Nota reserves en voorzieningen 2024 gemeente Deventer

Inleiding

In de financiële verordening (art. 212 GW) is vastgelegd dat een nota reserves en voorzieningen aan de gemeenteraad wordt aangeboden, waarin het beleidsmatige kader wordt vastgelegd hoe wordt omgegaan met de vorming en besteding van reserves en voorzieningen. De nota is als volgt opgebouwd: na de uitleg over de gebruikte begrippen worden de regels voor het instellen, wijzigen en inzetten van reserves en voorzieningen behandeld. Daarop volgt een algemene en een artikelsgewijze toelichting. In de algemene toelichting wordt ingegaan op de kenmerken van reserves en voorzieningen en de rolverdeling tussen college en raad.

In de Beleidsregels begroting1 zijn voor een aantal reserves specifieke afspraken vastgelegd die niet worden herhaald in deze nota. In de Beleidsnota risicomanagement en weerstandsvermogen wordt ingegaan op de beleidsregels rondom de weerstandsreserves2.

In het vervolg worden behandeld de Begripsbepaling, Beleidsregels voor reserves (p2), Beleidsregels voor voorzieningen (p4), de algemene toelichting (p6), een artikelsgewijze toelichting (p7) en twee bijlagen: Verwijzingen naar het Besluit begroting en verantwoording (BBV) (p12) en bijlage 2 Reserves en voorzieningen in de P&C documenten (p14)

Begripsbepalingen

Artikel 1.1 Begripsbepaling

In deze nota wordt verstaan onder:

• a.

  Algemene reserve: Het deel van het eigen vermogen waar de raad geen bestemming aan heeft gegeven. De algemene reserve bestaat uit de specifieke en generieke weerstandsreserve.

• b.

  Bespaarde rente: Over het eigen vermogen (totaal aan reserves en gerealiseerd resultaat) mag een rentevergoeding worden toegerekend aan taakvelden, de z.g. bespaarde rente. Het woord “bespaard” geeft aan dat door het eigen vermogen rentekosten voorkomen worden ten opzichte van het aantrekken van een lening. De gemeente heeft de keuze om deze rente als baten op te nemen in de begroting.

• c.

  Bestemmingsreserve: Het deel van het eigen vermogen waar de raad een bestemming aan heeft gegeven.

• d.

  Eigen vermogen: Het eigen vermogen van de gemeente op de balans bestaat uit het gerealiseerde resultaat, de algemene reserve en de bestemmingsreserves. Het eigen vermogen is het deel van de balanswaarde van alle bezittingen waar geen schulden tegenover staan.

• e.

  Functies van reserves: Reserves kennen een vijftal functies: Financieringsfunctie, Bestedings-functie, Egalisatiefunctie en Bufferfunctie. Zie ook de algemene toelichting.

• f.

  Kapitaallasten: dit zijn lasten als gevolg van het aanhouden van bezit (investeringen) en bestaan uit rente- en afschrijvingslasten.

• g.

  Omslagrente: Dit is de rekenrente die wordt gebruikt om de werkelijk betaalde rente toe te rekenen aan de programma’s.

• h.

  Reserve: Een reserve is een deel van het (eigen) vermogen, een waarde op de balans, waar geen verplichtingen tegenover staan.

• i.

  Voorzieningen: Voorzieningen is een deel van het (vreemd) vermogen, een waarde op de balans, waar een verplichting, verlies of risico tegenover staat.

• j.

  Weerstandsreserve: de algemene reserve is opgedeeld in twee weerstandsreserves, waarmee wordt aangegeven dat deze onderdeel zijn van het weerstandsvermogen tegen risico’s en tegenvallende ontwikkelingen.

Inleiding

Het belangrijkste verschil tussen reserves en voorzieningen is de bestemmingsvrijheid. De bestemming of de doelstelling van reserves kan worden gekozen en zijn daarin te vergelijken met spaargeld. Voorzieningen hebben een verplichtend karakter en mogen niet voor andere doelen ingezet worden. De andere kenmerken van reserves en voorzieningen worden hieronder toegelicht.

Reserves

Het doel van een reserve is om bedragen apart te zetten voor toekomstige bestedingen en het opvangen van financiële tegenvallers en risico’s. Er zijn twee typen reserves: algemene reserves en bestemmingsreserves. Algemene reserve kennen (nog) geen bestemming en dienen primair voor het opvangen van optredende risico’s en daarnaast voor toekomstige bestemmingen. Een bestemmingsreserve is een reserve die door de gemeenteraad is gekoppeld aan een bepaald doel. De raad stelt deze reserve vast en kan veranderingen doorvoeren via een begrotingswijzigingen. Bij het instellen van een reserve wordt bepaald welke functie de reserve heeft, en daarmee aan welke beleidsregels het voorstel moet voldoen. Wij onderscheiden de volgende functies:

Bestedingsfunctie: reserves met een bestedingsfunctie hebben als doel om in de toekomst in te zetten voor een specifiek doel. Vaak worden deze ingesteld voor het realiseren van beleidsprioriteiten. Daarnaast is de reserve dekking kapitaallasten een belangrijke reserve om de (kapitaal)lasten van investeringen te dekken met eigen vermogen.

Egaliserende functie: reserves met een egaliserende functie worden gebruikt om grote schommelingen van baten en lasten tegen te gaan. Hierdoor blijft budget over meerdere jaren beschikbaar voor een bepaald doel, en blijven (kostendekkende) tarieven stabieler. Overschotten in een jaar worden aan de reserve toegevoegd en daarmee beschikbaar voor het volgende jaar, tekorten worden onttrokken aan de reserve. De toevoegingen en onttrekkingen zijn vooraf niet bekend, daarom is het college bevoegd de toevoegingen en onttrekkingen te autoriseren, waarover in de jaarrekening verantwoording wordt afgelegd.

De algemene reserve heeft een bufferfunctie voor het opvangen van tegenvallers, risico’s en onvoorziene ontwikkelingen. Alle reserves hebben een financieringsfunctie in de zin reserves onderdeel zijn van het eigen vermogen dat zal dalen bij de inzet van de reserve.

Voorzieningen

Het doel van (het instellen van) een voorziening is een (toekomstige) verplichting als last te nemen op het moment dat die bekend is. Hierdoor is het risico op onvoldoende middelen in de toekomst volledig afgedekt. De raad heeft bij het vaststellen van voorzieningen weinig keuzevrijheid omdat voorzieningen een verplichtend karakter hebben. Uitzondering hierop is de voorziening ter egalisatie van lasten van groot onderhoud; aan de hoogte kunnen beleidskeuzes ten grondslag liggen bijvoorbeeld ten aanzien van het onderhouds- en kwaliteitsniveau.

Als de achterliggende verplichting, het verlies, het risico of specifieke besteding van de voorzieningen vervalt, dan moet de voorziening worden opgeheven en vallen de middelen vrij.

Alleen artikelen waar een toelichting voor nodig is zijn hieronder opgenomen, voor de overige artikelen spreekt de tekst voor zichzelf.

Reserves

Toelichting artikel 2.1

Lid 1 en 2 behandelen hoe de verantwoordelijkheden over de reserves zijn verdeeld:

Lid 3 bepaald dat reserves niet negatief mogen staan. Een negatieve stand voor bestemmingsreserves zou betekenen dat er meer is ingezet dan door de raad beschikbaar is gesteld. Een negatief geraamde reserve zo betekenen dat er geen budget beschikbaar is gesteld maar wel uitgaven.

Lid 4. Alle toevoegingen en onttrekkingen aan reserves zijn incidenteel van aard en tellen niet mee bij de berekening van de ‘structureel sluitende begroting’. Hiermee wordt zeker gesteld dat structurele lasten gedekt zijn, ook als reserves zijn uitgeput. Hierop zijn twee reserves uitgezonderd: de reserve dekking kapitaallasten en (onder voorwaarden) een deel van de generieke weerstandsreserve. Voor de reserve dekking kapitaallasten zijn de voorwaarden uit artikel 2.5 van belang. Deze waarborgen dat het inzetten van deze reserve niet leidt tot een structurele last na uitputting van de reserve. Voor het inzetten van de generieke weerstandsreserve als structurele baat is vanaf 2024 onder voorwaarden toegestaan. De voorwaarden zoals genoemd in dit artikel zijn overgenomen uit de Notitie incidenteel-structureel4 en onderdeel van het toezichtskader5.

Lid 5: Als de reserve onvoldoende is voor de bestemming (als gevolg van prijsstijgingen of een andere rede), dan is een begrotingswijziging nodig met een dekkingsvoorstel. Er wordt geen automatische indexatie toegepast om prijsstijgingen te compenseren, omdat er meer factoren meespelen die de kosten bepalen.

Lid 6: Als bespaarde rente wordt berekend over (een deel van) het eigen vermogen, zoals bij de reserve kapitaallasten, dan gebruiken we daarvoor de omslagrente tenzij de gewogen gemiddelde rentelast op het vreemd vermogen lager is. Dit is namelijk de bovengrens die de commissie bbv heeft bepaald, en is overgenomen in dit artikel. Bespaarde rente wordt door de treasuryfunctie6 meegenomen in de berekening van het renteresultaat en de omslagrente.

Toelichting artikel 2.2

De specifieke weerstandsreserve heeft een bufferfunctie om voldoende weerstandscapaciteit aan te houden voor de gekwantificeerde risico’s. In het risicomanagementbeleid7 is vastgelegd hoe dit berekend wordt en in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening wordt het niveau bepaald. De specifieke weerstandsreserve wordt gevoed uit de generieke weerstandsreserve tot het berekende niveau.

De generieke weerstandsreserve is het deel van de algemene reserve waar geen directe relatie is met berekende risico’s. Het heeft de functie van algemene bufferreserve en is daarnaast vrij besteedbaar omdat er geen bestemming aan is gegeven. Bij het geven van een bestemming (besteden of overhevelen naar een bestemmingsreserve) daalt de algemene bufferfunctie.

Toelichting artikel 2.4

Bij het instellen van een bestemmingsreserve is het van belang een zo volledig mogelijk beeld te geven van het doel, de ontwikkeling en ramingen van de reserve, over de gehele looptijd.

Van de fasering mag worden afgeweken zonder de raad daarover te laten besluiten, mits het totaalbedrag niet wordt overschreden. Er vindt wel verantwoording plaats over deze afwijkingen in de P&C documenten.

Voor bestemmingsreserves gelden ook de artikelen 2.5-2.7, afhankelijk van de functie van de reserve.

Toelichting artikel 2.5

Met de bestemmingsreserves dekking kapitaallasten kunnen structurele lasten van investeringen worden gedekt. Dit is volgens het BBV toegestaan onder een aantal voorwaarden:

• –

  Investeringen moeten voor het volledige investeringsbedrag op de balans gezet worden en over de gehele gebruiksduur worden afgeschreven. De dekking uit de reserve moet dezelfde looptijd hebben anders zijn toekomstige lasten niet gedekt.

• –

  Deze reserves mogen niet worden gebruikt om het investeringsbedrag te verlagen (als een vorm van versnelde afschrijving ofwel netto-activering).

• –

  Wanneer de bestemmingsreserve kapitaallasten lager is dan de boekwaarde van de desbetreffende activa, dan kunnen de kapitaallasten slechts naar rato aan de bestemmingsreserve kapitaallasten worden onttrokken, over de gehele afschrijvingstermijn. Het andere deel van de jaarlijkse kapitaallasten worden uit de exploitatie gedekt. Hiermee wordt voorkomen dat toekomstige lasten niet gedekt zijn.

Lid 1c: Over deze reserve wordt bespaarde rente berekend ter hoogte van de omslagrente en aan deze reserve toegevoegd. Hiermee biedt de reserve ook dekking aan de rentelast van de kapitaallasten. Het is niet toegestaan om op een andere manier (een) reserve(s) in te zetten voor de dekking van de rentelasten. Voor deze rente geldt ook artikel 2.1 lid 6.

Lid 1d: Vervangingsinvesteringen moeten uit de exploitatie worden gedekt, een reserve is geen structureel dekkingsmiddel voor investeringen die vervangen moeten worden. De reserve is na de laatste afschrijvingstermijn uitgeput. Vervangingsinvesteringen kunnen in bepaalde situatie worden opgenomen in een meer-jaren-onderhoudsplan waar een voorziening voor is ingesteld. Zie hiervoor de nota activeren en afschrijven.

Lid 2b: Het berekenen van bespaarde rente leidt tot een hogere omslagrente voor alle kapitaallasten. Het heeft dus gevolgen voor de begroting van de dekking van de kapitaallasten, die deels worden verrekend met de algemene middelen en deels door tariefproducten.

Toelichting artikel 2.6

Zie ook de algemene toelichting over de functie van egalisatiereserves. De raming van deze reserves is gebaseerd op een onderliggend plan, die bij de jaarrekening getoetst wordt aan de feitelijke onttrekkingen. De mutaties op egaliserende reserves zijn incidenteel van aard en worden opgenomen op het overzicht van incidentele baten en lasten. Structureel egaliseren is niet toegestaan anders dan met een voorziening.

Voorzieningen

Toelichting op artikel 3.1

Vanwege het verplichte karakter van een voorziening heeft de raad geen invloed op de hoogte van een voorziening, die wordt bepaald door de verplichting, verlies of het risico dat wordt afgedekt. Uitzondering hierop is de omvang van een onderhoudsvoorzieningen die wordt beïnvloed door het vastgestelde gewenste onderhoudsniveau.

Lid 5: De hoogte van de voorziening wordt in het jaarrekening proces getoetst (intern en extern), omdat het voor een getrouw beeld van de financiële situatie (balans) belangrijk is dat de voorziening ook daadwerkelijk de verplichting of het risico kan dekken.

Toelichting artikel 3.2

Een voorziening moet voldoen aan een aantal voorwaarden. Een voorziening dient onder een van de categorieën in lid 1 te vallen. Lid 1 sub iv heeft betrekking op heffingen waarvan de besteding in wet- en regelgeving gelimiteerd is8 zoals toekomstige investeringen in riolering en/of afvalverwerkingsinstallaties9.

In lid 2 worden enkele voorwaarden genoemd. Als de hoogte van een bestaande verplichting vaststaat (dus niet onzeker is) moet het als schuld op de balans worden opgenomen en niet als voorziening. Als de omvang van een risico niet redelijkerwijs is in te schatten, wordt het risico onderdeel van de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit waarover in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing van de begroting en jaarrekening wordt verantwoord. Als deze risico’s niet worden afgedekt door een voorziening leiden ze tot een hogere specifieke weerstandsreserve.

Voorzieningen die op basis van de contante waarde van de toekomstige verplichtingen worden gewaardeerd worden jaarlijks verhoogd met een discontovoet om de (netto-contante) waarde op peil te houden. Deze trendmatige verhogingen (indexaties) worden als last in de begroting opgenomen. Om deze last te dekken wordt een rente10 over de voorziening meegenomen bij de berekening van de omslagrente.

Het instellen van voorzieningen uit lid 3 mag, gezien het onvermijdelijke karakter, ook achteraf via het vaststellen van de begroting. Uitzondering is hierop de voorziening groot onderhoud, omdat de raad via het onderhoudsniveau (meer) invloed heeft op de hoogte van de voorziening.

In lid 5 is bepaald dat de omvang onderbouwd moet worden. Hieraan moet een eenduidige berekening, documenten of een analyse ten grondslag liggen en zijn voorzien van bronvermelding. De schattingsmethode moet worden beschreven en zijn voorzien van de uitgangspunten en mogelijke een scenario-analyse.

Lid 6: Het beheerplan groot onderhoud moet financieel worden getoetst en de stand van de voorziening en de toevoeging aan de voorziening moeten op elkaar aansluiten. Een actueel beheerplan is niet ouder dan 5 jaar. Deze voorziening mag niet worden gebruikt voor klein onderhoud11 of voor investeringen die geactiveerd moeten worden.

Lid 7: Deze discontovoet wordt vastgesteld door de commissie BBV in de nota grondbeleid en de nota rente, en is in 2024 2%. Verliesvoorzieningen worden op de balans gepresenteerd als een correctie op de post voorraden grondexploitatie (bouwgrond in exploitatie). Wanneer in de toekomst waardeherstel optreedt, valt een deel van de voorziening vrij en daarmee stijgt de balanswaarde van de betreffende voorraad grond.

Toelichting op de bijlagen

In de bijlagen worden de BBV-voorschriften aangehaald, eerst artikelsgewijs en in bijlage 2 toegepast op de planning en control documenten. Alle reservemutaties staan duidelijk herkenbaar en herleidbaar óf in het overzicht van incidentele baten en lasten óf in het overzicht van structurele reservemutaties, zodat aansluiting gemaakt kan worden met de staat van reserves. Onttrekkingen aan de algemene reserve ten gunste van de exploitatie zijn naar de aard van de raming incidenteel, met uitzondering van de reserves genoemd in bijlage 2, artikel 2.3 lid 2. Artikel 4.4 lid 2 bepaalt dat overboeking tussen reserves binnen een programma is beperkt tot bestaand beleid. Dit is vastgelegd in de begrotingsregels.