijnen en kenmerkende details;

• •

  ‘Gemiddeld’ hebben een toezichtniveau 2, beoordeling van hoofdlijnen;

• •

  ‘Laag’ hebben een toezichtniveau 1, visuele controle (Quick scan);

• •

  ‘Zeer Laag’ hebben een toezichtniveau S, steekproef.

Naast de vaste prioritering en de daarbij horende toezichtniveaus is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per controle of object een inschatting te maken of de vaste prioritering in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vastgelegde prioritering.

Toezichtniveaus

Hieronder volgt een toelichting op de verschillende toezichtniveaus.

Op de volgende pagina is een toezichttabel weergegeven. In deze tabel wordt de prioritering gecombineerd met een (diepte)niveau van toezicht. Met de komst van de Wkb is de rol van de gemeente tijdens het bouwproces verandert. Naast het vervallen van de bouwtechnische toets voor (in eerste instantie) gevolgklasse 1 (CC-1) bouwwerken tijdens het vergunningenproces vindt vanuit (bouw)toezicht versoberde/geen controle plaats op de feitelijke uitvoering van de bouwwerkzaamheden van deze type bouwwerken. De preventieve toets van het bouwplan aan de bouwregelgeving vooraf en het toezicht tijdens en na realisatie van de bouw wordt vervangen door toetsing en toezicht door private kwaliteitsborgers. Ten aanzien van de toezichttabel heeft dit (in eerste instantie) gevolgen voor de toezichtmomenten op gevolgklasse 1 activiteiten.

Bijlage F: Uitvoeringsbeleid Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)

1. Inleiding

1.1 Introductie

De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) is op 1 januari 2024, gelijktijdig met de Omgevingswet, in werking getreden. Het doel van de Wkb is om de bouwkwaliteit te verbeteren en introduceert hiervoor de onafhankelijke kwaliteitsborger. De Wkb brengt grote veranderingen met zich mee, waaronder ook de rol van de gemeente tijdens het vergunning- en bouwproces. In het vergunningenproces toetst de gemeente de meeste bouwplannen alleen nog aan het omgevingsplan (voorheen: bestemmingsplan), welstand (indien van toepassing) en omgevingsveiligheid. De bouwtechnische toets aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (voorheen: Bouwbesluit 2012) vervalt voor de meeste gevallen (gefaseerd) voor de gemeente. Ten aanzien van het toezicht wordt een aanzienlijke hoeveelheid taken overgedragen aan de nieuwe speler in het veld: de private kwaliteitsborger. De gemeente blijft verantwoordelijk voor het toezicht op de bestaande bouw en voor de resterende gevallen die niet onder de Wkb vallen als gevolg van de regelgeving. Daarnaast blijft de gemeente verantwoordelijk voor het feit dat er (in het algemeen) conform de verleende vergunning wordt gebouwd, immers de private kwaliteitsborger kijkt alleen of het technische gedeelte in orde is. De private kwaliteitsborger oordeelt dus over de technische aspecten van een bouwwerk maar oordeelt niet over of het betreffende bouwwerk überhaupt wel of niet vergund is en conform vergunning voor het niet bouwtechnische deel is uitgevoerd.

De private kwaliteitsborger toetst aan de hand van het nieuwe figuur van “instrumenten” of een bouwplan aan de technische regels voldoet. De gemeente blijft echter het bevoegde gezag (voor handhaving) en treedt vanuit deze rol - in beginsel - alleen nog op, op aangeven van de kwaliteitsborger. Bij het vervullen van deze nieuwe rol, biedt de Wkb ruimte aan gemeenten om in beleid specifieke keuzes te maken. In voorliggend uitvoeringsbeleid leggen we deze keuzes vast.

Naast de werkwijze onder de nieuwe wetgeving loopt het bouwtoezicht naar verwachting nog 2 à 3 jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wkb op 1 januari 2024, op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) tijdelijk door, omdat bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning op grond van de Wabo is verleend in de praktijk niet direct worden gebouwd en omdat de bouw ook enige tijd in beslag neemt. In de praktijk betekent dit concreet dat er (tijdelijk) met twee wetgevingsregimes gewerkt moet worden. Werken met nieuwe wet- en regelgeving kost in het begin altijd meer tijd en het onder twee regimes moeten werken zal extra capaciteit vragen van zowel toezichthouders als van de handhavingsjuristen.

In dit eerste hoofdstuk wordt gestart met een algemene toelichting op de reikwijdte van de Wkb, de rol van de kwaliteitsborger en de “instrumenten” die hierbij beschikbaar zijn. In het daarop volgende hoofdstuk worden de rol en de taken van de gemeente toegelicht.

Met de Wkb is in de praktijk nog nauwelijks ervaring opgedaan. Het Rijk wilde wel inzetten op pilots die door gemeenten werden uitgevoerd, maar in de praktijk bleek dat hiervoor bij de marktpartijen geen animo bestond. Het gebrek aan pilots, deed zich landelijk voor. Dit betekent dat de uitvoeringspraktijk en jurisprudentie vanaf januari 2024 aanleiding kunnen geven tot aanpassing van voorliggende beleidsuitgangspunten.

1.2 Reikwijdte

De Wkb geldt vanaf de inwerkingtreding op 1 januari 2024 in beginsel alleen voor bouwwerken in gevolgklasse 1 onder de noemer nieuwbouw. Gevolgklasse 1 omvat eenvoudige bouwactiviteiten, zoals woningen, waaronder woonboten, recreatiewoningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en kleine infrastructurele werken. Bij bouwactiviteiten vallend onder gevolgklasse 1 zijn de gevolgen in de fysieke leefomgeving in geval van falen van een bouwwerk beperkt.

De volledige lijst van bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen betreft:

• ▪︎

  Grondgebonden eengezinswoningen, inclusief nevenfuncties (garage, kantoor aan huis);

• ▪︎

  Woonboten;

• ▪︎

  Vakantiewoningen;

• ▪︎

  Bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen, inclusief een klein kantoor/kantine ;

• ▪︎

  Aanbouwen aan overige gebruiksfuncties van maximaal 2 bouwlagen voor opslag en dergelijke;

• ▪︎

  Kleine fiets- en voetgangersbruggen (niet over rijks- of provinciale wegen), maximaal 20 meter overspanning;

• ▪︎

  Overige bouwwerken geen gebouw zijnde tot maximaal 20 meter hoog (masten, antennes, etc.).

Gevolgklasse 1 is tot 1 juli 2025 beperkt tot nieuwbouw. Naar verwachting gaan na 1 juli 2025 ook de verbouwactiviteiten onder gevolgklasse 1 vallen, al kan dit op dit moment nog niet met zekerheid gesteld worden, omdat de invoering voor geheel gevolgklasse 1 al meerdere malen is uitgesteld.14

• ▪︎

  de verbouwactiviteiten (bijvoorbeeld een dakkapel of aanbouw) van hiervoor genoemde bouwwerken (voor zover niet vergunningsvrij).

Welke gevolgklasse voor een bouwactiviteit van toepassing is, wordt verder bepaald op basis van de beoogde gebruiksfunctie van het bouwwerk. Is sprake van een combinatie van verschillende gebruiksfuncties in één bouwplan, dan zal de hoogste gevolgklasse bepalend zijn voor de vraag onder welke gevolgklasse het betreffende bouwplan valt. Zo zal een combinatie van wonen en winkels niet in gevolgklasse 1 kunnen vallen omdat winkels onder een hogere gevolgklasse vallen. Dit betekent ook dat als de bouwactiviteit na de bouwmelding niet langer voldoet aan gevolgklasse 1, bijvoorbeeld doordat tijdens de bouw aanpassingen zijn gedaan waardoor de bouwactiviteit onder gevolgklasse 2 komt te vallen, de bouw dient te worden gestopt en voor het bouwen een omgevingsvergunning bij de gemeente dient te worden aangevraagd. De wetgever heeft ervoor gekozen om met de (vergunningplichtige) bouwwerken in gevolgklasse 1 te beginnen en hiervoor een periode van vijf jaar uit te trekken. Op deze manier krijgen partijen voldoende tijd om de werkwijze van het nieuwe stelsel goed te kunnen borgen in de organisaties en een gedegen voorbereidingstijd op de nadere gevolgklasse te geven. De praktijkervaring die wordt opgedaan met bouwwerken die onder gevolgklasse 1 vallen, wordt dan gebruikt om de regels/werkwijze gevolgklassen 2 en 3 vanaf de start optimaal in te kunnen richten. Gevolgklassen 2 en 3 zullen daarmee niet eerder dan 2028 worden ingevoerd.15

1.3 De kwaliteitsborger en instrumenten

Inwerkingtreding van de Wkb heeft aan de voorkant tot gevolg dat er in het kader van vergunningverlening tot 1 juli 2025 weinig of geen bouwtechnische toets plaatsvindt voor nieuwbouw onder gevolgklasse 1 bouwwerken en (naar verwachting) vanaf 1 juli 2025 er zo goed als geen bouwtechnische toets meer plaatsvindt voor gevolgklasse 1 bouwwerken inclusief verbouwactiviteiten. Daarnaast vindt vanuit de toezichthouders onder de Wkb ook weinig of geen controle plaats op het technische gedeelte van de bouwwerkzaamheden van (in eerste instantie) de gevolgklasse 1 bouwwerken. Zowel de preventieve toets van het bouwplan aan de bouwregelgeving vooraf als het toezicht door de toezichthouders tijdens en na realisatie van de bouw worden (grotendeels) primair belegd bij private kwaliteitsborgers. Op vergunningen die zijn verleend onder de oude wetgeving (de Wabo) heeft wel nog een bouwtechnische toets door de gemeente plaatsgevonden en tijdens de realisatiefase dient ook nog, het voorheen reguliere bouwtoezicht ingezet te worden, omdat bij die vergunningen geen kwaliteitsbroger betrokken is of wordt.

Een kwaliteitsborger wordt aangetrokken door de initiatiefnemer/vergunninghouder van het bouwwerk. De vergunninghouder is formeel de opdrachtgever van de kwaliteitsborger in een privaatrechtelijke relatie. De kwaliteitsborger ziet er op toe dat volgens de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving, afgekort Bbl (voorheen Bouwbesluit 2012) wordt gebouwd. Daartoe toetst de kwaliteitsborger een bouwplan aan de hand van zogenoemde “instrumenten”. Een instrument is een werkwijze waarmee een kwaliteitsborger tijdens de bouw toeziet of het bouwwerk voldoet aan de geldende voorschriften. Dit kan bijvoorbeeld een erkenningsregeling of certificering zijn. Een instrument beschrijft op welke wijze het toezicht (door de kwaliteitsborger) moet worden ingeric uitgevoerd. Instrumenten moeten voldoen aan wettelijke gestelde eisen en worden toegelaten tot het stelsel alvorens deze mogen worden toegepast door een kwaliteitsborger. De vereisten voor een instrument worden bepaald in de Wkb.

1.3.1 Risicobeoordeling en borgingsplan

Basis voor de kwaliteitsborging is een borgingsplan dat gebaseerd is op een goede risicobeoordeling. In een risicobeoordeling staat beschreven welke risico's er voor dit specifieke bouwwerk door de kwaliteitsborger worden gezien, en wordt aangegeven wat het specifieke risico inhoudt. Het gaat dan vooral om locatie-specifieke risico’s dan wel bijzondere lokale omstandigheden die van invloed kunnen zijn op hoe de bouwactiviteit technisch uitgevoerd moet worden. Daarnaast kan ook het ontwerp van een bouwplan (zelf) een risico geven in de uitvoering van de werkzaamheden. Een opsomming van algemene- en locatie specifieke risico’s is opgenomen in bijlage B. De in bijlage B opgesomde risico’s ontslaan de kwaliteitsborger niet van de taak om zelf altijd na te gaan welke mogelijke risico’s er (nog meer) bij een project zijn. In het borgingsplan wordt beschreven welke maatregelen worden genomen om deze risicos te voorkomen of worden beperkt. Het gaat hier om risico’s dat het resultaat van een bouwactiviteit – en daarmee het gerealiseerde bouwwerk – niet aan de bouwtechnische regels voldoet, waarbij extra aandacht besteed moet worden aan die onderdelen die aan het zicht onttrokken zijn/worden.

Deze twee stukken worden aan het bevoegd gezag overgelegd. Pas dan komt de rol van het bevoegd gezag in beeld. Het uitgangspunt van de Wkb is dat de (gemeentelijke) toezichthouder uit het bouwproces wordt gehouden en tijdens het bouwproces alleen nog optreedt naar aanleiding van signalen en/of naar aanleiding van informatiemomenten. Dat betekent dat het zwaartepunt van de controlerende taak van de toezichthouder zich verplaatst naar de controle op en beoordeling van het borgingsplan en zich minder op het veldwerk richt. De rol en de taken van het bevoegd gezag tijdens het bouwproces worden in hoofdstuk 2 toegelicht. Los van het bouwproces blijft de gemeente wel verantwoordelijk voor het feit dat er (in het algemeen) conform de verleende vergunning (toets omgevingsplan) wordt gebouwd, bijvoorbeeld het controleren van de uitgezette rooilijnen en het bepalen van het bouwpeil, immers de private kwaliteitsborger kijkt alleen of het bouwtechnische gedeelte in orde is.

Daarnaast blijft de gemeente verantwoordelijk voor de bouw- en sloopveiligheid. Het indienen van een bouw- en sloopveiligheidsplan is weliswaar geen verplicht onderdeel van de bouwmelding maar kan op grond het Bbl wel verplicht ingediend moeten worden tezamen mét de bouwmelding (informatieplicht).

Het doel van een bouw- en sloopveiligheidsplan is het vooraf inzichtelijk maken of een beoogd initiatief veilig en verantwoord, in zijn relatie tot de directe omgeving en de openbare ruimte, gerealiseerd kan worden. We volgens hierbij de landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid van de Vereniging BWT.16

2. Fases in het nieuwe stelsel en de rol en taken bevoegd gezag

2.1 Fases

In het nieuwe stelsel zijn voor het bevoegd gezag de volgende drie ´fase´ te onderscheiden:

FASE 1 – VOOR DE (AANVANG VAN DE) BOUW

Naast de standaard “basis” beoordeling worden jaarlijks minimaal 2 bouwmeldingen (ook) volledig “inhoudelijk” beoordeeld. Dit wordt eventueel uitgebreid indien daartoe signalen worden ontvangen vanuit bijvoorbeeld de markt en/of omliggende gemeenten. Hierbij wordt voornamelijk gekeken naar de borging van algemene- en/of locatie gebonden risico’s en op constructieve- en brandveiligheid. Criteria om (toch) uitgebreider te beoordelen kunnen dan zijn:

• •

  aard en/of locatie van het bouwwerk;

• •

  constructieve- en brandveiligheid;

• •

  gelijkwaardigheid;

• •

  gezondheid/duurzaamheid (eind bouwfase);

• •

  indien de aangeleverde informatie hiertoe aanleiding geeft zoals bijvoorbeeld een nog onbekende initiatiefnemer en/of kwaliteitsborger of een initiatiefnemer en/of kwaliteitsborger waarbij al eens eerder overtredingen zijn geconstateerd.

Voor het beoordelen van de ‘bouwmelding’ is in bijlage A een checklist opgenomen.

Indien de melding niet compleet is of als er twijfels bestaan over de borging van de risico’s, kan de gemeente op grond van artikel 2.20 van het Bbl om aanvullende informatie vragen. Er kan dan worden gevraagd om over specifieke bouwwerkzaamheden en de momenten waarop deze worden uitgevoerd gegevens en bescheiden te overleggen met het oog op het voorkomen en/of beperken van risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen van het te bouwen bouwwerk aan de regels. Het opvragen van de gewenste informatie is gekoppeld aan specifieke signalen of aan bijzondere lokale omstandigheden.

FASE 2 – TIJDENS DE BOUW

De gemeente kan in bijzondere situaties waarin bepaalde specifieke risico’s spelen die van invloed kunnen zijn op het voldoen van de bouwactiviteit aan de bouwtechnische regels ook/wederom (1) meer informatie opvragen tijdens de bouw en (2) informatie opvragen over de momenten van het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden (zoals het storten van beton). De bevoegdheid voor het opvragen van (aanvullende) informatie ten aanzien van specifieke situaties en/of risico’s kan dus zowel na het ontvangen van de bouwmelding (zie FASE 1) als ook tijdens de bouw.

Het verzoeken om informatie is alleen mogelijk als dat in het bijzonder is aangewezen met het oog op het voorkomen van of beperken van risico’s. In de regel zal de bevoegdheid om aanvullende informatie op te vragen alleen ingezet hoeven te worden als er sprake is van bijzondere lokale omstandigheden die in de risicobeoordeling zijn opgenomen én waar later in het proces de gemeente nog aanvullende informatie noodzakelijk acht. In het overgrote deel van de gevallen zal de informatie die eerder in het proces bij de melding en de daarbij behorende risicobeoordeling is ingediend voldoende zijn.

De gemeente zal van de bevoegdheid om tijdens de bouw (wederom) aanvullende informatie op te vragen gebruik maken indien er:

• ▪︎

  sprake is van bijzondere lokale omstandigheden (zie bijlage B);

• ▪︎

  signalen, handhavingsverzoeken, klachten en/of meldingen zijn over de bouw(werkzaamheden).

Tijdens de bouw ziet de kwaliteitsborger toe op het naleven van het borgingsplan en een correcte uitvoering van het bouwplan. Bij strijdigheden met de bouwregelgeving informeert de kwaliteitsborger, de aannemer en de opdrachtgever. Ontstaan bouwtechnische problemen die niet (kunnen) worden opgelost, dan moet de kwaliteitsborger ook de gemeente informeren. Op basis van de bevindingen wordt besloten of een aanschrijvingstraject wordt gestart.

De gemeente zal tevens van de bevoegdheid om tijdens de bouw aanvullende informatie op te vragen gebruik maken indien:

• ▪︎

  de private kwaliteitsborger er niet uitkomt met de aannemer/opdrachtgever en vraagt om handhaving van de gemeente.

FASE 3 – NA (AFRONDING VAN) DE BOUW

Het nieuwe bouwwerk mag niet in gebruik worden genomen voordat er een complete “Gereedmelding” is ingediend met een verklaring van de kwaliteitsborger. De gereedmelding moet minimaal twee weken voorafgaand aan ingebruikname ingediend zijn via het DSO. Bij grotere (woning)bouwprojecten worden bouwwerken (woningen) vaak in delen opgeleverd. Tussen de oplevering en bewoning van de eerste woningen en de oplevering van de laatste woningen kan een langere tijd zitten. Het uitgangspunt is dat twee weken voor iedere fase een volledige gereedmelding wordt gedaan. In dat geval moet dan eerder ook per fase een bouwmelding zijn gedaan. Wanneer er slechts één bouwmelding is gedaan voor alle deelopleveringen bepaalt het college op basis van alle belangen of er wel of niet handhavend wordt opgetreden. Het college kan besluiten tot verbod op gebruik. Voor het beoordelen van de ‘gereedmelding’ is in bijlage A een checklist opgenomen.

In de praktijk worden veel bouwwerken casco opgeleverd, bijvoorbeeld zonder badkamer of keuken. Ook hierbij is een gereedmelding verplicht voor het in gebruik nemen. In geval van een casco-levering zullen delen van het bouwwerk niet klaar zijn. Als dit delen zijn die op basis van de regels in het Bbl verplicht zijn dan zal een kwaliteitsborger geen verklaring kunnen afgeven bij oplevering. Gereedmelding is dan dus niet mogelijk.

Er zijn dan twee opties:

• •

  De initiatiefnemer kan zelf een aanvullende opdracht aan de kwaliteitsborger geven om de laatste openstaande punten af te ronden.

• •

  De kwaliteitsborger kan een verklaring afgeven dat het bouwwerk met uitzondering van de cascopunten, voldoet. De initiatiefnemer kan dan met een eigen kwaliteitsborger de resterende punten afronden.

Het is aan de initiatiefnemer om te bepalen welke van de twee opties wordt toegepast. Het bevoegd gezag kan – wanneer duidelijk is dat de casco punten zijn belegd bij een (nieuwe) kwaliteitsborger – volgens het begrip 'zicht op legalisatie' voorlopig afzien van handhaven. De gemeente geeft in dat geval schriftelijk aan binnen welke termijn de kwaliteitsborger alsnog een gereedmelding moet doen.

De inhoud van de “Verklaring” omvat onder meer ook een opgave welk instrument is toegepast en de verklaring dat de kwaliteitsborger dat instrument ook mag gebruiken, een verklaring dat de

kwaliteitsborging zijn werkzaamheden heeft uitgevoerd volgens de in het instrument gestelde eisen en een verklaring dat de kwaliteitsborger vindt dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. In de verklaring wordt ook ingegaan op de maatregelen die zijn getroffen om eventuele risico’s die in het borgingsplan staan te beheersen.

Een reden om te besluiten niet te handhaven kan zijn, dat de gemeente handhaven disproportioneel vindt gezien de grootte van het onherstelbare feit. We laten de eigenaar weten dat het pand niet voldoet aan alle eisen vanuit de wet, maar dat we het zijn/haar verantwoordelijkheid laten hoe hier mee om te gaan. We kunnen de melding niet accepteren en formeel is het pand niet gereed (verklaring kwaliteitsborger ontbreekt). Een dergelijk besluit nemen we als gemeente dan ook heel bewust en niet zomaar. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij kleine afwijkingen van het Bbl waarbij geen gevaar voor de veiligheid of gezondheid is en we het vertrouwen hebben dat dit alsnog wordt hersteld.

We moeten in de praktijk ervaring gaan opdoen wanneer afwijkingen ontoelaatbaar zijn en ingebruikname niet wordt toegestaan. Elke situatie daartussen is grijs gebied en wordt van geval tot geval beoordeeld. Hierbij moeten we goed vastleggen hoe we de situatie hebben afgehandeld. Met als doel vergelijkbaar en navolgbaar handelen in vergelijkbare situaties.

De informatie uit het “Dossier bevoegd gezag” bevat met name informatie die van belang is voor het toezicht op de bestaande bouw en het gebruik van bouwwerken, bijvoorbeeld de aanduiding van gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en afmetingen en maximale bezetting van alle

ruimten, en bij eventuele calamiteiten, zoals gegevens over de aard en plaats van brandveiligheidsinstallaties en de noodverlichting en gegevens over de constructie.

We beoordelen jaarlijks minimaal 2 dossiers bevoegd gezag inhoudelijk. Dit wordt eventueel uitgebreid indien daartoe signalen worden ontvangen vanuit bijvoorbeeld de markt en/of omliggende gemeenten. De diepte van beoordelen van dossiers is mede afhankelijk van de risico’s die een bepaald bouwwerk en/of project met zich meebrengen.

Let op: naast de in dit document vastgelegde wijze van beoordelen (inhoudelijk en/of op hoofdlijnen) is er te allen tijde ruimte om op basis van kennis en kunde per dossier een inschatting te maken of de wijze van beoordelen in dat specifieke geval adequaat is. In de praktijk betekent dit dat er in specifieke gevallen gemotiveerd afgeweken kan worden van de vaste wijze van beoordeling.

2.2 Inzet handhavingsmiddelen

In het geval de gemeente bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten moet inzetten om een mogelijke overtreding te beëindigen wordt aangesloten bij de (Landelijke) Handhavingsstrategie Rijswijk 2024, zoals opgenomen in Bijlage G van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2025-2028. Het inzetten van handhavingsinstrumenten heeft als doel de (illegaal) ontstane situatie terug te brengen naar een situatie die wel voldoet aan de (wettelijke) regels en (vergunning) voorschriften. Door de inzet van bestuursrechtelijke maatregelen, strafrechtelijke maatregelen of een combinatie van beide wordt het gewenste gedrag afgedwongen.

BIJLAGE A

Checklist beoordeling “Bouwmelding”

Om de beoordeling van de “Bouwmelding” goed en effectief te laten verlopen wordt de volgende checklist als uitgangspunt genomen:

• ▪︎

  Is de kwaliteitsborger gecertificeerd;

• ▪︎

  Is het juiste instrument toegepast;

• ▪︎

  Is een/zijn de noodzakelijke (omgevingsplan)vergunning(en) aangevraagd;

• ▪︎

  Is sprake van risico gestuurd toezicht (veelpleger);

• ▪︎

  Worden alle algemene en locatiegerichte risico’s zoals opgenomen in bijlage B van dit document voldoende geborgd;

• ▪︎

  zijn alle specifieke risico’s voor dat bouwwerk in de risicobeoordeling in kaart gebracht en in het borgingsplan vastgelegd.

Met name rondom de risicobeoordeling is aan te bevelen dat het bevoegd gezag vroegtijdig met een bouwer en de kwaliteitsborger overlegt. Bij een dergelijk overleg kunnen tevens eventuele specifieke lokale omstandigheden – die verplicht moeten worden meegenomen in de risicobeoordeling – worden besproken en toegelicht.

Welke momenten zijn relevant voor Toezicht en Handhaving?

• ▪︎

  Start van de bouw, zonder noodzakelijke bouwmelding;

• ▪︎

  Start van de bouw, zonder noodzakelijke omgevingsplanvergunning;

• ▪︎

  Er wordt niet voldaan aan eventueel opgelegde informatiemomenten;

• ▪︎

  Tijdens de bouw meldt de kwaliteitsborger onvolkomenheden bij bevoegd gezag;

• ▪︎

  Ambtshalve of door melding van derden worden onvolkomenheden geconstateerd;

• ▪︎

  Aan het eind van de bouw blijkt niet conform Bbl te zijn gebouwd;

• ▪︎

  Er wordt gereed gemeld zonder dat er vooraf een startmelding (incl. borgingsplan) is ingediend;

• ▪︎

  Toezicht zal in eerste aanleg alleen toezicht houden op de vergunning voor omgevingsplanactiviteit;

• ▪︎

  Indien de kwaliteitsborger om inzet vraagt;

• ▪︎

  Toezicht i.v.m. handhavingsactie;

• ▪︎

  Controlemoment(en) specifieke risico’s(uitzonderlijke situaties bijvoorbeeld archeologie;

Zoals reeds aangegeven in paragraaf 2.1 kan er aanleiding zijn om de bouwmelding (toch) uitgebreider te beoordelen dan wel om aanvullende informatie te vragen.

Checklist beoordeling “Gereedmelding”

Om de beoordeling van de “Gereedmelding” goed en effectief te laten verlopen wordt de volgende checklist als uitgangspunt genomen:

• ▪︎

  de naam, het adres en het telefoonnummer van degene die de bouwmelding doet + dagtekening;

• ▪︎

  het adres, de kadastrale aanduiding of de coördinaten van de locatie waar de bouwactiviteit is uitgevoerd;

• ▪︎

  de verklaring van de kwaliteitsborger, waarbij voor zover van belang, wordt ingegaan op maatregelen om bouwtechnische risico’s te voorkomen of te beperken;

• ▪︎

  gegevens en bescheiden waaruit de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie blijkt;

• ▪︎

  gegevens en bescheiden waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de gestelde eisen in relatie tot: belasting, grenstoestand v/d bouwconstructie, luchtverversing, energiezuinigheid en de milieuprestatie.

• ▪︎

  gegevens en bescheiden over de brandveiligheid;

• ▪︎

  gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige maatregelen.

BIJLAGE B

Algemene- en locatie specifieke risico’s in Rijswijk

Algemene Risico’s

Onderstaande risico’s moeten in de risicobeoordeling bij het borgingsplan worden opgenomen door de kwaliteitsborger:

• ▪︎

  Bodemgesteldheid: De bodemopbouw in Rijswijk heeft een grillige structuur. De draagkrachtige lagen zijn op verschillende diepten. Onderzoek de grondopbouw (lagen in de grond) door het maken van sonderingen (metingen om de sterkte van de grondlagen in een grafiek te zetten). Grondmechanisch onderzoek en deskundig funderingsadvies zijn altijd noodzakelijk. Dit is nodig om de juiste keuze van funderingsconstructie te maken. Voor een aantal gebieden in Rijswijk bestaan bodemonderzoeken .U kunt hiervoor contact op met de gemeente.

• ▪︎

  Niet-grondverdringende funderingspalen: Er is onvoldoende vertrouwen in de kwaliteit en toepasbaarheid van paalsystemen die horen tot de categorie 'niet-grondverdringende funderingspalen'. Dit komt door de grillige grondsamenstelling van de bodem in Rijswijk en de onzekerheden die daarbij horen. We raden dan ook nadrukkelijk af om paalsystemen zoals mortelschroef en avegaar te gebruiken.

• ▪︎

  Monumenten en belendingen: In Rijswijk staan veel gebouwen dicht bij elkaar. Controleer of de keuzes voor de fundering (waarop het bouwwerk staat) en de constructie geschikt zijn voor de funderingen en constructies van belendingen (aangrenzende gebouwen). Ga ook na of belendingen de status van monument hebben.

• ▪︎

  Bestaande funderingspalen en damwanden verwijderen: Bij het verwijderen van bestaande funderingspalen en damwanden dient rekening gehouden te worden en risico’s te vermijden met het trekken van palen en damwanden (o.a. bij spoorlijn, rijksweg of dijklichaam, gevolgen voor bodem en grondwaterstromen). Dit kan alleen na overleg met de gemeente.

• ▪︎

  Explosiegevaar (Explosieven/ontplofbare oorlogsresten): Let op risico’s bij bijvoorbeeld bommen uit de Tweede Wereldoorlog. Gaat u sondering/grondwerk/heiwerk uitvoeren in een gebied? Neem dan contact op met de gemeente.

• ▪︎

  Geluid: Sommige gebieden in Rijswijk hebben een hogere geluidsbelasting. Dit is omdat ze dicht bij grotere wegen of industrie liggen. Om het geluidsniveau in het gebouw aanvaardbaar te houden, kunnen bij het bouwen extra maatregelen nodig zijn. Dit gaat niet om alle geluid, daar zijn regels voor. Vraag daarom een deskundige om dit uit te zoeken

• ▪︎

  Windbelasting: Controleer of uw bouwwerk voldoet aan de regels over windbelasting (de kracht van de wind). Er zijn hoge gebouwen die invloed kunnen hebben op de lokale windbelasting. (ook voor toekomstige bebouwing kijkende naar ruimte in het toekomstige omgevingsplan).

• ▪︎

  Archeologische waarden: Rijswijk kent een hoge archeologische verwachtingswaarde. Er dient contact te worden opgenomen met Archeologie om na te gaan of er beperkingen gelden op de voorgenomen bouwlocatie en of nader onderzoek nodig is.

Locatiegerichte risico’s

Onderstaande locatiegerichte risico's betreffen risico’s die van invloed kunnen zijn op het voldoen van het bouwwerk aan de bouwtechnische regels. De meest voorkomende locatiegerichte risico’s in Rijswijk zijn:

• •

  nabij een provinciale weg;

• •

  nabij een snelweg;

• •

  gelegen nabij of op een bedrijventerrein in verband met isolatiewaarden;

• •

  aanwezigheid monumenten/nabijheid monumenten;

• •

  bouwen in of nabij een dijklichaam;

• •

  bodemwarmte interferentie zone. Een kaart van alle geregistreerde bodemenergiesystemen is te vinden via www.wkotool.nl;

• •

  nabij een molenbiotoop. In het omgevingsplan zijn regels opgenomen ten aanzien van benodigde (extra) bouwkundige maatregelen. Zowel in het buitengebied als in de woonkernen benoemd als: “Vrijwaringszone – molenbiotoop”.

Ingeval van een vooroverleg kunnen de algemene- en locatiegerichte risico’s worden meegegeven aan de initiatiefnemer.

Bovenstaande risico’s ontslaat de kwaliteitsborger niet van de taak om zelf altijd na te gaan welke mogelijke risico’s er (nog meer) bij een project zijn. De wijze waarop de lokale omstandigheden door moeten werken in het borgingsplan (dus de risico’s en wijze waarop deze beheerst worden), wordt vastgesteld door de kwaliteitsborger, in samenspraak met de initiatiefnemer, aannemer en adviseurs.

Bijlage G: Handhavingsstrategie 2024 gemeente Rijswijk

Inleiding

Bedrijven en burgers zijn in de basis primair zelf verantwoordelijk voor het naleven van voorschriften. De gemeente heeft de rol naleving van voorschriften te bevorderen. Dat doet de gemeente door daarover te communiceren en daarnaast ziet de gemeente toe op het in acht nemen van regels en handhaaft waar nodig. De gemeente Rijswijk kiest hierbij voor een pragmatische aanpak, waarbij het doelgericht zoeken naar oplossingen niet uit het oog wordt verloren.

Op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, afdeling 13.2 van de Omgevingswet en de aanvullende criteria die de (vigerende set) Kwaliteitscriteria ons voorschrijven, wordt in voorliggende (landelijke) Handhavingsstrategie de wijze van ons handhavend optreden geschetst. In deze handhavingsstrategie is aangegeven hoe wordt omgegaan met geconstateerde overtredingen. Met andere woorden: hoe ziet ons handhavend optreden eruit, welke stappen worden onderscheiden, welke handhavingsinstrumenten worden ingezet en op welke wijze.

De strategie biedt een vast afwegingskader maar houdt ook rekening met de nodige flexibiliteit. Het doel van handhavend optreden is om een (illegaal) ontstane situatie terug te brengen naar een situatie die wel voldoet aan de (wettelijke) regels en (vergunning) voorschriften. Dit doet we door het inzetten van handhavingsinstrumenten zoals bijvoorbeeld een last onder dwangsom, een last onder bestuursdwang of het opleggen van een bestuurlijke boete. Het opleggen en uitvoeren van sancties draagt eveneens bij aan preventie bij anderen en zorgt ervoor dat regels beter worden nageleefd.

Handhavingsstrategie: DEEL A, DEEL B en DEEL C

Voor ons handhavende optreden wordt een splitsing gemaakt tussen de zogeheten ‘thuis-taken’ die de gemeente zelf uitvoert en de taken die gemeenten wettelijk verplicht hebben overgedragen aan een Omgevingsdienst (de ‘basistaken’). Vanwege deze splitsing bestaat deze handhavingsstrategie uit 3 delen. Ondanks dat er qua beginselen, uitgangspunten en werkwijze in basis een overeenstemming is, wordt het toch opportuun gevonden de werkwijze te splitsen. Dit ligt in het feit dat de werkwijze van de gemeente toepasbaar is voor diverse rechtsgebieden waaronder in ieder geval de Omgevingswet, de Apv en Bijzondere wetten, de Huisvestingswet en de Wet goed verhuurderschap.

DEEL A: Algemeen deel

In dit deel wordt uitleg gegeven over de algemene uitgangspunten en beginselen, de verschillende soorten sancties en welke handhavingsmiddelen de gemeente dan wel de Omgevingsdienst tot hun beschikking hebben.

DEEL B: Werkwijze ‘thuis-taken’ uitgevoerd door de gemeente

Voor de handhaving op overtredingen inzake de taken die de gemeente in eigen beheer uitvoert, de zogeheten ‘thuis-taken’ wordt in dit deel de werkwijze weergegeven.

DEEL C: Werkwijze ‘basistaken’ onder mandaat uitgevoerd door de Omgevingsdienst

Voor de handhaving op overtredingen inzake de wettelijk verplicht aan de ODH overgedragen basistaken wordt gebruik gemaakt van de werkwijze die is vastgelegd in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Dit is reeds in 2023 door het Algemeen Bestuur (AB) van de Omgevingsdienst Haaglanden besloten.

DEEL A: ALGEMEEN DEEL

A1. Uitgangspunten en beginselen

Aan het Nederlandse geschreven en ongeschreven recht kan een aantal uitgangspunten en beginselen worden ontleend die centraal staan bij de handhaving en de samenwerking tussen de handhavingspartners. Dat zijn de volgende.

Uitgangspunten:

Veilige en gezonde fysieke leefomgeving

Handhaving door de overheid draagt bij aan het bereiken van de diverse doelen zoals duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Ook is handhaving gericht op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en op het doelmatig beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving.

Vertrouwen

Bij vertrouwen hoort het nemen van verantwoordelijkheid. De overheid wil erop kunnen vertrouwen dat burgers en bedrijven zich houden aan de voor hen geldende regels. Burgers en bedrijven moeten er op kunnen vertrouwen dat de overheid degenen die regels overtreden daarop aanspreekt. Het spreekt vanzelf dat burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat de overheid ook zelf de regels naleeft. En de instanties die met de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht zijn belast, handelen op basis van onderling vertrouwen en respect.

Integraal, risico gestuurd en effectgericht.

Handhaving in het omgevingsrecht is integraal (de activiteiten van de betrokken overheidsorganisaties zijn onderling afgestemd) en risico-gestuurd. Vanzelfsprekend wordt waar nodig en/of op verzoek van handhavingspartners ook buiten vooraf gestelde prioriteiten opgetreden.

Onafhankelijk en professioneel.

Het tot handhaving bevoegde gezag is sterk, slagkrachtig en onbevangen. Het heeft een onafhankelijke houding, is deskundig en professioneel, en handelt zonder vooringenomenheid. Handhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingsstrategie.

Samenwerking en een adequate overlegstructuur

Met het oog op effectieve handhaving werken de met handhaving belaste bestuurlijke, politiële en justitiële autoriteiten met elkaar samen en hebben ze regelmatig overleg. Ze wisselen waar mogelijk en noodzakelijk informatie met elkaar uit en delen kennis met elkaar. Ze stemmen handhavingsactiviteiten af om te komen tot passende interventies en de gekozen interventies effectief te doen zijn. Ze beseffen dat het delen van beschikbare informatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een toereikende informatiepositie en effectieve handhaving.

Dienstbaar en transparant

Het tot handhaving bevoegde bestuurlijk gezag verwacht van zijn bestuurders en medewerkers dat zij handelen in het algemeen belang en dat zij zich dienstbaar opstellen en rolvast zijn richting betrokken burgers en bedrijven, verzoekers om handhaving en overtreders. Daarnaast is het bevoegd gezag transparant over zijn afwegingen, beleid, prioriteiten, activiteiten en resultaten.

Beginselen:

Handhaving is gelijkwaardig, doeltreffend, afschrikwekkend en evenredig om een goede naleving te bereiken

Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een of meer belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doel.

Beginselplicht tot handhaving.

Uitgangspunt is de “beginselplicht tot handhaving” zoals deze in de rechtspraak is geformuleerd. Dit houdt in dat in beginsel van de overheid verwacht mag worden dat zij handhavend optreedt tegen geconstateerde overtredingen. Niet tegen alle overtredingen is het mogelijk en/of wenselijk om handhavend op te treden en bovendien beschikken gemeenten ook niet over oneindig veel capaciteit. De U&H-strategie, waarvan deze Handhavingsstrategie een bijlage betreft, biedt een afwegingskader maar houdt ook rekening met de nodige flexibiliteit.

Gelijkheidsbeginsel

De overheid behoort gelijke gevallen gelijk te behandelen. Voor het bestuurlijk bevoegd gezag vloeit dat voort uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het waarborgen van een level playing field is daarvan een onderdeel. Bij handhaving is dat van zo mogelijk nog groter belang. Dit vergt van de handhavende instanties dat zij stelselmatig en consistent handelen. Het uitgangspunt van transparantie en het gelijkheidsbeginsel betekenen dat het bestuursorgaan voorspelbaar handelt bij overtredingen.

Verdedigingsbeginsel

De persoon of onderneming die als overtreder of als klager te maken krijgt met handhavend overheidsoptreden moet in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord. Dit kan door gebruik te maken van de rechtsmiddelen zoals opgenomen in de Awb.

Respect voor fundamentele rechten

Juist bij handhaving – waar handelen inbreuk (kan) maken op deze rechten - is dat respect van groot belang. Er moet daarbij in het bijzonder worden gedacht aan fundamentele grondrechten zoals het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het huisrecht en het zwijgrecht.

A2. Bestuursrechtelijke handhaving

Binnen de bestuursrechtelijke handhaving kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende instrumenten. Deze instrumenten oftewel de bestuurlijke sancties worden in twee groepen onderscheiden: herstelsancties en bestraffende sancties. Herstelsancties hebben een reparatoir karakter en beogen een rechtsconforme situatie te bereiken. Herstelsancties zijn aldus gericht op herstel van een illegale in een legale toestand en strekken tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding of tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.

De belangrijkste herstelsancties zijn de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom.

Naast de reparatoire sanctiemiddelen kent het bestuursrecht ook bestraffende ofwel punitieve sancties, zoals de bestuurlijke boete. Deze sancties zijn gericht op het toevoegen van leed aan de dader.

A3. Handhavingsmiddelen

Voor de aanpak van overtredingen staan een aantal instrumenten ter beschikking. Deze worden hieronder weergegeven en er wordt toegelicht wanneer deze instrumenten worden ingezet.

Last onder dwangsom:

In beginsel zal gekozen worden voor een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie, die strekt tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en die de verplichting inhoudt tot betaling van een geldsom, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Last onder bestuursdwang:

Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie, die strekt tot het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de verplichting om te dulden dat het bestuursorgaan de last zelf door feitelijk handelen ten uitvoer legt, als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. De kosten van de feitelijke tenuitvoerlegging van de last worden door het bestuursorgaan op de overtreder verhaald. Tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

(zeer) Spoedeisende bestuursdwang:

Bij het opleggen van spoedeisende bestuursdwang wordt zoveel mogelijk de normale bestuursdwangprocedure gevolgd met een aangepaste (zeer) korte begunstigingstermijn. In voorkomende acute gevallen of onomkeerbare situaties kan bestuursdwang mondeling worden aangezegd en direct worden geëffectueerd. Naderhand dient de bestuursdwang alsnog op schrift te worden gesteld en bekend te worden gemaakt. Hieronder staan enkele voorbeelden:

• •

  levensbedreigende situaties (bijvoorbeeld bij instortingsgevaar);

• •

  brandgevaarlijke situaties, die acuut levensbedreigend kunnen zijn;

• •

  het stilleggen van de bouw in het geval van illegale bouw of onvoorziene veiligheid- of gezondheidssituaties tijdens vergunde bouwwerkzaamheden;

• •

  illegale sloop (bijvoorbeeld met asbest) of onvoorziene veiligheid- of gezondheidssituaties tijdens vergunde sloopwerkzaamheden;

• •

  aantasting van monumentale waarden;

• •

  illegale grondbewerking;

• •

  bedreiging van de openbare orde.

• •

  Onomkeerbare aantasting van het milieu

Preventieve last onder bestuursdwang of dwangsom:

Als er sprake is van een klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding (die niet eerder heeft plaatsgevonden of is opgetreden) van een concreet bij- of krachtens wet- en regelgeving gesteld voorschrift kan een preventieve last onder bestuursdwang of dwangsom worden opgelegd. Daarbij is van belang dat de overtreding in de beschikking kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid, die uit een oogpunt van rechtszekerheid ten aanzien van handhavingsbeschikkingen is vereist.

Intrekken vergunning:

Een eerder verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken als sanctie op onrechtmatig gedrag van een houder van een beschikking. Intrekking is slechts mogelijk op grond van wet- en regelgeving, waarvoor het college of de burgemeester bevoegd gezag is. Te denken valt hierbij aan het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens of het niet nakomen van de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen. In sommige gevallen zijn nog aanvullende handhavingsmaatregelen nodig in de vorm van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. De situatie, waarin van de intrekkingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt, is dermate casuïstisch dat deze per situatie wordt beoordeeld.

Sluiten van een inrichting:

De burgemeester heeft de mogelijkheid een inrichting (tijdelijk) te sluiten vanwege verstoring van de openbare orde. Voor het sluiten van panden wegens drugs gerelateerde overtredingen is apart handhavingsbeleid vastgesteld.

Bestuurlijke boete:

De wettelijke grondslag van een bestuurlijke boete is gelegen in afdeling 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bestuurlijke boete moet expliciet in de wet zijn geregeld om opgelegd te kunnen worden. Het betreft een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. De bestuurlijke boete wordt ingezet om een zogenaamd ‘lik op stuk’ beleid te kunnen uitvoeren. Door een directe consequentie te verbinden aan een overtreding wordt het naleefgedrag vergroot. De bestuurlijke boete kan naast bijvoorbeeld een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom worden opgelegd.

DEEL B: WERKWIJZE ‘THUIS-TAKEN’ UITGEVOERD DOOR DE GEMEENTE

Voor de handhaving op overtredingen inzake de taken die de gemeente in eigen beheer uitvoert, de zogeheten ‘thuis-taken’ wordt in dit deel de werkwijze weergegeven. Het gaat in deze werkwijze om handhaving van regels voor:

• •

  bouwwerken, sloop, constructieve veiligheid en brandveiligheid – op grond van de Omgevingswet, besluit bouwwerken leefomgeving, de Woningwet en de Erfgoedwet,

• •

  het voorkomen en beëindigen van strijdig gebruik van gebouwen en ruimte – op grond van de Omgevingswet, het omgevingsplan (inclusief het tijdelijk deel),

• •

  het voorkomen van beëindigen overtredingen van de Huisvestingswet en de Wet goed verhuurderschap.

• •

  de bevordering van leefbaarheid: schoon, heel en veilig in de openbare ruimte en bij gebruik van de openbare ruimte (waaronder parkeren van voertuigen en aanleg van voorzieningen zoals uitwegen) – op grond van de APV en Wabo, en in de toekomst de Omgevingswet;

• •

  regulering van drugsgebruik, prostitutie, kansspelen – op grond van de APV en bijzondere wetten;

• •

  openbare inrichtingen en horecabedrijven – op grond van de APV en de Alcoholwet

• •

  parkeren van voertuigen – op grond van de Parkeerverordening (betaald parkeren) en de Wegenverkeerswet (fout parkeren).

Toezicht en handhaving wordt uitgevoerd door toezichthouders van de gemeente.

B1. Stappenplan

Bij constatering van een overtreding (en bij inzet van reparatoire sanctiemiddelen) is er een beginselplicht tot handhaving. Daarvan kan in bijzonder omstandigheden worden afgezien wanneer sprake is legalisatie of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De toezichthouder bepaalt samen met de handhavingsjurist (en eventueel in samenspraak met andere afdelingen binnen de gemeente) of hiervan sprake is en van handhaving wordt afgezien. Zo niet, dan wordt (afhankelijk van de overtreder en de aard en omvang van de overtreding) gekeken of de overtreder in een gesprek kan worden overtuigd om de overtreding te beëindigen. Dit is meestal het geval bij kleinere overtredingen en een goedwillende overtreder.

Als de omstandigheden dit naar oordeel van de toezichthouder niet toelaten, dan handelen we in beginsel volgens het volgende drietraps-model.

Stap 1 ambtelijke waarschuwing

Na constatering van een overtreding wordt in principe eerst een ambtelijke waarschuwing gestuurd. In de ambtelijke waarschuwing is aangegeven welke overtreding is geconstateerd, het wetsartikel dat wordt overtreden, welke maatregel kan worden genomen om de overtreding ongedaan te maken en binnen welke termijn de overtreding ongedaan moet zijn gemaakt. We starten in principe met een waarschuwingsbrief omdat -gelet op de omstandigheden- ook kan worden gekozen om deze stap over te slaan. In de ambtelijke waarschuwing wordt tevens vermeld dat wanneer de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt, de procedure tot het opleggen van een bestuurlijke sanctiemaatregel wordt gestart. Nadat de termijn voor het herstellen van de overtredingen of afwijkingen voorbij is, wordt opnieuw ter plaatse gecontroleerd. Als blijkt dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt, dan volgt een voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie.

Stap 2 Voornemen bestuurlijke sanctie

Wanneer een waarschuwingsbrief niet voldoende is of wanneer deze stap wordt overgeslagen, wordt een brief gestuurd waarin het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke (herstel) sanctie wordt aangekondigd. . In dit voornemen wordt aangegeven waarom een bestuurlijke (herstel) sanctie wordt opgelegd. De gemeente stelt de betrokkene in de brief in de gelegenheid om een zienswijze in te dienen. De termijn voor het indienen van een zienswijze is in principe 2 weken. In principe, omdat bij spoedeisende zaken gemotiveerd voor een kortere zienswijzeperiode kan worden gekozen. Ook kan op een gemotiveerd verzoek van de overtreder deze termijn worden verlengd. Als er geen zienswijze is ingediend of als uit de zienswijze blijkt dat de overtreder niet bereid is om de overtreding ongedaan te maken, volgt de derde stap.

Stap 3 Opleggen bestuurlijke sanctie

Rekening houdend met een eventueel ontvangen zienswijze gaat de gemeente over tot het definitief toepassen van de aangekondigde sanctiemaatregel. Deze beschikking bevat, naast de constatering en het artikel dat wordt overtreden, een begunstigingstermijn waarbinnen een eind moet zijn gemaakt aan de overtreding en de wijze waarop de overtreding ongedaan kan worden gemaakt. Hierbij wordt gekozen voor de minst belastende maatregel. Ook wordt de dwangsom vermeld die wordt verbeurd wanneer de overtreding niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn ongedaan is gemaakt. Indien de overtreding na de begunstigingstermijn nog niet is beëindigd, dan ontstaat van rechtswege de verplichting tot het betalen van de dwangsom. De dwangsom wordt ingevorderd door middel van een voornemen, gevolgd door het invorderingsbesluit.

In beginsel hanteren we het uitgangspunt dat het instrument van de last onder dwangsom wordt ingezet, tenzij, gezien de aard van de overtreding, een last onder bestuursdwang meer in de rede ligt. In artikel 5:32 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan, dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan ook een last onder dwangsom kan opleggen. De wet laat aan het bestuursorgaan een discretionaire vrijheid om te kiezen voor één van beide alternatieven.

B2. Overtredingen Omgevingswet

Bij constatering van een overtreding van de Omgevingswet worden stappen 1, 2 en 3 gevolgd zoals hierboven zijn aangegeven.

B3. Overtredingen Huisvestingswet

Bij constatering van een overtreding van de Huisvestingwet worden stappen 1, 2 en 3 gevolgd zoals hierboven zijn aangegeven. Het gaat in het bijzonder om de volgende overtredingen (zie Hoofdstuk 5 van de Huisvestingsverordening Rijswijk 2023):

• •

  zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad,

• •

  zonder vergunning kamers verhuren of een woning splitsen,

• •

  zonder vergunning woonruimtes samenvoegen,

• •

  zonder vergunning kadastraal splitsen of

• •

  zonder verhuurvergunning opkoopbescherming woningen verhuren

Wanneer is geconstateerd dat een overtreding niet is beëindigd binnen de in de last genoemd begunstigingstermijn, wordt én een nieuwe last onder dwangsom opgelegd én een bestuurlijke boete. Beiden (in principe) eerst weer voorafgegaan met een voornemen. De nieuwe dwangsom wordt in principe, met 100% verhoogd ten opzichte van de eerdere dwangsom. De hoogte van de bestuurlijke boete volgt de bedragen zoals opgenomen in de Huisvestingsverordening Rijswijk 2023.

B4. Wet goed verhuurderschap

Bij constatering van een overtreding van de Wet goed verhuurderschap17 worden ook stap 1, 2 en 3 gevolgd zoals in paragraaf 3.1 zijn aangegeven. Aangezien zicht op legalisatie hier niet aan de orde is, wordt beoordeeld of er wellicht bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving moet worden afgezien voordat verdere stappen worden genomen.

Wanneer wordt geconstateerd dat een overtreding niet is beëindigd binnen de in de last genoemd begunstigingstermijn, wordt én een nieuwe last onder dwangsom opgelegd én in principe een bestuurlijke boete. De nieuwe dwangsom wordt met 100% verhoogd ten opzichte van de eerdere dwangsom. De bestuurlijke boete kan pas worden opgelegd wanneer een beleidsregel is opgesteld. De verwachting is, dat de beleidsregel in 2025 wordt opgesteld. In deze beleidsregel zal tevens worden opgenomen dat een bestuurlijke boete openbaar kan worden gemaakt. Dit laatste wordt in de eerste last onder dwangsom aangekondigd en draagt bij aan de afschrikwekkende werking.

B5. APV

De burgemeester heeft de mogelijkheid een openbare inrichting of horecabedrijf een bestuurlijke sanctie op te leggen die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken van een overtreding, tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding dan wel het wegnemen van de gevolgen van de overtreding. Voor de handhaving op horecabedrijven is een apart handhavingsbeleid vastgesteld.

Voor overige APV of VFL overtredingen volgen we de 3 stappen van het stappenplan. Voor kleine ergernissen en overtredingen wordt in principe gekozen voor een strafrechtelijke boete grond van Wet afdoening OM. (mulderfeiten) Het is aan de buitgewoon opsporingsambtenaar (boa) om op basis van eigen inzicht en ervaring hier uitvoering aan te geven of de overtreding af te doen met een waarschuwing.

B6. Dwangsommen

Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag komt een ruime mate van beleidsruimte aan het bestuursorgaan toe.

Het opleggen van een last onder dwangsom heeft tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem of haar geldende regels. Om dit doel te bereiken wordt de hoogte van het bedrag afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt rekening gehouden met onder andere de onderstaande uitgangspunten:

• •

  voordeel/opbrengst voor de overtreder;

• •

  de omvang van de schade voor de veiligheid, volksgezondheid, openbare orde, ruimtelijke ordening, water, woon- en leefklimaat, natuur en landschap etc.;

• •

  de aard en ernst van de overtreding.

In geval van overtredingen van de Omgevingswet, de Huisvestingswet en de Wet goed verhuurderschap/Wet betaalbare huur wordt er in principe voor gekozen om de dwangsom ‘ineens’ op te leggen oftewel een eenmalige dwangsom vast te stellen. Dit betekent dat de overtreder de dwangsom moet betalen voor een handeling, die voor een bepaalde datum niet is uitgevoerd. Voor overige gevallen wordt er een bedrag per constatering met een maximaal te verbeuren bedrag opgelegd.

B7.Cumulatie dwangsommen

Als er cumulatie is van dezelfde soort overtredingen (de overtreding wordt daardoor groter), dan dient ook de dwangsomhoogte proportioneel groter te worden. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er:

• •

  meerdere gebouwen zijn gebouwd zonder een benodigde vergunning of

• •

  meerdere overtredingen zijn, die ieder apart in strijd zijn met het bestemmingsplan.

Als er sprake is van gecombineerde overtredingen dan worden) dwangsommen cumulatief opgenomen in de last onder dwangsom. Dit gebeurt niet als er aanleiding is om hiervan af te zien vanwege bijzondere omstandigheden.

B8. Overtreding niet beëindigd

Het kan voorkomen dat na het verbeuren van de maximale dwangsom blijkt dat de overtreder geen gehoor heeft gegeven en de overtreding nog steeds voortduurt. Dan zal de gemeente Rijswijk opnieuw een afweging maken over het in te zetten handhavingsinstrument. In principe kiest de gemeente voor de inzet van een tweede last onder dwangsom met een hogere dwangsom, tenzij de omstandigheden zodanig zijn dat een last onder bestuursdwang moet worden ingezet. De dwangsom wordt (in principe) 100% verhoogd. In principe, omdat omstandigheden altijd kunnen leiden tot een andere afweging.

B9. Herhaalde overtreding/recidive

Indien sprake is van een herhaling van een overtreding (door dezelfde overtreder, op het zelfde perceel) waarvoor in het verleden al een dwangsombeschikking is afgegeven, wordt ook gekozen voor een last onder dwangsom waarbij de dwangsom wordt verhoogd (tenzij de omstandigheden zodanig zijn dat een last onder bestuursdwang moet worden ingezet). Recidive geldt als dezelfde overtreder binnen vijf jaar na de opgelegde last onder dwangsom dezelfde overtreding opnieuw begaat.

De verhoging van de dwangsom bedraagt 50% bij de eerste herhaling en vervolgens tot 150% verhoogd (ten opzichte van de allereerste last onder dwangsom) de daarop volgende herhaling. Als deze herstelsanctie geen effect sorteert of indien op voorhand duidelijk is dat deze maatregel niet tot een beëindiging van de overtreding zal leiden, wordt gekozen voor een last onder bestuursdwang.

B10. Lengte begunstigingstermijn

Een begunstigingstermijn is de termijn, die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen. De begunstigingstermijn komt op een zorgvuldige wijze tot stand. Dit houdt in dat de termijn voldoende lang is om als overtreder de opgelegde verplichtingen uit te kunnen voeren en dat de termijn, gezien de omstandigheden van de situatie, redelijk is.

Een begunstigingstermijn mag niet langer zijn dan noodzakelijk. Hiermee wordt een open einde van het handhavingstraject voorkomen. De lengte mag ook niet zodanig lang zijn, dat sprake is van het gedogen van de overtreding. Voorts behoeft er geen rekening te worden gehouden met de termijnen van bezwaar en beroep.

De begunstigingstermijn gaat lopen op de dag na dagtekening van de handhavingsbeschikking. Bij gevaarlijke situaties zoals (brand)veiligheid of gevaar voor de volksgezondheid kan de termijn korter zijn.

B11. Zakelijke werking

Onder de Omgevingswet verschaft de artikelen 5:7a en 5:33a van de Awb de bevoegdheid om aan een bestuursdwang- of dwangsombesluit zakelijke werking toe te kennen. Zakelijke werking houdt in dat het sanctiebesluit ook voor eventuele directe rechtsopvolgers geldt en dus ook jegens hen kan worden geëffectueerd. Een rechtsopvolger is een natuurlijk- of een rechtspersoon, die in de rechten van de oorspronkelijke overtreder treedt. Doorgaans zal het gaan om eigendomsoverdracht, niet ondenkbaar is dat rechtsopvolging plaatsvindt door overgang van een ander zakelijk recht, zoals pacht.

Met het oog op de rechtszekerheid moet voor een eventuele rechtsopvolger wel kenbaar zijn, dat er een sanctiebesluit geldt. Om die kenbaarheid te waarborgen moet het sanctiebesluit binnen vier dagen na de bekendmaking ervan worden ingeschreven in het beperkingenregister.

DEEL C: WERKWIJZE ‘BASISTAKEN’ ONDER MANDAAT UITGEVOERD DOOR DE OMGEVINGSDIENST

Voor de handhaving op overtredingen inzake de wettelijk verplicht aan de ODH overgedragen basistaken wordt gebruik gemaakt van de werkwijze die is vastgelegd in de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Dit is reeds in 2023 door het Algemeen Bestuur (AB) van de Omgevingsdienst Haaglanden besloten. Hieronder is de werkwijze uit de LHSO opgenomen.

C1. Visie op een passende interventie

De LHSO zet in op een passende interventie bij iedere overtreding. Handhavers hanteren de strategie bij iedere constatering van een overtreding en maken daarbij gebruik van de daarin aangegeven instrumenten. Dit waarborgt een effectieve en doelmatige handhaving. Het draagt bij aan passend en eenduidig optreden. Het waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Een passende interventie is een interventie die is gebaseerd op de verzamelde feiten en op een beoordeling van de aard en ernst van de overtreding en van de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd, en die zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de rechtmatige toestand, verdere naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft indien dit passend of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleving te bewegen dan wel om de norm te bevestigen (speciale en generale preventie).

Om in het omgevingsrecht tot een passende interventie te komen, zijn de volgende twee hoofdvragen leidend:

Inzake herstel

• ▪︎

  1a. Is herstel mogelijk? Zo ja, dan is in elk geval bestuursrechtelijk optreden aangewezen en is de vervolgvraag:

• ▪︎

  1b. Welke bestuursrechtelijke interventie is in dit geval het meest geschikt?

Inzake bestraffing

• ▪︎

  2a. Is er aanleiding voor bestraffing? Zo ja, dan is de vervolgvraag:

• ▪︎

  2b. Welke weg (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk) is het meest passend?

Dit zijn twee vragen met gelijk belang. Positieve beantwoording van de één betekent niet dat beantwoording van de andere hoofdvraag achterwege zou moeten worden gelaten. De vragen zijn nevengeschikt. Het zijn vragen die zowel door de bestuurlijke als door de strafrechtelijke handhavingspartners behoren te worden gesteld. In combinatie met het beginsel van loyale samenwerking betekent dit bijvoorbeeld ook dat het Openbaar Ministerie zich dient af te vragen of er herstel mogelijk is met bevoegdheden van de bestuurlijke handhavingspartners, en deze laatste partners of er bestraffende interventies kunnen zijn aangewezen waar het Openbaar Ministerie een taak heeft. Loyale samenwerking betekent onder meer ook dat waar mogelijk tijdig informatie wordt gewisseld om het beantwoorden van deze hoofdvragen op het juiste moment mogelijk te maken voor de ander in de handhavingssamenwerking.

C2. Stappenplan om te komen tot een passende interventie

Hieronder volgt een stappen plan voor het toepassen van de hierboven toegelichte visie. Startpunt van het stappenplan zijn de bevindingen van het toezicht (al dan niet na een melding of aangifte): de constatering van feiten en omstandigheden en het oordeel van de toezichthouder, boa of handhaver daarover (de vaststelling dat sprake is van een overtreding). Het stappenplan is een hulpmiddel om de juiste afwegingen te maken en moet in geen geval als een rigide beslisboom worden beschouwd. De LHSO is immers vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders en richt zich tot hen. Aan de hand van het stappenplan, waartoe de hierna weer te geven interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de handhavingspartners.18

Het stappenplan bestaat uit de volgende vijf stappen:

• •

  Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix.

• •

  Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor strafrechtelijk onderzoek of bestraffing.

• •

  Stap 3: optreden aan de hand van de [algemene of domeinspecifieke] interventiematrix.

• •

  Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is.

• •

  Stap 5: vastleggen stappen en beslissingen.

Het stappenplan wordt hieronder per stap toegelicht. Het begrip ‘handhaver’ ziet op iedere functionaris – toezichthouder, opsporingsambtenaar, handhavingsjurist – die binnen de betrokken organisatie (een of meer onderdelen van) het stappenplan doorloopt.

Stap 1: positionering van de bevindingen in de basisinterventiematrix

De handhaver19 bepaalt in welk segment van de in figuur 1 opgenomen matrix (de basisinterventiematrix) hij zijn bevindingen positioneert door (1) het beoordelen van de gevolgen van de overtreding voor de fysieke leefomgeving, zoals milieu, erfgoed, natuur, water, ruimtelijke ordening, veiligheid, gezondheid e.d., en (2) het typeren van de (vermeende) overtreder.20

Ad 1 Typering van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving

De handhaver beoordeelt de gevolgen van de geconstateerde overtreding voor de fysieke leefomgeving als:

• 1.

  (vrijwel) nihil; of

• 2.

  beperkt; of

• 3.

  van belang; of

• 4.

  aanzienlijk en/of onomkeerbaar.

Onder gevolgen worden ook dreigende gevolgen verstaan, dat wil zeggen als de overtreding (mogelijk) leidt tot (bij categorie 3 en 4: aanmerkelijke) nadelige gevolgen van belang (of het risico daarop) voor de fysieke leefomgeving, zoals hinder, schade aan beschermde waarden (zoals milieu, natuur of erfgoed), verontreiniging, zieken, gewonden of doden (mens, plant en dier). Ook kunnen daaronder de gevolgen van een overtreding worden verstaan die de mogelijkheden van controle beperken of onmogelijk maken, en de gevolgen of verstorende effecten die de overtreding heeft of kan hebben voor het gezag van de overheid of voor het systeem van ordening- of normering van de betrokken bedrijfstak als zodanig. Bij gevolgen is sprake van een glijdende schaal en het verschilt per (type) overtreding wat de gevolgen kunnen zijn en hoe ernstig die kunnen zijn. In zijn algemeenheid gaat het bij categorie 1 en 2 om lichte overtredingen. Het onderscheid tussen gevolgen van belang (categorie 3) en aanzienlijke gevolgen (categorie 4) zit vooral in de ernst en omvang van de (dreigende) schade. Schade van enige omvang die onomkeerbaar is, wordt in beginsel ingedeeld in categorie 4.

Voor specifieke domeinen of specifieke (bijvoorbeeld veelvoorkomende) overtredingen kan de kwalificatie van de gevolgen van een geconstateerde overtreding nader worden uitgewerkt om de handhavers houvast te bieden.

De handhaver baseert zijn kwalificatie van de gevolgen op de bevindingen van het toezicht. Als duidelijk is dat de overtreding nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of kan hebben maar de precieze omgeving daarvan nog niet kan worden vastgesteld, hanteert hij als uitgangspunt dat er gevolgen van belang zijn.

Ad 2 Typering van (het gedrag van) de overtreder.

De handhaver typeert de overtreder aan de hand van zijn gedrag als:

• A.

  Goedwillend (indien de overtreder proactief is, geneigd is om de regels te volgen en/of de overtreding het gevolg is van onbedoeld handelen); of

• B.

  Neutraal/onverschillig (indien de overtreder passief of reactief is, een houding van ‘moet kunnen’ heeft en/of de bevinding en de gevolgen van zijn handelen hem koud laten); of

• C.

  Calculerend/opportunistisch (indien de overtreder wist of moest weten wat de gevolgen van de bevinding zouden zijn en die op de koop toe neemt, alleen tot normconform gedrag overgaat indien de toezichthouder daar uitdrukkelijk op wijst (of daarvoor een sanctie laat opleggen of oplegt), bewust risico(’s) op overtreding neemt); of

• D.

  Notoir/crimineel (indien de overtreder bewust en structureel de regels overtreedt, controle bewust belemmert, criminele activiteiten ontplooit en/of deel uitmaakt van een criminele organisatie, sprake is van fraude, oplichting of witwassen).

Van professionele marktpartijen en ervaren personen of bedrijven mag worden verwacht dat zij de regels kennen en streven naar de naleving daarvan.21 En voor de overheid als overtreder geldt hier dat voor de kennis over en de naleving van regels gelet op haar voorbeeldfunctie strenge maatstaven gelden. Dat betekent dat een geconstateerde overtreding al snel wijst op een onverschillige houding of zelfs aanknopingspunt kan zijn voor het aannemen van calculerend gedrag. Dat geldt sterker indien een overtreding (steeds) pas ongedaan wordt gemaakt nadat een toezichthouder erop heeft gewezen.

De handhaver baseert de typering op de bevinding van het toezicht en neemt daarbij het gedrag van de overtreder en de toezicht- en handhavingshistorie mee in de beschouwing. De typering van de overtreder moet objectief en controleerbaar zijn en mag niet zijn gebaseerd op ‘onderbuikgevoelens’.

Als de handhaver niet in staat is om de overtreder te typeren, dan is typering A het uitgangspunt bij overtredingen waarvan de gevolgen vrijwel nihil zijn (categorie 1) en typering B het uitgangspunt bij overtredingen met beperkte gevolgen, gevolgen van belang of aanzienlijke/onomkeerbare gevolgen (categorie 2, 3 en 4).

Stap 2: bepalen van de verzwarende aspecten die aanleiding kunnen geven voor een ingrijpender herstelsanctie of voor straf rechtelijk onderzoek of bestraffing

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die aanleiding geven voor een meer ingrijpende op herstel gerichte interventie of voor bestraffing. Bij de op herstel gerichte interventie hangen de verzwarende aspecten samen met de mate waarin er op feiten en omstandigheden gebaseerd vertrouwen is dat de overtreder terugkeer naar normconformiteit nastreeft en herstel. Dat vertrouwen is bijvoorbeeld geschonden wanneer er sprake is van recidive. (hoofdvragen 1a en 1b)

De handhaver bepaalt of er aspecten zijn die aanleiding geven voor bestraffing (hoofdvraag 2a), hetzij, - indien wettelijk mogelijk - met een bestuursrechtelijke bestraffing (bestuurlijke boete), hetzij met een strafrechtelijke bestraffing (strafbeschikking of strafvervolging). Hieronder valt ook de beslissing dat (nader) strafrechtelijk onderzoek aangewezen lijkt. De uitkomst van beantwoording van de hiervoor beschreven twee hoofdvragen (herstel of bestraffing) kan in veel gevallen zijn dat met herstel kan worden volstaan. Bij sommige aspecten is sowieso strafrechtelijke handhaving geïndiceerd.

In zijn algemeenheid geldt dat de keuze voor de soort bestraffing afhankelijk is van de wens van de wetgever in het betrokken domein. De wens van de wetgever over de keuze tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke bestraffing loopt per domein of zelfs per (soort) overtreding uiteen. Zoals hiervoor is toegelicht, zal de doeltreffendheid bij de bestuursrechtelijke handhaving met bestraffende sancties meer gewicht hebben, en afschrikwekkendheid meer bij de strafrechtelijke handhaving. De scherpte van de sancties in het strafrecht en de kracht van de strafprocesrechtelijke bevoegdheden en methoden voor waarheidsvinding onderscheiden zich van bestuursrechtelijke handhaving. Dit zijn factoren die bij de keuze tussen bestuurs- rechtelijke en strafrechtelijke bestraffing en bij de daarover te maken afspraken in zijn algemeenheid een rol zullen (moeten) spelen.

De volgende aspecten worden in elk geval meegewogen bij de keuze voor strafrechtelijke bestraffing:

Onomkeerbare gevolgen/geen herstelsanctie mogelijk: de overtreding heeft nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving die niet (meer) kunnen worden weggenomen, zoals onherstelbare milieuschade, of de normadressaat heeft het anderszins niet (meer) in zijn macht om de rechtmatige toestand te herstellen. Hoe groter en/of ernstiger de schade, hoe eerder strafrechtelijke handhaving is geïndiceerd. Een overtreding met onomkeerbare gevolgen zal overigens veelal al meteen bij het indelen in de basisinterventiematrix (stap 1) in de zwaardere interventiecategorie vallen.

Recidive: de normadressaat was al eerder in de fout gegaan en eerdere herstelsancties en/of een bestuurlijke boete hadden een onvoldoende preventief effect. Omdat het hier een beleidsmatige afweging betreft, zijn (algemene of domeinspecifieke) afspraken mogelijk over wat onder recidive wordt verstaan: herhaling van dezelfde overtreding, van eenzelfde type overtreding (en wat dat dan is) of van een overtreding in het betrokken domein – en alles daartussen. Bij het bepalen van recidive worden ook overtredingen meegenomen uit andere regio’s, ook overtredingen uit aangrenzende landen of het verdere buitenland kunnen worden meegenomen.

Verkregen financieel voordeel (winst of besparing): de normadressaat heeft door zijn handelen of nalaten financieel voordeel behaald en/of het behalen van financieel voordeel was het doel. Als het voordeel (substantieel) hoger is dan de maximale bestuurlijke boete die voor het betrokken feit kan worden opgelegd of als er helemaal geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd, is strafrechtelijke handhaving aangewezen.

Combinatie met andere relevante strafbare feiten: de normadressaat heeft andere strafbare feiten gepleegd om de in het omgevingsrecht geconstateerde overtreding te verhullen, zoals valsheid in geschrifte of omkoping, of de geconstateerde overtreding is gepleegd in het kader van andere strafbare feiten, zoals witwassen. Een zeer belangrijke indicator is ook het vermoeden van het bestaan van een criminele organisatie.

Medewerking van malafide deskundigen (“facilitators”): De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door malafide deskundigen, zoals malafide vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. Het gaat hier om de inschakeling van ‘facilitators’, dat wil zeggen sleutelfiguren in een branche die niet-naleving bewust faciliteren. Het ligt voor de hand dat het strafrecht zich in het bijzonder juist op deze facilitators zal richten. Loyale samenwerking tussen het OM en het bestuur is hier van groot belang alleen al gelet op de taken en bevoegdheden van het bestuur bij het verlenen en intrekken van vergunningen, certificaten en dergelijke.

Waarheidsvinding: soms is strafrechtelijke handhaving aangewezen vanwege de mogelijkheid van het toepassen van opsporingsbevoegdheden waarover de bestuurlijke organisaties niet beschikken. Strikt genomen gaat het hier niet om een verzwarende omstandigheid maar om de inzet van onderzoeksbevoegdheden die alleen in het strafrecht voorhanden zijn. Die bevoegdheden kunnen veelal alleen worden ingezet bij zwaardere feiten.

Normbevestiging: het strafrecht is het meest indringende corrigerende systeem. Juist door zijn expressieve kracht is het bij uitstek geschikt om het belang van regels en de ernst van niet-naleving te agenderen bij politiek, publiek en branche. In aanvulling op deze algemene verzwarende aspecten kunnen per domein domeinspecifieke verzwarende aspecten worden geformuleerd.

Stap 3: optreden aan de hand van de algemene of domeinspecifieke interventiematrix

De LHSO heeft als uitgangspunt om de meest effectieve interventie in te zetten. Dat betekent in veel gevallen dat kan worden volstaan met een lichte interventie. In andere gevallen brengt de situatie mee dat zo’n lichte interventie geen recht doet, en moet een zwaardere, meer ingrijpende interventie worden gekozen. Per situatie wordt deze ‘interventieladder’ beoordeeld met de vraag wat de meest effectieve interventie is in het concrete geval. Daarbij speelt ook het maatschappelijk draagvlak voor handhaving een belangrijke rol. Zo zal bij een goedwillende overtreder die een lichte overtreding zonder nadelige gevolgen heeft gepleegd (positionering in segment A1) in eerste instantie kunnen worden volstaan met aanspreken, informeren of waarschuwen.22 Moet die overtreder (beperkte) maatregelen treffen om de overtreding op te heffen en laat hij dat na of gaat hij anderszins weer in de fout, dan wordt opgeschaald naar bijvoorbeeld het opleggen van een herstelsanctie of een bestuurlijke boete.

De handhaver gebruikt bij stap 4 de algemene of, indien beschikbaar en van toepassing, de domeinspecifieke interventiematrix. Dit werkt als volgt:

• 1.

  De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van de toepasselijke interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 in de basisinterventiematrix heeft gepositioneerd.

• 2.

  De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de bij het betreffende segment behorende interventies, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. Daarbij maakt hij gebruik van zijn bevindingen bij stap 2 (inzake eventuele verzwarende aspecten.

• 3.

  De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door via het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s).

In aanvulling op de LHSO kunnen er handhavings- of sanctiestrategieën zijn voor specifieke deelterreinen van het omgevingsrecht vergelijkbaar met de aanvulling voor Seveso-overtredingen (Brzo) uit 2012.

Maatvoering (termijnen)

In algemene zin geldt voor het stellen van termijnen het volgende:

• ▪︎

  Gedragsvoorschriften dienen direct in acht te worden genomen. Hiervoor moet geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

In alle andere gevallen, waaronder ook situaties waarin voor het treffen van herstelmaatregelen (al dan niet aanzienlijke) investeringen moeten worden gedaan, geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. De termijn moet altijd worden afgestemd op de tijd die redelijkerwijs nodig is om de benodigde herstelmaatregelen te treffen, dus rekening houdend met de technische en organisatorische uitvoerbaarheid.

Stap 4: bepalen of afstemmingsoverleg nodig is

Indien er aan de hand van stap 1 en stap 2 wordt vastgesteld dat er aanleiding is voor bestraffing, beziet de handhaver bij stap 3 of er overleg met andere handhavende instanties is afgesproken of om andere redenen nodig is. Indien er is afgesproken dat de bestraffende interventie een strafrechtelijke is, dan wordt die weg ingezet. Indien er sprake is van opzettelijk of zeer nalatig veroorzaken van gevaar aan personen en/of milieu wordt steeds overleg met het OM gevoerd. Afhankelijk van de afspraken vindt er nadere afstemming plaats of niet. De gemaakte afspraken en de afstemming kunnen betekenen dat er een gezamenlijke interventie plaatsvindt.

Deze stap beoogt het faciliteren van goede afstemming en weloverwogen inzet van het handhavingsinstrumentarium. Het betreft daarom tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien nodig en volgens de (algemene of domeinspecifieke) gemaakte afspraken het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Samen met tijdige informatie- uitwisseling is dit tweerichtingsverkeer een uitwerking van het beginsel van loyale samenwerking.

Aan overleg is meer behoefte als voor de betrokken situatie geen standaard afspraken over de afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving gelden. De standaardafspraken voor de betrokken situatie kunnen voorzien in overleg of overleg wordt gezocht als de handhaver in de bevindingen van het concrete geval aanleiding ziet om van de standaard afspraken af te wijken. Uit een oogpunt van doelmatige handhaving wordt zoveel mogelijk gehandhaafd op basis van algemene afspraken tussen bestuur, politie en justitie over afstemming en keuzes voor afdoening.

Als de handhaver in een concreet geval concludeert dat overleg over de afstemming en inzet van bestuurs- en/of strafrecht nodig is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, bijzondere opsporingsdiensten, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun inzet en samenspel (afstemming). Alleen zo kan in voorkomende gevallen accuraat en effectief optreden worden gewaarborgd, vooral als sprake is van spoed en/of heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte afspraken niet voorzien, zullen apart door de betrokken instanties worden beoordeeld, in een regulier overleg of in ad hoc overleg als snelheid is vereist. Uit het overleg volgt hoe de betreffende overtreding verder wordt opgepakt.

Ten slotte wordt, ongeacht de positionering van overtreding en overtreder, standaard aangifte bij het OM gedaan als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

• ▪︎

  Het toezicht wordt bewust onmogelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het onterecht weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping.

• ▪︎

  De toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Bij deze vormen van niet-medewerking aan het toezicht wordt tevens bestuursrechtelijk opgetreden met het opleggen van ,een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang (artikel 5:20, derde lid, en 5:32 Awb).

Stap 5: vastlegging stappen en beslissingen

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden systematisch, verifieerbaar en transparant vastgelegd, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid. De handhaver neemt hierbij in aanmerking dat handhavingsbeleid, waartoe naar vaste rechtspraak ook een handhavingsstrategie en/of interventieladder behoort, in de regel moet worden gevolgd en dat handelen in afwijking van het beleid zorgvuldig moet worden afgewogen en deugdelijk moet worden gemotiveerd. Ook wordt zo inzichtelijk op welke wijze verzwarende en verzachtende omstandigheden een rol hebben gespeeld bij de keuze, wat bijdraagt aan een consistent overheidshandelen. Het verdient aanbeveling om te werken met een vast model voor verslaglegging dat zoveel mogelijk landelijk wordt gehanteerd en in de gebruikte ICT systemen is ingebouwd.

Bijlage H: Zelfevaluatie Kwaliteitscriteria 2024

1. Inleiding

Samen met het kabinet werken gemeenten en provincies aan het verbeteren van de uitvoering van het Omgevingsrecht. Medio 2016 is de Wet Vergunningen, Toezicht en Handhaving (wet VTH) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 is de Wet VTH integraal overgeheveld naar afdeling 18.3 van de Omgevingswet. Deze afdeling regelt de randvoorwaarden voor gemeenten en provincies om tot een hogere kwaliteit te komen van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen het omgevingsrecht. Om tot een hogere kwaliteit te komen van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn er landelijke kwaliteitseisen ontwikkeld, de Kwaliteitscriteria. 23 Met de landelijk ontwikkelde Kwaliteitscriteria zijn er afspraken gemaakt over de minimale kwaliteit van de uitvoering van de uitvoerings- en handhavingstaken (hierna U&H-taken) Dit geldt zowel voor de taken die worden uitgevoerd door een regionale uitvoeringsdienst als voor U&H-taken die gemeenten, provincies, waterschappen en rijksdiensten in eigen beheer uitvoeren.

De Kwaliteitscriteria hebben zowel betrekking op de kwaliteit van de organisatie als de kwaliteit van de medewerkers. Voor de organisatie betekent dit dat er een sluitende beleidscyclus is, een inhoudelijke ondergrens geldt en dat de taken belegd worden bij organisaties die continuïteit in de uitvoering kunnen garanderen. Op medewerkersniveau betekent dit dat voldoende deskundigheid en ‘vlieguren’ (frequente uitvoering) gevraagd worden om de taken adequaat uit te kunnen voeren.

De oorspronkelijke wet VTH is geschreven vanuit een stelsel dat gebaseerd is op vertrouwen en decentralisatie. Dit betekent dat een belangrijk deel van de besluitvorming over de kwaliteit van de uitvoering decentraal plaatsvindt door de desbetreffende bevoegde gezagen. Leidend hierin is de afspraak met het kabinet dat er een landelijk kwaliteitsniveau moet worden gerealiseerd en behouden.

Zorgplicht overheden

Afdeling 18.3 van de Omgevingswet bepaalt dat voor de taken die gemeenten wettelijk verplicht hebben overgedragen aan een Omgevingsdienst (de basistaken) de gemeenteraad een verordening moet vaststellen. Het doel van de verordening is het vastleggen van de kwaliteit voor de taken die de Omgevingsdienst voor de gemeente uitvoert. Voor de zogeheten ‘thuis-taken’ die de gemeente zelf uitvoert, geldt deze wettelijke verordeningsplicht niet. Voor deze taken heeft het college van burgemeester en wethouders een zorgplicht. Voor Rijswijk betreft het de bouwtaken die wettelijk gezien nog in eigen beheer uitgevoerd mogen worden.

Om gemeenten hierbij te ondersteunen hebben de VNG en IPO destijds in 2016 een Model Verordening kwaliteit VTH Omgevingsrecht opgesteld. De modelverordening zet kwaliteit van de vergunningverlening, het toezicht of de handhaving voorop, ongeacht of de taken door de gemeente zelf verricht worden of krachtens de wet in opdracht van de gemeente, door de omgevingsdiensten, worden verricht. Rijswijk heeft de modelverordening integraal overgenomen.24 Hierdoor is deze van toepassing op zowel de aan de Omgevingsdienst overgedragen ‘basistaken’ als op de ‘thuis-taken’ die de gemeente zelf uitvoert. De modelverordening zelf kent geen inhoudelijke kwaliteitseisen, maar verwijst naar de vigerende set kwaliteitscriteria. De Kwaliteitscriteria zijn een cruciaal richtsnoer waarvoor geldt: pas toe of leg uit, “comply or explain”.

Om de gewenste kwaliteit van de VTH-organisatie te behouden en waar nodig te verbeteren wordt door middel van voorliggend document inzichtelijk gemaakt waar Rijswijk momenteel voldoet (“comply”) aan de kwaliteitscriteria en waar gemotiveerd worden afgeweken (“explain”). Indien de Kwaliteitscriteria (nog) niet op alle (thuis)taken worden toegepast wil dit niet zeggen dat de kwaliteit per definitie te wensen overlaat. In dit geval wordt gemotiveerd aangegeven waarom de criteria niet toegepast zijn of konden worden en hoe wel voor de gestelde kwaliteit wordt gezorgd. Per 1 januari 2025 geldt een vernieuwde set Kwaliteitscriteria, versie 3.0.25 Bij de zelfevaluatie is de vernieuwde set gehanteerd.

2.Kwaliteitscriteria

De Kwaliteitscriteria bevatten criteria voor:

• 1.

  kritieke massa (kwaliteit van de medewerkers);

• 2.

  procescriteria (sluitende beleidscyclus);

• 3.

  competenties (competentieprofielen).

Ad 1. Kritieke massa

Kritieke massa criteria geven onder andere aan welke capaciteit, kennis en ervaring tenminste in een organisatie aanwezig moet zijn om de U&H-taken goed uit te voeren. De criteria voor kritische massa schrijven, per deskundigheid, op vijf onderdelen criteria voor. Deze vijf onderdelen zijn: opleiding, werkervaring, (aanvullende) kennis, frequentie en aantal.

Met de criteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie en haar medewerkers in principe in staat zijn om de taken en de onderliggende operationele activiteiten uit te voeren gezien tegen de minimaal vereiste deskundigheid en de continuïteit. De criteria hebben geen relatie met de omvang van het werkaanbod. Er wordt geen onderscheid gemaakt in de omvang van de gemeente, het aantal af te handelen aanvragen/meldingen en het aantal handhavingsdossiers. De criteria voor kritieke massa geven de organisaties een ondergrens van het aantal medewerkers en hun deskundigheid om de activiteiten in continuïteit uit te kunnen voeren.

De uitgangspunten zijn vastgelegd in de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie 2025-2028 en in het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. Gelet op de feitelijke structuur, waarin de gemeente als opdrachtgever de taken, opgaven en ambities bepaald, wordt voor de kritieke massa uit gegaan van de minimale fte die voor Rijswijk als uitvoeringsorganisatie vereist is (tenzij gemotiveerd wordt afgeweken).

Ad 2. Procescriteria

Voor de totstandkoming van producten zoals vergunningen, controles en handhavingsacties zijn diverse werkprocessen nodig. Transparantie en bestuurlijke vastlegging spelen daarin een belangrijke rol. De procescriteria samen leiden tot een sluitende cyclus en kwaliteitsborging. Zoals het woord ’’procescriteria’’ doet vermoeden, betreft het eisen aan het proces.

Figuur 1: Beleidscyclus BIG 8

Daarnaast beschrijven de procescriteria de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus gesloten. De kwaliteitscriteria hanteren hiervoor de zogenaamde ‘BIG 8’ (zie figuur hiernaast). Door toepassing van deze beleidscyclus wordt beleid en uitvoering met elkaar verbonden. Daarnaast zorgt het evaluatieonderdeel van deze cyclus ervoor dat het beleid steeds blijft aansluiten op de uitvoeringspraktijk.

De BIG-8 systematiek maakt onderscheid tussen een jaarlijkse- (onderste cirkel) en een meerjaarlijkse cyclus (bovenste cirkel). De meerjaarlijkse cyclus bevat de langeretermijndoelen en is meer beleidsmatig en strategisch van aard. De jaarlijkse cyclus is een uitvoeringscyclus van planning, uitvoering en verslaglegging waarbinnen sneller geschakeld en aangepast kan worden. Onderdeel van deze uitvoeringscyclus is het jaarlijkse uitvoeringsprogramma en jaarverslag.

Ad 3. Competenties

Processen gaan pas werken als mensen er vorm aan geven. Daarom zijn competentieprofielen opgesteld voor de nieuwe of meest veranderende rollen onder de Omgevingswet. De competentieprofielen hebben als doel om samen steeds beter in de geest van de Omgevingswet te kunnen werken. Ten opzichte van de eerdere sets Kwaliteitscriteria betreft dit een nieuw onderdeel.

3.Stand van zaken

Op de volgende pagina’s is schematisch weergegeven waar VTH op dit moment voldoen aan de Kwaliteitscriteria (set 3.0), waar actie op ondernomen wordt en waar gemotiveerd afgeweken wordt van de criteria. Op een aantal deskundigheden wijkt de gemeente gemotiveerd af van de Kwaliteitscriteria. De motivering is bij de betreffende deskundigheden weergegeven. Tevens vinden er op een aantal deskundigheden nog aanvullende cursussen plaats. Deze cursussen vinden plaats in het kader van de permanente bijscholing van de medewerkers om zodoende de kennis actueel te houden.

Stand van zaken: kritieke massa

Checklist procescriteria

Stand van zaken competentieprofielen

• •

  Level 1 onvoldoende: De organisatie voldoet op cruciale onderdelen niet aan de beschrijving in het competentieprofiel. Belangrijke verbeteringen op meerdere

• •

  gebieden zijn nodig.

• •

  Level 2 verbetering nodig: De organisatie voldoet niet continu of niet op alle onderdelen aan de beschrijving in het competentieprofiel. Op één of enkele onderdelen is verbetering of aanvulling nodig.

• •

  Level 3 voldoet aan de verwachtingen: De organisatie voldoet in grote lijnen aan de beschrijving in het competentieprofiel. De organisatie voldoet gemiddeld genomen aan de gestelde verwachtingen maar er is nog serieuze verbetering mogelijk en gewenst.

• •

  Level 4 overtreft verwachtingen: De organisatie voldoet volledig aan de beschrijving in het competentieprofiel en overtreft op onderdelen de verwachtingen.

• •

  Level 5 uitzonderlijk: De organisatie voldoet ruimschoots aan de beschrijving in het competentieprofiel en overtreft deze op meerdere onderdelen. De organisatie levert uitzonderlijke prestaties en overtreft de verwachtingen op meerdere onderdelen.

4.Borging

Indien er naar aanleiding van organisatorische veranderingen aanleiding is tot een verandering van de huidige keuzes voor wat betreft de toepassing van de Kwaliteitscriteria. worden die in het jaarlijkse Uitvoeringsprogramma meegenomen. Met ingang van de nieuwe vierjarige beleidsperiode per 2025, wordt jaarlijks over de toepassing van de Kwaliteitscriteria gerapporteerd in het Uitvoeringsprogramma. In het Jaarplan van de omgevingsdienst vindt eenzelfde rapportage plaats