Nota Grondbeleid Zeewolde 2025

Zeewolde is een relatief nieuw en karakteristiek dorp. Zeewolde biedt haar inwoners rust, ruimte en met het bos, het strand en het water dichtbij, ook voldoende recreatiemogelijkheden. Zonder dat het karakter van Zeewolde verdwijnt, wil de gemeente zich blijven ontwikkelen. Het blijft een gemeente waar het fijn wonen, werken en verblijven is. Een gemeente met een gevarieerd woonaanbod dat aansluit op de behoefte. De economie is duurzaam en innovatief en het buitengebied richt zich op de landbouw. Er is een sterke verbondenheid met recreatie, toerisme en landschappelijke structuren.

De ontwikkeling van Zeewolde kan niet zonder duidelijke regie vanuit de gemeente. Met een verleden van actief grondbeleid is dit geen onbekend terrein voor de gemeente. Als gemeente die vanuit de rijksoverheid werd gestimuleerd te groeien en de gronden voor deze groei verkreeg van de “Rijkdienst voor de IJsselmeerpolders”, is een sturing in de ontwikkelopgave via actief grondbeleid vanzelfsprekend. Ook in de vastgoedcrisis waarbij gemeenten een meer faciliterende houding aannamen, bleef Zeewolde regie over de inzet en verdeling van schaarse grond voeren. Een regierol die de gemeente met het nieuwe grondbeleid voortzet.

Waarom heeft Zeewolde een nieuw grondbeleid nodig?

Het huidige grondbeleid stamt uit 2014 en is gebaseerd op de toen geldende wetgeving. Met de komst van de Omgevingswet is een actualisatie noodzakelijk. De Omgevingswet heeft de bestaand wetgeving vervangen. Zeewolde ziet veranderingen in de markt en omstandigheden ontstaan die niet vanzelfsprekend kunnen worden opgepakt met de lijn van het huidige grondbeleid uit 2014. Zeewolde ervaart een keerpunt op de grip en regie bij ruimtelijke ontwikkelingen: het hebben en krijgen van vanzelfsprekende grondposities en de sturing via eigendom van grond door de gemeente wijzigt langzaam. De gemeente zal in de toekomst meer moeite moeten doen om gronden in eigendom te krijgen en hierbij steeds meer de afweging maken of met deze gronden de ambities en beleidsdoelen worden gerealiseerd. Ook nemen marktpartijen steeds vaker strategische grondposities in. Dit keerpunt vraagt een andere blik op de toepassing van het grondbeleid voor de ruimtelijke ontwikkelingen en het realiseren van doelen en ambities.

Hoewel Zeewolde actief grondbeleid als uitgangspunt neemt, biedt het nieuwe grondbeleid ook alternatieven. Het nieuwe dynamische grondbeleid helpt de gemeente om een nog betere afweging te maken of actief grondbeleid nodig is of dat de gemeente een meer faciliterende rol aanneemt om haar doelen te bereiken. Daarnaast koppelt het nieuwe grondbeleid de grondbeleidsinstrumenten beter aan de gekozen rolneming in het grondbeleid. Het nieuwe grondbeleid is klaar voor de toekomst en klaar om goed in te spelen op de nieuwe ontwikkelingen, ambities en doelen. Het nieuwe grondbeleid helpt de gemeente om het keerpunt goed op te vangen.

Leeswijzer

Het nieuwe grondbeleid is een pragmatisch en toepasbaar beleidsstuk. De nota grondbeleid bestaat uit een beleidsmatig kader (deel I) en uit een toelichtend kader (deel II). Het beleidsmatige kader van dit grondbeleid gaat over de koers van het grondbeleid en welk grondbeleid de gemeente kiest om haar ambities en beleidsopgaven te realiseren. De afweging die de gemeente hierin moet maken volgt een routekaart. Dit is een afwegingskader die de gemeente helpt om de keuze in het grondbeleid te maken en om te bepalen wat zij hierin belangrijk vindt. De keuze van het grondbeleid leidt tot de inzet van grondbeleidsinstrumenten. De routekaart voor het grondbeleid vormt dus de rode draad voor het beleidsmatig kader.

Deel II is het toelichtend kader van het grondbeleid en geeft antwoord op de vraag hoe de gemeente Zeewolde haar grondbeleidinstrumenten kan toepassen. Het toelichtend kader vormt een praktische verdiepingsslag van de beschikbare instrumenten en samenwerkingsvormen.

• I.

  Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken: doelstelling van het grondbeleid

  Grondbeleid is geen doel op zich. Het is een middel om bestuurlijke ambities waaronder de speerpunten uit de omgevingsvisie waar te maken en het sectoraal beleid zoals volkshuisvesting, economie, toerisme, natuur en landschap te ondersteunen. Het grondbeleid helpt de gemeente om een balans te vinden tussen de ruimtelijke groei en de leefbaarheid en daarvoor een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities.

• II.

  Dynamisch grondbeleid: koers van het grondbeleid

  De gemeente Zeewolde kiest voor een dynamisch grondbeleid. Afhankelijk van haar beleidskader(s), de ambities en de mate van regie die ze wil voeren, bepaalt de gemeente welk grondbeleid zij wil toepassen. Dit doet zij voor elke ruimtelijke ontwikkeling. Zeewolde geeft (vanuit de jarenlange opgedane ervaring in die rol) de voorkeur aan actief grondbeleid, maar als de situatie daarom vraagt, kan zij ook een meer faciliterende rol aannemen. Deze rol ligt voor de hand als de gemeente minder prioriteit en urgentie voelt bij de ruimtelijke ontwikkeling of de maatschappelijke meerwaarde minder is aangetoond. Ook kan het zijn dat de gemeente het risico van een ruimtelijke ontwikkeling niet wenst te lopen en dus de markt in de gelegenheid stelt om (binnen grenzen) regie te voeren. Dynamisch grondbeleid betekent ook dat de gemeente kan besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk project.

• III.

  Rollen van het grondbeleid

  Het dynamisch grondbeleid kent drie rollen:

  • 1.

    Actief grondbeleid: met eigendom houdt de gemeente regie en sturing op de ruimtelijke ontwikkeling. De ontwikkeling heeft een hoog risicoprofiel. De gemeente voert de grondexploitatie.

  • 2.

    Actief faciliterend grondbeleid: de gemeente is bereid om de regie en sturing op de ruimtelijke ontwikkeling te delen met een marktpartij. De gemeente werkt samen met de markt en legt het risico van de ontwikkeling vooral bij de markt neer. De gemeente stelt vooraf de kaders, stimuleert en verleidt om de ruimtelijke ontwikkeling tot stand te laten komen. Al dan niet door middel van subsidies.

  • 3.

    Passief faciliterend grondbeleid: het initiatief van de ontwikkeling ligt volledig bij de markt. De gemeente toetst alleen vanuit haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Dit doet de gemeente omdat de ruimtelijke ontwikkeling weinig maatschappelijke meerwaarde oplevert, te grote financiële risico’s kent of een lage prioriteit heeft. De gemeente heeft een passieve rol en acteert alleen als de markt het initiatief neemt.

• IV.

  Toepassing van het dynamisch grondbeleid: het afwegingskader

  Bij elke ruimtelijke ontwikkeling stelt de gemeente zichzelf de vraag welk grondbeleid zij wil voeren. Dit doet de gemeente met het afwegingskader. Eerst bepaalt de gemeente haar koers in het grondbeleid. Vervolgens vindt de afweging plaats van haar rolneming. Aan de hand van een aantal thema’s bepaalt de gemeente in hoeverre zij risico wil lopen, regie wil voeren, ambtelijke capaciteit beschikbaar heeft, de ruimtelijke ontwikkeling financieel haalbaar is en of de gemeente grondposities heeft. De uiteindelijke rolneming is afhankelijk van de weging van deze thema’s.

• V.

  Zeewolde houdt bij elk rol in het grondbeleid regie: sturing met de grondbeleidsinstrumenten

  Elke vorm van grondbeleid heeft specifieke grondbeleidsinstrumenten. De gemeente hanteert de grondbeleidsinstrumenten die passen bij de gekozen rolneming en de houding die de gemeente daarbij aanneemt. Bij actief grondbeleid zet de gemeente in op (strategische) grondverwerving, past zij weloverwogen het voorkeursrecht toe en is onteigening niet uitgesloten. De gemeente stuurt actief op de functieverandering. Het actief faciliterend grondbeleid richt zich op de samenwerking en inzet van grondbeleidsinstrumenten als het algemeen belang daarom vraagt. De gemeente houdt gedeeltelijk regie door actief te sturen op de functieverandering zo mogelijk door een omgevingsplan op te stellen met kostenverhaalsregels. Bij passief faciliterend grondbeleid stuurt de gemeente aan op het sluiten van een anterieure overeenkomst met een marktpartij. De functieverandering vindt pas plaats als de overeenkomst is gesloten en deze past binnen de beleidskaders van de gemeente.

• VI.

  Samenwerken: delen van risico en kennis met een marktpartij

  De gemeente kiest voor samenwerken met een marktpartij als zij het risico van een ruimtelijke ontwikkeling niet volledig zelf wil lopen. Ook kan de inbreng van kennis en ervaring van een marktpartij in een ruimtelijke ontwikkeling een overweging zijn om samen te werken. Afhankelijk van het gekozen grondbeleid bepaalt de gemeente in welk stadium van de ruimtelijke ontwikkeling zij wil samenwerken en hoe deze samenwerking er dan uit ziet. Ook de keuze van de gemeente om regie te blijven voeren en de mate van grondposities in het gebied bepalen uiteindelijk de samenwerkingsvorm. Hierbij valt een onderscheid te maken in:

  • 1.

    Traditionele publieke ontwikkeling (ontwikkeling door de gemeente zelf).

  • 2.

    Bouwclaimmodel.

  • 3.

    Publieke-private samenwerking door concessiemodel.

  • 4.

    Publieke private samenwerking door joint venture model (met oprichting van een rechtspersoon of door sluiten van een samenwerkingsovereenkomst).

  • 5.

    Zelfrealisatie door een marktpartij en de gemeente sluit met deze marktpartij een (anterieure) overeenkomst.

• VII.

  Financieel

  De gemeente past de regels van het Besluit begroting en verantwoording (BBV) provincies en gemeenten toe bij grondexploitaties. Dit zijn de landelijk voorgeschreven regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet en de looptijd. Risico’s worden beperkt met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflow en risicomanagement.

• VIII.

  Rolverdeling college en raad

  De gemeenteraad stelt met deze Nota Grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van deze Nota Grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af. De Nota grondbeleid wordt eens in de vier jaar herzien (conform de financiële verordening) of eerder als daar aanleiding toe is.

Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt de gemeente om haar beleid, visies en ambities te verwezenlijken en daarmee te zorgen voor een maatschappelijke meerwaarde. Met maatschappelijke meerwaarde wordt bedoeld dat ruimtelijke initiatieven op de lange termijn bijdragen aan een fijne, veilige en duurzame/ groene leefomgeving voor alle inwoners.

De ambities van de gemeente zijn vertaald in de 11 speerpunten van de Omgevingsvisie Gemeente Zeewolde en het collegeprogramma. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid, zoals volkshuisvesting, bedrijven, mobiliteit en duurzaamheid. Uitvoering geven aan de ambities en de beleidsopgaven vraagt om het vinden van balans tussen groei van de gemeente en het behouden van de eigenheid en leefbaarheid van de gemeente. De gemeente wil zich duurzaam ontwikkelen en weegt daarbij de volgende zaken af:

• -

  de gezondheid en welvaart van haar inwoners;

• -

  behoud, verduurzaming en aantrekkelijk maken van de leefomgeving door meer groen, biodiversiteit en goede recreatiemogelijkheden;

• -

  duurzame groei en innovatie van de economie en toerisme;

• -

  invulling van een gezonde woonagenda.

Het grondbeleid geeft een strategische afweging hoe de gemeente schaarse ruimte (de grond van de gemeente en derden) wil inzetten om de concrete opgaven uit de ruimtelijke ontwikkelingsstrategie te realiseren en welke rolneming de gemeente daarbij voor zichzelf ziet. De gemeente hoeft hierbij niet zelf eigenaar van de grond te zijn.

Figuur 1 Schema Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities

Voor Zeewolde is het vertrekpunt van het dynamisch grondbeleid de afweging of een ruimtelijke ontwikkeling met actief grondbeleid wordt opgepakt. De gemeente wil vooral een actieve regie op de totstandkoming van ruimtelijke initiatieven. Zo zorgt Zeewolde ervoor dat de ambities worden gerealiseerd en de spelende vraagstukken worden opgepakt. Met actief faciliterend grondbeleid wil de gemeente juist zorgen dat in ruimtelijke initiatieven het vliegwiel op gang komt. De gemeente handelt als investerende overheid die bereid is (aanvaardbare) risico’s te lopen. Dit moet de markt vertrouwen geven om mee te investeren waardoor de rol van de gemeente geleidelijk verandert en meer faciliterend wordt.

Het dynamische karakter van het grondbeleid stelt de gemeente altijd in staat om een zorgvuldige afweging te maken of actief grondbeleid wel geschikt is voor de ruimtelijke ontwikkeling die zich aandient. Deze afweging wordt ook gemaakt als de gemeente zelf een ruimtelijke ontwikkeling wil oppakken of er voor de gemeente kansen voordoen. Het kan zijn dat de gemeente afweegt om voor een ruimtelijke ontwikkeling een meer faciliterende rol in te nemen en dus niet overgaat tot actief grondbeleid. Dit is met name het geval als de ruimtelijke ontwikkeling door de markt kan worden opgepakt, de gemeente het risico van de ruimtelijke ontwikkeling niet (volledig) wil lopen of de ruimtelijke ontwikkeling niet prioritair is of beperkt bijdraagt aan de ambities en beleidsopgaven.

De gemeente bepaalt aan de voorkant de koers van het grondbeleid. Na een zorgvuldige afweging van de ambities, beleidsopgaven, prioriteiten en potentie, beslist de gemeente of ze een actieve rol wil spelen in ruimtelijke ontwikkelingen. Als de gemeente afweegt om meer dienend te zijn aan de ruimtelijke ontwikkeling dan kies de gemeente voor een passief faciliterend grondbeleid. De gemeente werkt niet mee als de ruimtelijke ontwikkeling zeer laag scoort.

Schematisch ziet het er als volgt uit:

Figuur 2 Bepalen koers grondbeleid

Zeewolde voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke rol zij hierin voor zichzelf ziet. De gemeente heeft een sterke voorkeur voor een actief grondbeleid. Indien actief grondbeleid geen wenselijke rol is dan wordt de afweging gemaakt tussen actief-faciliterend grondbeleid of passief faciliterend grondbeleid.

In onderstaand schema zijn binnen het dynamisch grondbeleid drie rollen te onderscheiden.

Figuur 3 Rollen grondbeleid

Actief grondbeleid

Zeewolde kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. Dit is haar basishouding.

Actief grondbeleid komt in beeld als de ruimtelijke ontwikkeling voor de gemeente maatschappelijk zeer wenselijk is en de realisatie een hoge prioriteit én urgentie heeft. Daarnaast kan de gemeente door middel van de grondpositie zelf de ruimtelijke ontwikkeling realiseren. Actief grondbeleid sluit samenwerking met de markt niet uit. De gemeente kan vanuit deze actieve rol de samenwerking opzoeken.

Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste functie of activiteit te verkrijgen. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.

Actief faciliterend grondbeleid

Bij actief faciliterend grondbeleid is de gemeente van mening dat de ruimtelijke ontwikkeling in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat Zeewolde niet of niet alleen als private partij én risicodragend op de markt treedt én daarbij niet de grondexploitatie voert. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert. Niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt de ruimtelijke ontwikkeling dus actief na het opstellen van kaders samen met de ontwikkelende partij, en is in het visietraject en het planologisch proces als het nodig is de kartrekker. De gemeente denkt actief mee met private partijen om de ruimtelijke ontwikkeling binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij.

Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijke ontwikkeling van de grond te krijgen. Denk hierbij aan subsidieverstrekking of een marktpartij in positie brengen zodat subsidies beschikbaar komen. Een voorbeeld hiervan is de Woningbouwimpuls-subsidie. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil geen of een beperkt risico lopen. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.

Passief Faciliterend grondbeleid

Soms draagt een private partij een ruimtelijke ontwikkeling aan die in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. De ruimtelijke ontwikkeling is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit of heeft geen potentie. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente heeft vanuit het publiekrecht een toetsende rol. Zij werkt mee aan het initiatief en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Als de gemeente principemedewerking verleent, sluit zij een anterieure overeenkomst met de initiatiefnemer. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de marktpartij. De publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente op het ontwikkelproces blijft uiteraard wel bij de gemeente. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de marktpartij.

Niet meewerken

Op het moment dat de ruimtelijke ontwikkeling niet voldoet aan de kwalitatieve en beleidskaders die de gemeente aan het initiatief stelt dan wel voor het initiatief gelden, geeft de gemeente geen vervolg aan dit initiatief. Daarnaast spant de gemeente zich niet in om mee te werken als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst.

Het tot stand brengen van een ruimtelijke ontwikkeling is geen hoofddoel. Uiteindelijk gaat het om de impact oftewel het resultaat die de ontwikkeling heeft op de lange termijn. Wat is het effect van de ruimtelijke ontwikkeling op de toekomst van de gemeente en het imago van het dorp? Hoe draagt een initiatief bij aan de speerpunten en de beleidsopgaven van de gemeente? Wat is het effect op de woningbouwvoorraad? Draagt een initiatief bij aan de versterking en verduurzaming van het landelijk gebied?

De effecten van een ruimtelijke ontwikkeling kunnen divers zijn: economisch, sociaal, maatschappelijk of een combinatie. Het is verleidelijk om alleen te sturen op de korte termijn door te kijken naar de looptijd en het financiële resultaat van de grondexploitatie. De gemeente maakt de afweging wat impact op de lange termijn is. Een positieve impact kan voor de gemeente reden zijn om nu te investeren.

Welke afweging de gemeente uiteindelijk maakt in haar keuze in het grondbeleid, doet zij met het afwegingskader grondbeleid. De basishouding is actief grondbeleid. Aan de hand van het afwegingskader, beslist de gemeente of zij daadwerkelijk met actief grondbeleid het ruimtelijke initiatief wenst op te pakken.

Als de gemeente afwijkt van haar basishouding van actief grondbeleid, bepaalt Zeewolde de vorm van het grondbeleid door een afweging te maken binnen een aantal thema’s. Deze thema’s vormen het hart van het afwegingskader. De koers van het grondbeleid bepaalt of de gemeente kiest voor de afweging tussen actief grondbeleid of actief faciliterend dan wel dat de gemeente meer vanuit een faciliterende houding de ruimtelijk ontwikkeling aanvliegt. Dan maakt zij een afweging tussen actief faciliterend grondbeleid of passief faciliterend grondbeleid.

Met denkbeeldige schuifjes weegt de gemeente de argumenten op de verschillende thema’s. Deze weging is niet voor iedere ruimtelijke ontwikkeling hetzelfde. Hierbij zijn factoren als grondpositie, regie en sturing, de financiële uitvoerbaarheid, inzet van instrumenten, maar ook de beschikbaarheid van (ambtelijke) capaciteit van belang. Voor elke ontwikkeling kan het gewicht van de afzonderlijke thema’s anders zijn.

Als bij de koersbepaling duidelijk wordt dat een ruimtelijke ontwikkeling geen maatschappelijke meerwaarde heeft, kan de gemeente besluiten om aan de ruimtelijke ontwikkeling geen vervolg te geven. Dit geldt ook als de gemeente aan een ontwikkeling geen prioriteit wil geven of wanneer ze de ontwikkeling geen potentie vindt hebben.

Figuur 4 Afwegingskader

Hoe maakt Zeewolde de afweging welke rol het beste past bij een ruimtelijke ontwikkeling?

De keuze voor de rol hangt af van meerdere aspecten. Het afwegingskader van dit grondbeleid helpt de gemeente beargumenteerd om de juiste afweging te maken van haar rolneming in de ruimtelijke ontwikkeling. De keuze van deze rolneming in het grondbeleid is niet in beton gegoten. Als met voortschrijdend inzicht de gemeente een nieuwe kijk heeft op de ruimtelijke ontwikkeling of als de omstandigheden veranderen, dan maakt de gemeente een nieuwe afweging en kan daarmee de keuze voor de eerder ingenomen vorm van grondbeleid heroverwegen.

De routekaart fungeert als het afwegingskader. Met de thema’s van dit afwegingskader stelt de gemeente telkens zichzelf de vraag hoe zij wil deelnemen aan de ruimtelijke ontwikkeling.

• •

  Grondpositie

  Beschikt de gemeente zelf over de benodigde gronden voor de ontwikkeling? Of vindt de gemeente het noodzakelijk om deze gronden aan te kopen, al dan niet door middel van strategische aankopen? Als een marktpartij al positie heeft ingenomen, heeft de gemeente toch nog de wens om eigenaar te worden? Of zijn er met deze marktpartij afspraken te maken over hoe de ruimtelijke ontwikkeling opgepakt wordt binnen de gemeentelijke kaders?

• •

  Samenwerken

  Wenst de gemeente een vorm van samenwerking met een marktpartij aan te gaan? Doet zij dit vanuit een gemeentelijke grondexploitatie of laat zij de markt het voortouw nemen en geeft de gemeente dit comfort? Betekent samenwerken een meerwaarde voor de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling? Wat levert een samenwerking op voor de gemeente? Zorgt de samenwerking voor het beheersen van de (financiële) risico’s? En houdt de gemeente nog voldoende mate van regie op de ontwikkeling?

• •

  Sturing en regie

  Hoeveel sturing en regie de gemeente bij een ruimtelijke ontwikkeling wenst, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie gewenst is.

  Wil de gemeente absolute regie houden om een ruimtelijke ontwikkeling tot stand te brengen? Of heeft zij vertrouwen in een marktpartij die de ruimtelijke ontwikkeling realiseert binnen voor de gemeente aanvaardbare concessies op de ambities en beleidsopgaven? Wil de gemeente regie houden via eigendom en kiest zij daarom voor actief grondbeleid of kan de marktpartij met zijn grondposities hetzelfde bereiken?

• •

  Financiële haalbaarheid

  Waar ligt voor de gemeente de grens om een ruimtelijke ontwikkeling financieel haalbaar te laten zijn en hoe weegt zij dit af ten opzichte van de maatschappelijke meerwaarde die de ruimtelijke ontwikkeling oplevert? Is de gemeente bereid en heeft zij de mogelijkheden om gemeentelijke middelen in te zetten of laat zij de markt investeren? De gemeente weegt af of zij haar schaarse middelen ter beschikking stelt aan een ruimtelijke ontwikkeling als blijkt dat deze met de ambities van de gemeente niet rendabel is. De inzet van middelen is dan een investering in de verbetering van de leefbaarheid van de gemeente.

• •

  Risico’s

  Welke risico’s is de gemeente bereid te lopen en welke laat zij bij de marktpartijen? Dit vanuit het perspectief van financieel, bestuurlijk en maatschappelijk risico. De gemeente weegt risico’s af tegen de maatschappelijke en/of financiële meerwaarde dat een risico de gemeente oplevert. Ook de keuze om een marktpartij het voortouw te laten nemen of om zelf actieve regie te gaan voeren, al dan niet in een samenwerkingsverband, wordt afgewogen tegen het risico dat de gemeente hierbij loopt en of dit risico aanvaardbaar en beheersbaar is.

• •

  Inzet capaciteit

  Voor welke ruimtelijke ontwikkeling zet de gemeente capaciteit van haar mensen in en wat vraagt dat van de organisatie? Het voeren van een grondexploitatie vraagt om een multidisciplinair projectteam en ook bij het actief faciliteren van een ruimtelijke ontwikkeling is de juiste capaciteit nodig. De gemeente weegt af voor welke ruimtelijke ontwikkeling zij capaciteit inzet met een inschatting of dat ook leidt tot de realisatie van deze ruimtelijke ontwikkeling met de ambities die de gemeente heeft. Ook beslist de gemeente of zij bereid is om capaciteit vrij te maken of dat zij extra capaciteit wil aantrekken.

Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen er voor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijke ontwikkeling. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. In een ontwikkelstrategie wordt de inzet van instrumenten onderbouwd. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol.

Figuur 5 Grondbeleidsinstrumenten per rol

Sturing: Wat mag op de grond?

Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’ De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan o.a. met een omgevingsplan en met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of in de BOPA. Daarnaast kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij de BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een kostenverhaalsplichtige (bouw)activiteit1 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van de gemeente Zeewolde is uitvoering via kostenverhaalsregels en -voorschriften tot nu toe een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen. De gemeente stelt bij uitzondering kostenverhaalsregels of voorschriften vast als ze geen anterieure overeenkomst kan sluiten met een grondeigenaar. Hiervan is sprake als de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling zeer graag wenst en als het bijdraagt aan haar ambities. Dit doet de gemeente alleen bij actief faciliterend grondbeleid en de gemeente geen eigenaar van de grond is (en ook niet de ambitie heeft om grondeigenaar te worden). Denkbaar is dat de gemeente ook kostenverhaalsregels toepast bij actief grondbeleid. De gemeente zet kostenverhaalregels strategisch in om te voorkomen dat ze haar regie kwijtraakt als de initiatiefnemer wenst te ontwikkelen in plaats te verkopen aan de gemeente.

Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn de woonvisie en het parkeerbeleid.

Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders?

Naast een sturende rol heeft de gemeente vanuit het publiekrecht ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent zodat zij daarmee indirect stuurt.

De instrumenten om sturing te geven aan een planologisch besluit en dus vast te leggen wat op de grond is toegestaan, zijn de intentie- en anterieure overeenkomst. Deze overeenkomsten zijn voor de drie rollen in het grondbeleid de belangrijkste instrumenten.

Voorbereidingsbesluit

Het voorbereidingsbesluit2 kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of in de omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden. Als de wijziging van het omgevingsplan met de nieuwe regels binnen deze periode is bekendgemaakt, dan vervalt de voorbereidingsbescherming op het moment dat:

• •

  de nieuwe regels in het omgevingsplan in werking treden, of

• •

  de rechter de nieuwe regels in het omgevingsplan vernietigt.

De voorbeschermingsregels kunnen dan dus langer dan 1 jaar en 6 maanden gelden.

Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt. Dit helpt de gemeente met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid.

Anterieure overeenkomst

Het belangrijkste sturingsmiddel voor (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inspant om de ontwikkeling publiekrechtelijk mogelijk te maken. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. De gemeente is met de anterieure overeenkomst verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project.

Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft. In de haalbaarheidsfase, die hieraan voorafgaat, verhaalt de gemeente een deel van de (plan)kosten door met de private partij een intentieovereenkomst te sluiten. Dit gebeurt in de meeste gevallen bij complexe dossiers. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. In de overeenkomst is bepaald welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht.

Specifieke Instrumenten actief grondbeleid

Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel. Dit kan met grond die zij al in bezit heeft of door grond (actief) aan te kopen. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente vaak een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte.

Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten.

Ontwikkelstrategie

Een ontwikkelstrategie is een belangrijk instrument om de risico’s in een ruimtelijke ontwikkeling te begrijpen. Een ontwikkelstrategie zet de koers uit over de manier waarop de gemeente met actief grondbeleid grip wil houden op een ruimtelijke ontwikkeling. Een ontwikkelstrategie helpt de gemeente inzicht te geven in:

• •

  de financiële en maatschappelijke haalbaarheid: de gemeente onderzoekt of het project financieel en maatschappelijk haalbaar is. Dit betekent dat de gemeente kijkt naar wat mogelijk is, wat geprogrammeerd kan worden, en wat verkocht kan worden.

• •

  de grondverwerving en toepassing van de grondbeleidsinstrumenten: de gemeente bepaalt haar koers in grondverwerving, anticipeert op kansen en bepaalt de strategie hoe zij met de inzet van het voorkeursrecht, strategische grondverwerving en onteigening de beschikking over grondposities krijgt. In de ontwikkelstrategie bepaalt de gemeente met betrekking tot de grondposities de ‘must haves’ en de ‘nice to haves’: wat is strategisch van belang en wat niet?

• •

  de gronduitgifte: de gemeente bepaalt op hoofdlijnen haar strategie voor uitgifte met de daarbij behorende grondprijzen. Dit geeft richting aan het proces van het verkrijgen en uitgeven van grond.

• •

  het uitvoeren van een globale risicoanalyse: op hoofdlijnen identificeert de gemeente de onzekerheden waarmee zij te maken kan krijgen en wat voor (financieel) effect deze kunnen hebben op de haalbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling. Denk hierbij onder meer aan risico’s op bodemverontreiniging, archeologie, geluid, en de relatie met stakeholders.

De ontwikkelstrategie leidt tot een weloverwogen investeringsbeslissing die rechtvaardigt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren.

Grondaankopen

Met deze investeringsbeslissing besluit de gemeente tot grondaankoop over te gaan. De gemeente neemt bewust een grondpositie in om het maatschappelijke belang (ambitie) te waarborgen en de regie van de ontwikkeling zelf in de hand te houden. Dit kan vanuit een strategisch oogpunt gebeuren, maar altijd met de gedachte dat de grondaankoop toewijsbaar is aan een concreet doel of eindresultaat.

Voor de grondaankoop beschikt de gemeente over verschillende instrumenten. De gemeente neemt als private grondspeler concurrerend deel aan de markt. Op grond van de vooraf in de ontwikkelstrategie vastgestelde marktconforme uitgangspunten en prijskaders tracht de gemeente de grond aan te kopen. Dit kan een strategische aankoop zijn die vooruitloopt op een planologisch besluit. De strategische aankoop is een aparte rol. Als de gemeente een planologisch besluit heeft genomen en daarbij een grondexploitatie heeft geopend (of dit voorzienbaar is), betreft de grondaankoop een planmatige aankoop.

Vanuit het verleden heeft Zeewolde relatief veel grond in bezit gekregen. Door deze historische situatie heeft de gemeente de groei van Zeewolde kunnen baseren vanuit eigen grondposities. Hierin komt een keerpunt. De gemeente moet steeds vaker de afweging maken om grond of vastgoed uit de markt te kopen om te zorgen dat haar ambities of beleidsopgaven worden gerealiseerd. Het keerpunt betekent ook dat de gemeente in de toekomst gaat samenwerken met marktpartijen om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te realiseren.

Zeewolde kan ervoor kiezen om, vooruitlopend op een planologische beslissing of ander ruimtelijk besluit, strategisch grond te kopen. Dit betekent dat de gemeente actief kiest om met deze aankopen haar ambities en beleidsdoelen op de middellange of lange termijn veilig te stellen. Het kopen van grond versterkt de positie van de gemeente bij toekomstige ruimtelijke projecten.

Strategische grondaankopen kunnen ook gaan over het kopen van ruilgronden en ruilobjecten. Dit geeft de gemeente meer flexibiliteit bij andere aankopen, omdat ze vervangende grond of objecten kan aanbieden.

Soms wordt grond of een object als te koop aangeboden. Dit kan een strategische kans voor de gemeente zijn. Zij dient dan wel een afweging te maken in hoeverre de verwerving van deze grond of dit object bijdraagt aan de verwezenlijking van de ambities en beleidsopgaven van de gemeente.

Strategische aankopen kunnen niet zonder spelregels plaatsvinden. In deel II bij de toelichting van de instrumenten van het grondbeleid zijn deze spelregels verder uitgewerkt.

Voorkeursrecht

Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht3. Als de gemeente het voornemen heeft om de functie van grond te wijzigen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een dergelijk voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van dit voorkeursrecht geschiedt op basis van een marktconforme prijs, tevens op basis van de werkelijke waarde4 die ook bij onteigening geldt.

Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen.

Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als:

• 1.

  de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft;

• 2.

  de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen;

• 3.

  er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.

Onteigening

Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor een grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert daarom altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Ow. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no-go, de eigendomssituatie, nut en noodzaak van de grondaankoop c.q. onteigening.

Gronduitgifte

De gemeente Zeewolde kiest voor uitgifte in volle eigendom. De vestiging van zakelijke rechten en uitgifte in erfpacht zijn uitzonderingen op dit uitgangspunt. Huur en bruikleen gebruikt de gemeente op het moment dat zij (economisch) eigenaar van de grond wil blijven met het oogmerk dat de grond op een later moment weer beschikbaar komt. De gronduitgifte is uitgewerkt in deel II van het grondbeleid.

Grond- en uitgifteprijzen

De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. Voor woningbouw wordt over het algemeen de residuele grondwaardemethode toegepast d.m.v. grondquotes. Voor bedrijfskavels heeft de comparatieve methode de voorkeur.

Elk tweede halfjaar worden de grondprijzen getoetst aan de huidige markt. Dit gebeurt zowel intern als extern. De mate van externe inzet is afhankelijk van de actieve grondvoorraad. De toetsing leidt tot een nieuw voorstel met actuele grondprijzen die ter besluitvorming aan het college wordt voorgelegd.

De grondprijs voor incidentele gronduitgifte(n) t.b.v. doeleinden die niet in het voorstel met grondprijzen is opgenomen, wordt bepaald o.b.v. een onafhankelijke taxatie. Hierbij geldt dat voornamelijk de residuele grondwaardemethode en/of de comparatieve methode worden toegepast om te komen tot een markconforme prijs.

Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid

Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente Zeewolde ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert de ruimtelijke ontwikkeling dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen.

Daarnaast beschikt de gemeente over instrumenten die overwegend bij actief faciliterend grondbeleid passen.

Stedelijke kavelruil

De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Stedelijke kavelruil is ook denkbaar op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied.

Kavelruil in het landelijk gebied5

Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen.

Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan onder voorwaarden de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting.

Specifieke instrumenten passief faciliterend grondbeleid

Voor passief faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de mogelijkheid tot het sluiten van een anterieure overeenkomst. De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij passief faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die de ruimtelijke ontwikkeling wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een BOPA voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst.

Bij actief grondbeleid en actief faciliterend grondbeleid past samenwerking met marktpartijen. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm die voor de ruimtelijke ontwikkeling het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. In bijlage 2 worden de samenwerkingsvormen nader toegelicht.

Figuur 6 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Bron: Deloitte, bewerking GrondGidsen)

De ultieme vorm van actief grondbeleid is de publieke ontwikkeling. De gemeente voert hierbij de grondexploitatie en is verantwoordelijk voor onder meer het bouw- en woonrijpproces. Ook bij een bouwclaim voert de gemeente de grondexploitatie. De marktpartij brengt zijn grond in. Voor deze inbreng van de grond kan een bouwclaim worden overeengekomen. Daarbij heeft de marktpartij zicht op de realisatie van de opstallen.

Bij een actief faciliterende rol past een samenwerking op basis van joint venture. De gemeente draagt hierbij haar gronden over aan een marktpartij en stelt tegelijkertijd realisatievoorwaarden. De marktpartij loopt het risico van de grondexploitatie en realisatie van de gronden. Bij faciliterend grondbeleid past zelfrealisatie door de marktpartij. De samenwerkingsvormen worden in hoofdstuk 2 van deel II nader uitgelegd.

De publieke ontwikkeling en zelfrealisatie zijn geen echte samenwerkingsvormen. Bij deze varianten is of de gemeente verantwoordelijk voor het ontwikkelproces van de grond (exclusief opstalrealisatie) of de marktpartij draagt alle risico en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling.

Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de wettelijke kaders van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten) en binnen de interne regelgeving en planning-en-controlcyclus van de gemeente Zeewolde. Als de Commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft6 of de richtlijnen wijzigen, dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de Nota grondbeleid nodig.

Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen.

Figuur 7 Voorbeeld verloop cashflow

Risicomanagement

Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maakt de gemeente altijd een risicoanalyse. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. De risico’s kunnen op meerdere manieren worden opgevangen, binnen de grondexploitaties zelf, vanuit de bestemmingsreserve BBV-winsten grondexploitaties en vanuit de bestemmingsreserve Bedrijfsrisico grondbedrijf. Als het beschikbare bedrag in laatstgenoemde reserve onvoldoende is om risico’s op te vangen, dan wordt deze aangevuld uit de Algemene reserve. Omgekeerd geldt dit ook. Mocht er een overschot in de bestemmingsreserve Bedrijfsrisico grondbedrijf zitten dan wordt deze in de Algemene reserve gestort. De wisselwerking tussen de grondexploitaties en reserves/voorzieningen is schematisch uitgewerkt in het onderstaande schema.

Figuur 8 Financiële stromen grondexploitaties

De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning-en-controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid). Dit is conform de regels van het BBV. De Nota grondbeleid wordt eens in de vier jaar herzien (conform de financiële verordening) of eerder als daar aanleiding toe is.

Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen in te brengen7.

De verdeling van de rollen voor Zeewolde staan in het onderstaande schema.