Nota Grondbeleid 2025

2.1.1 Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de te ontwikkelen gronden zelf. De gemeente kan daarbij gebruik maken van een aantal instrumenten. In de meeste gevallen verkrijgt de gemeente de grond via een vrijwillige overeenstemming met de verkoper, al dan niet met behulp van de vestiging van een voorkeursrecht of via een grondruil. Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid om gronden in het kader van het algemeen belang te onteigenen, indien geen koopovereenkomst tot stand komt en de grondeigenaar niet in staat wordt geacht de voorgenomen bestemming zelf te realiseren.

Actief grondbeleid is ook van toepassing indien de grond om historische redenen in eigendom is van de gemeente. Dit betreft locaties waarvan besloten is tot vervreemding over te gaan en een herontwikkeling gewenst is.

Bij actief grondbeleid draagt de gemeente het economische risico van de ontwikkeling. Dit omvat zowel de waardeverandering van de grond als de kosten voor het bouw- en woonrijp maken, evenals de verkoopopbrengst. De gemeente kan zelf opdracht geven voor de werkzaamheden om de grond bouwrijp te maken. In dat geval wordt de grond in bouwrijpe staat verkocht aan voor de realisatie van het nieuwe vastgoed, bijvoorbeeld woningen. Daarnaast is het mogelijk dat ervoor wordt gekozen deze werkzaamheden door de koper van de grond uit te laten voeren, waarbij de kosten hiervan worden verrekend in de uitgifteprijs.

2.1.2 Faciliterend grondbeleid

Indien een marktpartij ervoor kiest de grond zelf bouwrijp te maken is er sprake van faciliterend grondbeleid. De rol van de gemeente blijft dan in principe beperkt tot het wijzigen van het omgevingsplan of vergunningverlening via een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa). Bij deze methode worden de gemeentelijke kosten verhaald op de betreffende grondeigenaar conform de nota Kostenverhaal 2024.

2.2.1. Grond in eigendom van de gemeente

Vastgoed in eigendom van de gemeente, waarvan de gebruiksfunctie overbodig is geworden, wordt afgestoten. Hierbij kan naast verkoop ook besloten worden om tot (her)ontwikkeling van de locatie over te gaan. Ook van gronden zonder opstallen, die om historische redenen eigendom zijn van de gemeente, kan de afweging worden gemaakt om tot herontwikkeling over te gaan.

De regierol van de gemeente in dit scenario wordt ontwikkelen genoemd.

Omdat de grond in eigendom is van de gemeente is het voeren van actief grondbeleid vanzelfsprekend. Er zal aan een marktpartij, na een selectieprocedure, opdracht worden verleend de bestaande opstallen te slopen. Deze selectie en opdrachtverlening kan eventueel gezamenlijk met de bouw van de nieuwe opstallen plaats vinden.

De selectie van een marktpartij, die de grond zal kopen om de ontwikkeling te realiseren, wordt conform de landelijke en interne richtlijnen van het inkoopbeleid gedaan. Ook de voorwaarden waar de verkoop van onroerend goed aan moet voldoen op basis van het Didam-arrest wordt toegepast in de procedure.

2.2.2. Grond in eigendom van derden

Indien bij de start van een nieuw planproces het initiatief voor een locatieontwikkeling wordt genomen door de eigenaar van de grond, is het faciliterend grondbeleid van toepassing. De gemeente vult haar regierol faciliteren in door het plan te toetsen op ruimtelijke haalbaarheid. De gemeentelijke kosten worden verhaald op de initiatiefnemer volgens de beleidsregels zoals opgenomen in de nota Kostenverhaal 2024.

De gemeente kan ook initiatief nemen tot herontwikkeling van gronden die in eigendom zijn van derden. Door in overleg te treden met de eigenaren, partijen bij elkaar te brengen en eventueel al plannen, bijvoorbeeld een stedenbouwkundig plan, op te stellen kunnen kansen voor een succesvolle herontwikkeling worden gecreëerd. Deze aanpak wordt regisseren genoemd. Hierbij is het uitgangspunt dat faciliterende grondbeleid wordt toegepast.

De mogelijkheid bestaat echter dat er voor de realisatie van de beoogde nieuwbouw geen overeenstemming wordt bereikt met de eigenaren. Indien deze situatie zich voordoet kan de gemeente alsnog kiezen actief grondbeleid te voeren om de ontwikkeling tot realisatie te brengen. In dat geval kan de gemeente overwegen om de gronden (alsnog) te verwerven en vervolgens als bouwrijpe kavels uit te geven.

2.2.3. Grondbeleid gemeente Sliedrecht

De afweging welk grondbeleid te voeren wordt per ruimtelijk project gemaakt. De eigendomssituatie bij aanvang van het planproces is daarbij bepalend.

• •

  Bij een locatie die in ontwikkeling wordt gebracht en waarvan het eigendom van de grond in handen is van de gemeente wordt actief grondbeleid gevoerd.

• •

  In het geval de grond in eigendom is van marktpartij(en) is faciliterend grondbeleid het uitgangspunt.

• •

  Indien in het scenario regisseren blijkt dat de gewenste ontwikkeling niet tot stand komt kan tijdens het planproces overwogen worden om (alsnog) actief grondbeleid voor die locatie te voeren.

• •

  Als bij het scenario faciliteren geen overeenstemming wordt bereikt, bijvoorbeeld over het bouwprogramma, wordt besloten het omgevingsplan niet te wijzigen of geen vergunning te verlenen.

In het grondbeleid verdient faciliterend grondbeleid de voorkeur. Daarmee worden de risico's van zowel de strategische aankopen, het bouwrijp maken van de grond als de uitgifte hiervan geminimaliseerd. Marktpartijen, zoals ontwikkelaars, zijn over het algemeen beter in staat om deze risico's te managen en in staat om te anticiperen op ontwikkelingen in de markt. Projecten waarbij gekozen is voor de regierol 'ontwikkelen' wordt een actief grondbeleid gevoerd. Dat geldt ook voor projecten waarbij gekozen is voor de regierol 'regisseren' en er geen overeenstemming met de grondeigenaar wordt bereikt.

3.1.1. Minnelijke verwerving

Minnelijke verwerving houdt in dat de op vrijwillige basis er een koopovereenkomst tot stand komt op vrijwillige basis. Minnelijke verwerving vindt plaats tegen marktconforme prijzen. Deze methode van verwerven verdient de voorkeur.

De verwerving van grond vindt plaats in het kader van een voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling (wijziging van het omgevingsplan). Dit wordt ook wel planmatige verwerving genoemd. Omdat de gemeente voorkeur geeft aan faciliterend grondbeleid, worden er in principe geen strategische aankopen verricht. Hierdoor kan worden voorkomen dat er afboekingen op de aankoopwaarde nodig zijn als de waarde van de grond afneemt.

Wanneer de eigenaar grond heeft aangekocht met als doel deze tot ontwikkeling te brengen kan een beroep worden gedaan op zelfrealisatie. Hiermee geeft de eigenaar aan dat hij bereid en in staat is de nieuwe functie te realiseren. Desondanks kunnen er redenen denkbaar zijn dat de eigenaar toch bereid is de grond aan de gemeente te verkopen. Hierbij wordt als voorwaarde gesteld dat de verkopende partij bij de gemeentelijke gronduitgifte het recht verkrijgt op koop van een aantal kavels. Deze voorwaarde wordt ook wel aangeduid als een bouwclaim. Daarmee behoudt de verkopende partij het recht alsnog het bouwprogramma te realiseren. De 'terug-levering' kan plaats vinden nadat de gemeente de grond bouwrijp heeft gemaakt en het ruimtelijk juridisch kader is vastgesteld.

3.1.2. Voorkeursrecht

Vanuit de Omgevingswet is de gemeente bevoegd om een voorkeursrecht te vestigen. Eigenaren van gronden waar een voorkeursrecht op is gevestigd zijn bij verkoop verplicht de grond eerst aan te bieden aan de gemeente.

Het voorkeursrecht geeft de gemeente een betere uitgangspositie op de grondmarkt. Daarnaast kan het prijsopdrijving en speculatie voorkomen en kunnen gronden (tijdig) beschikbaar komen voor ontwikkeling.

3.1.3. Onteigening

De gemeente heeft de mogelijkheid om tot onteigening van de grond over te gaan. Gelijktijdig met en parallel aan de onderhandelingen wordt ingezet op een onteigeningsprocedure. Hier kan een stimulans van uitgaan om alsnog tot overeenstemming te komen voor een minnelijke verwerving medewerking. De formele onteigeningsprocedure kan pas starten nadat onderhandelen geen resultaat heeft opgeleverd.

Vanuit de Omgevingswet wordt de eigendomsovergang bij onteigening standaard losgekoppeld van de vaststelling van de schadeloosstelling. De procedure over de definitieve schadeloosstelling kan dan ruim na eigendomsoverdracht worden gevoerd en vormt geen belemmering meer voor realisatie van het ruimtelijk plan.

3.2.1. Verwervingskrediet

In het geval de keuze wordt gemaakt de grond te verwerven om het ruimtelijke project te kunnen realiseren, wordt de raad gevraagd een verwervingskrediet te autoriseren. De aankoop van de grond en de bijkomende kosten worden ten laste van dit krediet geboekt. Bij het openen van een grondexploitatie (zie paragraaf 3.3) wordt de boekwaarde van de aangekochte grond hier naartoe overgebracht. Als na het vaststellen van een grondexploitatie nog grondaankopen te verantwoorden zijn, gebeurt dit direct in de grondexploitatie. Een apart verwervingskrediet is dan niet nodig.

3.2.2. Voorbereidingskrediet

Voor de plankosten van een nieuw project, bijvoorbeeld een stedenbouwkundig plan, autoriseert de raad een voorbereidingskrediet. Op deze manier kunnen de kosten van onderzoeken en adviezen, maar ook de ambtelijke inzet, rechtmatig worden verantwoord. Bij de vaststelling van een grondexploitatie worden de gerealiseerde kosten hierin opgenomen.

3.5.1 Anterieure overeenkomst

De Omgevingswet vormt de juridische grondslag voor een anterieure overeenkomst. De wetgever heeft hiermee duidelijkheid en rechtszekerheid verschaft voor de initiatiefnemer. De kosten die zijn opgenomen in de kostensoortenlijst in het Omgevingsbesluit kunnen via een anterieure overeenkomst verhaald worden.

Het gemeentelijk beleid met betrekking tot kostenverhaal is vastgelegd in de nota kostenverhaal 2024.

3.5.2 Posterieure overeenkomst

Nadat de wijziging van het omgevingsplan, met daarin de kostenverhaalsregels, is vastgesteld kan met de eigenaar/eigenaren van de locatie alsnog een overeenkomst over de ontwikkeling worden afgesloten. Dat wordt een posterieure overeenkomst genoemd, waarin o.a. afspraken over de uitvoering van het project worden opgenomen, zoals de fasering, verdeling van werkzaamheden en grondtransacties. Omtrent het kostenverhaal is het niet toegestaan een ander bedrag af te spreken dan in de kostenverhaalsregels is opgenomen. Wel kunnen afspraken over een betalingsregeling in de overeenkomst worden vastgelegd en kan de bijdrage worden 'vastgezet' op het bedrag dat volgens de regels van het omgevingsplan verschuldigd is.

3.5.3 Overige overeenkomsten

Afspraken over de aankoop of verkoop van grond worden juridisch vastgelegd in overeenkomsten. Op deze overeenkomsten is het privaatrecht van toepassing. Ook afspraken over de verdeling van activiteiten bij de realisatie van het project worden in een overeenkomst vastgelegd. Hierbij kan ervoor gekozen worden bijvoorbeeld de sloopwerkzaamheden door dezelfde marktpartij uit te laten voeren die ook de grond afneemt om deze vervolgens te bebouwen. In voorkomende gevallen kan besloten worden te participeren in de ontwikkeling door (mede)eigenaar te worden van de onderneming die de grondexploitatie uitvoert.

5.1.1 Gemeenteraad

De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Door middel van de Omgevingsvisie en de nota Grondbeleid legt zij de kaders van de ruimtelijke projecten vast. Daarnaast stelt de raad ook de financiële verordening vast, waarin de kaders zijn opgenomen omtrent de financiële verantwoording van de ruimtelijke projecten in de jaarrekening van de gemeente.

Vanuit het budgetrecht bepaalt de raad de financiële kaders van de ruimtelijke projecten. Dit gebeurt bij gemeentelijke grondexploitaties door het voteren van voorbereidings- en verwervingskredieten en de vaststelling van de grondexploitaties. Dit betreft zowel de initiële vaststelling als de vaststelling naar aanleiding van programmatische wijzigingen of de jaarlijkse actualisatie.

Nadat de kaders en de beschikbare middelen zijn vastgesteld, controleert de raad de uitvoering van het grondbeleid door het college van burgemeester en wethouders.

5.1.2 College van burgemeester en wethouders

Het college geeft uitvoering aan het grondbeleid. Het is de bevoegdheid van het college3 om te besluiten een privaatrechtelijke overeenkomst aan te gaan, bijvoorbeeld inzake een grondaankoop.

Het college betrekt de raad proactief en waar nodig in een vroeg stadium en tussentijds over lopende projecten.

Op basis van bovengenoemde bevoegdheid kan het college zelfstandig besluiten om (potentieel) strategische kansen tot het verwerven van beschikbaar komende locaties of percelen, die hij van strategisch belang acht voor de realisatie van de Sliedrechtse ambities (onder meer vastgelegd in de omgevingsvisie, het college werkprogramma of het programmaplan ruimtelijke vernieuwing) te benutten. Eén en ander conform het budgetrecht zoals vastgelegd in de financiële verordening.

5.2.1 Meerjarenprognose Grondexploitaties

Minimaal eenmaal per jaar actualiseren wij de lopende grondexploitaties. Hierbij worden de ramingen van de kosten en opbrengsten aangepast aan het nieuwe prijspeil en de nieuwe planning. Met ingang van 2025 gaan we dit doen in een Meerjarenprognose Grondexploitaties (MPG). Hierin rapporteren wij over de (financiële) voortgang van de projecten waarvoor een grondexploitatie is vastgesteld. Nadat de raad het MPG heeft vastgesteld en heeft ingestemd met de (hieruit voortvloeiende) begrotingswijziging worden de budgetten en ramingen bijgesteld. Eventuele effecten met betrekking tot (tussentijdse) winstnemingen en mutaties van de verliesvoorziening worden verwerkt in de Jaarrekening van het jaar waarover wordt gerapporteerd.

5.2.2 Programma Ruimtelijke vernieuwing

De voortgang van het programma Ruimtelijke Vernieuwing wordt jaarlijks gerapporteerd door middel van het programmaplan. Verwacht wordt dat de impact vanuit dit programma op de financiële positie van de gemeente de komende jaren verder zal toenemen. De financiële verantwoording vanuit het programma wordt (eveneens) verwerkt in de begroting en jaarrekening.

5.2.3 Planning & control cyclus

Het college legt verantwoording af door middel van de planning & control cyclus zoals opgenomen in de financiële verordening. Naast de begroting met de meerjarenraming en de jaarstukken, wordt de raad geïnformeerd via de Kadernota, de voorjaarsnota en de winternota.

De begroting en jaarrekening bevatten de paragraaf Grondbeleid. In de begroting zal in deze paragraaf de nadruk liggen op het te voeren grondbeleid in het komende begrotingsjaar en de geplande voortgang van de projecten. In de jaarrekening zal de paragraaf in het teken staan van de gerealiseerde resultaten.

5.3.1 Voorbereidingskosten

De voorbereidingskosten om te komen tot (de vaststelling van) een grondexploitatie maken onderdeel uit van de totale kostenraming. Tot het moment dat de grondexploitatie is vastgesteld zullen deze kosten worden verantwoord onder de balansrubriek 'immateriële vaste activa'. De voorwaarde is dat er een voorbereidingskrediet door de raad is vastgesteld.

De kosten die in aanloop naar een anterieure overeenkomst worden gemaakt zijn in principe via deze overeenkomst te verhalen. Om deze kosten tussentijds op de balans te kunnen verantwoorden is een college- of raadsbesluit noodzakelijk waarin het voornemen een ruimtelijk project voor de betreffende te starten. Onderdeel van de voorbereiding van dit besluit is het uitvoeren van een financiële haalbaarheidsanalyse. Als uit deze analyse blijkt dat het niet aannemelijk is dat de kosten verhaalbaar zijn, zal aan de raad worden voorgesteld voor het bedrag van de geraamde kosten budget beschikbaar te stellen. Vanuit dit budget kan een voorziening van de kosten worden gevormd.

Indien de periode om te komen tot een vastgestelde grondexploitatie of een anterieure overeenkomst langer duurt dan vijf jaar, wordt een voorziening gevormd voor de gemaakte kosten. Hierdoor kunnen deze kosten later alsnog worden ingebracht als de raad tot een grondexploitatie heeft besloten voor het betreffende gebied.

Over de voortgang van vastgestelde voorbereidingskredieten wordt gerapporteerd in de paragraaf Grondbeleid van de jaarrekening en begroting.

5.3.2 Verwervingskrediet

Voor gronden die worden aangekocht voordat een grondexploitatie is vastgesteld kan de raad een verwervingskrediet vaststellen. De aankoopprijs, inclusief bijkomende kosten, wordt in de jaarrekening verantwoord onder de balanspost 'materiële vaste activa, gronden en terreinen'. Het toerekenen van kosten, bijvoorbeeld rente of tijdelijk beheer, is niet toegestaan. In het raadsvoorstel waarin het krediet wordt aangevraagd zal tevens een voorstel voor de dekking van de tijdelijke kosten worden opgenomen.

Bij het openen van een grondexploitatie kunnen de gronden hierin worden ingebracht. De boekwaarde wordt vanaf dat moment verantwoord onder de balanspost 'Bouwgrond in exploitatie'.

5.3.3 Verwerking van (geprognosticeerde) resultaten grondexploitaties

Positieve resultaten kunnen pas in de jaarrekening worden verwerkt als deze zijn gerealiseerd. Dit komt voort uit het voorzichtigheidsbeginsel en gebeurt per grondexploitatie. Dat houdt in dat de in de jaarrekening voorziene verliezen van een grondexploitatie of het totaal van de grondexploitaties niet kunnen worden gecompenseerd door verwachte toekomstige (nog niet gerealiseerde) winsten.

Het voorzichtigheidsbeginsel betekent echter niet dat pas winst kan worden genomen bij het afsluiten van het project. Volgens het realisatiebeginsel dient de winst namelijk te worden genomen als deze gerealiseerd is. Een goede balans tussen het realisatie- en het voorzichtigheidsprincipe vormt de Percentage of Completion-methode (POC), zoals ook voorgeschreven door het BBV. Naar rato van de voortgang van het project wordt de winst gefaseerd genomen, dat wil zeggen geraamd in de begroting en verantwoord in de jaarrekening.

In de praktijk kan het voorkomen dat de opbrengsten lager zijn dan de kosten van een grondexploitatie. Als dekking voor het negatieve resultaat zal een verliesvoorziening moeten worden gevormd4. Dit geldt voor het geval de grondexploitatie bij de vaststelling een negatief resultaat kent. Ook als er bij een tussentijdse aanpassing en verlies ontstaat zal een verliesvoorziening moeten worden gevormd.

De verliesvoorziening wordt gewaardeerd tegen de nominale waarde van het verlies van de betreffende grondexploitatie. Dit resultaat is gelijk aan het resultaat op eindwaarde zoals dat in de paragraaf Grondbeleid wordt verantwoord. Indien het geprognosticeerde resultaat bij tussentijdse aanpassingen wijzigt, zal ook de verliesvoorziening worden aangepast.