Nota Grondbeleid 2025-2028

Voor u ligt de Nota Grondbeleid van de gemeente Borsele voor de periode 2025 tot en met 2028. In deze nota beschrijft de gemeente Borsele op welke manier zij voor de komende vier jaar haar beleid voor de fysieke leefomgeving wil realiseren via haar grondbeleid. De gemeente maakt plannen, bijvoorbeeld voor woningbouw, recreatie, het verbeteren van de leefkwaliteit en de energietransitie. Het grondbeleid is een middel om deze plannen uit te voeren. Het beleid voor de fysieke leefomgeving heeft de gemeente beschreven in de Omgevingsvisie Borsele, de Regionale Woonvisie en andere ruimtelijke beleidsdocumenten of programma’s onder de Omgevingswet. In de volgende paragraaf beschrijven wij op hoofdlijnen het beleid voor de fysieke leefomgeving van Borsele dat kan leiden tot gebiedsontwikkeling waarbij inzet van grondbeleid nodig is.

1.1 Koers van Borsele

De gemeenteraad van Borsele heeft op 5 oktober 2023 de Omgevingsvisie vastgesteld. Hierin staan de lange-termijn-ambities voor de fysieke leefomgeving beschreven. Daarnaast benoemt de Omgevingsvisie de aspecten van de omgeving waar de gemeente trots op is en welke zij wil verbeteren en beschermen. De visie geeft ook een antwoord op nieuwe opgaven die op ons afkomen, zoals op het gebied van wonen, klimaat, energie, landbouw, vergrijzing, zorg en mobiliteit. De gemeente heeft in de Omgevingsvisie haar koers bepaald door antwoord te geven op de volgende vier vragen:

• a.

  Hoe houden we Borsele een fijne gemeente om te wonen?

• b.

  Hoe maken we samen Borsele klimaatbestendig en duurzaam?

• c.

  Hoe zetten we Borsele economisch en recreatief op de kaart?

• d.

  Hoe houden we Borsele mooi?

De koers in de Omgevingsvisie sluit aan bij de koers die de gemeenteraad van Borsele heeft geformuleerd in haar bestuursprogramma “Schakelen met Raad en Daad 2022-2026”. Zo wil de gemeente Borsele het woningtekort terugdringen door in te zetten op de bouw van meer woningen voor een keur aan doelgroepen. Ook onderzoekt de gemeente de mogelijkheden van clustering van maatschappelijke voorzieningen. In elk dorp wil de gemeente één centrale voorziening behouden. Uit de Kerkenvisie Borsele blijkt dat de religieuze functie van een groot aantal kerkgebouwen de komende jaren vervalt. De gemeente hecht veel waarde aan de instandhouding van deze beeldbepalende, en vaak monumentale, gebouwen, die het aanzicht van de dorpen bepalen. De gemeente wil ervoor zorgen dat er voldoende zoet water beschikbaar is en dat er compensatie komt voor het feit dat Borsele meer en meer fungeert als het “stopcontact voor Nederland”. Deze compensatie wil de gemeente inzetten om de leefbaarheid in Borsele te versterken. Dit alles betekent voor het grondbeleid dat er meer sturing van de gemeente wordt verwacht bij locatieontwikkelingen.

Woningbouwopgave

Sinds de vaststelling van de vorige Nota Grondbeleid in 2015 is er veel veranderd. Zo is er een grote druk op de woningmarkt ontstaan. Dit leidde tot schaarste aan vooral betaalbare woningen. Het Rijk heeft inmiddels de regie op de woningmarkt naar zich toe getrokken. In de Zeeuwse Woondeal 2023 zijn de doelen voor de provincie Zeeland vastgelegd. De gemeenteraad van Borsele heeft vervolgens de Woonzorgvisie 2024-2028 vastgesteld. Dat beleidsdocument is zowel een woonvisie als zorgvisie. De woonzorgvisie geeft aandacht aan de huisvesting van ouderen (met zorgbehoefte) en de woonbehoeftes van andere aandachtsgroepen. Ook thema’s zoals duurzaamheid, betaalbaarheid, nieuwbouw, huisvesting van vluchtelingen en arbeidsmigranten komen aan de orde. Zeker wanneer het Rijk besluit tot de ontwikkeling en realisatie van kerncentrales (zie alinea Energietransitie) zal de huisvesting van werknemers tijdens en na de bouw van deze centrales aandacht vragen. Via het grondbeleid kan de gemeente hierop sturen door bijvoorbeeld zelf grond te kopen en actief woningbouwlocaties te ontwikkelen.

Maatschappelijke voorzieningen

De gemeente beschikt over relatief veel maatschappelijk vastgoed (dorpshuizen, scholen, gymzalen, sportcomplexen). De gemeente staat voor de opgave haar maatschappelijk vastgoed te vernieuwen en/of te verduurzamen. Het Klimaatakkoord zegt dat we al het vastgoed (particulier, bedrijfsmatig en overheid) in Nederland in 2050 gasloos moeten verwarmen. Dat heeft een grote impact op ons maatschappelijk vastgoed aangaande isolatiewaarden en het vervangen van installaties.

Dit betekent dat de gemeente strategische keuzes moet maken. Besluiten om in maatschappelijke voorzieningen te investeren moeten met de nodige zorgvuldigheid worden genomen, zodat geen (aanzienlijk bedrag aan) gemeenschapsgeld wordt gestoken in een voorziening waarvan de toekomstbestendigheid onder druk staat. Waar mogelijk worden maatschappelijke voorzieningen geclusterd, maar het streven is om in ieder dorp één maatschappelijke voorziening te behouden. Dit betekent dat de gemeente de komende jaren moet prioriteren op het gebied van renovatie en nieuwbouw van maatschappelijke voorzieningen. Hierbij kijkt de gemeente niet enkel naar het bouwjaar/de staat van onderhoud en het functionele gebruik. Andere aspecten worden meegenomen, zoals bijvoorbeeld het vrijkomen van kerkgebouwen voor een nieuwe functie en koppelkansen met (ruimtelijke) ontwikkelingen in een dorp. Voor het grondbeleid betekent dit dat bij locatieontwikkelingen hiermee rekening moet worden gehouden om win-win situaties te creëren, bijvoorbeeld de aankoop van een kerkgebouw voor invulling met een openbare functie of de aankoop van grond voor de nieuwbouw van een school of sportcomplex.

Energietransitie

Er zijn een aantal (grootschalige) ontwikkelingen op het gebied van de energietransitie geprojecteerd binnen de gemeentegrens. Die concentreren zich in of nabij het Sloegebied. Het gaat om de mogelijke levensduurverlenging van de huidige kerncentrale en de mogelijke realisatie van één of twee nieuwe kerncentrales, maar ook om hoogspanningsstations, converterstation(s), batterijen en waterstoffabrieken en nieuwe locaties voor aanlanding van windenergie op zee. Deze mogelijke ontwikkelingen vragen (ook) ruimte. De projecten zijn van nationaal belang. Het Rijk maakt gebruik van een projectplanprocedure in de Omgevingswet om deze ontwikkelingen ruimtelijk mogelijk te maken en is voor deze procedures dan ook het bevoegd gezag. De gemeente inventariseert samen met de omgeving de wensen om zo goed mogelijk sturing te kunnen geven aan dit ruimtegebruik.

Sloerandzone

Aan het industriële Sloegebied grenst de Sloerandzone. Een gedeelte van deze zone is als groenproject ingericht en functioneert als bufferzone. Er zijn plannen om deze bufferzone uit te breiden en te upgraden en zo te komen tot - grensoverschrijdende – koppelingsgebieden. Koppelingsgebieden zijn groene zones met fiets- en wandelpaden, picknickplaatsen en waterpartijen. Deze koppelingsgebieden worden gepland langs het havengebied van North Sea Port, dat zich van Vlissingen in het noorden tot Gent in het zuiden uitstrekt. Voor het grondbeleid is van belang dat de gemeente vanuit Europa subsidie ontvangt om deze koppelingsgebieden aan te leggen.

Groenstructuurplan, klimaat en duurzaamheid

Met betrekking tot de ambities op het gebied van duurzaamheid en groen heeft de gemeenteraad het Groenstructuurplan vastgesteld. In dat plan -dat per kern is uitgewerkt- staat wat de gemeente wil bereiken met het openbaar groen. Het gaat om onder andere het versterken van de groenstructuur, het opvangen van effecten van klimaatverandering en het vergroten van de biodiversiteit. Daarnaast stelt de gemeenteraad het “beleidsplan circulaire economie Zeeuwse gemeenten” naar verwachting begin 2025 vast. Hierin zijn doelstellingen opgenomen over bouw en de gebouwde omgeving, waaronder gebiedsontwikkeling. Verder heeft de gemeente op het gebied van klimaatadaptatie en de energietransitie regionaal beleid: de Klimaatadaptiestrategie Zeeland (KasZ) (2021-2026) en de Regionale Energie Strategie Zeeland 1.0 (RES). Naar verwachting wordt in 2024 de RES 2.0 vastgesteld. Ook wil de gemeente samen met de ondernemers bestaande bedrijventerreinen revitaliseren en verduurzamen.

Voor het grondbeleid betekent dit dat de gemeente enerzijds zelf actief gronden aankoopt om de groenstructuren te versterken en klimaatdoelen te halen en anderzijds private partijen hiertoe stimuleert via de uitgifte van grond, via kostenverhaal of het stellen van publiekrechtelijke regels.

Economie en recreatie

Bedrijven vragen ook ruimte. Toerisme en recreatie in Borsele zit in de lift en draagt bij aan de lokale economie. De gemeenteraad heeft in december 2023 het beleidsplan toerisme en recreatie ‘Op zoek naar balans’ vastgesteld. Dit beleidsplan is een coproductie tussen de gemeente en Stichting Landschapspark Borsele. Het heeft op onderdelen betrekking op de fysieke leefomgeving en sluit aan op de Omgevingsvisie. Een van de actiepunten is het stimuleren van lokale ondernemers om ‘Bijzondere Overnachtingsplaatsen Borsele (BOB’s) te creëren.

Bedrijventerreinprogrammering vindt plaats in regionaal verband. Gelet op deze programmering bieden we in beginsel geen ruimte voor een nieuw bedrijventerrein. Mocht de vraag van bedrijven voor uitbreiding zich voordoen dan onderzoeken we de inpasbaarheid en wenselijkheid van die ontwikkeling binnen de kaders van de op dat moment geldende wet- en regelgeving.

Voor wat betreft economie en recreatie is de sturende rol van de gemeente met name facilitair van aard, bijvoorbeeld aanpassing van het omgevingsplan en aanleg van openbare werken waarvan de kosten worden verhaald op de private partijen.

1.2 Aanleiding voor een nieuwe Nota Grondbeleid

Zoals in de paragraaf hiervoor te lezen is, zijn de opgaven voor de gemeente groot en ook op onderdelen sterk gewijzigd. Daardoor is het huidige grondbeleid niet meer actueel. In de Omgevingsvisie is daarom opgenomen dat we de Nota Grondbeleid actualiseren en een programma kostenverhaal en financiële bijdragen opstellen.

Andere redenen voor het opstellen van een nieuw grondbeleid zijn:

• •

  Voldoen aan de financiële verordening van de gemeente

  De financiële verordening van de gemeente schrijft voor dat het college één keer per vier jaar een nieuwe Nota Grondbeleid aanbiedt aan de gemeenteraad. De gemeente had altijd al de bedoeling een nieuwe Nota Grondbeleid vast te stellen op basis van de Omgevingswet. Omdat de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aantal malen is uitgesteld, is de werkingsduur van de nota uit 2015 in 2019 verlengd. De Omgevingswet is per 1 januari 2024 in werking getreden.

• •

  Verwerken gewijzigde wet- en regelgeving

  Inmiddels is de Omgevingswet in werking getreden. In de Omgevingswet en het daarop gebaseerde Omgevingsbesluit zijn onder andere het kostenverhaal en financiële bijdragen geregeld. Ten opzichte van de voorgaande Wet ruimtelijke ordening is de regelgeving op enkele onderdelen gewijzigd. Ook zijn in de Omgevingswet grondbeleidsinstrumenten opgenomen die voorheen in afzonderlijke wetten opgenomen waren, zoals het voorkeursrecht en onteigening. Met name op het gebied van onteigening is de regelgeving gewijzigd. Gelijktijdig met het inwerkingtreden van de Omgevingswet zijn de Wet voorkeursrecht gemeenten geheel en de Onteigeningswet gedeeltelijk vervallen.

• •

  De regelgeving voor begroting en verantwoording, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (het BBV), is sinds 2015 aangepast

  De Commissie BBV heeft nieuwe en/ of aangepaste stellige uitspraken en aanbevelingen uitgebracht over de financiële verantwoording van het grondbeleid. Zo heeft de commissie BBV in 2023 de notitie ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ uitgebracht. Ook deze aanpassingen worden verwerkt in de voorliggende Nota Grondbeleid.

• •

  Ontwikkelingen in de rechtspraak

  Een belangrijke uitspraak gaat over één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaraan de gemeente zich bij haar privaatrechtelijk handelen moet houden. Het betreft het zogenoemde Didam-arrest. Ook heeft de Europese Commissie een nieuwe mededeling uitgebracht over het begrip ‘Staatssteun’.

1.3 Doelstellingen

De doelstellingen van deze Nota Grondbeleid zijn:

• •

  Kaderstellend

  De raad geeft met het vaststellen van deze nota uitvoering aan haar kaderstellende rol. Door voor alle onderwerpen in de nota vooraf onderbouwde keuzes te maken vormt de nota een kader voor toekomstig handelen. Afwijken van het beleid kan, maar alleen goed gemotiveerd.

• •

  Integrale benadering

  Grondbeleid is instrumenteel van aard. De gemeente heeft financiële en juridische instrumenten tot haar beschikking om de beleidsdoelen te bereiken. In deze nota maken wij onderbouwde keuzes hoe wij de instrumenten inzetten. De instrumenten zijn vaak complex en specialistisch van aard. Wij lichten ze daarom waar nodig toe. Op deze manier ontstaat een integraal en afgewogen overzicht van het beschikbare instrumentarium dat de gemeente kan inzetten om uitvoering te geven aan het grondbeleid.

• •

  Transparantie en eenduidige en consistente handelswijze.

  De gemeente publiceert deze Nota Grondbeleid. Hierdoor is het voor zowel internen als externen bekend hoe de gemeente invulling geeft aan haar grondbeleid. Wij handelen eenduidig en consistent bij het toepassen van het grondbeleidsinstrumentarium.

1.4 Evaluatie en actualisering

In de Nota Grondbeleid uit 2015 was ook een ‘nota kostenverhaal’ opgenomen. Wij kiezen er nu voor om aan te sluiten bij het instrumentarium van de Omgevingswet en naast de Nota Grondbeleid een afzonderlijk Programma Kostenverhaal en financiële bijdragen op te stellen.

Met de vaststelling van de Nota Grondbeleid 2025-2028 komt de huidige Nota Grondbeleid 2015-2019 te vervallen. In de ‘Financiële verordening gemeente Borsele 2023’ is opgenomen dat het college eens per vier jaar een Nota Grondbeleid aan de gemeenteraad aanbiedt. Dat betekent dat in 2028 een nieuwe Nota Grondbeleid wordt opgesteld en vervolgens aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

1.5 Leeswijzer

In Hoofdstuk 2 geven we de omkaderde beleidslijnen weer uit de hoofdstukken van de Nota Grondbeleid. Hoofdstuk 3 geeft uitleg over de verschillende soorten grondbeleid en aan welk beleid de gemeente Borsele de voorkeur geeft. In hoofdstuk 4 en 5 lichten we de instrumenten toe die (kunnen) worden toegepast bij achtereenvolgens actief en faciliterend grondbeleid. Ook geven we aan hoe de gemeente Borsele deze instrumenten inzet. Hoofdstuk 6 gaat over de financiële aspecten van het grondbeleid, beheersing en verantwoording. In hoofdstuk 7 gaan we tot slot in op de organisatie en samenwerking.

In dit hoofdstuk geven we de beleidslijnen weer van deze Nota Grondbeleid van de gemeente Borsele voor de periode 2025-2028.

3.1 Soorten Grondbeleid

Zoals we in hoofdstuk 1 hebben aangegeven is het grondbeleid een middel om het gemeentelijke beleid voor de fysieke leefomgeving te realiseren. Er zijn verschillende soorten grondbeleid. Daarbij zijn twee hoofdstromingen te onderscheiden: actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid.

Actief grondbeleid betekent dat de gemeente zelf gronden verwerft en via haar eigendom stuurt op de ontwikkeling van nieuwbouwplannen. De gemeente voert bij actief grondbeleid zelf voor eigen rekening en risico de grondexploitatie. De gemeente kan met actief grondbeleid ook grondspeculatie tegengaan en prijsopdrijving voorkomen: de grond is immers in bezit van de gemeente zelf.

Soms lukt het de gemeente niet te verwerven, omdat zij het recht op zelfrealisatie van een private partij moet accepteren. Of zijn er andere redenen waarom actief grondbeleid niet wenselijk of mogelijk is. Dan valt ze terug op faciliterend grondbeleid. Hierbij beperkt de gemeente zich tot haar publiekrechtelijke taak. De gemeente is hierbij wel verplicht de kosten die worden gemaakt in het kader van de private ontwikkeling (fysieke inrichtingskosten en plankosten) te verhalen op de initiatiefnemer van het nieuwbouwplan, de private partij.

Binnen de bandbreedte van deze twee uitersten (actief en faciliterend) zijn verschillende tussenvarianten mogelijk.

Bij vormen van privaat-publieke samenwerking (PPS) gaat de gemeente een samenwerkingsverband aan met een private partij. Er zijn verschillende vormen van samenwerking, waarbij de risicoverdeling ook varieert. Bij een grondexploitatie-maatschappij in de vorm van een CV/BV (GEM) wordt het risico verdeeld tussen de gemeente en de private partij. Een andere mogelijkheid is het sluiten van een bouwclaimovereenkomst. Hierbij verkoopt een private partij (agrarische) gronden die hij zelf verworven heeft in een bepaald gebied aan de gemeente in ruil voor een aantal te bouwen woningen (ervan uitgaande dat het woningbouw betreft). De gemeente is opdrachtgever voor het plan, voert de grondexploitatie en de gemaakte kosten worden opgenomen in de verkoopprijs van de grond.

Beide vormen van grondbeleid hebben voor- en nadelen. Hieronder geven wij de voor- en nadelen van actief en faciliterend grondbeleid voor de gemeente in een tabel weer.

Wanneer de gemeente per ontwikkeling de afweging maakt tussen een actief of (meer) faciliterend grondbeleid en met toepassing van de instrumenten van het grondbeleid wil sturen op de ontwikkeling, spreken we ook wel van regisserend grondbeleid. De gemeente weegt in dat geval per ontwikkeling af welke rol zij wil innemen. Vaak wordt voor de afweging gebruik gemaakt van een afwegingskader waarin afwegingsfactoren zijn opgenomen (zie paragraaf 3.2). Een afwegingskader is een vereenvoudiging van de werkelijkheid, maar is ondersteunend aan het kiezen van de meest geschikte grondbeleidsvorm.

3.2 Gemeente Borsele kiest voor een regisserend grondbeleid

In de Nota Grondbeleid uit 2015 is aangegeven dat de rol van de gemeente iets meer opschuift richting faciliterend grondbeleid. In de praktijk werd en wordt vaak gekozen voor actief grondbeleid. Gezien de opgaven waar de gemeente voor staat zoals in de inleiding van hoofdstuk 1 beschreven heeft de gemeente een sterke voorkeur voor actief grondbeleid. Actief grondbeleid zal echter niet in alle gevallen mogelijk zijn. De gemeente past daarom regisserend grondbeleid toe en gebruikt voor de afweging het in bijlage 1 opgenomen afwegingskader. Per ontwikkeling bepalen we in een vroeg stadium of het voeren van actief grondbeleid haalbaar en wenselijk is. Voor een geslaagde gebiedsontwikkeling vinden wij het namelijk van belang dat de gemeente zoveel mogelijk zelf de regie houdt. De gemeente is niet gericht op het behalen van winst maar op het nastreven van haar maatschappelijke doelen. Actief grondbeleid geeft hiervoor de grootste kans van slagen, maar ook bij faciliterend grondbeleid maakt de gemeente zo effectief mogelijk gebruik van de wettelijke instrumenten om de regie te behouden. Als de markt het beter kan, kiest de gemeente voor proactief faciliteren. Dit betekent dat de gemeente stimuleert, verbindt, bemiddelt en het klimaat schept om een ruimtelijke ontwikkeling van de grond te krijgen met (beperkt) financieel risico.

De gemeente Borsele heeft in de afgelopen jaren gronden verworven die grenzen aan de bestaande kernen en die tussen nu en 10 jaar in aanmerking komen voor woninguitbreiding.

Ook maakte de gemeente Borsele de afgelopen jaren regelmatig gebruik van het bouwclaimmodel dat in paragraaf 3.1 beschreven staat. Op die manier voeren we, ook wanneer we in eerste instantie niet over de eigendom beschikken, een zo actief mogelijk grondbeleid.

Tot nu toe maakt de gemeente geen gebruik van andere vormen van publiek private samenwerking (PPS) zoals deelname in een grondexploitatiemaatschappij of het concessiemodel.

Wanneer er in de toekomst goede redenen zijn om te participeren in een publiek private samenwerking sluiten we dat niet op voorhand uit.

In de vorige hoofdstukken hebben we vermeld dat het grondbeleid een middel is het beleid voor de fysieke leefomgeving te realiseren en dat de gemeente dit tracht te doen door het voeren van een actief grondbeleid in de situaties waar dit mogelijk is. Afhankelijk van het beleidsdoel en de soort ontwikkeling die daarbij hoort, is een andere rol van de gemeente nodig. De rol die de gemeente inneemt, bepaalt welke instrumenten nodig en/of wenselijk zijn.

In dit hoofdstuk gaan we in op de instrumenten voor een actief grondbeleid die de gemeente kan inzetten. Hoe gaat de gemeente om met verwerving, beheer en uitgifte van gronden en welke prijzen hanteert de gemeente bij gronduitgifte? De gemeente heeft bij de toepassing van de instrumenten voor actief grondbeleid te maken met wet- en regelgeving. In bijlage 2 gaan we in op het juridisch kader bij de uitvoering van het grondbeleid.

4.1 Verwerving

Als uit het afwegingskader uit paragraaf § 3.2 volgt dat we een actieve rol willen vervullen, is zelf actief grond verwerven vaak de beste manier om maximaal te sturen op gemeentelijke doelstellingen, de kwaliteit en de fasering van de ontwikkeling. Met het oog op gewenste en concrete locatieontwikkelingen is het van groot belang dat de gemeente de eigendomssituatie in kaart brengt. Als het essentieel is dat de gemeente over de benodigde grond beschikt, is het wenselijk dat de gemeente in een zo vroeg mogelijk stadium de te ontwikkelen grond in bezit krijgt.

4.2 Tijdelijk en structureel Beheer

De gemeente houdt gronden en gebouwen die zij voor locatieontwikkelingen nodig heeft in beheer. De gronden bestemd voor locatieontwikkeling bevinden zich in verschillende stadia van vervaardiging. Dit varieert van gronden die wachten tot een ontwikkeling kan worden gestart tot grond die bouwrijp wordt gemaakt. Onder bouwrijpe grond verstaat de gemeente grond die geschikt is om op te gaan bouwen, vrij van obstakels, uit milieuoogpunt geschikt voor het beoogde doel, eventueel opgehoogd en met de nodige voorzieningen.

Gronden en gebouwen die na een locatieontwikkeling een maatschappelijke of openbare functie hebben blijven veelal in permanent beheer bij de gemeente. Het gaat bijvoorbeeld om wegen binnen de bebouwde kom en openbaar groen.

Het is wenselijk dat de gemeente de gronden en gebouwen die zij in beheer heeft zo gunstig mogelijk exploiteert. Dit betekent dat exploitatie zal gebeuren tegen minimale (onderhouds-)kosten en optimale (maatschappelijke) opbrengsten. Voor zover deze gronden of gebouwen niet aan derden in beheer zijn gegeven zal de gemeente onderhoudswerken (laten) uitvoeren. Gebouwen houdt de gemeente voldoende in verzekering.

Onder beheren verstaat de gemeente het tijdelijk uitvoeren van feitelijke en juridische handelingen ten aanzien van verworven onroerende zaken, met het oog op de (tijdelijke) instandhouding daarvan. De gemeente hanteert een aantal beheervormen die zij afhankelijk van haar beheerdoelstelling kiest. Zo kan de gemeente flexibel willen zijn en geen blijvende verplichtingen met derden aangaan als de gemeente de grond of opstallen snel nodig heeft voor locatieontwikkelingen. In andere gevallen streeft de gemeente naar het voor een langere duur in gebruik geven van gronden of gebouwen om continuïteit in het gebruik te bewerkstelligen. Voorwaarde is dat het beheer door derden in juridisch opzicht geen belemmering vormt voor de uitvoering van het maatschappelijk gewenste doel. Gronden en gebouwen kunnen in aanmerking komen voor verhuur of bruikleen; sommige stroken openbaar groen kunnen in aanmerking komen voor verhuur of koop en landbouwgronden komen in aanmerking voor pacht.

4.3 Uitgifte

Via de uitgifte van gronden heeft de gemeente regie over de gewenste ontwikkeling, de selectie van partijen en uiteindelijk de realisatie van haar beleidsdoelstellingen. Een primair instrument van actief grondbeleid is de uitgifte van bouwrijpe grond (bouwkavels), maar de instrumenten die we in paragraaf 4.2 hebben behandeld zoals verhuur, bruikleen, pacht zijn ook vormen van uitgifte. Uitgifte is maatwerk: de manier waarop de gemeente gronden uitgeeft, wordt per locatie en per functie bepaald.

Uitgifteprotocol

We stellen een uitgifteprotocol op waarin we vastleggen wat voor de gemeente de vereiste objectieve, toetsbare en redelijke criteria zijn voor de uitgifte van gemeentegrond en gebouwen. Dit uitgifteprotocol verwachten wij begin 2025 vast te kunnen stellen.

Uitgifte bouwkavels

Voor de manier van uitgifte van bouwkavels onderscheidt de gemeente twee hoofdvormen. Dat zijn enerzijds de uitgifte in volledig eigendom (verkoop). Anderzijds gaat het om uitgifte door middel van het vestigen van een beperkt zakelijk recht, zoals erfpacht of een recht van opstal. In beginsel zal de gemeente alleen kiezen voor uitgifte in erfpacht of recht van opstal indien daar strategische en/of maatschappelijke redenen aan ten grondslag liggen.

Op dit moment beschikt de gemeente niet of nauwelijks over uit te geven gronden voor bedrijfsvestiging. Op de uitgifte van woningbouwkavels gaan we hieronder in.

4.4 Grondprijzenbeleid

Uitgangpunt voor het grondprijzenbeleid is dat de gemeente marktconforme grondprijzen hanteert bij de uitgifte van gronden. Onder marktconform wordt verstaan: “De waarde die de markt maximaal bereid is te betalen en die door vraag en aanbod tot stand komt.” Marktconform houdt in een prijs die passend is bij de verwachte toekomstige functie van de grond.

5.1 Faciliterend grondbeleid (private grondexploitaties)

In hoofdstuk 3 is beschreven dat de gemeente een voorkeur heeft voor actief grondbeleid maar dat er redenen kunnen zijn waarom de gemeente facilitair grondbeleid toepast. Als de gemeente een faciliterende rol vervult bij nieuwbouwplannen, wil zij ten minste sturend kunnen optreden. De gemeente streeft naar het bevorderen van een gewenst ruimtegebruik, een goede omgevingskwaliteit en een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Daarbij hoort naast het wettelijk verplichte kostenverhaal ook dat een private partij van een nieuwbouwplan financieel bijdraagt aan voorzieningen die de gemeente treft in de openbare ruimte en fysieke leefomgeving. De wetgever vindt het redelijk dat, als nieuwbouwplannen profiteren van deze voorzieningen, de private partij van deze nieuwbouwplannen ook (een deel van) de kosten betaalt en niet alleen de gemeente.

De instrumenten die de gemeente ten dienste staan bij faciliterend grondbeleid hebben betrekking op:

• 1.

  Kostenverhaal en financiële bijdragen

• 2.

  Omgevingsplan of een BOPA (een omgevingsvergunning voor een Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit)

• 3.

  Nadeelcompensatie

5.2 Kostenverhaal en Financiële bijdragen

Als de gemeente bij de realisering van een nieuwbouwplan alle gronden in bezit heeft, worden de kosten die noodzakelijk zijn om bouwkavels te realiseren gedekt uit de verkoop van bouwrijpe grond. Als een gemeente geen of niet alle gronden bezit, kan dat niet. In dat geval is de gemeente verplicht kosten te verhalen die zij maakt bij het mogelijk maken van een nieuwe ontwikkeling.

5.3 Regels in omgevingsplan of een BOPA

Het belangrijkste publiekrechtelijke instrument waarmee de gemeente sturing geeft aan gewenste ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving is het omgevingsplan. In het omgevingsplan kan de gemeente voor haar grondgebied bepalen welke functies en activiteiten zij wel of niet toestaat. Een functie is bijvoorbeeld ‘wonen’ en een activiteit is ‘de bouw van een woning’. De gemeente moet zorgen dat de regels in het omgevingsplan voldoen aan het criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). De gemeente kan een ETFAL bereiken door regels aan activiteiten te stellen en door functieaanduidingen met de toegelaten activiteiten te koppelen aan locaties. Kortom, de gemeente moet zorgen dat er balans is tussen het in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het gebruik daarvan.

Wijzigen van regels bij gebiedsontwikkeling

Als een private partij een nieuwbouwplan wenst te realiseren, is dit in de meeste gevallen niet mogelijk zonder dat de gemeente het omgevingsplan wijzigt of een BOPA verleent. Voordat de gemeente hiertoe besluit, toetst zij of de gewenste ontwikkeling voldoet aan het gemeentelijk beleid (zie voor een toelichting op beleid hoofdstuk 1, paragraaf 1.1). Nieuwe locatieontwikkelingen vragen om zorgvuldig omgaan met de ruimte in de gemeente. De gemeente wil de omgeving en het landschap waarin haar inwoners wonen, werken en leven mooi houden en de gemeente wil maatschappelijke behoeften vervullen. De regie hierop verloopt via het stellen van regels aan activiteiten die de gemeente in het omgevingsplan toebedeelt aan locaties of via voorschriften in een BOPA. In het kader van dit publiekrechtelijke spoor neemt de gemeente verplichtingen op om de kwaliteit van de omgeving en het landschap te waarborgen. Het gaat in ieder geval om regels, voorschriften en/of verplichtingen met betrekking tot het volgende:

• 1.

  Specifieke woningbouwcategorieën

  De gemeente stelt regels over onder andere aantallen nieuwe sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen. Het Rijk stuurt namelijk op de betaalbaarheid van wonen. Meer specifiek spoort het Rijk gemeenten aan een woon(zorg)visie op te stellen. In het kader daarvan biedt artikel 5.161c van het Besluit kwaliteit leefomgeving de gemeente instrumenten om deze woningcategorieën te realiseren door het opnemen van bepalingen daarover in ofwel het omgevingsplan ofwel een BOPA.

  Daarnaast kan de gemeente regels stellen bij particulier opdrachtgeverschap op grond van datzelfde artikel wanneer dat bij een ontwikkeling gewenst is. Particulier opdrachtgeverschap wil zeggen dat een particulier zelf een woning mag (laten) bouwen. Ook wanneer een groep particulieren zich heeft georganiseerd als een rechtspersoon zonder winstoogmerk of op grond van een overeenkomst, is sprake van particulier opdrachtgeverschap.

• 2.

  Klimaatbestendig en duurzaam

  De gemeente en private partijen staan voor een grote opgave op het gebied van klimaat en duurzaamheid. Daarom heeft de gemeente bij gebiedsontwikkelingen extra aandacht voor:

  • •

    Klimaatadaptatie: door minder verharding toe te passen en groen- en waterelementen aan te leggen zorgen we ook voor een meer waterbestendige buitenruimte.

  • •

    Energietransitie: alle gebouwen in Nederland moeten uiteindelijk verwarmd worden zonder aardgas of andere fossiele brandstoffen.

  • •

    Circulariteit: door hergebruik van materialen kunnen we onze impact op het milieu sterk verminderen.

  • •

    Biodiversiteit: aandacht voor flora en fauna; door natuurinclusieve toepassingen maken we de gemeente duurzaam.

• 3.

  Een goede inpassing voor de omgevingskwaliteit van het buitengebied

  Bij ontwikkelingen in het buitengebied vindt de gemeente een goede inpassing ten behoeve van de omgevingskwaliteit heel belangrijk vanuit oogpunt van een aantrekkelijk ruimtelijk beeld. Dat wil zeggen dat realisatie van de ontwikkeling alleen is toegestaan als de private partij zijn ontwikkeling naar oordeel van de gemeente deugdelijk landschappelijk inpast volgens de “Richtlijnen erfbeplanting” van de gemeente Borsele en hij die in stand houdt. De gemeente legt de landschappelijke inpassing vast in een anterieure overeenkomst én het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning.

• 4.

  Een duurzame inrichting van wegen, groen en water

  De gemeente streeft naar een aantrekkelijke woonomgeving door bij haar eigen grondexploitatie bijzondere aandacht te schenken aan de inrichting van de openbare ruimte. De gemeente verwacht dezelfde ruimtelijke kwaliteit bij private initiatieven. De gemeente legt hiervoor waarborgen vast in het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning. De gemeente is verantwoordelijk voor het onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente verplicht private partijen die willen aansluiten op bestaande infrastructuur of die zelf nieuwe infrastructuur willen aanleggen eenzelfde kwaliteit te hanteren. De gemeente heeft de gewenste kwaliteit vastgelegd in een “Leidraad Inrichting Openbare Ruimte 2015-2020”.

• 5.

  Groene erfafscheidingen

  Onder aantrekkelijke fysieke leefomgeving verstaat de gemeente ook een groene leefomgeving. Groene erfafscheidingen hebben de voorkeur boven schuttingen. Dit kan worden geborgd in het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning. Daarnaast kan de gemeente in de anterieure overeenkomst een verplichting opnemen om een beplantingsplan op te stellen volgens de “Richtlijnen uitgifte plantsoengronden” van de gemeente Borsele en de verplichting om het beplantingsplan binnen een bepaalde termijn te realiseren en dat in stand te houden.

• 6.

  Waterberging

  Een locatieontwikkeling brengt veelal een toename van verhard oppervlak met zich mee. Dit betekent dat er ook extra waterberging moet worden gerealiseerd om het verlies aan waterbergende capaciteit te compenseren en verdroging tegen te gaan. Waterberging dient bij voorkeur binnen de locatieontwikkeling te worden gerealiseerd, maar soms is dit niet mogelijk of doelmatig. In dat geval kan een private partij een bijdrage betalen aan de gemeente zodat de gemeente de waterberging op een andere geschikte locatie kan aanleggen. In het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen 2024 gemeente Borsele, staat deze mogelijkheid nader beschreven.

5.4 Nadeelcompensatie

Nadeelcompensatie is een gehele of gedeeltelijke vergoeding van schade die burgers of bedrijven lijden als gevolg van een rechtmatig overheidsbesluit. Een vergoeding wordt verstrekt voor schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger of bedrijf onevenredig treft in vergelijking tot andere burgers of bedrijven. De schade heeft vaak betrekking op de waardedaling van een opstal, maar kan ook betrekking hebben op bijvoorbeeld omzetschade. De schade moet het rechtstreekse gevolg zijn van het besluit of de maatregel, bijvoorbeeld de bouw van een woning of aanleg van een weg. De basisregeling voor nadeelcompensatie staat in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor het omgevingsrecht is een aanvullende regeling opgenomen in afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Die gaat over schade die veroorzaakt wordt door een in de Omgevingswet aangewezen besluit of maatregel. In afdeling 15.1 staan de schadeoorzaken limitatief opgesomd. Voor de gemeente gaat het in de meeste gevallen om het verlenen van een omgevingsvergunning of opnemen van een regel in een omgevingsplan die rechtstreekse verplichtingen voor burgers of bedrijven bevatten. Als een omgevingsplan regelt dat voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, is niet het omgevingsplan de schadeoorzaak. Dat is in die situatie de omgevingsvergunning.

Geen vergoeding voor schaduwschade en immateriële schade

Soms ontstaat er bijvoorbeeld al schade door (een voorgenomen) wijziging van het omgevingsplan voor activiteiten waarvoor nog een omgevingsvergunning nodig is. De schade in de periode totdat de vergunning is verleend, wordt schaduwschade genoemd. Dat is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een vergunning. De Omgevingswet vindt dit een normaal maatschappelijk risico, dat iedere eigenaar zelf moet dragen. De regeling nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 van de Omgevingswet voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade. Ook immateriële schade, zoals verlies van woongenot, komt niet voor vergoeding in aanmerking (artikel 15.2 Omgevingswet).

Nadeelcompensatie en risicoanalyse

Nadeelcompensatie is een aspect dat de gemeente meeweegt bij de toetsing van de haalbaarheid van nieuwbouwprojecten. Om in kaart te brengen of nadeelcompensatie aan de orde is, en zo ja wat dan de hoogte van de te verwachten schade naar verwachting zal zijn, wordt een risicoanalyse nadeelcompensatie uitgevoerd. Als op grond van de analyse – dus op voorhand – heel duidelijk blijkt dat een ontwikkeling uit financieel-economisch oogpunt niet haalbaar is, maakt de gemeente een dergelijke functie in het Omgevingsplan niet mogelijk.

De gemeente spreekt met een private partij af de nadeelcompensatie die voortvloeit uit een locatieontwikkeling op voorhand inzichtelijk te maken door het opstellen van een risicoanalyse en de verplichting tot betalen van nadeelcompensatie als het zich voordoet. Een risicoanalyse kan achterwege blijven als:

• •

  de private partij schriftelijk verklaart zich bewust te zijn van een zeker risico op nadeelcompensatie en de private partij zich door middel van een overeenkomst verbindt om nadeelcompensatie te betalen, of

• •

  de te verwachten schade nihil is of niet voor vergoeding in aanmerking komt, of

• •

  als al betrouwbaar en actueel vergelijkingsmateriaal beschikbaar is en de private partij zich door middel van een overeenkomst verbindt om nadeelcompensatie te betalen.

De gemeente heeft procedureregels vastgelegd over hoe zij omgaat met verzoeken om nadeelcompensatie in de “Verordening nadeelcompensatie gemeente Borsele” die met ingang van 1 januari 2024 in werking is getreden.

Nadeelcompensatie en kostenverhaal

De Omgevingswet bevat een regeling om de kosten die gemoeid zijn met de vergoeding van nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk te verhalen op de private partij. Wanneer sprake is van een oorzaak in de zin van artikel 15.1 van de Omgevingswet, kan de gemeente kosten voor nadeelcompensatie publiekrechtelijk verhalen door voorschriften over de betaling van de kosten voor nadeelcompensatie op te nemen in de kostenverhaalregels in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning. Daarnaast is er een wettelijke grondslag om deze kosten privaatrechtelijk te verhalen. De gemeente doet dit op de volgende manieren:

• 1.

  Door een schadevergoedingsovereenkomst te sluiten met degene die de schadeveroorzakende activiteit verricht. De grondslag hiervoor is opgenomen in artikel 13.3c van de Omgevingswet. Deze optie is primair bedoeld voor de situatie dat met een initiatiefnemer alleen het verhaal van de kosten van nadeelcompensatie geregeld hoeft te worden en dus niet het verhaal van overige kosten.

• 2.

  Door afspraken over verhaal van de kosten voor nadeelcompensatie op te nemen in een bredere, anterieure overeenkomst over kostenverhaal. De grondslag hiervoor is opgenomen in artikel 13.13 van de Omgevingswet.

De gemeente voert een regisserend grondbeleid en heeft daarbij een sterke voorkeur voor actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid voert de gemeente de grondexploitatie. Een grondexploitatie is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan. De kosten en opbrengsten worden gefaseerd in de tijd waarbij eveneens de invloed van rente en inflatie wordt berekend. Deze is van belang voor het beoordelen van de haalbaarheid van een locatieontwikkeling en voor risico- en budgetbeheersing. Als een actieve rol voor de gemeente niet haalbaar of wenselijk is, heeft de gemeente een faciliterende rol. Ook deze rol heeft financiële gevolgen voor de gemeente.

Het Grondbedrijf van de gemeente stelt de grondexploitaties op. Het Grondbedrijf is de organisatorische eenheid binnen de gemeente die de primaire verantwoordelijkheid draagt van het te voeren grondbeleid. De gemeenteraad stelt de grondexploitatie vast en het Grondbedrijf zorgt voor de financiële administratie en bewaking van de locatieontwikkeling en voor de financiële verantwoording aan de gemeenteraad. In hoofdstuk 7 gaan we nader in op deze organisatorische kant van het grondbeleid. In dit hoofdstuk gaan we in op de financiële aspecten die een rol spelen bij actieve en faciliterende grondbeleid.

6.1 De begroting- en verantwoordingscyclus

In deze paragraaf beschrijven we op hoofdlijnen hoe de begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente werkt. Deze cyclus werkt namelijk door in het grondbeleid.

Verplichte verantwoordingsstukken

Het grondbeleid is een vast onderdeel van de verplichte begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente. Artikel 186 van de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) schrijft voor dat de gemeente in haar begroting en haar jaarrekening een afzonderlijke paragraaf over het grondbeleid opneemt. De paragraaf Grondbeleid geeft de visie op het grondbeleid weer in relatie tot de wijze waarop de gemeente probeert de maatschappelijke doelen en prioriteiten van de gemeente Borsele te realiseren. Doel van deze paragraaf is de gemeenteraad inzicht te bieden en te ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende rol. De paragraaf Grondbeleid in de begroting bevat tenminste (artikel 16 BBV):

• 1.

  Een visie op het grondbeleid in relatie tot de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting.

• 2.

  Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert.

• 3.

  Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (indien van toepassing).

• 4.

  Een onderbouwing van de winstneming (indien van toepassing).

• 5.

  Dekking bij tekorten (indien van toepassing).

• 6.

  Beleidsuitgangspunten in relatie tot de risico's van grondzaken.

De behandeling van de begroting vindt plaats voor 15 november . De gemeente geeft daarin een vooruitblik op de inkomsten en uitgaven van het volgende jaar en neemt een meerjarenraming op voor de drie jaren die volgen op het begrotingsjaar. In de begroting geeft de gemeente antwoord op wat zij wil bereiken, wat de gemeente daarvoor gaat doen en wat dat allemaal mag kosten.

Een ander vast onderdeel van de begroting- en verantwoordingscyclus is de jaarrekening. De behandeling van de jaarrekening vindt plaats voor 15 juli. In de jaarrekening verantwoordt het college zich over de financiën van het voorgaande jaar. In de jaarrekening neemt de gemeente de kosten en opbrengsten van haar beleid op. Dat geldt dus ook voor haar grondbeleid. De gemeenteraad stelt de begroting en de jaarrekening vast.

Meerjarenperspectief Grondexploitatie (hierna: MPG)

De gemeente koppelt aan de begroting en jaarrekening het Meerjarenperspectief Grondexploitatie. Het MPG geeft informatie over de actuele voortgang van de grondexploitaties van de gemeente. In het MPG kijkt de gemeente terug op het afgelopen jaar en kijkt vooruit naar de komende jaren. De te verwachten ontwikkelingen vertaalt de gemeente op deze manier financieel. Volgens het BBV zijn wij verplicht om jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting te laten plaatsvinden en te laten vaststellen door de gemeenteraad (paragraaf 2.3 – “De Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken”).

Tussentijdse rapportage

De Gemeentewet en het BBV schrijven niet verplicht voor dat de gemeente tussentijdse rapportages opstelt. De gemeente kent echter wel een tussentijdse rapportage, de programmarapportage die ook wel bekend is als de ProRap. Op grond van artikel 212 van de Gemeentewet en haar financiële verordening, conformeert de gemeente zich aan het jaarlijks opstellen van de ProRap. De ProRap is een rapportage op hoofdlijnen die aansluit bij de begroting. Via de ProRap rapporteert het college jaarlijks aan de gemeenteraad wat de (financiële) status is van het voorgenomen beleid. De behandeling van de ProRap vindt plaats in de laatste raadsvergadering van het jaar De gemeente hanteert de maand oktober als peildatum voor deze rapportage.

Uiteenzetting in de tijd

De begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente kan als volgt globaal weergeven worden:

6.2 Waardering en verslaglegging

De commissie Besluit Begroting en Verantwoording (commissie BBV) heeft in 2019 een “Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken” (Notitie BBV) opgesteld. Op 5 december 2023 heeft de commissie BBV de Notitie BBV geactualiseerd en gepubliceerd in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024. In de Notitie BBV zijn de regels over de waardering en de verslaglegging voor zowel actief en faciliterend grondbeleid vastgelegd. Onderstaand volgt een toelichting op de waarderings- en verslaglegging voor:

• •

  Bouwgronden in exploitatie (BIE)

• •

  Strategische gronden

• •

  Faciliterend grondbeleid

6.3 Risicomanagement en reserves

Dit hoofdstuk behandelt de organisatorische kant van het grondbeleid. We belichten de rollen, de verantwoordelijkheden en de onderlinge verhoudingen tussen de bestuursorganen van de gemeente (het college en de gemeenteraad) en de ambtelijke organisatie.

7.1 Rolverdeling gemeenteraad en college

De gemeenteraad stelt de kaders voor het grondbeleid vast. Het college geeft binnen deze kaders uitvoering aan de omgevingsambities of beleidsdoelstellingen die volgen uit de specifieke beleidsdocumenten.