Protocol geheimhouding

Ondertekening

Toelichting

Algemene toelichting

Openbaarheid is één van de grondbeginselen van onze democratische rechtsstaat. Het gaat hier niet alleen om openbaarheid van besluitvorming, maar ook om openbaarheid van informatie. De openbaarheid draagt enerzijds bij aan de legitimatie van dat bestuur, anderzijds aan de controle op dat bestuur. Openbaarheid vormt, met andere woorden, een wezenlijk element van het gemeentelijk handelen. Met het uitgangspunt ‘openbaarheid, tenzij’ moet een bestuursorgaan de afweging tussen openbaar en niet openbaar zorgvuldig maken. Helderheid over de juridische kaders en specifieke lokale spelregels en procedures is daarbij behulpzaam.

Hoewel openbaarheid het uitgangspunt is, wegen in sommige gevallen andere belangen tijdelijk zwaarder. Bijvoorbeeld als het gaat om economische of financiële belangen van de gemeente. In zo’n geval kan besloten worden geheimhouding op informatie te leggen. Los van het opleggen van geheimhouding, is sommige informatie hoe dan ook niet (of nog niet) openbaar. Dit volgt uit de Woo of uit een andere bijzondere wet. Zie hieronder bij artikel 5.

Informatie waarop geheimhouding ligt, mag niet openbaar worden gemaakt. Gebeurt dat wel, dan is dat strafbaar. Dit volgt uit artikel 2.5 Algemene wet bestuursrecht, artikel 89, tweede lid, Gemeentewet en artikel 272 Wetboek van Strafrecht. In het geval geheimhouding is opgelegd, kan daarnaast nog een sanctie worden opgelegd. De raad kan besluiten om een raads- of commissielid voor maximaal drie maanden uit te sluiten van toegang tot stukken waarop geheimhouding rust.

Doel van het protocol

Dit Protocol geheimhouding (verder: protocol) bevat de Nijmeegse uitwerking van wetgeving over hoe we omgaan met geheimhouding. Het protocol gaat niet over besloten vergaderen. Zie hiervoor artikel 23 van de Gemeentewet, artikel 51 ev van het Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad 2023 en artikel 15 Gespreksronden 2023.

Het protocol heeft de status van een beleidsregel. Artikel 3, derde, vierde en vijfde lid, heeft de status van een nadere regel.

Dit protocol moet in samenhang met de wettelijke bepalingen, artikel 87 ev. Gemeentewet en de Woo, worden gelezen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Deze bepaling bevat de algemene uitgangspunten die vooral benadrukken dat openbaarheid het uitgangspunt is. Geheimhouding wordt alleen opgelegd als dat echt noodzakelijk is. En dan altijd op zo min mogelijk informatie. Ook de duur van geheimhouding is zo kort mogelijk.

Artikel 2

Wanneer geheimhouding wordt opgelegd, dan gebeurt dat in een openbaar besluit. Hierin wordt deugdelijk gemotiveerd waarom het belang van openbaarheid minder zwaar weegt.

Geheimhouding kan alleen worden opgelegd ter bescherming van de volgende belangen:

• •

  eenheid van de kroon: art 5.1, lid 1 onder a, Woo

• •

  veiligheid van de staat: art 5.1, lid 1 onder b, Woo

• •

  vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- of fabricagegegevens: art 5.1, lid 1, onder c, Woo

• •

  bijzondere persoonsgegevens: art 5.1, lid 1, onder d, Woo

• •

  nummers die leiden tot een persoon: art 5.1, lid 1, onder e, Woo

• •

  internationale betrekkingen van Nederland: art 5.1, lid 2, onder a, Woo

• •

  het economische of financiële belang van de gemeente: art 5.1, lid 2 onder b, Woo

• •

  opsporing en vervolging van strafbare feiten: art 5.1, lid 2 onder c, Woo

• •

  inspectie, controle en toezicht: art 5.1, lid 2, onder d, Woo

• •

  eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer: art 5.1, lid 2, onder e, Woo

• •

  niet vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricagegegevens: art 5.1, lid 2, onder f, Woo

• •

  het milieu: art 5.1, lid 2, onder g Woo

• •

  beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage: art 5.1, lid 2, onder h, Woo

• •

  het goed functioneren van de gemeente: art 5.1, lid 2, onder i, Woo

Een voorbeeld van het opleggen van geheimhouding: voor de aankoop van een fabrieksterrein wil de gemeente een maximum aankoopbedrag vaststellen. Als dit bedrag vooraf bekend wordt bij de eigenaar van de fabriek, ondermijnt dat de onderhandelingspositie van de gemeente. De kans bestaat dan dat de eigenaar inzet op verkoop tegen dat maximumbedrag in plaats van dat hij een bod doet tegen een lagere prijs. In dit geval speelt het volgende belang uit artikel 5.1 van de Woo: de economische of financiële belangen van de gemeente.

Geheimhouding wordt opgelegd voor een zo kort mogelijke termijn. Bij het opleggen van de geheimhouding leggen we vast op welke datum de geheimhouding zal eindigen. Dat noemen we de vervaldatum. Soms weet je vooraf niet precies wanneer een belang niet meer speelt. In bovenstaand voorbeeld is vooraf onbekend of de onderhandelingen succesvol worden afgesloten of wanneer deze definitief worden beëindigd. Als er tussen gemeente en verkoper overeenstemming is over het aankoopbedrag dan speelt het economische en financiële belang niet meer en kan de geheimhouding worden opgeheven. Wanneer een vervaldatum echt niet kan worden bepaald, dan benoemen we een materieel feit. Het feit omschrijven we zo objectief mogelijk. Bijvoorbeeld: ‘het sluiten van een definitieve overeenkomst of het definitief afbreken van de onderhandelingen’.

Een besluit om geheimhouding op te leggen is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat er bezwaar en beroep tegen openstaat. Wel is het recht om bezwaar en beroep in te stellen voorbehouden aan belanghebbenden. Belanghebbende bij een geheimhoudingsbesluit zijn degenen voor wie de geheimhoudingsplicht geldt en anderen die rechtstreeks door de geheimhouding worden geraakt (bijvoorbeeld omdat zij genoemd worden in het stuk). Dat is dus een beperkte groep. Als anderen het niet eens zijn met het opleggen van geheimhouding kunnen zij verzoeken om openbaarmaking van het betreffende stuk. Als dat verzoek wordt afgewezen kunnen zij in dat kader wel bezwaar en beroep instellen.

Artikel 3

Het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd (gemeenteraad, college, burgemeester of een commissie) kan deze documenten delen met een of meer andere bestuursorganen binnen de gemeente. Maar ook met de rekenkamer.

Er zijn situaties denkbaar waarin het wenselijk en/of noodzakelijk zou kunnen zijn om in vertrouwelijkheid informatie met een externe partij (derden) te delen. De Gemeentewet is dan niet van toepassing. Hierop is artikel 2:5 Awb en artikel 272 Wetboek van Strafrecht van toepassing.

Wanneer geheime informatie is verstrekt aan de raad, dan mag na de verstrekking alleen nog de raad deze informatie aan anderen (bestuursorganen en derden) verstrekken (artikel 88, zesde lid, eerste volzin Gemeentewet). Uit artikel 88, zesde lid van de Gemeentewet volgt dat de raad hierover regels kan stellen. Artikel 3, derde, vierde en vijfde lid, van het protocol geeft hieraan invulling. We onderscheiden twee situaties. Allereerst de gevallen waarin de raad zelf besluit wanneer hij verstrekking aan anderen nodig acht. Zo is in het Reglement van Orde voor de raad 2023 vastgelegd dat ook fractievolgers geheime documenten mogen raadplegen.1 Daarnaast mag het college en de burgemeester besluiten om geheime documenten aan derden te verstrekken wanneer dit noodzakelijk wordt geacht voor het dagelijks bestuur. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie dat advies wordt gevraagd aan een advocaat of accountant. Dit besluit wordt openbaar en de raad wordt hiervan in kennis gesteld.

Welke ambtenaren uit hoofde van hun functie kennis mogen hebben van een geheim document, leggen de griffier en gemeentesecretaris vast in een werkinstructie.

Geheime informatie kan niet meer met één raadslid gedeeld worden. De gehele raad heeft recht om op de hoogte te zijn van de geheime informatie. Dat geldt ook voor fractievolgers.2 Wanneer een raadslid niet aanwezig was bij de beraadslaging achter gesloten deuren, mag hij dus wel het verslag raadplegen.

Geheime informatie die aan een commissie wordt verstrekt waaraan raadsleden deelnemen, dan wordt deze informatie ook aan de gehele raad versterkt.3 Concept-verslagen van een besloten commissievergadering zijn toegankelijk voor de gehele raad.4

Artikel 4

De gevallen waarin geheimhouding is opgelegd, leggen we vast in een openbaar register. Dit register wordt zo vaak als nodig is maar in ieder geval jaarlijks geactualiseerd.

Artikel 5

In voorkomende gevallen kan het college de raad voorstellen om geheimhouding op te heffen. De achterliggende gedachte hierbij is dat het college veelal sneller dan de raad zicht heeft op situaties waarbij geheimhouding niet langer nodig is.

Indien een vervaldatum verstrijkt, vervalt de geheimhouding automatisch. De documenten worden dan alsnog integraal openbaar gemaakt behoudens onderdelen die niet openbaar mogen zijn op grond van de Woo, AVG of andere bijzondere wetgeving.

Wat wel of niet openbaar is, dat volgt uit de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid en artikel 5.2 van de Woo. In artikel 5.1 is een aantal belangen genoemd. Soms is hiervoor een belangenafweging nodig (genoemd in het tweede lid van artikel 5.1). Andere belangen leiden direct tot de conclusie dat informatie niet openbaar is (genoemd in het eerste lid van artikel 5.1). In artikel 5.2 van de Woo worden persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in een document ten behoeve van intern beraad genoemd als reden voor niet openbaarheid. Ook uit bijzondere wetgeving kan volgen dat informatie niet openbaar is. Bijvoorbeeld de Aanbestedingswet of de Wet Bibob.

Een voorbeeld van niet-openbaarheid bij documenten die aan de raad worden voorgelegd, is de zienswijzenota bij het wijzigen van het Omgevingsplan (voorheen bestemmingsplan). De zienswijzenota wordt zo opgesteld dat hierin geen persoonsgegevens zijn opgenomen. In een tweede document worden de persoonsgegevens wel opgenomen. Alleen dit laatste document is niet-openbaar.